Landesverwaltungsgericht Niederösterreich LVwG-AV-428/007-2014

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 10.12.2015
• ECLI: ECLI:AT:LVWGNI:2015:LVwG.AV.428.007.2014

Begründung

IM NAMEN DER REPUBLIK

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat durch den Senatsvorsitzenden und Berichterstatter Dr. Klaus Vazulka, den Richter Mag. Franz Kramer, den Richter Mag. Christian Gindl und die fachkundigen Laienrichter Ing. Roland Nagl und Josef Taferner über die Beschwerden von Herrn *** und Frau ***, beide vertreten durch ***, Herrn *** und Frau ***, Herrn *** und Frau ***, Herrn *** und Frau ***, beide vertreten durch RA ***, Herr *** und Herrn *** und Frau ***, beide vertreten durch ***, gegen den Bescheid der NÖ Agrarbezirksbehörde (NÖ ABB) vom ***, ***, nach Durchführung einer öffentlichen, mündlichen Verhandlung hinsichtlich der Beschwerde von Herrn *** und Frau *** zu Recht erkannt:

1. Den Beschwerden wird Folge gegeben und der angefochtene Bescheid hinsichtlich aller Parteien, denen gegenüber ein Zusammenlegungsplan erlassen wurde, behoben.

2. Gegen dieses Erkenntnis ist eine ordentliche Revision nicht zulässig.

Rechtsgrundlagen:

§§ 2 Abs. 3 Z 1 und 4, 10 Abs. 1 bis 4, 11 Abs. 1, 12 Abs. 1, 21 Abs. 2, 22 Abs. 1 Flurverfassungs-Landesgesetzes 1975 (FLG)

§§ 24 Abs. 1 und 2, 28 Abs. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG)

§ 25a Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 (VwGG)

Art. 133 Abs. 4, Art. 151 Abs. 51 Z 8 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG).

Entscheidungsgründe:

1. Zum verwaltungsbehördlichen Verfahren:

Mit Bescheid der NÖ ABB vom ***, ***, wurde im Zusammenlegungsverfahren *** der Zusammenlegungsplan hinsichtlich der nunmehrigen Beschwerdeführer durch Auflage von *** bis *** neu erlassen.

2. Zum Beschwerdevorbringen:

Gegen diesen Bescheid erhobenen die im Spruch genannten Parteien die nunmehr als Beschwerden zu wertenden Berufungen und führten zu der ihrer Meinung nach vorliegenden Gesetzwidrigkeit der jeweiligen Zusammenlegungspläne unterschiedliche Begründungen an.

3. Zum durchgeführten Ermittlungsverfahren:

Im Rahmen des vom Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (LVwG) durchgeführten Ermittlungsverfahrens wurde zur Beschwerde der Parteien *** ein agrartechnisches Gutachten eingeholt, aus welchem sich ergab, dass die Überprüfung der Einhaltung der beiden rein rechnerischen Parameter, die für einen gesetzmäßigen Zusammenlegungsplan erforderlich sind, auf Grund verschiedener Ungereimtheiten nicht durchgeführt werden kann. Nach Vorlage weiterer Unterlagen durch die NÖ ABB konnte zwar der im Abfindungsausweis enthaltene tatsächliche Punktewert, nicht aber die Fläche nachvollzogen werden.

Unter den nachgereichten Aktenbestandteilen befand sich auch ein Bescheid der NÖ ABB vom ***, ***, über die nachträgliche Einbeziehung mehrerer Grundstücke verschiedener Parteien in das Verfahrensgebiet. Als Grund für diese nachträgliche Einbeziehung wurde angegeben, „um das Verfahren sonst durchführen zu können.“ In dessen Spruch ist der Passus enthalten, dass die Angaben über Einlagezahlen und Eigentümer nur informativ und ohne Anspruch auf Richtigkeit und Vollständigkeit erfolgen.

Schlussendlich erklärte der Operationsleiter in der zuvor erwähnten mündlichen Verhandlung, dass bis auf ein Grundstück, welches im weiteren Verfahrensablauf schließlich verkauft wurde, alle anderen zu Tauschzwecken einbezogen wurden.

Faktum ist, dass es für sämtliche nachträglich einbezogenen Grundstücke weder einen Besitzstandsausweis, noch einen Bewertungsplan gibt.

Im Rahmen einer Stellungnahme zum Beschwerdeverfahren *** erklärte die NÖ ABB im Wesentlichen, dass das LVwG den angefochtenen Bescheid (nur) auf Grund der Beschwerde zu überprüfen hätte. Da die Kognitionsbefugnis des Gerichts – anders als es früher beim Landesagrarsenat im Rahmen des § 66 Abs. 4 AVG zulässig war – durch den Inhalt der Beschwerde beschränkt wäre, würde die Rechtsauffassung vertreten, dass in der Beschwerde nicht angeführte Gründe wie hier die rechnerische Gesetzmäßigkeit der Abfindung nicht vom Prüfungsumfang umfasst sein könnten. Bei der Überprüfung der rechnerischen Gesetzmäßigkeit der Abfindung hätte der Sachverständige außerdem jene Umstände unbeachtet lassen müssen, die zwar aus dem Abfindungsausweis ersichtlich seien, die auf die Anteilsberechnung aber überhaupt keinen Einfluss hätten und von den Berufungswerbern auch gar nicht ins Treffen geführt worden wären, wie z.B. die Wiederzuteilung von eingebrachten Waldflächen als unvermessene Neugrundstücke mit Beitragsbefreiung. Diese Grundzuteilung möge im Lichte eines rechtstheoretisch einwandfreien Vollzugs des FLG unrichtig sein, sei aber anteilsberechnungsneutral und könne daher nach Auffassung der NÖ ABB keine rechnerische Ungesetzmäßigkeit der Abfindung bewirken. Die diesbezüglichen Ausführungen gingen daher über den Gerichtsauftrag und auch den Prüfungsumfang des LVwG weit hinaus.

Auch die Ausführungen zu den Wertdifferenzen zwischen dem rechtskräftigen Besitzstands – bzw. Bewertungsausweis einerseits und dem Ausgangswert in der Anteilsberechnung andererseits sowie deren rechtliche Korrektheit gingen vollkommen ins Leere, weil die Berufungswerber den Ausgangswert der Anteilsberechnung nicht moniert hätten und dieser Wert außerdem deutlich höher (also zugunsten der Berufungswerber) liege als der Wert im rechtskräftigen Besitzstands- bzw. Bewertungsausweis. Das führte aber letztlich dazu, dass der Sachverständige in Verkennung seiner Aufgabe die an ihn gerichtete Frage gar nicht beantwortet hätte.

Nachträgliche Einbeziehungen erfolgten mit Bescheid, welcher somit den rechtskräftigen Besitzstand ergänzt. Eine darüberhinausgehende bescheidmäßige Erledigung sei für den Besitzstand nicht erforderlich.

4. Rechtslage:

Gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichts die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.

Gemäß Art. 151 Abs. 51 Z 8 leg. cit. ist die Zuständigkeit zur Weiterführung dieses

Verfahrens mit Ablauf des 31. Dezember 2013 vom NÖ Landesagrarsenat beim Amt

der NÖ Landesregierung auf das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich

übergegangen.

Gemäß § 25a Abs. 1 VwGG hat das Verwaltungsgericht im Spruch seines Erkenntnisses oder Beschlusses auszusprechen, ob die Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig ist. Der Ausspruch ist kurz zu begründen.

Gemäß § 24 Abs. 1 VwGVG hat das Verwaltungsgericht auf Antrag oder, wenn es dies für erforderlich hält, von Amts wegen eine öffentliche mündliche Verhandlung durchzuführen.

Gemäß § 24 Abs. 2 leg. cit. kann die Verhandlung kann entfallen, wenn

1. der das vorangegangene Verwaltungsverfahren einleitende Antrag der Partei oder die Beschwerde zurückzuweisen ist oder bereits auf Grund der Aktenlage feststeht, dass der mit Beschwerde angefochtene Bescheid aufzuheben, die angefochtene Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt oder die angefochtene Weisung für rechtswidrig zu erklären ist oder (…)

Gemäß § 28 Abs. 1 leg. cit. hat das Verwaltungsgericht, sofern die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen ist, die Rechtssache durch Erkenntnis zu erledigen.

Gemäß § 28 Abs. 2 leg. cit. hat das Verwaltungsgericht über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn

1. der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder

2. die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.

Gemäß § 2 Abs. 3 Z. 1 FLG sind Gegenstand der Zusammenlegung alle Grundstücke, die im Zusammenlegungsgebiet liegen (einbezogene Grundstücke). Sie gliedern sich in Grundstücke, die

1. der Zusammenlegung unterzogen werden (ihre Eigentümer haben Anspruch auf Zuweisung einer Abfindung - § 17);

2. nur in Anspruch genommen werden für gemeinsame Maßnahmen und Anlagen oder Grenzänderungen (§ 18 Abs. 1); (…)

Gemäß § 2 Abs. 4 leg. cit. dürfen während des Verfahrens Grundstücke – auch auf

Antrag – mit Bescheid in das Zusammenlegungsgebiet einbezogen werden, um

gemeinsame Anlagen herzustellen,

gemeinsame Maßnahmen durchzuführen,

eine zweckmäßige Flureinteilung zu erzielen oder

das Verfahren sonst durchführen zu können.

Gemäß § 10 Abs. 1 leg. cit. muss die Behörde für die einbezogenen Grundstücke erheben:

Gemäß § 10 Abs. 2 leg. cit. muss über das Ergebnis des Ermittlungsverfahrens gemäß Abs. 1 die Behörde einen Bescheid (Besitzstandsausweis) erlassen. Darin sind die einbezogenen Grundstücke auszuweisen und nach Eigentümern zu ordnen.

Gemäß § 10 Abs. 3 leg. cit. müssen im Besitzstandsausweis solche Angaben besonders gekennzeichnet werden, die von den Eintragungen im Grundbuch, im Grenz- oder Grundsteuerkataster abweichen.

Gemäß § 10 Abs. 4 leg. cit. hat die Behörde zur Beurteilung der Art und Einrichtung des Betriebes (§ 17 Abs. 6) insbesondere die Bodennutzung hinsichtlich der tatsächlichen Benützungsarten zu erheben.

Gemäß § 12 Abs. 1 leg. cit. muss die Behörde über die Ergebnisse der Bewertung einen Bescheid (Bewertungsplan) erlassen. Darin sind die bewerteten Grundstücke auszuweisen und nach Eigentümern zu ordnen. Der Bewertungsplan muss auch eine planliche Darstellung der darin enthaltenen Grundstücke umfassen.

Gemäß § 11 Abs. 1 leg. cit. muss die Behörde die der Zusammenlegung unterzogenen oder für die Zusammenlegung in Anspruch genommenen Grundstücke (§ 2 Abs. 3 Z 1 und 2) in Form einer Schätzung bewerten. (…)

Gemäß § 21 Abs. 2 lit. a leg. cit. hat der Zusammenlegungsplan soweit erforderlich den Besitzstandsausweis (§10), Bewertungsplan (§12) sowie den Plan der gemeinsamen Maßnahmen und Anlage (§ 14) zu enthalten, soweit sie nicht schon vorher erlassen wurden;

Gemäß § 22 Abs. 1 leg. cit. kann, sobald die neue Flureinteilung nach Maßgabe der Bestimmungen der §§ 13 bis 19 ermittelt ist, die Behörde nach Erlassung des Planes der gemeinsamen Anlagen und Maßnahmen und vor Rechtskraft des Zusammenlegungsplanes, unbeschadet des Beschwerderechtes gegen diese Bescheide, die vorläufige Übernahme von Grundabfindungen und den vorläufigen Eigentumsübergang an den für gemeinsame Anlagen ausgeschiedenen Grundflächen anordnen, wenn

a) dies zur zweckmäßigen Bewirtschaftung des Zusammenlegungsgebietes

erforderlich ist und

b) Besitzstandsausweis und Bewertungsplan bereits in Rechtskraft erwachsen sind und (...)

5. Erwägungen:

Wie aus dem oben angeführten Verfahrensablauf ersichtlich ist, wurden vor Erlassung des Zusammenlegungsplans Grundstücke nachträglich in das Zusammenlegungsgebiet einbezogen. Von diesen Grundstücken ist nach Angabe des Operationsleiters zumindest eines der Zusammenlegung zu unterziehen, alle anderen sind demnach nur zu Tauschzwecken einbezogen worden. Folglich erwächst aus der erstgenannten Kategorie dem jeweiligen Eigentümer ein Rechtsanspruch auf Zuweisung einer Abfindung.

Darüber hinaus sind sämtliche nachträglich einbezogenen Grundstücke einer Besitzstandserhebung zu unterziehen. Das Ergebnis dieses Verfahrensschritts ist bescheidmäßig zu verarbeiten. Der Besitzstandsausweis nach § 10 FLG hat demnach die betreffenden Grundstücke auszuweisen und den entsprechenden Eigentümern zuzuordnen. Abweichungen zu den öffentlichen Büchern sind entsprechend einzuarbeiten und zu kennzeichnen. Der in der oben genannten Stellungnahme geäußerten Ansicht der NÖ ABB, der rechtskräftige Besitzstand werde durch den nachträglichen Einbeziehungsbescheid ergänzt und eine darüberhinausgehende bescheidmäßige Erledigung sei für den Besitzstand nicht erforderlich, kann nicht gefolgt werden. Hiefür fehlt eine gesetzliche Deckung. Vielmehr sollen im Rahmen der Besitzstandserhebung Daten erhoben und überprüft werden, die eben nicht vom Einbeziehungsbescheid erfasst worden sind. Dazu zählen z. B. Lage sowie Grenzverläufe, Ausmaß und Eigentumsverhältnisse der nachträglich einbezogenen Grundstücke. Die NÖ ABB selbst hat im Spruchteil des Einbeziehungsbescheides den Angaben über Einlagezahlen und Eigentümern die normative Wirkung aberkannt. Die relevanten Eigenschaften festzustellen ist vielmehr Aufgabe eines anderen, durch den Stufenbau des Zusammenlegungsverfahrens bedingten Verfahrensabschnitts, eben der Besitzstandsüberprüfung (vgl. u. a. VwGH vom 22.6.1993, 91/07/0154 und vom 8.4.1986, 84/07/0134).

Sowohl Besitzstandsausweis als auch Bewertungsplan müssen auf Grund gesetzlicher Anordnung vor Erlassung des Zusammenlegungsplans in Rechtskraft erwachsen sein. Der erstgenannte Bescheid ist hinsichtlich keines der nachträglich einbezogenen Grundstücke erlassen worden, der zweitgenannte Bescheid fehlt zumindest hinsichtlich des Grundstücks, welches als der Zusammenlegung zu unterziehen nachträglich einbezogen worden war.

Als Alternative hätte aus rechtlicher Sicht die Möglichkeit bestanden, den Besitzstandsausweis und den Bewertungsplan in den Zusammenlegungsplan zu integrieren, wovon aber seitens der NÖ ABB auch kein Gebrauch gemacht wurde. In einer späteren Verfahrensphase besteht für diese Bescheiderlassungen keine gesetzliche Grundlage. Durch deren Entfall hatten die Verfahrensparteien auch nicht die Möglichkeit, eine Überprüfung der entsprechenden Daten selbst vorzunehmen oder allenfalls im Beschwerdeverfahren vornehmen zu lassen. Sowohl die eigentumsmäßige Zuordnung erfolgte erst malig im Zusammenlegungsplan als auch die jeweiligen Flächenausmaße und Punktewerte wurden erstmalig in die entsprechenden Abfindungsausweise direkt übernommen.

Charakteristikum eines Zusammenlegungsverfahrens ist wie auch schon zuvor erwähnt der stufenförmige Aufbau. Diesem Aufbau wohnt die Folge inne, dass jede einzelne Etappe durch einen behördlichen Akt abgeschlossen wird, dessen Rechtskraft einerseits Voraussetzung für die Durchführung des nächstfolgenden Stadiums des Verfahrens ist und der andererseits der Durchführung des weiteren Verfahrens zu Grunde gelegt werden muss. Das Überspringen einer Verfahrensstufe nimmt der Behörde die Befugnis zur Entscheidung einer späteren Stufe des Verfahrens (vgl. VwGH vom 14. Dezember 1993, 90/07/0078, mwN).

Auf die Erlassung des Zusammenlegungsplans umgelegt bedeutet das, dass mangels vorliegender Rechtskraft von gesamten Besitzstandsausweis und gesamten Bewertungsplan der nunmehr bekämpfte Bescheid von der NÖ ABB verfrüht und somit funktionell unzuständig erlassen wurde (vgl. VwGH vom 22.06.1993, 91/07/0154).

Somit ist der Zusammenlegungsplan mit Rechtswidrigkeit behaftet. Das bloße Einarbeiten in den Abfindungsausweis ohne getrennten bescheidmäßigen Ausweis der entsprechenden Daten ist aus rechtlicher Sicht unzureichend und verhindert außerdem deren Überprüfung, da eine Trennung Besitzstand – Bewertung – Abfindung tatsächlich auch gar nicht mehr durchführbar ist. Ein Eingehen auf die eigentlichen Beschwerdepunkte erübrigt sich deshalb.

Vom Fehlen der betreffenden Bescheide ist der gesamte Zusammenlegungsplan betroffen. Für den Fall einer erfolgreichen Beschwerde gegen den nachzuholenden Besitzstandsausweis und/oder den Bewertungsplan ist in weiterer Folge unter Umständen der Zusammenlegungsplan von Parteien zu ändern, die vom vorgelagerten Verfahren noch nicht betroffen waren. Zutreffendenfalls bestünde aber bei einer nur teilweisen Behebung des Zusammenlegungsplans keine rechtliche Möglichkeit, diese Änderung rechtlich im genannten Bescheid hinsichtlich der weiteren betroffenen Parteien zu verarbeiten. Um daher das Verfahren weiter abwickeln zu können, muss dieser Bescheid auf Grund des unlösbaren wechselseitigen Zusammenhangs als Einheit betrachtet werden, was wiederum eine Behebung des Zusammenlegungsplans hinsichtlich aller Verfahrensparteien zur Folge hat (vgl. VwGH vom 15.03.1988, 87/07/0044). In diesem Fall muss daher eine Berufung auf die grundsätzlich bestehende Möglichkeit des Eintritts der Teilrechtskraft eines Zusammenlegungsplans (vgl. VwGH vom 8.10.1985, 85/07/0091) ausscheiden.

Zur von der NÖ ABB angesprochenen eingeschränkten Kognitionsbefugnis des LVwG ist festzuhalten:

Der grundsätzlichen meritorischen Entscheidungspflicht des LVwG und der damit verbundenen Entscheidung in der „Sache“ widerspricht die Annahme, es entspräche dem Willen des Gesetzgebers, im Weg einer erhöhten Anforderung an eine Beschwerde gleichzeitig den Prüfungsumfang des LVwG derart zu beschränken, dass diese meritorische Entscheidung wesentlich erschwert würde. Ebenso kann vom Beschwerdeführer nicht erwartet werden, dass er in der Beschwerde sämtliche, auch für ihn nachteilige rechtliche Angriffspunkte aufzeigt. Genau so wenig kann davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber den Prüfungsumfang ausschließlich an das Vorbringen des jeweiligen Beschwerdeführers binden wollte, weil dann ein für ihn über den Bescheidabspruch hinausgehender nachteiliger Verfahrensausgang vor dem LVwG ausgeschlossen wäre (vgl. VwGH vom 17.12.2014, Ro 2014/03/0066). Schlussendlich kann für das LVwG aus dem Zusammenwirken von verfahrens- und materiellrechtlichen Normen die Befugnis erwachsen, auch Rechtswidrigkeitsgründe aufzugreifen, die in der Beschwerde nicht genannt wurden (vgl. VwGH vom 26.03.2015, Ra 2014/07/0077).

Für den Zusammenlegungsplan bedeutet das, dass in Verbindung mit der dazu bestehenden Judikatur, nach welcher bei der Beurteilung der Gesetzmäßigkeit einer Abfindung jeweils die Gesamtheit aller Altgrundstücke der Gesamtheit aller Abfindungsgrundstücke gegenüberzustellen ist, regelmäßig mehrere Varianten einer gesetzmäßigen Abfindung bestehen, einzelne verfahrensbedingte Nachteile durch aus zu akzeptieren sind, wenn sie durch überwiegende Vorteile kompensiert werden, etc. ausschließlich eine Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung auch vom Beschwerdeführer nicht explizit genannter Argumente anzustellen ist. Nur dadurch ist gewährleistet, dass rechtswidrige Entscheidungen von vorne herein hintangehalten werden können. Entscheidungsumfang und somit „Sache“ ist somit der bekämpfte Bescheid in seiner von der NÖ ABB erlassenen Form, wodurch zur Rechtslage nach § 66 Abs. 4 AVG keine Differenz entsteht.

Im vorliegenden Fall hat diese Beurteilung erst hervorgebracht, dass die funktionelle Zuständigkeit der NÖ ABB zur Erlassung des Zusammenlegungsplans nicht vorliegt, weshalb dieser Bescheid mit Rechtswidrigkeit behaftet ist.

Unabhängig von den obigen Ausführungen zum Umfang der Prüfbefugnis hat das LVwG gemäß § 27 VwGVG Fragen der Zuständigkeit – und eine solche Zuständigkeitsfrage war im gegenständlichen Fall zu klären – ohnehin von Amts wegen aufzugreifen.

Somit war spruchgemäß zu entscheiden.

6. Zur Zulässigkeit der ordentlichen Revision:

Die ordentliche Revision ist nicht zulässig, da im gegenständlichen Verfahren keine Rechtsfrage zu lösen war, der im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil die Entscheidung nicht von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.