AUSL EGMR Bsw8819/16

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 08.11.2022

Kopf

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer III, Beschwerdesache Saure gg Deutschland, Urteil vom 8.11.2022, Bsw. 8819/16.

Spruch

Art. 10 EMRK - Antrag eines Journalisten auf physischen Zugang zu Informationen des Bundesnachrichtendiensts.

Zulässigkeit der Beschwerde (mehrheitlich).

Keine Verletzung von Art. 10 EMRK (4:3 Stimmen).

Begründung

Begründung:

Sachverhalt:

Der Bf ist Journalist und lebt in Berlin.

Verfahrensgang

Am 29.1.2012 beantragte er beim Bundesnachrichtendienst (im Folgenden: BND) physischen Zugang und Einsicht in die Akten einiger prominenter Personen, darunter U. B., ehemaliger Ministerpräsident von Schleswig-Holstein, der in der Nacht auf 11.10.1987 in einem Hotel in Genf verstorben war. Der Bf gab an, insb an den Ergebnissen und Ermittlungen zum Tod von U. B. interessiert zu sein sowie an den Gerüchten, dass dieser mit dem Geheimdienst eines osteuropäischen Staats zusammengearbeitet hätte und von diesem erpresst worden sei. Dabei berief er sich auf das (deutsche) Bundesarchivgesetz und Art 5 GG. Er erklärte nicht, warum er physischen Zugang zu den Akten benötigte.

Am 21.12.2012 wies der BND den Antrag des Bf ab. Die Voraussetzungen nach dem Bundesarchivgesetz seien nicht gegeben, da die Dokumente nicht älter als 30 Jahre seien. Eine Archivierung im Bundesarchiv sei nicht möglich, da der BND die Dokumente noch benötige. Der Widerspruch des Bf wurde am 26.3.2013 im Hinblick auf die persönliche Sichtung der Akten zurückgewiesen. Zwar erkannte der BND seinen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch nach Art 5 Abs 1 Satz 2 GG an. Dieser sei jedoch auf Auskunftserteilung beschränkt und beinhalte kein Recht, Akten persönlich zu sichten.

Im Zuge seiner anschließenden Beschwerde vor dem BVerwG brachte der Bf vor, dass das Recht der Presse auf Informationsfreiheit auch einen persönlichen Zugang zu den Akten einschließen könne. Die belangte Regierung erkannte dies grundsätzlich an, entgegnete aber, dass der Bf noch nicht substantiiert vorgebracht hätte, warum ein solches Recht in seinem Fall ausnahmsweise bestehe. In seiner Antwort brachte der Bf vor, dass aufgrund des großen Aktenumfangs ein vollständiger und angemessener Zugang nur durch persönliche Sichtung gewährt werden könne. Mit Urteil vom 27.1.2013 wies das BVerwG seine Beschwerde zurück. Art 5 Abs 1 Satz 2 GG umfasse grundsätzlich keine Aktennutzung durch Einsichtnahme in Behördenakten oder eine Kopie davon.

Am 7.2.2014 erhob der Bf Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG. Das BVerwG habe seine Grundrechte nach Art 5 Abs 1 Satz 1 und 2 sowie Art 5 Abs 3 GG nicht wahrgenommen. Dabei stützte er sich auch auf die Rsp des GH zur Informationsfreiheit und betonte die Rolle der Presse als »public watchdog«. Am 7.9.2015 wies das BVerfG die Beschwerde ohne Begründung zurück. (Anm: BVerfG 7.9.2015, 1 BvR 546/14.)

Übermittlung von Informationen außerhalb der Verfahren und Publikationen

Am 4.9.2013, vier Monate nach seiner Beschwerde an das BVerwG, beantragte der Bf auf Grundlage seines presserechtlichen Auskunftsanspruchs nach Art 5 Abs 1 Satz 2 GG beim BND, ihm Informationen über »den Umfang der Akten des BND über U. B., die Gründe ihrer Herstellung und ihren Inhalt« zu gewähren. Am 27.11.2013 vereinbarten Bf und BND bezüglich dieses Antrags, ihm Informationen außerhalb des anhängigen Verfahrens zur Verfügung zu stellen. Am 16.12.2013 übermittelte der BND dem Bf eine Zusammenfassung seiner deklassifizierten Informationen über die Umstände des Todes von U. B. Auf erneute Anfrage des Bf übermittelte ihm der BND am 11.2.2014 weitere Informationen zu Hinweisen, die Letzterer damals gesammelt und dem zuständigen Staatsanwalt weitergeleitet hatte.

Am 4.2.2016 veröffentlichte der Bf einen Artikel in der Bild Zeitung, in dem er einige der vom BND übermittelten Informationen verwertete. Am 1.7.2016 publizierte er einen weiteren Artikel, wonach der BND 5.100 Aktenseiten über U. B. besitze, die geheim seien und auch nach der 30-jährigen Frist nicht veröffentlicht würden.

Rechtsausführungen:

Der Bf behauptete eine Verletzung von Art 10 EMRK (hier: Informationsfreiheit) aufgrund der Weigerung der deutschen Behörden, ihm physischen Zugang zu Akten des BND über U. B., den früheren Ministerpräsident von Schleswig-Holstein, zu gewähren. Ferner rügte er eine Verletzung von Art 6 Abs 1 EMRK (hier: Recht auf angemessene Verfahrensdauer) aufgrund der Länge des Verfahrens.

Zur behaupteten Verletzung von Art 10 EMRK

Zulässigkeit

Missbrauch des Beschwerderechts

(33) Teile der ursprünglichen Eingaben des Bf – namentlich, dass ihm der Informationszugang effektiv verweigert worden sei, dass das Zurückhalten von ausschließlich den Behörden zugänglichen Informationen Zensur sei und dass er nicht in der Lage gewesen sei, zu diesem Thema zu recherchieren oder zu berichten – erweckten den Eindruck, dass er keinerlei Informationen bekommen hätte. Da er jedoch in Wirklichkeit Informationen über den »Umfang der Akten des BND über U. B., den Grund für ihre Herstellung und ihren Inhalt« aufgrund einer Vereinbarung erhalten hatte, die er mit den Behörden neben dem Verfahren getroffen hatte [...], verschleierte der Bf sehr wohl wichtige Informationen und erweckte einen irreführenden Eindruck über den Sachverhalt. Während das Verhalten des Bf jedenfalls bedauerlich ist, ist der GH aufgrund seiner Vorbringen, wonach die ihm übermittelten Informationen keine persönliche Sichtung der Akten ersetzen könnten, da die zwei Zugangsarten im Hinblick auf Qualität und Quantität nicht die

gleichen Informationen lieferten, der Ansicht, dass nicht mit ausreichender Sicherheit festgestellt werden kann, dass er den GH täuschen wollte. Daher kommt der GH zum Schluss, dass das Versäumnis des Bf, den GH über die ihm vom BND übermittelten Informationen zu informieren, keinen Missbrauch des Beschwerderechts iSv Art 35 Abs 3 lit a EMRK darstellte.

Nichterschöpfung innerstaatlicher Rechtsbehelfe

(35) In den innerstaatlichen Verfahren ersuchte der Bf beharrlich um Gewährung des persönlichen Zugangs zu den Akten des BND über U. B., am Anfang ausschließlich unter Berufung auf innerstaatliches Recht, anschließend aber auch unter Bezugnahme auf die Rsp des GH zu Art 10 EMRK. Der GH berücksichtigt, dass der Bf seine Beschwerde nach Art 10 EMRK [...] zumindest »der Sache nach« vor den nationalen Gerichten vorgebracht und daher die innerstaatlichen Rechtsbehelfe iSv Art 35 Abs 1 EMRK erschöpft hat [...].

Anwendbarkeit von Art 10 EMRK

(36) [...] Der GH betont, dass Art 10 EMRK [...] dem Einzelnen weder ein Recht auf Zugang zu Informationen bei öffentlichen Behörden einräumt, noch die Regierung verpflichtet, diese Informationen dem Einzelnen mitzuteilen. Ein derartiges Recht oder eine derartige Verpflichtung kann jedoch einerseits bestehen, wenn die Preisgabe der Information durch ein rechtskräftiges Gerichtsurteil aufgetragen wurde, und andererseits in Fällen, in denen der Zugang zu Informationen für die individuelle Ausübung des Rechts auf Freiheit der Meinungsäußerung, insb »die Freiheit zur Mitteilung und zum Empfang von Informationen«, entscheidend ist und seine Verweigerung einen Eingriff in dieses Recht darstellt [...].

(37) Der GH hält fest, dass die Regierung das Recht des Bf auf Informationsfreiheit [...] an sich nicht bestritt. Sie brachte vor, dass die Weigerung der deutschen Behörden, ihm physischen Zugang zu den strittigen Akten, zusätzlich zu den erteilten Informationen über ihren Umfang und Inhalt, zu gewähren, keinen Eingriff in die Rechte des Bf nach Art 10 EMRK darstellte. Unter den vorliegenden Umständen ist die Frage, ob der begehrte physische Zugang zu den strittigen Akten für die Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit des Bf und damit die Frage der Anwendbarkeit von Art 10 EMRK entscheidend war, eng mit der Begründetheit der Beschwerde verbunden. Daher wird der GH die Frage der Anwendbarkeit von Art 10 EMRK ausnahmsweise gemeinsam mit jener des Bestehens eines Eingriffs in diese Bestimmung in der Sache prüfen [...]. [...]

Ergebnis

(38) Ferner hält der GH fest, dass die Beschwerde nach Art 10 EMRK weder offensichtlich unbegründet [...] noch sonst unzulässig ist. Sie muss daher für zulässig erklärt werden (mehrheitlich; abweichendes Sondervotum von Richter Serghides).

In der Sache

(39) Der Bf behauptete, dass ein ungerechtfertigter Eingriff in seine Rechte nach Art 10 EMRK erfolgt sei. Ohne persönlichen Zugang zu den fraglichen Akten könne er als bekannter Journalist, der bereits zur deutschen Geschichte publiziert habe, seine Rolle als »public watchdog« nicht ausüben. Er sei daran gehindert worden, die Öffentlichkeit zu informieren und zu einer Debatte von überragendem öffentlichem Interesse beizutragen, nämlich zur Frage, ob U. B., ein hochrangiger deutscher Politiker, Suizid beging oder ermordet wurde. [...]

(40) Es sei irrelevant, dass er im innerstaatlichen Verfahren weder den Zweck seines Auskunftsersuchens noch seine Publikationsabsicht dargelegt habe. Als Mitglied der Presse brauche er dies nicht bekanntzugeben, da andernfalls ein Missbrauchsrisiko durch die um Information ersuchte Behörde bestehe. [...]

(41) Die Informationen, die er im Dezember 2013 und Februar 2014 bekommen habe, könnten keine persönliche Sichtung der Akten ersetzen. [...] Aufgrund des Umfangs der Akten beim BND – ca 5.100 Seiten – sei es offensichtlich, dass die Offenlegung der Informationen über den Inhalt der Akten notwendigerweise selektiv und unvollständig gewesen sei. [...]

(50) Der GH hält fest, dass die Umstände des vorliegenden Falls speziell sind, da die innerstaatlichen Behörden den Antrag des Bf auf Einsichtnahme in die Akten des BND über U. B. nicht abgewiesen haben. Vielmehr hat der BND [...] Informationen über den Inhalt der Akten von U. B. gegenüber dem Bf offengelegt und dabei sein Auskunftsersuchen zumindest teilweise erfüllt. [...]

(51) Die Frage, ob die Schwelle [zur Anwendung von Art 10 EMRK] erreicht wurde, kann letztlich jedoch offen bleiben: Selbst unter der Annahme, dass der physische Zugang zu den strittigen Akten für die Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit des Bf entscheidend war und seine Verweigerung einen Eingriff in die Rechte des Bf nach Art 10 EMRK darstellte, war dieser jedenfalls gemäß Art 10 Abs 2 EMRK gerechtfertigt. Er stand im Einklang mit § 5 Bundesarchivgesetz [...], verfolgte zwei legitime Ziele iSv Art 10 Abs 2 EMRK, nämlich den Schutz der nationalen Sicherheit und die Verhinderung der Weitergabe von vertraulichen Informationen [...], und war aus den folgenden Gründen »in einer demokratischen Gesellschaft notwendig«.

(52) Im Bereich der nationalen Sicherheit genießen Staaten einen weiten Ermessensspielraum. Klassifizierte Akten eines Geheimdiensts können legitimerweise zusätzlichen Zugangsbeschränkungen unterworfen werden, da der begehrte physische Zugang [...] möglicherweise oder wahrscheinlich Informationen über seine interne Funktionsweise und Arbeitsmethoden preisgeben würde. Dieser Aspekt ist bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung gebührend zu berücksichtigen. Gleichsam sind die Konzepte der »nationalen Sicherheit« und »öffentlichen Sicherheit« zurückhaltend anzuwenden, eng auszulegen und nur dort zu verwenden, wo es sich als notwendig erwiesen hat, die Veröffentlichung von Informationen für die Zwecke des Schutzes der nationalen und öffentlichen Sicherheit zu unterbinden [...].

(53) Der GH hat anerkannt, dass er nicht entsprechend ausgestattet ist, um die Entscheidungen nationaler Behörden zum Bestehen von Bedenken über die nationale Sicherheit infrage zu stellen. Selbst wenn es um die nationale Sicherheit geht, verlangen die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit und der Rechtsstaatlichkeit jedoch, dass eine Maßnahme, die grundlegende Menschenrechte betrifft, in gewissem Umfang einem kontradiktorischen Verfahren vor einem unabhängigen Organ unterworfen sein muss, das die Entscheidungsbegründung überprüfen kann. [...]

(54) Der GH hat ferner betont, dass die Fairness des Verfahrens und die Verfahrensgarantien, die dem Bf zur Verfügung stehen, bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs in die Meinungsäußerungsfreiheit nach Art 10 EMRK berücksichtigt werden müssen [...]. In Fällen wie dem vorliegenden [...] wird der GH daher den innerstaatlichen Entscheidungsprozess genau überprüfen, um sicherzustellen, dass dieser adäquate Garantien zum Schutz der Interessen der betroffenen Person bot [...].

(55) Der GH hält fest, dass der Bf Zugang zu einem kontradiktorischen Verfahren auf Ebene der Verwaltung vor dem BND und dem BVerwG hatte. In Hinblick auf die Entscheidungsfindung betont er, dass genauso wie die innerstaatlichen Behörden verpflichtet sind, die Verhältnismäßigkeit einer Verweigerung des Zugangs auf Grundlage der ihnen verfügbaren Informationen zu prüfen, eine damit zusammenhängende Pflicht für Bf besteht, den Zweck ihres Antrags vor den nationalen Behörden darzulegen, falls nötig [auch] im Verfahren vor den innerstaatlichen Gerichten [...]. In diesem Zusammenhang hat der GH entschieden, dass es nicht ausreichend war, dass ein Bf abstrakt vorgebracht hatte, dass bestimmte Informationen im Rahmen des allgemeinen Öffentlichkeitsprinzips zugänglich gemacht werden sollten [...]. In einem anderen Fall entschied er, dass die Erklärung des bf Vereins, die gewünschten Informationen (die Identität der bestraften Polizeibeamten) seien von öffentlichem Interesse, zu allgemein gehalten war, und stellte fest, dass der bf Verein nicht klargestellt hatte, warum [...] Informationen über die Identität der bestraften Polizeibeamten für die Gesellschaft von Interesse sein könnten [...]. [...]

(56) Diese Erwägungen, die zum Schluss führten, dass Art 10 EMRK auf die skizzierten Auskunftsbegehren keine Anwendung fand, da der Schwellenwert nicht erreicht wurde, gelten umso mehr für den gegenständlichen Fall [...]. Es lag am Bf darzulegen, warum der physische Zugang zu den Akten des BND über U. B., nachdem er über ihren Inhalt informiert worden war, entscheidend für die Ausübung seines Rechts auf Meinungsäußerungsfreiheit iSv Art 10 EMRK war.

(57) In seinem Antrag an den BND hatte der Bf nicht dargelegt, warum er physischen Zugang zu den strittigen Akten benötigte [...]. Der Nachrichtendienst hatte im Verfahren vor dem BVerwG anerkannt, dass das Recht der Presse auf Informationsfreiheit sich zu einem Recht auf persönliche Akteneinsicht verdichten kann, und hatte darauf hingewiesen, dass der Bf diesbezüglich kein substantiiertes Vorbringen erstattet hatte [...]. Trotz dieser Verfahrensgarantie reagierte der Bf nicht auf diese Aufforderung, weder in seinen weiteren Eingaben vor dem BVerwG noch in seiner anschließenden Verfassungsbeschwerde [...]. Er brachte auch vor den innerstaatlichen Gerichten nicht vor, dass er von der Erstattung eines substantiierten Vorbringens abgehalten worden sei [...]. Der Bf, der lediglich generell auf seine »watchdog«-Rolle als Journalist, das öffentliche Interesse an den Umständen von U. B.s Tod und den großen Aktenumfang hinwies [...], verabsäumte es daher, die nationalen Behörden in die Lage zu versetzen, die

erforderliche Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen [...]. Daher kann es den innerstaatlichen Gerichten nicht vorgeworfen werden, dass sie keine Abwägungsentscheidung darüber trafen, ob die Interessen des Bf an physischem Zugang die Interessen der nationalen Sicherheit in Bezug auf bestimmte Dokumente überwogen. Folglich kann der GH nicht zum Schluss kommen, dass die Art und Weise, in der die inländischen Behörden den Antrag des Bf geprüft haben, grundlegend fehlerhaft oder ohne Verfahrensgarantien war [...]. Der GH hält zudem fest, dass der Bf nicht vorbrachte, dass die ihm übermittelten Informationen inkorrekt gewesen seien.

(58) Daraus schließt der GH, dass die innerstaatlichen Behörden ihren Ermessensspielraum durch Ablehnung des Antrags des Bf auf physischen Zugang zu den Akten des BND nicht überschritten. Es liegt daher keine Verletzung von Art 10 EMRK vor (4:3 Stimmen; abweichendes Sondervotum von Richter Pavli, gefolgt von den Richtern Ravarani und Zünd). Es ist daher nicht notwendig [...], über die Einrede der Regierung zu entscheiden (vgl Rn 37).

Zur behaupteten Verletzung von Art 6 Abs 1 EMRK

(59) Der Bf beschwerte sich unter Art 6 Abs 1 EMRK über die mangelnde Geschwindigkeit und die Länge des Verfahrens. [...]

(62) Selbst unter der Annahme, dass Art 6 Abs 1 EMRK auf das gegenständliche Verfahren anwendbar wäre, stellt der GH fest, dass der Bf hinsichtlich dieses Beschwerdepunkts die innerstaatlichen Rechtsbehelfe iSv Art 35 Abs 1 EMRK nicht erschöpft hat [...]. Er hat nicht von dem im innerstaatlichen Recht dafür vorgesehenen Rechtsbehelf (§ 198 Gerichtsverfassungsgesetz [...]) Gebrauch gemacht [...]. Er hat auch keine Säumniseinrede vor dem BVerwG erhoben, die dem Gericht als Warnung dienen und es in die Lage versetzen hätte können, das Verfahren zu beschleunigen [...].

(63) Daraus folgt, dass die Beschwerde des Bf nach Art 6 Abs 1 EMRK gemäß Art 35 Abs 1 und 4 EMRK [als unzulässig] zurückgewiesen werden muss (mehrheitlich).

Vom GH zitierte Judikatur:

Stoll/CH, 10.12.2007, 69698/01 (GK) = NL 2007, 321

Studio Monitori ua/GE, 30.1.2020, 44920/09, 8942/10

Centre for Democracy and the Rule of Law/UA, 3.3.2020, 75865/11 (ZE)

Georgian Young Lawyers’ Association/GE, 19.1.2021, 2703/12 (ZE)

Šeks/HR, 3.2.2022, 39325/20 (GK) = NLMR 2022, 35

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 8.11.2022, Bsw. 8819/16, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NLMR 2022, 551) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Original des Urteils ist auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.