AUSL EGMR Bsw12675/05

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 08.10.2009

Kopf

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer II, Beschwerdesache Gsell gegen die Schweiz, Urteil vom 8.10.2009, Bsw. 12675/05.Art. 6 Abs. 1 EMRK, Art. 10 EMRK - Hinderung eines Journalisten an Teilnahme an internationaler Konferenz in Davos.

Spruch

Zulässigkeit der Beschwerde hinsichtlich der behaupteten Verletzung von Art. 10 EMRK (einstimmig).

Unzulässigkeit der Beschwerde hinsichtlich der behaupteten Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK (einstimmig).

Verletzung von Art. 10 EMRK (einstimmig).

Entschädigung von Art. 41 EMRK: € 1.026,- für materiellen Schaden, € 7.000,- für Kosten und Auslagen (einstimmig).

Begründung

Begründung:

Sachverhalt:

Im Jänner 2001 fand in Davos das jährliche Zusammentreffen des „World Economic Forum" (WEF) statt. Parallel zum offiziellen Programm wurde auch eine internationale, von verschiedenen Anti-Globalisierungs-Organisationen initiierte, öffentlich zugängliche Konferenz unter dem Titel „Public Eye on Davos" abgehalten. Wegen der Ankündigung einer nicht genehmigten Demonstration für den 27.1. und weiterer Unruhen traf die Polizei Maßnahmen, um das WEF, dessen Teilnehmer und die lokale Bevölkerung zu schützen.

Der Bf., Journalist und Redakteur der Zeitschrift Gastro-News, wollte am 27.1.2001 an einer Veranstaltung im Rahmen von „Public Eye on Davos" teilnehmen, um für die Gastro-News einen Artikel über die Ereignisse in Davos und ihre Auswirkungen auf die örtliche Gastronomie zu verfassen. Er war mit dem Autobus unterwegs von Klosters nach Davos, als die Polizei das Fahrzeug anhielt, um Identitätskontrollen durchzuführen. Obwohl der Bf. seinen Presseausweis vorlegte und angab, an „Public Eye on Davos" teilnehmen zu wollen, wurde er nach Klosters zurückgeschickt.

Unter Berufung auf sein Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit beschwerte sich der Bf. am 21.2.2001 beim Departement für Justiz, Polizei und Gesundheit des Kantons Graubünden über diese Vorgangsweise. Die Beschwerde wurde jedoch für unzulässig erklärt. Daraufhin wandte er sich an das kantonale Verwaltungsgericht, das die Sache an die Regierung des Kantons verwies. Diese hielt die Beschwerde am 29.4.2003 wegen Nichteinhaltung der Einreichfrist für unzulässig. Trotzdem stellte sie in der Sache fest, dass es für das Vorgehen der Polizei a priori keine gesetzliche Grundlage gab, jedoch das verfassungsrechtliche Prinzip der polizeilichen Generalklausel (Anm.: Dieser zufolge darf die Polizei in „Notlagen", in denen keine anderen rechtlichen Mittel zur Verfügung stehen, Maßnahmen ergreifen, um eine konkrete und imminente Gefahr abzuwenden. Dies gilt jedoch nicht für vorhersehbare und wiederkehrende Fälle.) greife. Die Anwendung der Maßnahmen auch auf Journalisten sei nicht unverhältnismäßig gewesen, da keine klare Unterscheidung zwischen potenziell gewalttätigen Personen und friedlichen Teilnehmern getroffen habe werden können.

Gegen diese Entscheidung erhob der Bf. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Parallel dazu rief er das kantonale Verwaltungsgericht an und machte eine Verletzung von Art. 6 und Art. 13 EMRK geltend, da die Sache nicht von einem Tribunal im Sinne der Konvention untersucht worden sei. Infolge einer abweisenden Entscheidung wandte er sich auch diesbezüglich an das Bundesgericht. In einem verbundenen Verfahren wies dieses jedoch beide staatsrechtlichen Beschwerden ab.

Hinsichtlich Art. 6 EMRK hielt es seine eigene Überprüfungskompetenz für ausreichend, um dieser Bestimmung zu genügen. Art. 10 EMRK betreffend stellte es fest, dass sich die Kantonalregierung durchaus auf die in der Bundesverfassung verankerte polizeiliche Generalklausel berufen habe können. Die Veranstaltung „Public Eye on Davos" habe eine echte Notlage begründet. Die von der Anti-Globalisierungs-Bewegung ausgehende komplexe Gefahr, mit der aufgrund der Erfahrungen aus früheren weltweiten Ereignissen und solchen in Zusammenhang mit dem WEF gerechnet werden musste, sei kaum vorhersehbar gewesen. Das Interesse am Schutz der lokalen Bevölkerung und der WEF-Teilnehmer habe die Untersagung des Zugangs zu Davos gerechtfertigt.

Rechtsausführungen:

Der Bf. macht eine Verletzung von Art. 10 EMRK (Meinungsäußerungsfreiheit) und von Art. 6 EMRK (hier: Recht auf Zugang zu einem Gericht bzw. auf angemessene Verfahrensdauer) geltend.

Zur behaupteten Verletzung von Art. 10 EMRK:

In der Tatsache, dass die Polizei den Bf. am 27.1.2001 nicht nach Davos reisen hat lassen, sieht dieser eine Verletzung von Art. 10 EMRK. Der Beschwerdepunkt ist nicht offensichtlich unbegründet. Er ist auch aus keinem anderen Grund unzulässig und deshalb für zulässig zu erklären (einstimmig).

1. Zum Vorliegen eines Eingriffs:

Die strittige Maßnahme war nicht speziell auf den Bf. in seiner Eigenschaft als Journalist gerichtet, sondern es handelte sich dabei um ein allgemeines Verbot, das die Polizei allen Personen auferlegte, die sich nach Davos begeben wollten. Dennoch wurde damit ein Eingriff in das Recht des Bf. auf freie Meinungsäußerung begründet, da dieser nach Davos fahren wollte, um einen Zeitschriftenartikel über ein klar bestimmtes Thema zu verfassen.

2. Zur Rechtfertigung des Eingriffs:

Der Eingriff ist nach Art. 10 Abs. 2 EMRK nur gerechtfertigt, wenn er gesetzlich vorgesehen war, ein legitimes Ziel verfolgte und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig war.

Die gegen den Bf. gerichtete Untersagung hatte keine explizite rechtliche Grundlage. Die nationalen Behörden und das Bundesgericht füllten diese Rechtslücke jedoch, indem sie sich auf die in Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung verankerte polizeiliche Generalklausel beriefen. Der GH hat zu prüfen, ob dieses Vorgehen legitim war.

Art. 36 Abs. 1 der Verfassung zufolge darf auf die Generalklausel im Falle einer „ernsthaften, direkten und unmittelbar drohenden Gefahr" zurückgegriffen werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist diese Regelung für „Notlagen" gedacht, in denen es keine anderen rechtlichen Mittel zur Gefahrenabwehr gibt. In vorhersehbaren oder sich wiederholenden Fällen ist ihre Anwendung jedoch nicht erlaubt.

Vorliegend war es für die Behörden extrem schwierig, die mit dem WEF und der Anti-Globalisierungs-Bewegung einhergehende Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit präzise einzuschätzen. Der GH bezweifelt nicht, dass tatsächlich eine ernsthafte Bedrohung bestand, doch ist er nicht überzeugt, dass das Ausmaß der registrierten Demonstrationen in Anbetracht früherer Ereignisse unvorhersehbar war.

Es ist zwar Aufgabe der nationalen Behörden, das innerstaatliche Recht auszulegen und anzuwenden. Gleichwohl geht der GH davon aus, dass die Umstände rund um das WEF 2001 als ein vorhersehbarer und wiederkehrender Fall im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichts angesehen werden können. Da die staatliche Verantwortlichkeit auch begründet werden kann, wenn der Staat seiner Verpflichtung, ein innerstaatliches Gesetz zu erlassen, nicht nachkommt, hätten die zuständigen Behörden des Kantons Graubünden reagieren können, ja sogar müssen, um für die strittige Maßnahme eine gesetzliche Grundlage zu schaffen, die präziser ist als Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung. An dieser Stelle weist der GH auf eine neu eingeführte Bestimmung in der Verordnung über die Kantonspolizei hin, die mit 1.1.2002 in Kraft getreten ist. (Anm.: Diese Bestimmung regelt die Ergreifung von Maßnahmen durch die Polizei zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und zählt verschiedene Maßnahmen, etwa den Befehl, einen Ort zu verlassen, auf.)

Der Rechtsprechung des Bundesgerichts zufolge müssen Maßnahmen, die die Versammlungsfreiheit beschränken, gegen denjenigen gerichtet sein, der ursächlich für die erhebliche Gefährdung der öffentlichen Ordnung war. Vorliegend haben es die Behörden jedoch unterlassen, zwischen potenziell gefährlichen Personen und friedlichen Demonstranten zu unterscheiden. Der Bf. war dadurch Opfer eines allgemein allen Personen auferlegten Verbots, die sich nach Davos begeben wollten.

Unter diesen besonderen Umständen ist der GH der Ansicht, dass sich die Behörden nicht auf die polizeiliche Generalklausel berufen konnten. Das Verbot, sich nach Davos zu begeben, war damit nicht gesetzlich vorgesehen. Die Untersuchung der übrigen Voraussetzungen des Art. 10 Abs. 2 EMRK kann unterbleiben und der GH stellt eine Verletzung von Art. 10 EMRK fest (einstimmig).

Zur behaupteten Verletzung von Art. 6 EMRK:

Der Bf. behauptet eine Verletzung von Art. 6 EMRK unter zwei Gesichtspunkten: erstens sei das Verbot, sich nach Davos zu begeben, nicht von einem Tribunal im Sinne der Konvention untersucht worden; zweitens sei die Dauer des innerstaatlichen Verfahrens unangemessen lang gewesen.

1. Behandlung der Sache durch ein Gericht:

Flexibilitäts- und Effizienzgründe können in zivil- oder strafrechtlichen Angelegenheiten das Eingreifen von nicht-richterlichen Organen rechtfertigen, die a priori nicht die Garantien des Art. 6 EMRK erfüllen. Der Betroffene muss dann aber über ein Rechtsmittel vor einem unabhängigen gerichtlichen Organ verfügen, dass volle Kognitionsbefugnis hat und die Garantien eines fairen Verfahrens erfüllt.

Die strittige Maßnahme wurde zunächst von der kantonalen Regierung bestätigt, die diesbezügliche Berufung später vom Verwaltungsgericht für unzulässig erklärt und in letzter Instanz die zwei staatsrechtlichen Beschwerden des Bf. vom Bundesgericht geprüft. Entscheidend ist, ob die Frage der gesetzlichen Grundlage für den Eingriff in die Meinungsfreiheit des Bf. vom Bundesgericht frei und sorgfältig untersucht wurde. Diesbezüglich ist auf die umfangreiche Begründung vor allem des Urteils des Bundesgerichts zu verweisen, die in einem kontradiktorischen Verfahren unter Wahrung der Waffengleichheit getroffen wurde. Im Falle einer staatsrechtlichen Beschwerde ist die hohe Gerichtsbarkeit der Schweiz zwar, außer bei Willkür, an die Tatsachenfeststellungen der Unterinstanzen gebunden. Der GH teilt jedoch die Ansicht der Regierung, dass der Sachverhalt im vorliegenden Fall von den Parteien nie wirklich bestritten wurde. Der Bf. hat auch nicht dargelegt, inwiefern das Bundesgericht die Beschwerde hinsichtlich Art. 10 EMRK nicht untersucht hat. Die beschränkte Sachverhaltsüberprüfungsbefugnis verletzte damit nicht das Recht des Bf. auf Zugang zu einem Gericht. Dieser Beschwerdeteil ist als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen (einstimmig).

2. Angemessene Verfahrensdauer:

Hinsichtlich der Verfahren vor den kantonalen Instanzen hat sich der Bf. auf nationaler Ebene nicht ordnungsgemäß über die Verfahrensdauer beschwert. Die Zulässigkeitsvoraussetzung der Ausschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs wurde somit nicht erfüllt. Auch wenn man annimmt, dass vor dem Bundesgericht eine solche Beschwerde erhoben wurde, so war das dortige Verfahren nicht unangemessen lang. Die Dauer des Verfahrens in seiner Gesamtheit, das mit der Beschwerde des Bf. vom 21.2.2001 begann und mit der Zustellung der Entscheidung des Bundesgerichts am 8.10.2004 endete, bedeutete aufgrund seiner Komplexität, des Verhaltens der Parteien und dessen, was auf dem Spiel stand, ebenfalls keinen Widerspruch zu Art. 6 Abs. 1 EMRK. Auch dieser Beschwerdegrund ist somit als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen (einstimmig).

Entschädigung nach Art. 41 EMRK:

€ 1.026,– für materiellen Schaden, € 7.000,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).

Vom GH zitierte Judikatur:

Belilos/CH v. 29.4.1988, A/132; EuGRZ 1989, 21.

Rekvényi/H v. 20.5.1999; NL 1999, 100; ÖJZ 2000, 235.

Verein gegen Tierfabriken (VgT)/CH v. 28.6.2001; NL 2001, 121; ÖJZ 2002, 855.

Schneiter/CH v. 31.3.2005 (ZE).

Schweizer/CH v. 10.7.2006 (ZE).

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 8.10.2009, Bsw. 12675/05, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2009, 291) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Urteil im französischen Originalwortlaut (pdf-Format):

www.menschenrechte.ac.at/orig/09_5/Gsell.pdf

Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.