AUSL EGMR Bsw80450/17

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 29.11.2022

Kopf

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer IV, Beschwerdesache Godenau gg Deutschland, Urteil vom 29.11.2022, Bsw. 80450/17.

Spruch

Art. 10 EMRK - Aufnahme einer Lehrerin in die "schwarze Liste" der Schulbehörde wegen Bedenken über Verfassungstreue.

Zulässigkeit der Beschwerde (einstimmig).

Keine Verletzung von Art. 10 EMRK (einstimmig).

Begründung

Begründung:

Sachverhalt:

Die Bf schloss 1978 und 1981 die Staatsexamen für das Lehramt der unteren Sekundarstufe ab und war seitdem zeitweise als Lehrerin tätig. Sie arbeitete im Schuljahr 2005/06 aufgrund eines befristeten Vertrags für eine Sekundarschule in Hessen, bevor sie entlassen wurde.

Von 1993 bis Anfang 2006 war die Bf Mitglied der Partei der Republikaner. Diese wird dem rechten Spektrum zugeordnet und steht unter Beobachtung des Verfassungsschutzes, wurde jedoch nicht für verfassungswidrig erklärt. Die Bf war für die Partei im Kreistag vertreten und kandidierte für Bundes- und Landtagswahlen. Im März 2016 wurde sie für das Bürgerbündnis Pro Schwalm-Eder in den Kreistag gewählt und verblieb dort bis zu ihrem Rücktritt 2008. Einige Vorstandsmitglieder des Bürgerbündnisses pflegten Verbindungen zu rechtsextremen Parteien. Ferner äußerte die Bf ihre politische Ansicht auf Kundgebungen und in Interviews.

Ende 2008 führte das hessische Kultusministerium in Zusammenarbeit mit den dezentralisierten hessischen Schulämtern eine Liste ein, die Informationen über Lehrer enthielt, die für eine Wiederbestellung auf einen Lehrposten ungeeignet waren (»die Liste«). Sie war zehn Personen des zentralen Büros für die Verwaltung des Lehrpersonals sowie je zwei Personen der 15 dezentralisierten Schulämter zugänglich, wenn sie eine Bewerbung für ein Lehramt erhielten. Schulbehörden anderer Bundesländer und Privatschulen in Hessen hatten keinen Zugriff. Nach dem hessischen Kultusminister entbinde die Tatsache, dass ein Bewerber auf der Liste aufscheine, nicht von der Prüfung seiner Eignung im Einzelfall.

Am 2.12.2009 wurde die Bf informiert, dass sie in die Liste aufgenommen wurde. Ihr Antrag vom 22.12.2009 auf Löschung ihres Namens und ihrer Informationen von dieser Liste wurde am 12.1.2010 von der zuständigen Behörde abgelehnt. Ihre darauffolgende Beschwerde wurde am 24.8.2011 vom VwG Darmstadt abgewiesen. Die Aufnahme in die Liste sei gesetzeskonform (§ 34 Abs 1 Hessisches Datenschutzgesetz iVm § 107d und § 107g Hessisches Beamtengesetz). Es habe ausreichende Hinweise gegeben, dass sich die Bf nicht der freiheitlich-demokratischen Grundordnung verpflichtet fühle. Das politische Engagement in einer verfassungsfeindlichen Organisation sei dabei ein relevanter Faktor. Ferner habe die Bf in ihrem Rücktrittsschreiben an die Parteispitze Anfang 2006 erklärt, dass sie deren Bedenken über eine Zusammenarbeit mit der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (»NPD«) nicht teile. Auch ihre Aktivitäten für das Bürgerbündnis Pro Schwalm-Eder seien für die Frage bestehender Zweifel über ihre Verfassungstreue wichtig

gewesen, genauso wie ihr Auftritt und ihre Aussagen bei politischen Kundgebungen und einem Interview mit dem NPD-Magazin »Die Deutsche Stimme«. Zum Schutz der Verfassungsordnung und aufgrund des Risikos des Missbrauchs der Position als Lehrer dürften die nationalen Behörden die Verfassungstreue eines Lehrers selbst dann prüfen, wenn es keine arbeitsbezogenen Anlassfälle gegeben habe.

Am 30.9.2011 beantragte die Bf die Zulassung der Revision gegen das Urteil des VwG. Das Urteil habe ihre Meinungs- (Art 5 GG) und Berufsfreiheit (Art 12 GG) verletzt. Sie hätte stets ihre politischen Aktivitäten von ihrer Lehrtätigkeit getrennt. Politische Ansichten anderer Parteimitglieder könnten nicht auf sie übertragen werden. Sie habe niemals verfassungsfeindliche Statements geäußert. Am 25.9.2012 wies der Hessische Verwaltungsgerichtshof ihren Antrag auf Zulassung der Revision mangels Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des VwG ab. Ihre darauffolgende Verfassungsbeschwerde wurde vom BVerfG ohne Begründung zurückgewiesen. (Anm: BVerfG 15.5.2017, 1 BvR 2249/12.) Ferner teilte die Regierung mit, dass die Bf auch nach 2008 weiter im rechtsextremen Umfeld engagiert gewesen sei.

Rechtsausführungen:

Die Bf behauptete eine Verletzung von Art 10 EMRK (Meinungsäußerungsfreiheit) aufgrund der Weigerung der hessischen Schulämter, ihren Namen von der »Liste der für eine Wiederbestellung ungeeigneten Lehrer« zu entfernen. Außerdem rügte sie eine Verletzung von Art 11 (hier: Vereinigungsfreiheit) und Art 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).

Zur behaupteten Verletzung von Art 10 EMRK

Zulässigkeit

Unzulässigkeit ratione materiae

(32) Die Regierung wendete die Unzulässigkeit der auf Art 10 EMRK gestützten Beschwerde ratione materiae ein, weil sie im Kern das Recht auf Einstellung in den öffentlichen Dienst betreffe. [...] Das Recht sei bewusst nicht in der Konvention vorgesehen worden, daher könne die Weigerung, eine Person in den öffentlichen Dienst aufzunehmen, keiner Beschwerde zugrunde liegen [...]. [...]

(34) Der GH betont, dass die Weigerung, eine Person in den öffentlichen Dienst aufzunehmen, an sich nicht Grundlage für eine Beschwerde nach der Konvention sein kann [...]. Kürzlich hat er jedoch entschieden [...], dass die Weigerung, einen Bewerber, der das Aufnahmeverfahren erfolgreich abgeschlossen hatte, aufgrund der von ihm getätigten Aussagen auf eine öffentliche Stelle zu ernennen, eine Maßnahme war, die im Wesentlichen die Freiheit der Meinungsäußerung betraf und nicht den Zugang zum öffentlichen Dienst (Cimperšek/SI, Rn 54–59).

(35) Während die Aufnahme und die Beibehaltung der Bf in der fraglichen Liste unzweifelhaft darauf abzielten, ihre Bestellung auf ein Lehramt in einer öffentlichen Schule in Hessen zu verhindern, betrifft der vorliegende Fall nicht [die Frage], ob die Bf ein Recht auf Aufnahme in den Staatsdienst hatte, auch weil sie sich nicht über die Weigerung der Behörden, sie als Lehrerin zu bestellen, beschwerte. Gegenstand vor dem GH ist die Weigerung, ihren Namen von der »Liste der für eine Wiederbestellung ungeeigneten Lehrer« [...] zu entfernen, die zur Information der dezentralisierten Schulbehörden in Hessen dient, bei denen sich die Bf bewerben könnte. [...] Der GH akzeptiert, dass sich diese Maßnahme im Wesentlichen auf die Meinungsäußerungsfreiheit bezieht und dass Art 10 EMRK auf die Beschwerde der Bf anwendbar ist [...].

(36) Daher ist die Einrede der Regierung [...] zu verwerfen. Gleichzeitig hält der GH fest, dass aus der Anwendbarkeit ratione materiae von Art 10 EMRK nicht hervorgeht, dass die Bf ein Recht darauf hat, auf ein Lehramt in einer öffentlichen Schule in Hessen bestellt zu werden.

Unzulässigkeit ratione personae

(37) Die Regierung behauptete, dass die Bf kein »Opfer« einer Konventionsverletzung iSv Art 34 EMRK sei. Die Aufnahme der Bf in die Liste an sich habe sie nicht unmittelbar betroffen. Sie wäre nur [...] betroffen, wenn sie sich auf ein Lehramt in einer öffentlichen Schule in Hessen bewerben und ihre Bewerbung aufgrund ihrer Anführung in der Liste abgelehnt würde. [...]

(39) Der GH betont, dass ein Bf zur Erhebung einer Beschwerde nach Art 34 EMRK aufzeigen muss, dass er von der strittigen Maßnahme »unmittelbar betroffen« ist [...]. Gegenständlich haben die Verwaltungsgerichte die Beschwerden der Bf über die Weigerung der Behörde, ihren Namen von der Liste zu entfernen, nicht als unzulässig zurückgewiesen [...]. Zudem haben die innerstaatlichen Gerichte erwogen, dass die Aufnahme und die Beibehaltung in der Liste ihre Einstellung bei einer öffentlichen Schule in Hessen zumindest erheblich erschwerte [...]. Daher [...] wäre es zu formalistisch, von der Bf zu verlangen, sich zuerst auf einen derartigen Posten zu bewerben und abgelehnt zu werden, oder zum Schluss zu kommen, dass sie von der Weigerung, ihren Namen von der Liste zu entfernen, nicht direkt iSv Art 34 EMRK betroffen wäre. Daher wird die Einrede der Regierung verworfen.

Ergebnis

(40) [...] Die Beschwerde ist weder offensichtlich unbegründet noch aus anderen Gründen [...] unzulässig. Sie muss daher für zulässig erklärt werden (einstimmig).

In der Sache

(41) Die Bf brachte gestützt auf den Fall Vogt/DE vor, dass ihre Aufnahme in die Liste und die Weigerung, sie davon zu entfernen, eine Maßnahme [darstelle], die aufgrund ihrer Meinung, Mitgliedschaft und Aktivitäten bei bestimmten politischen Parteien und Vereinigungen getroffen worden sei und ihre Rechte nach Art 10 EMRK verletzt habe. [...]

(50) Unter Heranziehung der Erwägungen zur Zulässigkeit nach Art 10 EMRK (vgl Rn 35) hält der GH fest, dass die Weigerung, den Namen der Bf von der Liste zu nehmen, in ihre Rechte nach Art 10 Abs 1 EMRK eingriff. Daher muss der GH prüfen, ob der Eingriff nach Art 10 Abs 2 EMRK gerechtfertigt war, also ob er »gesetzlich vorgesehen« war, ein oder mehrere legitime Ziele dieser Bestimmung verfolgte und zur Erreichung dieser Ziele »notwendig in einer demokratischen Gesellschaft« war.

(51) Die Aufnahme und die Beibehaltung des Namens der Bf auf der Liste gründete auf § 34 Abs 1 Hessisches Datenschutzgesetz iVm § 107d und § 107g Hessisches Beamtengesetz [...] und sollte den betreffenden hessischen Schulämtern Informationen für künftige Einstellungsentscheidungen zur Verfügung stellen. Die Durchführung derartiger Überprüfungen über die Eignung für eine Anstellung im öffentlichen Dienst gründete auf Art 33 Abs 2 GG und § 3 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst des Landes Hessen [...]. Unter Bezugnahme auf die innerstaatliche Rsp, wonach diese Eignung die Treue zur Verfassung einschließt [...], aufgrund der Tatsache, dass der Name der Bf deshalb in die fragliche Liste aufgenommen wurde, weil es Zweifel über ihre diesbezügliche Loyalität gab, und weil sie unverzüglich über ihre Aufnahme in die Liste informiert wurde, stellt der GH fest, dass die strittige Maßnahme gesetzlich vorgesehen war.

(52) Der GH hat bereits in früheren Fällen anerkannt, dass die im deutschen Recht vorgesehene Pflicht zur Verfassungstreue für Beamte und öffentlich Bedienstete Ausdruck einer »wehrhaften Demokratie« war und dass Einschränkungen in der Meinungsäußerungsfreiheit von Lehrern aufgrund dieser Loyalitätspflicht legitime Ziele nach Art 10 Abs 2 EMRK verfolgten, insb die Vermeidung von Unruhen und den Schutz der Rechte anderer [...]. Dies ist auf die Aufnahme und die Beibehaltung der Bf auf der Liste zu übertragen [...].

(53) In Bezug auf einen Lehrer, der Beamter nach dem deutschen Recht war, vertrat der GH die Auffassung, dass bei der Frage, ob ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Rechten des Einzelnen auf Meinungsfreiheit und den legitimen Interessen eines Staats zur Förderung der Ziele in Art 10 Abs 2 EMRK durch den öffentlichen Dienst bestand, wenn es um die Meinungsfreiheit des Beamten ging, die »Pflichten und Verantwortung« iSv Art 10 Abs 2 EMRK besonders zu beachten waren. Das rechtfertigte es, den nationalen Behörden einen bestimmten Ermessensspielraum bei der Frage einzuräumen, ob der strittige Eingriff in Bezug auf das obige Ziel verhältnismäßig war (vgl Vogt/DE, Rn 53). In weiteren Fällen zu Lehrern beschäftigte sich der GH nicht mit der Frage, ob ihr Status im jeweiligen nationalen Recht der eines Beamten oder sonstigen öffentlich Bediensteten war und konzentrierte sich stattdessen auf ihre Rolle als Lehrer, die Autoritätspersonen für ihre Schüler im Rahmen der Erziehung sind, und betonte, dass die ihnen

obliegenden besonderen »Pflichten und Verantwortungen« sich in bestimmtem Ausmaß auch auf ihre Aktivitäten außerhalb der Schule beziehen [...].

(54) Der GH sieht keinen Grund, im gegenständlichen Fall von diesem Ansatz abzugehen. Daher ist das Vorbringen der Bf, sie sei keine Beamte nach dem deutschen Recht [...], irrelevant. Er nimmt die Vorgehensweise der nationalen Gerichte zur Kenntnis, nach denen – in Bezug auf öffentlich Bedienstete – die vom Einzelnen geschuldete Rolle und Funktion entscheidend für die Pflicht zur Verfassungstreue und den geschuldeten Grad der Treue waren und dass ein hoher Grad an Loyalität von Lehrern geschuldet wurde, der gleich oder ähnlich zu jenem von Beamten war. In diesem Zusammenhang betont der GH aus öffentlich-politischer Sicht die enorme Bedeutung, Kinder auf glaubwürdige Weise über Freiheit, Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit zu unterrichten und in diesem Sinne zu erziehen.

(55) Wie in Vogt/DE [...] ist unstrittig, dass die Arbeit der Bf als Lehrerin vollkommen zufriedenstellend war und dass es keine Anzeichen dafür gab, dass sie ihre Position zu ihrem Vorteil genützt hätte, Schüler während des Unterrichts zu indoktrinieren oder missbräuchlichen Einfluss auf sie auszuüben.

(56) Im Fall Vogt/DE gab es jedoch keinerlei Hinweise, dass die Bf tatsächlich verfassungsfeindliche Aussagen getätigt oder persönlich eine derartige Haltung eingenommen hätte. [...] Stattdessen stützten sich die innerstaatlichen Behörden im gegenständlichen Fall nicht nur auf die aktive Mitgliedschaft der Bf in der Partei der Republikaner von 1993 bis 2006 und die Tatsache, dass sie im Kreistag saß sowie Kandidatin dieser Partei bei zahlreichen Wahlen war. Sie bezogen auch die weiteren Aktivitäten und Aussagen der Bf ein, um zum Schluss zu kommen, dass Zweifel über ihre Verfassungstreue bestehen würden. [...] Ferner stützten sich die innerstaatlichen Behörden auch auf die weitere Mitgliedschaft und ihr aktives Engagement im Bürgerbündnis [Pro Schwalm-Eder], das als verfassungsfeindlich eingestuft worden war, ihre Aussagen bei politischen Kundgebungen [...] und die Tatsache, dass sie sich selbst nicht von ihren Aktivitäten distanziert hatte. Daher ist der GH überzeugt, dass die innerstaatlichen Gerichte ihre Schlussfolgerung, wonach es Zweifel an der Verfassungstreue der Bf gab, auf eine gut begründete Bewertung der relevanten Tatsachen stützten. Er hält fest, dass die zusätzlichen Eingaben der Regierung über den Zusammenhang zwischen den Aussagen der Bf und ihrer Arbeit als Lehrerin [...] sowie ihre weiteren öffentlichen Statements nach ihrem Rücktritt aus dem Kreistag Ende 2008 [...] das Ergebnis der nationalen Gerichte noch unterstützen.

(57) Ein weiterer wichtiger Unterschied zwischen dem gegenständlichen Fall und Vogt/DE liegt in der Art und den Konsequenzen der strittigen Maßnahme. Die Bf in Vogt/DE war entlassen worden, was der GH als äußerst schwerwiegende Maßnahme beurteilte, unter anderem aufgrund der Auswirkungen auf ihren Ruf (vgl ebenda, Rn 60). Im gegenständlichen Fall geht es jedoch nicht um die Entlassung der Bf, sondern um ihre Aufnahme und ihre Beibehaltung in einer internen Liste der für eine Wiederbestellung ungeeigneten Lehrer, die von den Behörden verwaltet wurde. Eine sehr geringe Zahl von Amtsträgern in Hessen hat Zugang zu dieser Liste. Ihre Aufnahme und Beibehaltung darin, die der Öffentlichkeit weder bekannt noch ersichtlich war, hatte daher keine negativen Auswirkungen auf ihren Ruf.

(58) Ferner stellte die Entlassung der Bf in Vogt/DE, die ihre Anstellung als Beamtin unverzüglich beendete [...], einen schweren Eingriff in ihre bestehenden Rechte dar. Im gegenständlichen Fall war die Bf jedoch nicht angestellt, als ihr Name in die Liste aufgenommen wurde, und es wurde in keine ihrer bestehenden Positionen oder Rechte eingegriffen. Vielmehr verfolgte die Aufnahme und Beibehaltung in der Liste das Ziel, ihre künftige Bestellung auf ein Lehramt in einer öffentlichen Schule in Hessen zu verhindern. Dass es den betreffenden dezentralisierten Schulämtern in Hessen nicht untersagt war, die Bf als Lehrerin einzustellen, und sie verpflichtet waren, ihre Eignung im Fall einer Bewerbung zu prüfen [...], ist in diesem Fall ein wichtiger Aspekt der Verhältnismäßigkeit. Zudem hatten weder öffentliche Schulen anderer Bundesländer noch Privatschulen in Hessen Zugang zu der Liste und den darin enthaltenen Informationen, daher konnte die Aufnahme und Beibehaltung der Bf in der Liste ihre Bestellung zur

Lehrerin in einer öffentlichen Schule in einem anderen Bundesland oder in einer Privatschule in Hessen weder verhindern noch ihre Bewerbung negativ beeinflussen [...].

(59) Auch wenn die innerstaatlichen Gerichte den Antrag der Bf auf Entfernung ihres Namens von der Liste ablehnten [...], stellte schließlich die Möglichkeit [...], jederzeit eine derartige Löschung zu beantragen und eine umfassende gerichtliche Überprüfung der zum Zeitpunkt der Beurteilung seitens der innerstaatlichen Gerichte bestehenden Zweifel über ihre Verfassungstreue zu erwirken, eine wichtige Verfahrensgarantie dar, die ein bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu berücksichtigender Faktor ist [...].

(60) Daher kommt der GH zum Schluss, dass die innerstaatlichen Behörden relevante und ausreichende Gründe anführten und ihren Ermessensspielraum nicht überschritten. Der Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit der Bf war daher verhältnismäßig zu den damit verfolgten legitimen Zielen, also »notwendig in einer demokratischen Gesellschaft«.

(61) Folglich wurde Art 10 EMRK nicht verletzt (einstimmig).

Zur behaupteten Verletzung von Art 11 und 14 EMRK

(62) Die Bf stützte ihre Beschwerde [...] ferner auf Art 11 und 14 EMRK und behauptete, dass sie aufgrund ihrer politischen Ansichten diskriminiert worden sei und dass mit zweierlei Maß gemessen werde, je nach dem, an welchem Ende des politischen Spektrums sich Lehrer befinden würden. Unter Bezugnahme auf den Sachverhalt und die Vorbringen der Parteien, die sich im Wesentlichen auf ihre unter Art 10 EMRK geäußerten Argumente bezogen, seine Feststellungen unter letzterer Bestimmung und die Parallelen, die er in früheren Fällen über die Entlassung von Lehrern unter Art 10 und 11 EMRK aufgezeigt hat [...], entscheidet der GH, dass er die wesentlichen Rechtsfragen der gegenständlichen Beschwerde behandelt hat und daher keine gesonderte Entscheidung zu den verbleibenden Beschwerdepunkten erforderlich ist [...] (einstimmig).

Vom GH zitierte Judikatur:

Vogt/DE, 26.9.1995, 17851/91 (GK) = NL 1995, 188 = ÖJZ 1996, 75 = EuGRZ 1995, 590

Volkmer/DE, 22.11.2001, 39799/98 (ZE) = ÖJZ 2003, 273

Baka/HU, 23.6.2016, 20261/12 (GK) = NLMR 2016, 267

Cimperšek/SI, 30.6.2020, 58512/16

Mahi/BE, 7.7.2020, 57462/19 (ZE)

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 29.11.2022, Bsw. 80450/17, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NLMR 2022, 547) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Original des Urteils ist auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.