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405-10/1187/1/4-2022•LVwG S 405-10/1187/1/4-2022
405-10/1187/1/4-2022Tribunale amministrativo regionale7 lug 2022
Gemeindeordnung, Wahlrecht Bürgerbegehren Mindestanforderungen an Unterstützungserklärungen strikte Auslegung am Wortlaut
IM NAMEN DER REPUBLIK
Das Landesverwaltungsgericht Salzburg erkennt durch den Richter Mag. Peter Nußbaumer über die Beschwerde von Frau AB AA, AC AD, und Herrn AG AF, AC AD, gegen den Bescheid der Gemeindewahlbehörde der Gemeinde CC (belangte Behörde) vom 20.04.2022, Zahl xx,
z u R e c h t :
I.Die Beschwerde wird gemäß §§ 27 und 28 Abs 1 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) als unbegründet abgewiesen und der Spruch des angefochtenen Bescheides mit der Maßgabe bestätigt, dass der Schlusssatz entfällt und der Einleitungssatz zu lauten hat wie folgt:
„Gemäß § 14 Abs 1, 3 und 5 Sbg Gemeindeordnung 2019, LGBl Nr 9/2020, idgF wird festgestellt, dass der am **2022 von 278 Personen eingebrachte Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens zum Projekt „Bürgerbegehren CC, für den Erhalt der beiden Standorte der Kindergärten und Volksschulen in beiden Ortsteilen CC und BB“ samt Antrags-/Unterschriftslisten (Seiten 1 bis 67), wegen Nichterreichung der erforderlichen Anzahl an gültigen Unterstützungserklärungen unzulässig ist.
Wortlaut des Antrages:“
II.Die ordentliche Revision gemäß Art 133 Abs 4 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) ist nicht zulässig.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
1.1. Mit dem angefochtenen Bescheid der Gemeindewahlbehörde der Gemeinde CC wurde aufgrund eines Beschlusses der Gemeindewahlbehörde CC am **.2022 Folgendes ausgesprochen:
„Der Antrag des Vereins für DD CC vom **2022 auf Durchführung eines Bürgerbegehrens zum Projekt „BÜRGERBEGEHREN CC für den Erhalt der beiden Standorte der Kindergärten und der Volksschulen in beiden Ortsteilen CC und BB“ samt Antrags-/Unterschriftenlisten (Seite 1 – 67) mit dem Wortlaut:
„Wir fordern von der Gemeindevertretung CC den Beschluss, dass beide Standorte der Kindergärten und der Volksschulen in beiden Ortsteilen CC und BB erhalten werden und keine baulichen Maßnahmen gesetzt werden, die das erschweren.
Begründung des Antrages:
[…]
…wird gemäß § 14 (4) Sbg. Gemeindeordnung 2019 als unzulässig erklärt.“
Begründend stellte die belangte Behörde fest, dass seitens des Vereins für DD CC am **2022 ein Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens eingelangt sei. Als Zustellungsbevollmächtigte seien Frau AB AA und Herr AG AF angeführt. Zum Stichtag **2022 seien 2.397 Bürger:nnen in CC wahlberechtigt gewesen. Somit seien 10 v.H. 240 Wahlberechtigte, um als Bürgerbegehren gemäß § 14 Abs 2 Sbg Gemeindeordnung 2019 (GdO 2019) zu gelten. Gemäß § 14 Abs 3 GdO 2019 hätten in die Antragslisten die Antragsteller ihren Vor- und Familien- oder Nachnamen, ihr Geburtsdatum und ihre Anschrift in leserlicher Form einzutragen und die Unterschrift beizusetzen. Die Gemeindewahlbehörde habe die Unterschriftslisten überprüft und festgestellt, dass 278 Unterschriften übergeben, davon allerdings 228 Ungültige und 9 nicht Berechtigte gewesen seien.
In der Folge führte die Behörde im Einzelnen aus, warum sie bestimmte Unterstützungserklärungen für ungültig erachtete und stellte fest, dass 41 gültige Unterschriften vorgelegen seien und somit das Erfordernis von 240 gültigen Unterschriften gemäß § 14 Abs 1 GdO 2019 nicht erfüllt sei.
1.2. Die beiden Beschwerdeführer haben hiegegen rechtzeitig eine gemeinsame schriftliche Beschwerde eingebracht und darin vorgebracht:
Der Bescheid werde seinem gesamten Inhalt nach angefochten. Vorauszuschicken sei, dass die Bescheid erlassende Behörde nicht eindeutig ersichtlich sei. Der Bescheid sei mit Briefkopf des Gemeindeamtes CC ausgestellt worden. Der Spruch und normativer Inhalt des Bescheides ließen keinen Schluss darauf zu, welche Behörde entschieden habe, sodass bereits dieser formale Mangel zur Behebung des Bescheides zu führen habe. Auch am Ende des Bescheides sei der Stempel des Gemeindeamtes CC angebracht worden, dem in dieser Angelegenheit keine Entscheidungskompetenz zukomme. Die beiden Zustellungsbevollmächtigten hätten am **2022 einen Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens eingereicht. Dem Antrag sei eine Unterschriftenliste mit 278 Unterschriften angeschlossen gewesen. Diese seien mit Unterstützung des Vereins für die DD CC gesammelt worden. Die Sammlung sei aufgrund der Corona-Pandemie und den damit verbundenen Schutzmaßnahmen nicht persönlich durchgeführt worden. Die Unterschriftslisten mit dem Wortlaut des Bürgerbegehrens sei mittels Postwurf verteilt und auf der Homepage des Vereines zum Download bereitgestellt worden. Auf den Unterschriftenlisten sei eindeutig erkennbar gewesen, dass es sich um ein Bürgerbegehren in CC handle und seien für alle gemäß § 14 Abs 3 GdO 2019 geforderten Angaben dementsprechenden Felder vorgesehen gewesen. Die Unterschriftenlisten hätten per E-Mail geschickt oder in einem dafür vorgesehenen Briefkasten geworfen werden können. Auf diese Weise seien in CC trotz Corona-Pandemie Unterschriften von mehr als 10 % der Wahlberechtigten gesammelt worden, deren Identität eindeutig festgestellt werden könne. Die Gemeindewahlbehörde habe den Antrag aber mit der Begründung abgelehnt, dass lediglich 41 der Unterschriften gültig seien. Die Unterschriften seien für ungültig erklärt worden, weil:
Ungültiger Familien-/Nachname (21 Personen)
Ungültiger Vorname (6 Personen)
Ungültiges Geburtsdatum (9 Personen)
Keine eigenhändige Eintragung (25 Personen)
Ungültige Eintragung Datum (1 Person)
Ungültige Adressen (166 Personen)
9 Personen gelten als nicht berechtigt
Im Detail habe es sich bei den laut Behörde ungültigen Familien-/Nachnamen um Doppelnamen gehandelt, die in anderer Reihenfolge geschrieben worden oder laut Gemeindebehörde nicht lesbar gewesen seien. Dasselbe gelte für ungültig erklärte Vornamen. In den Fällen mit ungültigem Geburtsdatum sei die Leserlichkeit bestritten, was ein sehr subjektives Kriterium sei. Die Fälle „keine eigenhändige Eintragung“ seien ohne weitere Beweise oder Zuordnung, wer die Eintragung gemacht habe, behauptet worden. Die 166 angeblich mangelhaften Adressen seien trotz eindeutiger Zuordnung des gesamten Bürgerbegehrens zur Gemeinde CC und obwohl der Gemeindewahlbehörde sämtliche Straßen, Wege und Gassen in CC bestens bekannt seien, lediglich wegen fehlender Postleitzahl, dem Fehlen der Ortsangabe „CC“ oder wegen eindeutig erkennbarer Abkürzungen für ungültig erklärt worden. In all diesen Fällen sei der Wählerwille dennoch eindeutig erkennbar und jede einzelne Unterschrift einer wahlberechtigten Person in CC klar zuzuordnen gewesen.
Verbesserungsaufträge seien von der Behörde zu keinem Zeitpunkt erteilt worden. Entgegen der Auffassung der belangten Behörde entsprächen sämtliche Unterschriften den formalen Anforderungen der Gemeindeordnung. Die Voraussetzungen, den Antrag als zulässig zu erklären, lägen daher vor.
Die belangte Behörde hätte bei rechtsrichtiger Beurteilung die Unterschriften akzeptieren müssen und den Antrag nicht als unzulässig erklären dürfen. Insgesamt erweise sich der Spruch und die Begründung des Bescheides als rechtswidrig, da bei rechtsrichtiger Auslegung das Bürgerbegehren für zulässig erklärt hätte werden müssen.
Die Einschreiter hielten das Vorgehen und den Bescheid der Gemeindewahlbehörde als reine Willkür und bürokratische Schikane, die lediglich dazu diene, eine Bürgerabstimmung zu einem sehr umstrittenen Projekt der Gemeinde zu verhindern. Für die Begründung der belangten Behörde, dass auf die überaus strenge Definition der Anschrift des § 3 der Adressregisterverordnung zurückgegriffen werde, fehle im Bescheid jegliche substantiierte Begründung, weswegen die Auslegung schlicht nicht nachvollziehbar sei. Insbesondere in einem kleinen Ort mit unter 3000 Wahlberechtigten, schienen diese Definitionen überbordend und nicht sachgemäß, da der überwiegende Anteil der Bürger:nnen dem Gemeindeamt persönlich bekannt seien.
Die Unterschriften seien während des Lockdowns und sehr strenger Corona-Maßnahmen gesammelt worden. Persönliche Gespräche seien dadurch nicht möglich gewesen und habe damit auch keine persönliche Hilfestellung oder Hinweise beim Ausfüllen der Unterschriftslisten gemacht werden können. Trotzdem hätten weit mehr als 10 % der CCer Wahlberechtigten die Unterschriften abgegeben. Das lasse eindeutig erkennen, dass ein starker Wählerwille zu einer Bürgerabstimmung vorhanden sei. Es seien bereits früher Unterschriftensammlungen mit 280 und 400 Unterschriften gegen das Projekt von der Gemeindevertretung ignoriert und Vorschläge der Bürger:nnen zu alternativen Lösungen missachtet worden.
Über den Ablauf dieser Geschehnisse könne man sich auf der Web-Page des Vereins für DD CC ein Bild machen. Der Bürgermeister und die Gemeindevertretung hätten darüber hinaus laut Salzburger Gemeinderordnung jederzeit selbst die Möglichkeit, eine Bürgerabstimmung oder eine Bürgerbefragung durchzuführen. Diese Tatsachen ließen vermuten, dass andere Motive hinter der Ablehnung des Bürgerbegehrens stünden. Das Bürgerbegehren sei bei rechtsrichtiger Auslegung für zulässig zu erklären.
Es werde beantragt, dass das Landesverwaltungsgericht Salzburg die Gültigkeit des Bürgerbegehrens und die Unterschriften nochmals prüfe und den Bescheid dahingehend korrigiere, dass eine Bürgerabstimmung durchgeführt werden müsse.
Der Bescheid sei weiters formal falsch ausgestellt und somit ungültig, da er auf den Namen des Vereins DD CC ausgestellt und nicht auf die Namen der Zustellbevollmächtigten, die das Bürgerbegehren eingebracht habe.
Es werde sohin abschließend beantragt, das Landesverwaltungsgericht Salzburg möge eine mündliche Verhandlung durchführen, in der Sache selbst entscheiden und dem Antrag vom **.2022 auf Durchführung eines Bürgerbegehrens stattgeben,
in eventu den Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens für zulässig zu erklären, in eventu den angefochtenen Bescheid mit Beschluss aufheben und die Angelegenheit zur Erlassung eines neuen Bescheides an die belangte Behörde zurückzuverweisen.
1.3. Mit Schreiben vom 17.05.2022 legte der Bürgermeister der Gemeinde CC den angefochtenen Bescheid samt Beschwerde zur Entscheidung vor.
1.4. Das Landesverwaltungsgericht forderte darauf die Gemeindewahlbehörde auf, den Akt vollständig, einschließlich des Bürgerbegehrens und der Unterschriftslisten im Original und der Beschlussunterlagen der Gemeindewahlbehörde, vorzulegen.
1.5. Mit Schreiben vom 03.06.2022, beim Landesverwaltungsgericht Salzburg einlangend am 15.06.2022, wurde der Akt vollständig vorgelegt.
Das Landesverwaltungsgericht Salzburg hat hierzu erwogen:
Am 31.01.2022 wurde im Gemeindeamt CC ein Bürgerbegehren folgenden Inhalts eingebracht:
„Wir fordern von der Gemeindevertretung CC, dass beide Standorte der Kindergärten und Volksschulen in beiden Ortsteilen CC und BB erhalten werden und keine baulichen Maßnahmen gesetzt werden, die das erschweren.“
Das Bürgerbegehren enthielt eine nähere Begründung, nannte die Erstbeschwerdeführerin als Zustellungsbevollmächtigte und den Zweitbeschwerdeführer als stellvertretenden Zustellungsbevollmächtigten. Dem Bürgerbegehren angeschlossen waren 67 Seiten Unterschriftenlisten mit 278 Unterschriften.
Im Rahmen einer Sitzung der Gemeindewahlbehörde CC am **2022 erfolgte eine Prüfung dieses Antrages auf Durchführung eines Bürgerbegehrens. Dabei wurde festgestellt, dass laut Wählerevidenz zum Stichtag **2022 2.397 Bürger:nnen in CC wahlberechtigt waren und somit 10 % der Wahlberechtigten 240 Personen sind. In der Sitzung wurde zudem die Feststellung getroffen, dass von den vorgelegten 278 Unterschriften 228 fehlerhaft sind und von den verbleibenden 50 Unterschriften 9 von hierzu nicht berechtigten Personen geleistet wurden, sodass insgesamt 41 berechtigte Unterschriften vorliegen. Das Ergebnis der Prüfung solle den Zustellungsbevollmächtigten im Rahmen eines Bescheides zugestellt werden.
Am 20.04.2022 erließ der Bürgermeister für die Gemeindewahlbehörde den angefochtenen Bescheid. Dieser wurde noch am selben Tag der Zustellungsbevollmächtigten des Bürgerbegehrens zugestellt. Am 17.05.2022 brachten die beiden Beschwerdeführer ihre Beschwerde im Gemeindeamt CC ein.
Dieser Sachverhalt ergibt sich aus der unstrittigen Aktenlage. Hinsichtlich der Gültigkeit der einzelnen Unterstützungserklärungen ist auf untenstehende Ausführungen zu verweisen.
Gemäß § 28 Abs 1 VwGVG hat das Verwaltungsgericht die Rechtssache durch Erkenntnis zu erledigen, sofern die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen ist.
Gemäß § 27 VwGVG hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgrund der Beschwerde oder aufgrund der Erklärung über den Umfang der Anfechtung zu überprüfen.
Gemäß § 11 VwGVG sind, soweit in diesem und in dem vorangehenden Abschnitt nicht anderes bestimmt ist, auf das Verfahren nach diesem Abschnitt jene Verfahrensvorschriften anzuwenden, die die Behörde in dem Verfahren anzuwenden hat, das der Beschwerde beim Verwaltungsgericht vorangeht.
Gemäß § 13 Abs 3 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (AVG) ermächtigen Mängel schriftlicher Anbringen die Behörde nicht zur Zurückweisung. Die Behörde hat vielmehr von Amts wegen unverzüglich deren Behebung zu veranlassen und kann dem Einschreiter die Behebung des Mangels innerhalb einer angemessenen Frist mit der Wirkung auftragen, dass das Anbringen nach fruchtlosem Ablauf dieser Frist zurückgewiesen wird. Wird der Mangel rechtzeitig behoben, so gilt das Anbringen als ursprünglich richtig eingebracht.
Gemäß Art I Abs 3 Z 4 des Einführungsgesetzes zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 2008 (EGVG) sind, soweit nicht ausdrücklich anderes bestimmt ist, die Verwaltungsverfahrensgesetze (dh AVG, VStG und VVG) ua nicht anzuwenden in den Angelegenheiten der Durchführung von Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen aufgrund der Bundesverfassung oder einer Landesverfassung und von europäischen Bürgerinitiativen sowie in den Angelegenheiten der unmittelbaren Mitwirkung der zum Gemeinderat Wahlberechtigten an der Besorgung der Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde mit Ausnahme des in allen diesen Angelegenheiten durchzuführenden Strafverfahrens.
Gemäß Art 5 Abs 1 des Landes-Verfassungsgesetzes 1999, LGBl Nr 25/1999, idF LGBl Nr 40/2016 äußert das Volk seinen Willen durch Wahl, Volksabstimmung, Volksbegehren und Volksbefragung. Das Nähere bestimmen die Landesgesetze.
Die maßgeblichen Bestimmungen der Salzburger Gemeindeordnung 2019 (GdO 2019), LGBl Nr 9/2020, idF LGBl Nr 91/2021 lauten:
Bürgerbegehren
§ 14
(1)Mit einem Bürgerbegehren verlangen Gemeindemitglieder, dass sich die Gemeindevertretung, die Gemeindevorstehung oder ein ermächtigter Ausschuss mit einer bestimmten Angelegenheit befassen soll. Ein Bürgerbegehren, das von mindestens 10 % der für die Wahl zur Gemeindevertretung Wahlberechtigten unterzeichnet worden ist, ist einer Bürgerabstimmung (§ 12) zu unterziehen.
(2)Der Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens muss folgende Inhalte aufweisen:
1. den genauen Wortlaut des beantragten Beschlusses und eine Begründung;
2. das Organ, von dem dieser Beschluss begehrt wird;
3. Name und Anschrift einer oder eines Zustellungsbevollmächtigten und einer Stellvertreterin oder eines Stellvertreters.
Wird im Antrag keine zustellungsbevollmächtigte Person und keine Stellvertretung namhaft gemacht, gelten die erste und die zweite in der ersteingereichten Antragsliste angeführte Person als zustellungsbevollmächtigte Person und als Stellvertretung.
(3)Mit dem Antrag sind die Antragslisten vorzulegen. Die Antragslisten müssen vor der ersten Eintragung den genauen Wortlaut des begehrten Beschlusses und das Organ, von dem dieser Beschluss begehrt wird, wiedergeben. Darauf folgend haben die Antragsteller ihren Vornamen und den Familien- oder Nachnamen, ihr Geburtsdatum, ihre Anschrift und das Unterschriftsdatum in leserlicher Schrift einzutragen und ihre Unterschrift beizusetzen. Jeder Antragsteller darf sich nur einmal in die Antragslisten eintragen. Mehrfache Eintragungen gelten als eine Eintragung. Unterschriften, die zum Zeitpunkt der Einbringung des Antrages bereits länger als sechs Monate zurückliegen, gelten als nicht beigesetzt.
(4)Der Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens ist bei der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister einzubringen. Sie oder er hat den Antrag unverzüglich der Gemeindewahlbehörde (§ 8 der Salzburger Gemeindewahlordnung 1998) zuzuweisen, die den Antrag auf seine Zulässigkeit zu prüfen hat. Wird die erforderliche Anzahl von gültigen Unterschriften deshalb nicht erreicht, weil sie von Personen geleistet worden sind, die dazu nicht berechtigt waren, hat die Gemeindewahlbehörde der oder dem Zustellungsbevollmächtigten eine Nachfrist von zwei Wochen zur Ergänzung zu setzen.
(5)Über das Ergebnis der Antragsprüfung hat die Gemeindewahlbehörde mit Bescheid abzusprechen. Dieser Bescheid ist folgenden Personen zuzustellen:
1. der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister und
2. der oder dem Zustellungsbevollmächtigten.
(6)Vom Zeitpunkt der Zustellung des Bescheides ab, mit dem der Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens für zulässig erklärt wird, dürfen die Gemeindevertretung, die Gemeindevorstehen oder der ermächtigte Ausschuss nur bei Gefahr in Verzug einen Beschluss fassen, der die Fassung und Durchführung des begehrten Beschlusses unmöglich macht oder wesentlich erschwert. Ein solcher Beschluss bedarf der Zustimmung von mehr als zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des beschlussfassenden Organs.
Die maßgeblichen Bestimmungen der Salzburger Gemeindewahlordnung 1998, LGBl Nr 117/1988, idF LGBl Nr 78/2018 lauten:
Gemeindewahlbehörden
§ 8
(1) Für jede Gemeinde wird eine Gemeindewahlbehörde eingesetzt.
(2) Sie besteht, unbeschadet der Bestimmung des § 10 Abs 5, aus dem Bürgermeister oder einem von ihm zu bestellenden ständigen Vertreter als Vorsitzendem und Gemeindewahlleiter sowie aus neun Beisitzern.
[…]
Die Beschwerde ist rechtzeitig und erfüllt die Voraussetzungen des § 9 VwGVG. Sie ist somit zulässig.
4.3.1. Zur Frage, ob der angefochtene Bescheid formal korrekt erlassen wurde bzw welcher Behörde er zuzurechnen ist:
Das Bürgerbegehren ist gemäß § 14 Abs 4 GdO 2019 beim Bürgermeister einzubringen und von diesem unverzüglich der Gemeindewahlbehörde zuzuweisen, welche darüber gemäß § 14 Abs 5 leg cit mit Bescheid abzusprechen hat. Zuständige Behörde ist somit die Gemeindewahlbehörde.
Der vorliegende Antrag wurde im Gemeindeamt CC eingebracht, war nicht ausdrücklich an den Bürgermeister gerichtet, wurde von diesem aber in der Folge gemäß § 14 Abs 4 GdO 2019 der Gemeindewahlbehörde zugewiesen. Diese hat in der Sitzung am 11.04.2022 den Beschluss im Sinne der Begründung des angefochtenen Bescheides gefasst, dass das Bürgerbegehren wegen Unterschriften von hierzu nicht berechtigten Personen und wegen fehlerhafter Unterschriften nur 41 gültige Stimmen aufweist und somit unzulässig ist. Darüber hat der Bürgermeister als Vorsitzender der Gemeindewahlbehörde in deren Namen den angefochtenen Bescheid erlassen.
Die Geschäfte der Gemeinde werden gemäß § 51 GdO 2019 durch das Gemeindeamt besorgt. Hilfsorgan der Gemeinde ist gemäß § 6 Abs 2 GdO 2019 das Gemeindeamt (bzw eine Verwaltungsgemeinschaft), mit dessen Personal- und Sachausstattung die Organe der Gemeinde (insbesondere der Bürgermeister, die Gemeindevertretung, die Gemeindevorstehung aber auch die Gemeindewahlbehörde) die zugewiesenen Verwaltungsaufgaben erfüllen.
Der Briefkopf am angefochtenen Bescheid „Gemeindeamt CC“ besagt daher nichts darüber, welche Behörde (welches Organ) der Gebietskörperschaft letztlich den Bescheid erlassen hat, sondern ist das im Text der Erledigung ersichtlich zu machen. Sowohl aus dem Einleitungssatz, der als Grundlage des Bescheides den Beschluss der Gemeindewahlbehörde vom 11.04.2022 nennt, als auch aus der Fertigungsklausel „für die Gemeindewahlbehörde“ ergibt sich eindeutig, dass der Bescheid vom Bürgermeister als Vorsitzendem der Gemeindewahlbehörde der Gemeinde CC – also der zuständigen Behörde – für diese erlassen wurde.
Aus dem Umstand, dass der Bescheid vom Bürgermeister als Vorsitzendem der Gemeindewahlbehörde unterfertigt und mit einem Amtsstempel des Gemeindeamtes CC versehen wurde, ergibt sich lediglich, dass dieser Bescheid gemäß § 18 Abs 3 AVG vom Unterschriftsberechtigten (dem Bürgermeister) mit seiner Unterschrift genehmigt und vom Gemeindeamt erstellt und abgefertigt wurde. Es gibt folglich keinen Hinweis auf das Tätigwerden einer unzuständigen Behörde oder eines solchen Organes.
4.3.2. Zur Frage der Anerkennung des Bürgerbegehrens bzw der fehlerhaften Unterschriften:
Im Erstbescheid wurde festgestellt, dass der Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens die Formalerfordernisse des § 14 Abs 3 GdO 2019 erfüllt und sind auch beim Verwaltungsgericht keine Bedenken in diese Richtung aufgekommen. Fraglich ist somit lediglich, ob es zulässig war, den Großteil der eingebrachten Unterstützungserklärungen wegen verschiedener formaler Mängel für ungültig zu erklären.
4.3.2.1. Zu den Anforderungen an eine Unterstützungserklärung:
Gemäß § 14 Abs 3 GdO 2019 müssen die Antragslisten vor der ersten Eintragung den genauen Wortlaut des begehrten Beschlusses und das Organ, von dem dieser Beschluss begehrt wird, wiedergeben. Darauf folgend haben die Antragsteller ihren Vornamen, ihren Familien- oder Nachnamen, ihr Geburtsdatum, ihre Anschrift und das Unterschriftsdatum in leserlicher Form und Schrift einzutragen und ihre Unterschrift beizusetzen.
Bei der Frage der Auslegung dieser Bestimmung ist voranzuschicken, dass es sich um eine Vorschrift des Wahlrechts handelt. Derartige Vorschriften sind nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes strikt nach dem Wortlaut auszulegen. Dies dient dazu, die Möglichkeit von Manipulationen bei einem Wahlvorgang gering zu halten (vgl VfGH 13.06.2020, WI2/2020; WI3/2020; 01.03.1990, Wi-6/89, 07.10.1985, Wi-7/84).
Das AVG und damit sein § 13 Abs 3, der die Verbesserung von Formgebrechen regelt, ist gemäß der eindeutigen Regelung des Art I Abs 3 Z 4 EGVG in Angelegenheiten von Bürgerbegehren nicht anzuwenden. § 13a AVG verpflichtet die Organwalter, Personen, die von keinem berufsmäßigen Parteienvertreter vertreten sind, die zur Vornahme jeder Verfahrenshandlung notwendigen Anleitungen zu erteilen (Manuduktionspflicht). Es handelt sich bei beiden Regelungen um solche, die dem Bürger den Zugang zum Recht vor Behörden erleichtern soll, was auf ein Bürgerbegehren, das eine politische Angelegenheit ist, nicht zutrifft. Dem entspricht, dass auf Bürgerbegehren die Verfahrensbestimmungen des Wahlrechts anzuwenden ist und verweist § 19 GdO 2019 aus diesem Grund auf die Salzburger Gemeindewahlordnung 1998.
Im Wahlrechtsverfahren gelten nach der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes, soweit die betreffenden Verfahrensvorschriften nichts regeln, jedenfalls die allgemeinen Rechtsgrundsätze, welche in den Verwaltungsverfahrensgesetzen zum Ausdruck kommen, was zB bedeutet, dass die Wahlbehörde nicht von der Begründung von Bescheiden absehen darf, sondern ihre Entscheidung in rechtstaatlicher Weise zur erläutern hat (vgl VfGH 02.07.2015, E 657/2015; 14.03.1973, B 269/72). Die Notwendigkeit eines Auftrages zur Verbesserung von Formgebrechen gehört aber im Wahlverfahren – und damit im Verfahren betreffend Bürgerbegehren – nicht zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, weil dort ein enges Fristenkorsett regelmäßig keinen zeitlichen Spielraum dafür lässt und der Gesetzgeber annimmt, dass diese Anträge nicht von rechtlich unkundigen Einzelpersonen gestellt werden, sondern in der Regel von einer Gemeinschaft von Personen (meistens einer politischen Gruppierung), die sich mit den maßgeblichen Rechtsvorschriften auseinandersetzen und gegebenenfalls Rechtskunde einholen kann.
Aus dem oben Gesagten folgt, dass jede Unterstützungserklärung, welche eine der Anforderungen des § 14 Abs 3 GdO 2019 (Vornamen und Familien- oder Nachnamen, Geburtsdatum, Anschrift und Datum der Unterschriftsleistung von der betreffenden Person in leserlicher Schrift eingetragen und Unterschrift beigesetzt) nicht erfüllt, nicht als solche im Sinne des Gesetzes zu werten ist. Diese Rechtsfolge ist auch insofern unproblematisch, als das Bürgerbegehren bei Feststellung der Unzulässigkeit wegen Nichteinhaltung von Mindesterfordernissen nicht endgültig erledigt ist, sondern jederzeit unter Einhaltung der Anforderungen oder Ergänzung von Unterstützungserklärung neuerlich eingebracht werden kann (vgl LVwG Salzburg, 03.11.2020, Zahl 405-10/864/1/3-2020).
4.3.2.2. Zu den einzelnen Mängeln der Unterstützungserklärungen:
Die Behörde hat 166 Anschriften für unzureichend erklärt, wobei 142 wegen Unvollständigkeit (Fehlen von Postleitzahl und/oder Zustellort), 15 wegen Ersetzung durch Wiederholungszeichen (-"-), 6 wegen Unleserlichkeit und 3 als falsch nicht anerkannt wurden. Weiters waren in 2 Fällen der Familien- oder Nachnahme und in einem Fall das Datum der Unterschrift durch ein Wiederholungszeichen ersetzt.
Diese Feststellungen der belangten Behörde – mit Ausnahme jener zur Leserlichkeit und Unrichtigkeit (welche vom Gericht nicht ohne weitere Erhebungen überprüft werden konnte) – stimmen mit der Aktenlage überein und wurden von den Beschwerdeführern nicht in Zweifel gezogen. Sie sind daher dem Verfahren zugrunde zu legen.
Zur maßgeblichen Frage, was eine Anschrift im Sinne des § 14 Abs 3 GdO 2019 ausmacht, ist festzuhalten, dass schon nach dem allgemeinen Begriffsverständnis unter einer Anschrift nicht bloß die Straßenbezeichnung samt Orientierungsnummer zu verstehen ist, sondern es sich um eine für eine postalische Zustellung ausreichende Bezeichnung einer Abgabestelle handeln muss, was auch die Nennung einer Postleitzahl und eines Zustellortes gebietet. Es kann daher der Entscheidung der Gemeindewahlbehörde nicht entgegengetreten werden, wenn sie unter Anlehnung an § 3 der Adressregisterverordnung alle Unterstützungserklärung, bei denen lediglich Straße und Hausnummer angeführt war, als ungültig erkannt hat (Nr ba, bb, bc, bd, be, bf, bg, bh, bi, bj, bk, bl, bm, bn, bo, bp, bq, br, bs, bt, bu, bv, bw, bx, by, bz, ca, cb, cc, cd, cd, ce, cf, cg, ch, ch, ci, cj, ck, cl, cm, cn, co, cp, cq, cr, cs, ct, cu, cv, cw, cx, cy, cz, da, db, dc, dd, de, df, dg, dh, di, dj, dk, dl, dm, dn, do, dp, dq, dr, ds, dt, du, dv, dw, dx, dy, dz, ea, eb, ec, ed, ee, ef, eg, eh, ei, ej, ek, el, em, en, eo, ep, eq, er, es, et, eu, ev, ew, ex, ey, ez, fa, fb, fc, fd, fe, ff, fg, fh, fi, fj, fk, fl, fm, fn, fo, fp, fq, fr, fs, ft, fu, fv, fw, fx, fy, fz, ga, gb, gc, gd, ge, gf, gg, gh, gi u gj).
Dasselbe gilt für die Nichtanerkennung von 15 Unterstützungserklärungen, bei denen die Anschrift (Nr gk, gl, gm, gn, go, gp, gq, gr, gs, gt, gu, gv, gw, gx u gy) und von 3 Unterstützungserklärungen bei denen das Datum (Nr gz) oder der Familien- oder Nachname (Nr ha u hb) nicht eingetragen wurden, sondern diese Angaben jeweils nur mit Wiederholungszeichen (-"-) unter einer darüber befindlichen Eintragung angedeutet waren.
Aus den vorhin genannten Gründen genügt es nicht, dass die Gemeindewahlbehörde die fehlenden Adressbestandteile (oder andere Bestandteile der Erklärung) für den Fall eines schriftlichen Kontakts mit einer Unterstützerin oder einem Unterstützer ohne Weiteres ergänzen könnte, weil eine gültige Unterstützungserklärung schlicht sämtliche der gesetzlich gebotenen Bestandteile aufweisen muss.
In dem Zusammenhang war anzumerken, dass das Gebot der eigenhändigen Eintragung der Bestandteile einer Unterstützungserklärung den Zweck erfüllt, Manipulationen zu erschweren (zB Eintragungen im Namen von Nichtunterstützern), was bei der Setzung von Wiederholungszeichen nur schwer geprüft werden kann.
4.3.2.3. Dem Verlangen nach weniger strenger Beurteilung der gesetzlichen Formalerfordernisse der Unterstützungserklärungen wegen der Kontaktbeschränkungen in der COVID-19-Pandemie ist zu entgegnen, dass keine gesetzliche Grundlage dafür erkennbar ist und im Übrigen unerfindlich wäre, in welchem Ausmaß eine weniger strenge Beurteilung stattzufinden hätte. Es wäre zudem die Aufgabe der Initiatoren gewesen, sich eingehend mit den betreffenden Vorschriften auseinanderzusetzen, allenfalls Rechtskunde einzuholen, den Unterstützungslisten eine entsprechende Anleitung beizugeben und gegebenenfalls auf die Notwendigkeit der persönlichen Wiederholung oder Ergänzung von mangelhaften Unterstützungserklärungen hinzuweisen.
Da laut unstrittiger Aktenlage somit bei 157 Personen die Anschriften und bei 3 Personen andere Bestandteile nicht den Anforderungen des § 14 Abs 3 GdO 2019 entsprechen, verbleiben von den 278 Unterstützungserklärungen bereits nach der ersten Prüfung nur noch 118 gültige. Folglich konnte eine Prüfung der übrigen Eintragungen auf Richtigkeit und Leserlichkeit unterbleiben.
4.3.3. Zur Unterlassung eines Verbesserungsverfahren nach § 14 Abs 4 GdO 2019:
Ein Verbesserungsverfahren nach § 14 Abs 4 GdO 2019 ist nur für den Fall vorgesehen, wenn die erforderliche Anzahl an Unterstützern deshalb nicht erreicht wurde, weil Unterschriften von Personen geleistet wurden, die hierzu nicht berechtigt waren. Die Wahlbehörde hat in diesem Fall eine Nachfrist von zwei Wochen zu setzen, innerhalb der weitere Unterstützungserklärungen beigebracht werden können.
Diese Regelung ist dem Umstand geschuldet, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens beim Sammeln von Unterstützungserklärungen nicht bzw nicht leicht erkennen können, ob die einzelne unterstützende Person tatsächlich in der Gemeinde wahlberechtigt ist und ob somit die erforderliche Anzahl an Unterstützern erreicht wurde. Man wollte eine indirekte Verpflichtung vermeiden, die Namen der Unterstützenden mit der Wählerevidenz der Gemeinde abgleichen zu müssen.
Vorliegend wurden laut Annahme der belangten Behörde nur 9 Unterschriften von nicht zum Stichtag wahlberechtigten Personen abgegeben. Somit hätte das Bürgerbegehren selbst bei Ersetzung dieser 9 Unterschriften die erforderliche Anzahl an Unterstützungserklärungen nicht erreicht. Zweck des Verbesserungsverfahrens ist es aber nicht zu ermöglichen, dass der Antrag auf ein Bürgerbegehren bereits mit einer erkennbar zu geringen Anzahl an gültigen Unterstützungserklärungen eingebracht werden darf, um dann bis zum Ende einer zu setzenden Nachfrist weitere Unterstützungserklärungen sammeln zu können.
Damit lagen die Voraussetzungen eines Verbesserungsverfahrens gemäß § 14 Abs 4 GdO 2019 nicht vor. Der Antrag auf ein Bürgerbegehren war daher ohne weitere Ermittlungen wegen Nichterreichung der erforderlichen Anzahl an Unterstützungserklärung als unzulässig zu erklären.
Die Gemeindewahlbehörde hat gemäß § 14 Abs 5 GdO 2019 die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zu prüfen, was letztlich bedeutet, dass sie festzustellen hat, ob es die materiellen und formellen Voraussetzungen eines Bürgerbegehrens erfüllt und insbesondere die erforderliche Anzahl an gültigen Unterstützungserklärungen von Wahlberechtigten enthält. Die Feststellung, dass ein Bürgerbegehren aus bestimmten Gründen unzulässig ist, hat zur Folge, dass die mit einem zulässigen Bürgerbegehren verbundenen Rechtsfolgen mit der Zustellung des Bescheides an den Bürgermeister gemäß § 14 Abs 5 GdO 2019 nicht eintreten (zB das Verbot von Maßnahmen, welche die Umsetzung des Bürgerbegehrens wesentlich erschweren oder unmöglich machen oder die Verpflichtung zur Ausschreibung einer Bürgerabstimmung über den Antrag).
Darüber hinaus wurde der Antrag auf Durchführung eines Bürgerbegehrens nicht, wie im Spruch des Erstbescheides einleitend ausgeführt, vom Verein für DD CC eingebracht (Anm: Es gibt keinen Hinweis darauf im Wortlaut des Antrages), sondern hat dieser die Initiatoren des Begehrens lediglich unterstützt und scheint auf den Unterstützungslisten auf. Bei einem Bürgerbegehren handelte es sich gemäß § 14 Abs 1 GdO 2019 um ein Verlangen der betreffenden Gemeindemitglieder, dass sich die Gemeindevertretung, die Gemeindevorstehung oder ein ermächtigter Ausschuss in einer bestimmen Weise mit einer bestimmten Angelegenheit der Gemeinde befassen soll. Somit sind die unterstützenden Personen als Antragsteller anzusehen.
Der Bescheid über die Antragsprüfung ist gemäß § 14 Abs 5 GdO 2019 der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister und der oder dem Zustellungsbevollmächtigten zuzustellen, wobei Letztere nach dem Willen des Gesetzgebers die Zustellung an sämtliche Unterstützerinnen und Unterstützer des Begehrens bewirkt und damit den Lauf allfälliger Rechtsmittelfristen für alle Unterstützenden auslöst. Der Spruch war daher entsprechend dieser Rechtslage zu korrigieren.
4.3.5. Zum Absehen von einer öffentlichen Verhandlung:
Das Verwaltungsgericht kann gemäß § 24 Abs 4 VwGVG ungeachtet eines Parteienantrages, soweit durch Bundes- oder Landesgesetz nicht anderes bestimmt ist, von einer Verhandlung absehen, wenn die Akten erkennen lassen, dass die mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten lässt und weder Art 6 Abs 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) noch Art 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) dem entgegenstehen. Da die Verhandlung keine entscheidungsrelevante Klärung des ohnehin aktenmäßig feststehenden Sachverhaltes herbeiführen hätte können und auch die erwähnten verfassungsrechtlichen Bestimmungen in einer Angelegenheit des Wahlrechts keine zwingende Verhandlung vorsehen, konnte davon abgesehen werden.
4.3.6. Zur Unzulässigkeit der ordentlichen Revision:
Die ordentliche Revision ist nicht zulässig, da keine Rechtsfrage im Sinne des Art 133 Abs 4 B-VG zu beurteilen war, der grundsätzliche Bedeutung zukommt. Das Verwaltungsgericht hatte - bezogen auf den Einzelfall - zu beurteilen, ob der angefochtene Bescheid materiell- und verfahrensrechtlich rechtmäßig war. Mit seiner Entscheidung weicht das Landesverwaltungsgericht Salzburg weder von der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ab, noch fehlt es an einer Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes; vgl die in dieser Entscheidung zitierte Judikatur des Gerichtshofes. Soweit keine Judikatur zu den einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen besteht, ergibt sich die betreffende Rechtslage entweder klar aus ihrem Gesetzeswortlaut oder aus Entscheidungen zu vergleichbaren Regelungen.
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