BVwG W104 2110589-1

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 15.12.2015
• ECLI: ECLI:AT:BVWG:2015:W104.2110589.1.00

Spruch

W104 2110589-1/10E

IM NAMEN DER REPUBLIK!

Das Bundesverwaltungsgericht hat durch den Richter Dr. Baumgartner als Einzelrichter über die Beschwerde von XXXX, BNr. XXXX, vertreten durch die Gheneff-Rami-Sommer Rechtsanwälte OG, gegen den Bescheid der Agrarmarkt Austria (AMA) vom 26.2.2014, AZ XXXX, betreffend Einheitliche Betriebsprämie 2012, zu Recht erkannt:

A)

I. Die Beschwerdevorentscheidung vom 25.9.2014, AZ XXXX, wird aufgehoben.

II. Der Beschwerde wird gemäß § 28 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) insoweit stattgegeben, als der Berechnung der Einheitlichen Betriebsprämie für das Antragsjahr 2012 eine anrechenbare Almfutterfläche für die Alm mit der BNr. XXXX, auf die der Beschwerdeführer aufgetrieben hat, von 149,95 ha zu Grunde zu legen ist.

III. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

IV. Die AMA hat gemäß den Vorgaben in diesem Erkenntnis die entsprechenden Berechnungen durchzuführen und das Ergebnis bescheidmäßig mitzuteilen.

B)

Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) zulässig.

Begründung

ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE:

I. Verfahrensgang

1. Behördliches Verfahren

1.1. Der Beschwerdeführer stellte für das Antragsjahr 2012 einen Mehrfachantrag-Flächen und beantragte u.a. die Gewährung der Einheitlichen Betriebsprämie für das Antragsjahr 2012 für in den Beilagen Flächenbogen und Flächennutzung näher konkretisierte Flächen. Der Beschwerdeführer war Auftreiber auf die Alm mit der BNr. XXXX), für die durch deren Bewirtschafterin ebenfalls ein Mehrfachantrag gestellt wurde.

1.2. In der Zeit von 23.7. bis 26.7.2012 wurde auf der XXXX Alpe eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der festgestellt wurde, dass im Jahr 2010 die Futterfläche statt der beantragten 235,69 nur 140,41 ha betrug, was für den Beschwerdeführer eine Flächendifferenz auf der Alm von 5,18 ha bedeutet.

1.3. Mit Bescheid der AMA vom 28.12.2012, AZ XXXX, wurde dem Beschwerdeführer für das Antragsjahr 2012 eine Betriebsprämie in Höhe von EUR 4.840,94 gewährt. Dabei wurden 43,72 zugewiesene flächenbezogene Zahlungsansprüche, eine beantragte Fläche von 41,04 ha und eine ermittelte Fläche im Ausmaß von 35,86 ha zugrunde gelegt. Begründend wird darin ausgeführt, aufgrund der durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle seien Flächenabweichungen von über 3% oder 2 ha und höchstens 20 % festgestellt worden, somit müsse der Beihilfebetrag um das Doppelte der Differenzfläche gekürzt werden ("Flächensanktion").

1.4. Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer Berufung an das Bundesministerium für Land- und Forstwirschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft. Mit Bescheid vom 17.12.2013, GZ BMLFUW-LE.4.1.10/1801-I/7/2013, wurde diese Berufung abgewiesen. Dagegen erhob der Beschwerdeführer Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof. Der Verfassungsgerichtshof lehnte die Behandlung der Beschwerde mit Beschluss vom 12.3.2014, GZ B 2010/2014-6, ab und trat sie an den Verwaltungsgerichtshof ab. Die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof ist als Revision noch offen.

1.5. Mit angefochtenem Abänderungsbescheid vom 26.2.2014 wurde dieser Bescheid von der AMA dahingehend abgeändert, dass nunmehr dem Beschwerdeführer für das Antragsjahr 2012 eine Betriebsprämie in Höhe von EUR 6.073,15 zuerkannt wurde, wobei 37,79 flächenbezogene Zahlungsansprüche, eine beantragte Fläche von 41,04 ha und eine ermittelte Fläche im Ausmaß von 35,86 ha zugrunde gelegt wurden. Die Begründung, aufgrund der durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle seien Flächenabweichungen von über 3% oder 2 ha und höchstens 20 % festgestellt worden, somit müsse der Beihilfebetrag um das Doppelte der Differenzfläche gekürzt werden, wurde unverändert beibehalten. Die Änderung besteht darin, dass dem Beschwerdeführer aufgrund des Verfalls von Zahlungsansprüchen in den Vorjahren nunmehr weniger Zahlungsansprüche zur Verfügung standen, sich dadurch aber auch die zu sanktionierende Differenzfläche zur beantragten Fläche verringerte und so durch Reduktion der Flächensanktion mehr Prämie ausbezahlt werden konnte.

Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer in offener Frist Beschwerde. Darin wird ausgeführt, die behördlichen Mess- und Kontrollsysteme seien gänzlich unzureichend und dürften keine Grundlage für Sanktionen oder Rückforderungen zu Lasten des Einschreiters sein. Bester Beweis dafür sei unter anderem, dass die Vor-Ort-Kontrolle 2012 nur rund 140 ha Futterfläche ergeben habe, die nunmehrige vorläufige und deutlich zu geringe Almreferenzfläche für 2014 laut Schreiben der AMA jedoch nun wieder 147,78 ha betragen solle. Dem Almobmann hätte die Gelegenheit gegeben werden müssen, rückwirkende Richtigstellungen der Almfutterflächen vorzunehmen. Die Werte der Zahlungsansprüche seien bei den Betroffenen unterschiedlich. Die Rückforderungen und insbesondere Sanktionen seien daher unsachlich und gleichheitswidrig, weil sie im Ergebnis die einzelnen Betroffenen unterschiedlich "bestraften". Das Ergebnis der Digitalisierung wie auch das Ergebnis der Almfutterflächen sei im Rahmen der Digitalisierung von der Kammer und somit behördlich vorgegeben. Auffassungsunterschiede habe es keine gegeben. Hätte es solche gegeben, wäre der Einschreiter bzw. der Almobmann den behördlichen Vorgaben der Kammer gefolgt. Die Digitalisierung sei ein behördlicher Akt, der Almobmann konnte und musste sich daher darauf verlassen, es liege daher kein Verschulden beim Einschreiter oder Almobmann vor. Die Behörde hätte aufgrund ihres allfälligen Behördenirrtums die Rückforderungen/Sanktionen spätestens binnen Jahresfrist setzen müssen. Unabhängig davon sei es keinesfalls nachvollziehbar, dass bei einer Vor-Ort-Kontrolle im Jahr 2012 festgelegt werden könne, wie groß die Futterfläche im Jahr 2008 gewesen ist. Es wird daher der Antrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Feststellung der tatsächlichen Futterfläche im Jahr 2008 gestellt. Die Behörde hätte außerdem die tatsächlichen Almfutterflächen von sich aus erheben müssen. Der Einschreiter habe einen Rechtsanspruch darauf, dass ihm im Rahmen des nunmehr laufenden Verwaltungsverfahrens sämtliche Unterlagen und Feststellungen und Ergebnisse in allen Details hinsichtlich der Vor-Ort-Kontrolle im Rahmen des Parteiengehörs zur Verfügung gestellt werden. Dies treffe auch auf die Prüfberichte zu, die als Sachverständigengutachten anzusehen seien. Bei der Vor-Ort-Kontrolle hätten die Prüfer mehrere Fehler begangen. Die Behörde habe nicht dargelegt, wie gemessen wurde, wie viele Teile der Almen vermessen wurden, welche genaue Messmethode angewendet wurde usw. Es wird daher der Antrag gestellt, einen amtlichen Sachverständigen beizuziehen und diesen unter Beiziehung des Einschreiters mit der detaillierten Feststellung der Almfutterflächen durch Befundung vor Ort der gegenständlichen Alm unter Außerachtlassung des Almleitfadens zu beantragen. Der Almleitfaden sei gemeinschaftswidrig und gesetzwidrig. Dies deshalb, da der Almleitfaden auch Flächen, auf welchen vereinzelt Bäume (etwa Lärchen) stehen, als nicht weidefähige Flächen herausnehme. Auch Flächen, wo mehrere Bäume stünden, seien noch keine Wälder. Der Almleitfaden hingegen nehme bei einzelnen bzw. mehreren Bäumen eine Überschirmung an und damit eine entsprechende Reduktion der Futterflächen. Gemäß der einschlägigen Europarechtsnorm sei eine landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen eine solche, wo die landwirtschaftliche Tätigkeit wie bei nicht baumbestandenen Parzellen im selben Gebiet möglich ist. Genau solches treffe jedoch auf Almflächen mit Baumbestand zu. Dies sei auch sinngemäß auf jene Flächen zu übertragen, bei welchen vereinzelt Felsen und Almrausch vorhanden sei. Die Behörde habe nicht begründet, wie ihre Feststellung der vorhandenen Prozentsätze an Futterfläche erfolgt sei. Die festgestellten Ergebnisse müssten jedenfalls reproduzierbar sein. Dies treffe im vorliegenden Fall jedoch nicht zu. Die Behörde sei verpflichtet, geeignete Mittel bei Messungen vom Flächen landwirtschaftlicher Parzellen anzuwenden, die mindestens eine gleichwertige Messgenauigkeit wie nach den einzelstaatlichen Vorschriften durchgeführte amtliche Messungen gewährleisten müssten. Was wirklich objektiv richtig ist, könne mit den derzeitigen (und ehemaligen) Digitalisierungsmethoden und derzeitigen (und ehemaligen) Messsystemen nicht festgestellt werden. Dies ergebe sich unter anderem auch daraus, dass bei gleichen Almflächen vom gleichen Kontrolleur innerhalb kurzer Zeitabstände unterschiedliche Kontrollergebnisse ohne sachliche Rechtfertigung vorkommen würden. Es bedürfe einer Kombination von Farbinfrarotbildern, fachkundigen Schattierungen entsprechender Referenzflächen für die unterschiedlichen Vegetationsformen und -stufen und einer Bewertung anhand der Karte "ÖK 1:50 000". Auch zu diesem Thema wird beantragt, ein Sachverständigengutachten einzuholen. Hinzu komme, dass nicht nachvollziehbar ist, ob die Behörde die vorhandene Neigung der jeweiligen Almfutterflächen berücksichtigt hat. Auf der Alm sei auch Lärchenbestand vorhanden, dies sei nicht berücksichtigt worden. Die im Bescheid vorgenommene Modulation sei nicht nachvollziehbar und auch nicht detailliert begründet. Die Aberkennung der aufschiebenden Wirkung sei zu Unrecht erfolgt und nicht sachgerecht begründet worden. Landschaftselemente seien rechtswidrigerweise nicht berücksichtigt worden. Die bescheidmäßige Feststellung der Zahlungsansprüche sei nicht erfolgt. Zum Beweis für die Unzulänglichkeit des österreichischen Messsystems wird eine Vernehmung von XXXX und XXXX beantragt. Beantragt wird, dass dem Einschreiter eine einheitliche Betriebsprämie 2012 im Gesamtausmaß auf Basis einer Gesamtfläche von zumindest 41,04 ha zugesprochen wird, d.h. zumindest in der Höhe von EUR 7.964,22.

Der Beschwerde liegt zwar keine Darstellung des Almobmannes der Agrargemeinschaft bei, doch liegt diese dem Gericht aus Beschwerden gegen Bescheide betreffende frühere Antragsjahre vor, diese wird auch in diesem Verfahren berücksichtigt. Darin wird zusätzlich dargestellt, dass bei der Digitalisierung im Jahr 2007 keine Hofkarte in Papierform zur Verfügung gestanden habe und aufgrund technischer Schwierigkeiten kein genaueres Ergebnis habe erzielt werden können. In einer Tabelle werden die Bewertungsunterschiede in Bezug auf die einzelnen Schläge Nr. 1 bis 51 gegenüber der Bewertung des Prüfers begründet. Weiters wendet sich die Stellungnahme dagegen, dass die Anträge der Almbewirtschafterin auf rückwirkende Futterflächenkorrektur abgelehnt wurden.

1.6. Am 20.6.2014 langte in der Außenstelle der Landwirtschaftskammer Kärnten eine Erklärung gemäß § 8i MOG 2007, dass ihm keine Umstände erkennbar waren, die ihn an der Zuverlässigkeit des Antragstellers der Almflächen der XXXX zweifeln hätten lassen können.

Mit Abänderungsbescheid vom 25.8.2014, AZ XXXX, wurde dieser Bescheid neuerlich abgeändert und dem Beschwerdeführer für das Antragsjahr 2012 nunmehr eine Betriebsprämie in Höhe von EUR 6.747,34 zuerkannt, wobei die zu Grunde liegenden Flächen nicht verändert wurden, aber die Differenzfläche auf der XXXX ohne Sanktion abgezogen wurde. Begründend wird zu dieser Änderung auf die vom Beschwerdeführer vorgelegte Erklärung nach § 8i MOG 2007 Bezug genommen; es sei aufgrund der Vorlage der Erklärung eine Richtigstellung der Fläche ohne Sanktion vorzunehmen gewesen.

Am Schluss dieses Abänderungsbescheides findet sich folgende Rechtsmittelbelehrung:

"Da Sie gegen den im Spruch genannten Bescheid eine zulässige Beschwerde eingebracht haben, erfolgt die gegenständliche Abänderung im Rahmen einer Beschwerdevorentscheidung gemäß § 14 VwGVG, wonach die Behörde, die den Bescheid erlassen hat, die Beschwerde nach Durchführung allfälliger weiterer Ermittlungen durch Beschwerdevorentscheidung erledigen und den von ihr erlassenen Bescheid aufheben, abändern, zurückweisen oder abweisen kann.

RECHTSMITTELBELEHRUNG Sie können den Antrag stellen, dass die Beschwerde dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt wird (Vorlageantrag). Der Vorlageantrag ist schriftlich oder in jeder anderen technisch möglichen Weise (z.B. Fax, E-Mail) innerhalb von zwei Wochen ab Zustellung dieser Beschwerdevorentscheidung unter Angabe des oben angeführten Aktenzeichens und der Betriebs- bzw. Klientennummer bei der Agrarmarkt Austria, 1200 Wien, Dresdner Straße 70, einzubringen.[...]"

Mit rechtzeitig eingebrachtem Vorlageantrag beantragte der Beschwerdeführer die Vorlage der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Darin wurde zusätzlich vorgebracht, die Rückzahlung liege in einem Verfall der Zahlungsansprüche im Antragsjahr 2010 begründet. Es habe aufgrund seines Antrages aus 2010 eine Kompression gegeben, die auch durchgeführt worden sei. Es sei nicht nachvollziehbar wie ein Verfall von Zahlungsansprüchen im Jahr 2010 passieren könne und bitte um Wiederherstellung der verfallenen Zahlungsansprüche.

2. Verwaltungsgerichtliches Verfahren:

Zur Vor-Ort-Kontrolle auf der betroffenen Alm im Jahr 2012 und ihren Auswirkungen auf die betroffenen Antragsjahre wurde vom Bundesverwaltungsgericht ein umfangreiches Ermittlungsverfahren durchgeführt. Die Ergebnisse dieses Ermittlungsverfahrens sind ausführlich in den Erkenntnissen des Bundesverwaltungsgericht zu früheren Antragsjahren, etwa im Erkenntnis zur Einheitliche Betriebsprämie 2011, GZ W104 2105525-1, dargestellt.

Da der ermittelte Sachverhalt auch im gegenständlichen Beschwerdeverfahren herangezogen werden kann, wie auch vom Beschwerdeführer mit Schreiben vom 26.11.2015 bestätigt, wird auf die Darstellungen des Verfahrensablaufs im obgenannten, dem Beschwerdeführer zugegangenen Erkenntnis verwiesen.

II. Das Bundesverwaltungsgericht hat erwogen:

1. Feststellungen (Sachverhalt) samt Beweiswürdigung:

1.1. Zum Beihilfeantrag

Der Beschwerdeführer stellte für das Antragsjahr 2012 einen Mehrfachantrag-Flächen und beantragte u.a. die Gewährung der Einheitlichen Betriebsprämie für das Antragsjahr 2012 für in den Beilagen Flächenbogen und Flächennutzung näher konkretisierte Flächen. Der Beschwerdeführer war Auftreiber auf die Alm mit der BNr. XXXX), für die durch deren Bewirtschafterin ebenfalls ein Mehrfachantrag gestellt wurde.

In der Zeit von 23.7. bis 26.7.2012 wurde auf der XXXX Alpe eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der festgestellt wurde, dass im Jahr 2010 die Futterfläche statt der beantragten 235,69 nur 140,41 ha betrug, was für den Beschwerdeführer eine Flächendifferenz auf der Alm von 5,18 ha bedeutet.

Am 20.6.2014 langte in der Außenstelle der Landwirtschaftskammer Kärnten eine Erklärung gemäß § 8i MOG 2007, dass ihm keine Umstände erkennbar waren, die ihn an der Zuverlässigkeit des Antragstellers der Almflächen der XXXX zweifeln hätten lassen können.

Der bisher angeführte Sachverhalt ergibt sich aus dem Akt und wurde von keiner Partei bestritten.

1.2. Weiterer Sachverhalt (betreffend Zahlungsansprüche, angewendetes Messsystem, Bewertung von mit Zwergsträuchern bewachsenen Flächen, und Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle)

Dieser Sachverhalt ist in Pkt. II. 1.2 bis II.1.5. des Erkenntnisses zur Einheitlichen Betriebsprämie 2011, GZ W104 2105525-1, dargestellt.

1.3. Zur Bewertung der auf der XXXX vorhandenen Fläche als beihilfefähige Futterfläche

Die Erhebung des Überschirmungsgrades erfolgte bei der Vor-Ort-Kontrolle durch Abschätzung nach den im sog. "Almleitfaden" vorgeschlagenen vereinfachenden Prozentkategorien; die Erhebung der sonstigen vorhandenen Futterfläche erfolgte nach den im Jahr 2010 von der AMA über die Bezirksbauernkammern für die Berechnung des sogenannten LN-Faktors (=die nicht landwirtschaftliche Nutzfläche) zusätzlich eingeführten Berechnungsmodell, bei dem nach Abschätzung des Überschirmungsgrades die Abschätzung der übrigen unproduktiven Fläche in 10 %-Schritten erfolgen konnte. Diese Berechnungsweise begegnet, wie in der rechtlichen Beurteilung ausgeführt, grundsätzlich keinen rechtlichen Bedenken. Der Beschwerdeführer und die Almbewirtschafterin haben zum Zeitpunkt der Antragstellung oder der Vor-Ort-Kontrolle auch keine andere praktikable Berechnungsmethode konkret vorgeschlagen oder angewendet. Dennoch ist festzustellen, dass die konkrete Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle aufgrund des Zusammenspiels der Tatsache, dass keinerlei Aufzeichnungen der Prüfer existieren, dass diese bei der Verhandlung auch Fotos vorgelegt haben, die nicht von den Flächen stammen, auf denen sie vorgeblich aufgenommen worden sind, und dass die Orthofotos, die den Prüfergebnissen zu Grunde liegen, für manche Schläge die Prüfergebnisse nicht eindeutig stützen, nicht unbedenklich scheint. Dazu ist andererseits aber auch festzustellen, dass zum Antragsjahr auch keine nachvollziehbaren Aufzeichnungen oder Fotos des Beschwerdeführer oder der Almbewirtschafterin existieren, die die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrolle eindeutig erschüttern würden.

Es steht außer Zweifel, dass Flächen mit großflächigem und dichtem Zwergstrauchbewuchs von den Kontrolloren mit 0% Futterfläche bewertet wurden, obwohl u.U. (bei entsprechenden günstigen Beweidungsmethoden) eine Anerkennung eines gewissen Prozentsatzes (z. B. 10%) an Futterfläche wegen des dazwischenliegenden Grasbewuchses gerechtfertigt gewesen wäre, sofern dieses Gras auch als Futterfläche von den Tieren genutzt wurde.

Es erscheint dem Gericht nicht sinnvoll, zum heutigen Zeitpunkt eine Wiederholung der Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, weil es zweifelhaft erscheint, dass drei Jahre nach Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle und acht Jahre nach Antragszeitpunkt eine gesicherte Feststellung der damals zur Verfügung stehenden Almfutterfläche noch möglich ist.

Aus diesem Grund wird unter Beachtung aller angeführten Rahmenbedingungen, ohne Durchführung eines Lokalaugenscheins und ohne Anordnung einer neuerlichen Begehung der Alm, festgestellt, dass von dem von der Behörde für das Antragsjahr nicht anerkannten Futterflächenausmaß insgesamt zehn Prozent mehr zur Verfügung gestanden ist, als bei der Vor-Ort-Kontrolle festgestellt (235,69 beantragt - 140,41 Vor-Ort-Kontrolle-Ergebnis = 95,28 = Ausmaß der nicht anerkannten Futterfläche. 10% dieser Summe sind dem Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle von 140,41 zuzuschlagen, dies ergibt 149,95 ha). Das Gericht geht dabei davon aus, dass auf einigen Flächen möglicherweise größere Abweichungen vom Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle bestehen (z. B. Lärchenbestände, die in höherem Ausmaß beihilfefähig sind, aber zu Unrecht nicht als solche bewertet wurden; zwergstrauchbewachsene Flächen, die bis zu 10% Futterfläche enthielten). Es geht dabei aber andererseits auch von der Möglichkeit aus, dass einige der zwergstrauchbewachsenen Flächen bei richtiger Bewertung tatsächlich keine Futterfläche enthalten, wie bei der Vor-Ort-Kontrolle festgestellt.

Der angeführte Prozentsatz kommt im Hinblick auf die im Verfahren aufgezeigten Unsicherheiten mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit der Realität nahe, er berücksichtigt bei gegebener Unsicherheit jedenfalls die mangelnde Nachvollziehbarkeit der Kontrolle und der Umlegung ihres Ergebnisses auf die Vorjahre, die durch doch einigermaßen substanziiertes Vorbringen des Beschwerdeführers aufgezeigt wurde.

2. Rechtliche Beurteilung:

2.1. Anwendbare Rechtsvorschriften:

Zur Zuständigkeit:

Gemäß Art. 131 Abs. 2 B-VG erkennt das Verwaltungsgericht des Bundes über Beschwerden in Rechtssachen in Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden.

Gemäß § 6 Marktordnungsgesetz 2007 (MOG 2007), BGBl. I Nr. 55/2007 i. d.g.F., ist die AMA zuständige Marktordnungs-, Interventions- und Zahlstelle im Sinne dieses Bundesgesetzes, soweit sich nicht der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft im Interesse der Wahrung des Gesamtzusammenhangs und der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung durch Verordnung Angelegenheiten der Vollziehung des gemeinschaftlichen Marktordnungsrechts vorbehält.

Gemäß § 1 AMA-Gesetz, BGBl. 376/1992 i.d.g.F., können Angelegenheiten, soweit diese durch Bundesgesetz oder durch Verordnungen, die auf Grund von Bundesgesetzen erlassen werden, an die AMA übertragen werden, von der AMA unmittelbar als Bundesbehörde besorgt werden.

Gemäß § 6 Bundesverwaltungsgerichtsgesetz (BVwGG), BGBl. I Nr. 10/2013 i.d.F. BGBl. I Nr. 122/2013, entscheidet das Bundesverwaltungsgericht durch Einzelrichter, sofern nicht in Bundes- oder Landesgesetzen die Entscheidung durch Senate vorgesehen ist.

Gemäß § 17 VwGVG sind, soweit in diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt ist, auf das Verfahren über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 B-VG die Bestimmungen des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes (AVG) mit Ausnahme der §§ 1 bis 5 sowie des IV. Teiles, und jene verfahrensrechtlichen Bestimmungen in Bundes- oder Landesgesetzen sinngemäß anzuwenden, die die Behörde in dem dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorangegangenen Verfahren angewendet hat oder anzuwenden gehabt hätte.

Gemäß § 28 Abs. 2 VwGVG hat das Verwaltungsgericht über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 B-VG dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.

Zum Beschwerdegegenstand:

Die Behörde hat ihren Bescheid nach Einbringung des Rechtsmittels abgeändert. Aus der Rechtsmittelbelehrung des Abänderungsbescheides, in der auf die Möglichkeit eines Vorlageantrages hingewiesen wird, erfließt, dass die Behörde eine Beschwerdevorentscheidung erlassen wollte.

Gemäß § 14 Abs. 1 VwGVG i.V.m. § 19 Abs. 7 MOG 2007 (BGBl. I Nr. 189/2013, § 32 Abs. 7 MOG 2007) steht es der Behörde frei, den angefochtenen Bescheid innerhalb von vier Monaten aufzuheben, abzuändern oder die Beschwerde zurückzuweisen oder abzuweisen (Beschwerdevorentscheidung).

Gemäß § 15 Abs. 1 VwGVG kann jede Partei binnen zwei Wochen nach Zustellung der Beschwerdevorentscheidung bei der Behörde den Antrag stellen, dass die Beschwerde dem Verwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt wird (Vorlageantrag).

In der Sache selbst:

Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30 vom 31.01.2009, S. 16 (im Folgenden: VO (EG) 73/2009), lautet in der zum Antragszeitpunkt geltenden Fassung:

"Artikel 7

Modulation

(1) Alle einem Betriebsinhaber in einem bestimmten Kalenderjahr zu gewährenden Direktzahlungen, die 5 000 EUR überschreiten, werden jedes Jahr bis 2012 um folgende Prozentsätze gekürzt:

a) 2009 um 7 %,

b) 2010 um 8 %,

c) 2011 um 9 %,

d) 2012 um 10 %."

Art. 19 Abs. 1 sowie Art. 33 bis 35 und 37 dieser Verordnung legen fest, dass Betriebsinhaber Betriebsprämie in Anspruch nehmen können, wenn sie eine entsprechende Zahl von Zahlungsansprüchen besitzen und diese durch Stellung eines entsprechenden Antrages je beihilfefähige Hektarfläche aktivieren. Dabei ist beihilfefähig jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs und jede Fläche mit Niederwald mit Kurzumtrieb, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird. Als landwirtschaftliche Fläche definiert Art. 2 lit. h der Verordnung jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder Dauerkulturen genutzt wird. Die Betriebsinhaber melden die Parzellen an, die der beihilfefähigen Hektarfläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen diese Parzellen dem Betriebsinhaber zu einem vom Mitgliedstaat festzusetzenden Zeitpunkt zur Verfügung stehen, der jedoch nicht nach dem in demselben Mitgliedstaat für die Änderung des Beihilfeantrags festgesetzten Zeitpunkt liegen darf.

Zum Begriff des "Dauergründlandes" gilt dazu die Definition des Art. 2 lit c der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009. Danach sind dies Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen; "Gras oder andere Grünfutterpflanzen" sind alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden). Die Mitgliedstaaten können Kulturpflanzen einschließen, die in Anhang I aufgeführt sind.

Aus Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 lit. a und b VO (EG) 73/2009 ergibt sich, dass nur der Betriebsinhaber einen Beihilfeantrag stellen kann, wobei Betriebsinhaber eine natürliche oder juristische Person oder eine Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen ist, unabhängig davon, welchen rechtlichen Status die Vereinigung und ihre Mitglieder aufgrund nationalen Rechts haben, deren Betrieb sich im Gebiet der Gemeinschaft befindet und die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt.

Gemäß § 33 Abs. 1 lit. a VO (EG) 73/2009 können Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen, wenn sie Zahlungsansprüche besitzen, die sie gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 erhalten haben; § 43 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 regelt detailliert die Art und Weise der Bestimmung der Zahlungsansprüche.

Gemäß Art. 42 VO (EG) 73/2009 werden alle Zahlungsansprüche, die während eines Zeitraums von zwei Jahren nicht je beihilfefähige Hektarfläche aktiviert wurden, der nationalen Reserve zugeschlagen, außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände.

Gemäß Art. 25 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor, ABl. L 316 vom 2.12.2009, 65, in der Folge VO (EG) 1122/2009, kann ein Beihilfeantrag jederzeit schriftlich ganz oder teilweise zurückgenommen werden. Hat die zuständige Behörde den Betriebsinhaber jedoch bereits auf Unregelmäßigkeiten im Beihilfeantrag hingewiesen oder ihn von ihrer Absicht unterrichtet, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, und werden bei dieser Kontrolle Unregelmäßigkeiten festgestellt, so können die von einer Unregelmäßigkeit betroffenen Teile des Beihilfeantrags nicht zurückgenommen werden.

Art. 34, 57, 58, 73 und 80 VO (EG) 1122/2009 lauten auszugsweise:

"Artikel 34

Bestimmung der Flächen

(1) Die Flächen der landwirtschaftlichen Parzellen werden mit Mitteln bestimmt, die nachweislich eine Messgenauigkeit gewährleisten, welche derjenigen, wie sie von der auf Gemeinschaftsebene festgelegten geltenden technischen Norm vorgeschrieben wird, zumindest gleichwertig ist.

Es wird eine Toleranzmarge festgesetzt mit einem auf den Parzellenumfang angewendeten Pufferwert von höchstens 1,5 m. Die Höchsttoleranz für die einzelnen landwirtschaftlichen Parzellen darf jedoch einen Absolutwert von 1,0 ha nicht überschreiten.

(2) Die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle kann berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt wird. Andernfalls wird die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt.

Für Regionen, in denen bestimmte Landschaftsmerkmale, insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern, traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die entsprechende Fläche als Teil der vollständig genutzten Fläche gilt, sofern sie eine von den Mitgliedstaaten zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigt. Diese Breite muss der in der betreffenden Region traditionell üblichen Breite entsprechen und darf zwei Meter nicht überschreiten.

Haben die Mitgliedstaaten der Kommission jedoch vor Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung eine größere Breite als zwei Meter gemäß Artikel 30 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 mitgeteilt, so darf diese Breite weiterhin gelten.

(3) Alle Landschaftsmerkmale, die in den in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführten Rechtsakten genannt oder Bestandteil des in Artikel 6 und Anhang III derselben Verordnung bezeichneten guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands sein können, sind Teil der Gesamtfläche der landwirtschaftlichen Parzelle.

(4) Unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 34 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 gilt eine mit Bäumen bestandene Parzelle als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind.

(5) Werden Flächen gemeinsam genutzt, so teilen die zuständigen Behörden diese fiktiv entsprechend dem Umfang der Nutzung durch die einzelnen Betriebsinhaber oder entsprechend deren Nutzungsrechten auf diese auf.

(6) Die Beihilfefähigkeit der landwirtschaftlichen Parzellen wird mit geeigneten Mitteln überprüft. Hierzu wird erforderlichenfalls die Vorlage entsprechender zusätzlicher Belege verlangt."

"Artikel 57

Berechnungsgrundlage in Bezug auf die angemeldeten Flächen

(1) Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Beihilfen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, die ermittelte Fläche einer Kulturgruppe über der im Beihilfeantrag angemeldeten Fläche, so wird bei der Berechnung des Beihilfebetrags die angemeldete Fläche berücksichtigt.

(2) Bei einem Beihilfeantrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung gilt Folgendes:

(3) Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Beihilfen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, die im Sammelantrag angemeldete Fläche über der ermittelten Fläche derselben Kulturgruppe, so wird die Beihilfe, unbeschadet der gemäß den Artikeln 58 und 60 der vorliegenden Verordnung vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüsse, auf der Grundlage der für diese Kulturgruppe ermittelten Fläche berechnet. [...].

Artikel 58

Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von zuviel angemeldeten Flächen

Liegt bei einer Kulturgruppe die angemeldete Fläche für die Zwecke der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Regelungen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, über der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche, so wird die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht.

Liegt die Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird für die betreffende Kulturgruppe keine flächenbezogene Beihilfe gewährt.

Beläuft sich die Differenz auf mehr als 50 %, so ist der Betriebsinhaber ein weiteres Mal bis zur Höhe des Betrags, der der Differenz zwischen der angemeldeten Fläche und der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche entspricht, von der Beihilfegewährung auszuschließen [...]."

"Artikel 73

Ausnahmen von der Anwendung der Kürzungen und Ausschlüsse

(1) Die in den Kapiteln I und II vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse finden keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft."

"Artikel 80

Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge

(1) Bei zu Unrecht gezahlten Beträgen ist der Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 2 berechneten Zinsen verpflichtet.

(2) Die Zinsen werden für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet. Der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz.

(3) Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 gilt nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte.

Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von zwölf Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist."

Art. 3 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (im Folgenden: VO (EG) 2988/95) lautet:

"Artikel 3

(1) Die Verjährungsfrist für die Verfolgung beträgt vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit nach Artikel 1 Absatz 1. Jedoch kann in den sektorbezogenen Regelungen eine kürzere Frist vorgesehen werden, die nicht weniger als drei Jahre betragen darf.

Bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten beginnt die Verjährungsfrist an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Bei den mehrjährigen Programmen läuft die Verjährungsfrist auf jeden Fall bis zum endgültigen Abschluß des Programms.

Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen. Nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung beginnt die Verjährungsfrist von neuem.

Die Verjährung tritt jedoch spätestens zu dem Zeitpunkt ein, zu dem eine Frist, die doppelt so lang ist wie die Verjährungsfrist, abläuft, ohne daß die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt hat; ausgenommen sind die Fälle, in denen das Verwaltungsverfahren gemäß Artikel 6 Absatz 1 ausgesetzt worden ist."

§ 3 der Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem im Bereich der Direktzahlungen, über die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen (Cross Compliance) und über sonstige horizontale Regeln (INVEKOS-CC-V 2010), BGBl. II Nr. 492/2009, lautet auszugsweise:

"Sammelantrag

§ 3. (1) Der Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) ist von allen Betriebsinhabern, die Direktzahlungen beziehen oder für Maßnahmen gemäß Art. 85p oder 103q der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. Nr. L 299 vom 16.11.2007, S. 1, innerhalb der drei vergangenen Jahre Zahlungen erhalten haben, abzugeben. Der Sammelantrag ist für das jeweilige Kalenderjahr bis 15. Mai unter Verwendung eines von der AMA aufzulegenden Formblattes einzureichen. Gleichzeitig sind vom Antragsteller sämtliche für die Erledigung seines Antrages erforderlichen Nachweise zu erbringen. Entsprechende Unterlagen sind dem jeweiligen Antrag beizulegen. Der Antrag hat zusätzlich zu den Angaben, die in den in § 1 genannten Rechtsakten gefordert sind, folgende Angaben zu enthalten:

[...]

5. Angabe der Flächen, getrennt nach ihrer Nutzung als

a) Ackerflächen [...],

b) Dauergrünlandflächen

[...]

(2) Die Flächen sind nach Lage und Ausmaß in Hektar mit zwei Dezimalstellen, kaufmännisch gerundet, Katastralgemeinde und Grundstücksnummer anzugeben."

Die §§ 3 bis 5 der Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft über eine auf ein geographisches Informationssystem gestützte Flächenidentifizierung (INVEKOS-GIS-Verordnung 2011), BGBl. II Nr. 330/2011, die auf Grundlage des § 28 Abs. 3 MOG 2007 erlassen wurde, lauten in der zum Antragszeitpunkt geltenden Fassung:

"Begriffsbestimmungen

§ 3. Im Sinne dieser Verordnung bedeuten die Begriffe

1. Feldstück:

eine eindeutig abgrenzbare und in der Natur erkennbare Bewirtschaftungseinheit mit nur einer Nutzungsart gemäß § 6, die zur Gänze innerhalb oder außerhalb des benachteiligten Gebietes liegt, und im Geographischen Informationssystem (GIS) als Polygon digitalisiert ist und aus Grundstücksanteilen oder ganzen Grundstücken im Sinne des Bundesgesetzes vom 3. Juli 1968 über die Landesvermessung und den Grenzkataster (Vermessungsgesetz - VermG), BGBl. Nr. 306/1968, in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 100/2008, besteht.

2. Grundstücksanteil am Feldstück:

jener Flächenanteil eines Grundstückes im Sinne des Vermessungsgesetzes, der zu einem bestimmten Feldstück gehört.

3. Schlag:

eine zusammenhängende Fläche auf einem Feldstück, die für eine Vegetationsperiode mit nur einer Kultur bewirtschaftet oder aber lediglich in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 erhalten wird und erforderlichenfalls im Geographischen Informationssystem (GIS) als Polygon digitalisiert ist.

4. Digitales Geländehöhenmodell:

Beschreibung der Erdoberfläche Österreichs in Form eines digitalen regelmäßigen Höhenrasters.

5. Hofkarte:

eine unter Einsatz computergestützter geographischer Informationstechniken erstellte kartographische Unterlage, die ein orthorektifiziertes Luftbild, den graphischen Datenbestand der einzelnen Grundstücke im Sinne des Vermessungsgesetzes (Grenzen, Nummern, Nutzungslinien und Nutzungssymbole) und die Feldstücksgrenzen eines Betriebes umfasst."

Referenzparzelle

§ 4. (1) Referenzparzelle im Sinne des Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 ist das Feldstückspolygon, das aus Grundstücksanteilen besteht.

(2) Soweit eine Referenzparzelle bei Almen oder Hutweiden sowohl produktive Flächen als auch unproduktive Flächen aufweist, gilt als Referenzfläche die Summe der zur Beweidung geeigneten Teilflächen mit einheitlichem Bewuchs unter Abzug von Ödland und überschirmten Flächen nach Maßgabe des Ödland- oder Überschirmungsgrades.

(3) Zur Referenzparzelle zählen auch:

a) Flächen, die zwar aktuell nicht landwirtschaftlich genutzt werden, jedoch spätestens nach drei Jahren und mit geringem Aufwand wieder landwirtschaftlich genutzt werden (sonstige Flächen);

b) Landschaftselemente gemäß Art. 34 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009; davon Landschaftselemente, die in den in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführten Rechtsakten genannt sind, unter der Voraussetzung, dass der Antragsteller im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht diese Eigenschaft nachweist;

c) Traditionelle Charakteristika gemäß Art. 34 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, wenn sie eine Breite von zwei Metern nicht überschreiten sowie

d) Landschaftselemente mit einer Größe von weniger als einem Ar, wenn deren Gesamtausmaß 6 % der Referenzfläche nicht überschreitet.

(4) Nicht zur Referenzparzelle zählen jedenfalls Weg- oder Gebäudeflächen, Schottergruben, Steinbrüche, Golfplätze, Parks, Freizeitflächen, dauerhafte Rangier- und Lagerflächen sowie Hecken, Gehölze, und Mauern, sofern sie nicht unter Abs. 3 fallen.

(5) Für die Feststellung der Hangneigung der Flächen ist das digitale Geländehöhenmodell einer autorisierten Einrichtung in der interpolierten Rasterweite von höchstens 10 Metern mit Berücksichtigung der Geländestrukturen als Grundlage heranzuziehen.

Flächenpolygone und Ausmaß der beihilfefähigen Fläche

§ 5. (1) Flächenangaben zum Feldstück und maßnahmenabhängig erforderlichenfalls zum Schlag erfolgen auf Grund digitaler Polygone. Das Ausmaß der Fläche ist jeweils für die tatsächlich genutzte Fläche zu ermitteln und in Hektar mit zwei Dezimalstellen, kaufmännisch gerundet, anzugeben.

(2) Die nach Maßgabe der jeweiligen Beihilfemaßnahmen beihilfefähige Fläche ist die tatsächlich genutzte Fläche einschließlich der in § 4 Abs. 3 lit. b bis d genannten Elemente. Die beihilfefähige Fläche kann höchstens das Ausmaß der Referenzparzelle aufweisen."

Die für die Antragstellung relevanten §§ 7 bis 9 INVEKOS-GIS-Verordnung 2011 in der zum Antragszeitpunkt geltenden Fassung lauten:

"Erstellung und Bearbeitung der Referenzparzelle

§ 7. (1) Die Erstellung und Bearbeitung sowie alle Änderungen der Referenzparzelle, insbesondere die Verkleinerung oder Ausweitung von Referenzparzellen, erfolgen durch die Agrarmarkt Austria oder durch andere beauftragte Stellen (autorisierte Stellen). Der Antragsteller ist verpflichtet, erforderliche Aktualisierungen spätestens anlässlich der nächsten Antragstellung bei der zuständigen autorisierten Stelle zu veranlassen.

(2) Bei Erstellung und Bearbeitung der Referenzparzelle ist die letztverfügbare Hofkarte heranzuziehen, deren digitale Daten die Grundlage bei der Ermittlung von Lage, Ausmaß und Nutzungsart der Referenzparzelle bilden. Davon ausgenommen sind Grundstücke, die aufgrund eines Zusammenlegungs- oder Flurbereinigungsverfahren nicht in der digitalen Katastralmappe enthalten sind. In diesem Fall sind der Abfindungsausweis oder geeignete verfügbare graphische Daten der Agrarbehörde heranzuziehen.

(3) Alle Änderungen sind von der autorisierten Stelle zu dokumentieren. Jedenfalls sind bessere Erkenntnisse auf Grund der Fortentwicklung der Grundlagen der Digitalisierung als Änderungstatbestand auszuweisen.

Mitwirkung des Antragstellers

§ 8. (1) Lage, Ausmaß und Nutzungsart der Referenzparzelle sind durch die autorisierten Stellen unter verpflichtender Mitwirkung des Antragstellers festzustellen.

(2) Weicht die Auffassung des Antragstellers über die Referenzfläche von den Feststellungen der autorisierten Stelle ab, ist dies jedenfalls zu dokumentieren. Davon unbeschadet sind die Feststellungen der autorisierten Stelle der Digitalisierung zugrunde zu legen, soweit der Antragsteller nicht schlüssig darlegen kann, dass die Informationen auf der Hofkarte nicht mehr zutreffen. Der Antragsteller kann im Verfahren zur Gewährung oder Rückforderung der jeweiligen Beihilfe seine Einwände gegen die Digitalisierung geltend machen, soweit diese Auswirkungen auf die Beihilfengewährung hat.

3. Der Antragsteller bestätigt durch seine Unterschrift auf der Dokumentation über die Digitalisierung seine Mitwirkung einschließlich allfälliger Auffassungsunterschiede über die tatsächliche Referenzfläche und die Informationen auf Grund der Hofkarte.

Weitere Verwendung der Hofkarte

§ 9. (1) Die digitalen Daten der Hofkarte sind von der Agrarmarkt Austria als Zahlstelle für die Verwaltungskontrolle und für die Vor-Ort-Kontrolle heranzuziehen.

(2) Stimmt die identifizierte Referenzparzelle nicht mit den Ergebnissen der Flächenermittlung bei der Vor-Ort-Kontrolle überein, kann sich der Antragsteller unter Bezug auf Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nicht auf die Verbindlichkeit der Daten der identifizierten Referenzparzelle berufen, es sei denn, er kann belegen, dass ihn an der verfehlten Identifizierung keine Schuld trifft.

(3) Ist für Beihilfemaßnahmen auch die Ermittlung von Lage und Ausmaß eines Schlags erforderlich, bilden die digitalen Daten der Hofkarte die Grundlage dafür.

(4) Der Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) und der Herbstantrag basieren auf der Hofkarte und der darauf erfolgten Flächendigitalisierung der Referenzparzelle und erforderlichenfalls des Schlags.

(5) Die Agrarmarkt Austria hat in möglichst regelmäßigen Abständen allen Antragstellern, die zum letzten vor der Erstellung der Hofkarte liegenden Antragstermin einen Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) gestellt haben, einen Ausdruck der Hofkarte zu übermitteln. Dabei kann sie sich beauftragter Stellen bedienen. Betriebsinhabern, die zu diesem Zeitpunkt keinen Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) gestellt haben, ist erstmals nach der nächsten von ihnen durchgeführten Antragstellung die Hofkarte zu übermitteln.

(6) Die Agrarmarkt Austria hat dem Antragsteller einen elektronischen Zugriff auf die Daten der Hofkarte samt Internetapplikation zu ermöglichen, wobei die Daten der digitalen Katastralmappe und des orthorektifizierten Luftbildes ausschließlich für Zwecke des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems genutzt werden dürfen."

§ 9 Abs. 2 INVEKOS-GIS-Verordnung 2011 i.d.F. BGBl. II Nr. 249/2013 lautet:

"(2) Stimmt die identifizierte Referenzparzelle nicht mit den Ergebnissen der Flächenermittlung bei der Vor-Ort-Kontrolle überein, kann sich der Antragsteller unter Bezug auf Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nicht auf die Verbindlichkeit der Daten der identifizierten Referenzparzelle berufen, es sei denn, er kann belegen, dass ihn an der verfehlten Identifizierung keine Schuld trifft. Ein derartiger Beleg kann erbracht werden beispielsweise durch konkrete Darlegung, dass und in welchem Ausmaß bei der Beantragung der Flächen

a) auf das Ergebnis der letzten vorangegangenen Vor-Ort-Kontrolle vertraut werden durfte,

b) die Unrichtigkeit der Digitalisierung nicht erkannt werden konnte,

c) die Abweichungen der Digitalisierung zum Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle, das mit neueren technischen Hilfsmitteln festgestellt wurde, nicht erkennbar waren oder

d) die Digitalisierung mit den EU-rechtlichen Vorgaben zur beihilfefähigen Fläche sowie bei Almen oder Hutweiden den Vorgaben gemäß § 4 Abs. 2 in Einklang steht."

§§ 8i Abs. 1 MOG 2007 lautet:

"Regelung für Auftreiber auf gemeinschaftlich genutzte Futterflächen

§ 8i. (1) Betriebsinhabern, die auf gemeinschaftlich genutzte Almen und Weiden Tiere auftreiben, wird die beihilfefähige Fläche entsprechend dem Anteil der von ihnen jeweils aufgetriebenen Tiere zugerechnet. Gemäß Art. 73 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor, ABl. Nr. L 316 vom 30.11.2009 S. 1, finden Kürzungen und Ausschlüsse keine Anwendung, wenn für den auftreibenden Betriebsinhaber keine Umstände erkennbar waren, die ihn an der Zuverlässigkeit des Antragstellers der Alm- oder Weidefutterflächen zweifeln lassen hätten können."

§ 19 MOG 2007 lautet auszugsweise:

"Vorschriften zu Bescheiden und Rückzahlung

§ 19. [...]

(2) Bescheide zu den in §§ 7, 8 bis 8h und 10 angeführten Maßnahmen können zusätzlich zu den in § 68 AVG angeführten Gründen von Amts wegen von der Behörde, die den Bescheid erlassen hat, aufgehoben oder abgeändert werden, soweit dies zur Erfüllung unionsrechtlicher Vorgaben erforderlich ist.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht kann der AMA auftragen, gemäß den Vorgaben im Erkenntnis die entsprechenden Berechnungen durchzuführen und das Ergebnis bescheidmäßig mitzuteilen.

(4) Im Verfahren betreffend Bescheide, die Erkenntnisse des Bundesverwaltungsgerichts abändern, aufheben oder ersetzen, ist die AMA an die für die Erkenntnisse maßgebliche, dort dargelegte Rechtsanschauung gebunden.

[...]

(7) Abweichend von § 14 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz - VwGVG, BGBl. I Nr. 33/2013, beträgt die Frist für eine Beschwerdevorentscheidung vier Monate."

2.2. Daraus folgt für die eingebrachte Beschwerde:

Zum Beschwerdegegenstand:

1. Gemäß § 14 Abs. 1 VwGVG i.V.m. § 19 Abs. 7 MOG 2007 steht es der Behörde frei, den angefochtenen Bescheid innerhalb von vier Monaten aufzuheben, abzuändern oder die Beschwerde zurückzuweisen oder abzuweisen (Beschwerdevorentscheidung). Gemäß § 15 Abs. 1 VwGVG kann jede Partei binnen zwei Wochen nach Zustellung der Beschwerdevorentscheidung bei der Behörde den Antrag stellen, dass die Beschwerde dem Verwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt wird (Vorlageantrag).

Aus der Entstehung der den Vorlageantrag regelnden Gesetzesbestimmung des § 15 VwGVG und den Gesetzesmaterialien ist zu schließen, dass nach Stellung eines Vorlageantrages die Beschwerdevorentscheidung nicht außer Kraft tritt, sondern der Bescheid in der durch die Beschwerdevorentscheidung geänderten Fassung der gerichtlichen Entscheidung zugrundezulegen ist (vgl. dazu etwa Fister/Fuchs/Sachs, Das neue Verwaltungsgerichtsverfahren, § 15 Rz 9). Es ist daher grundsätzlich vom Bescheid in der Fassung der Beschwerdevorentscheidung auszugehen.

Allerdings ist die Zuständigkeit der AMA bereits mit Ablauf der viermonatigen Frist zur Erlassung der Vorentscheidung untergegangen (der angefochtene Bescheid wurde am 26.2.2014, die Beschwerdevorentscheidung am 25.9.2014 erlassen; vgl. dazu Eder/Marschin/Schmid, Das Verfahrensrecht der Verwaltungsgerichte, § 14 K7). Die Beschwerdevorentscheidung ist damit von einer unzuständigen Behörde erlassen worden und schon aus diesem Grund rechtswidrig.

Gemäß § 27 VwGVG sind Bescheide unzuständiger Behörden jedenfalls aufzuheben. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens war somit der Bescheid vom 26.2.2014, gegen den Beschwerde erhoben wurde.

2. Die AMA hat mit dem angefochtenen Bescheid einen Berufungsbescheid des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (BMLFUW) abgeändert. Dies ist gem. § 19 Abs. 2 zulässig. Nach ständiger Judikatur des VwGH (zB VwGH 14.12.2011, 2007/17/0147, zur damaligen "Abänderungsbestimmung" § 103 MOG 1985; VwGH 29.04.2003, 2003/11/0049, zu § 68 Abs. 2 AVG) tritt der materiell-rechtliche Abänderungsbescheid an die Stelle des abgeänderten Bescheides und scheidet der abgeänderte Bescheid aus dem Rechtsbestand aus. Eine Bindung des Bundesverwaltungsgerichts an den Berufungsbescheid des BMLFUW besteht jedenfalls nicht.

In der Sache:

3. Nach den angeführten Rechtsvorschriften erfolgt die Auszahlung der Einheitlichen Betriebsprämie auf Grundlage eines Antrages des Beihilfeempfängers. Dieser ist berechtigt, seinen Antrag jederzeit einzuschränken oder zurückzunehmen. Hat die zuständige Behörde den Betriebsinhaber jedoch bereits auf Unregelmäßigkeiten im Beihilfeantrag hingewiesen oder ihn von ihrer Absicht unterrichtet, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, und werden bei dieser Kontrolle Unregelmäßigkeiten festgestellt, so können die von einer Unregelmäßigkeit betroffenen Teile des Beihilfeantrags nicht zurückgenommen werden (Art. 25 VO [EG] 1122/2009). Dem Beschwerdeführer nach der Vor-Ort-Kontrolle eine weitere Rücknahme seines Antrags zu ermöglichen bzw. sogar aktiv anzubieten, wie in der Beschwerde moniert wird, wäre daher rechtswidrig gewesen.

4. Grundsätzlich ist darauf zu verweisen, dass Art. 58 VO (EU) 1306/2013 und ähnlich bisher Art. 9 der VO (EG) 1290/2005 die Mitgliedstaaten verpflichten, im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen zu erlassen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere auch zu Unrecht gezahlte Beträge zuzüglich Zinsen wiedereinzuziehen und wenn notwendig entsprechende rechtliche Schritte einzuleiten. Dies wurde auch in Art. 80 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 festgelegt. Aus Vorgängerbestimmungen leitete der Europäische Gerichtshof das unbedingte Gebot der Rückforderung von zu Unrecht gewährten Prämien, auch aus den Vorjahren, ab (EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Strawson (Farms) Ltd. und J.A. Gagg Sons, Rn 64). Dies hat zur Folge, dass aktuelle Kontrollergebnisse nicht unberücksichtigt bleiben dürfen. Auch der Verwaltungsgerichtshof hat zuletzt in seinem Erkenntnis vom 9.9.2013, 2011/17/0216, neuerlich ausgesprochen, dass die Verwaltungsbehörden insbesondere berechtigt und verpflichtet sind, die dem Unionsrecht entsprechenden Konsequenzen zu ziehen und die Bescheide, mit denen die Betriebsprämien in einer bestimmten Höhe (aber entgegen dem Unionsrecht) zuerkannt worden sind, abzuändern.

Durchbrochen wird dieses Gebot durch den in Art. 80 Abs. 3 VO (EG) 1122/2009 geregelten Grundsatz des Vertrauensschutzes und durch den Entfall der Rückforderung, wenn ein Behördenirrtum vorliegt, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Es liegt jedoch kein Behördenirrtum vor, weil fehlerhafte Flächenangaben in die Sphäre des Antragstellers fallen. Ausgehend von dem Grundsatz, dass den Antragsteller die Verantwortung für die Richtigkeit der von ihm beantragten Flächenausmaße trifft, ist es an ihm gelegen, in Zweifelsfällen die beihilfefähige Fläche selbst oder durch Beauftragte, allenfalls auch unter Beiziehung von Sachverständigen zu ermitteln. Dies ist ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. VwGH 7.10.2013, 2013/17/0541). Dass der Beschwerdeführer dahingehende besondere Anstrengungen unternommen hat, wurde von ihm nicht belegt.

Dem Beschwerdeführer ist darin Recht zu geben, dass die Funktion, die die Landwirtschaftskammern bei Digitalisierung und Antragstellung erfüllt haben, wohl eine behördliche Funktion darstellte (vgl. § 2 Abs. 3 INVEKOS-CC-V 2010, wonach für die "Vollziehung" der einschlägigen Rechtsakte die Marktordnungsstelle AMA zuständig ist, als Einbringungsstelle für den Sammelantrag allerdings die für den Betriebssitz des Betriebsinhabers örtlich zuständigen Landwirtschaftskammern auf Bezirksebene).

Er übersieht aber, dass der Antragsteller im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht verpflichtet war, wahrheitsgemäße und detaillierte Angaben zum tatsächlichen Zustand der beantragten Fläche in der Natur zu machen. Die Hofkarte stellte dafür nur ein Hilfsmittel des Antragstellers dar. Diese Rechtslage trifft auch für das Antragsjahr 2012 zu, in dem bereits die INVEKOS-GIS-V 2011 gegolten hat, wonach Lage, Ausmaß und Nutzungsart der Referenzparzelle durch die von der AMA autorisierten Stellen unter verpflichtender Mitwirkung des Antragstellers festzustellen sind. Gem. § 9 Abs. 2 dieser Verordnung kann sich der Antragsteller nämlich bei Differenzen, die bei der Vor-Ort-Kontrolle festgestellt wurden, nicht auf die Verbindlichkeit der Daten der identifizierten Referenzparzelle berufen, es sei denn, er kann belegen, dass ihn an der verfehlten Identifizierung keine Schuld trifft. Auch diese Bestimmung in der Fassung der Novelle BGBl. II Nr. 249/2013 führt dieses Prinzip nur weiter aus und entbindet den Antragsteller nicht von seiner Mitwirkungspflicht.

Nur in dem Fall, dass die Landwirtschaftskammer dem Antragsteller angesichts richtiger Tatsachen falsche Auskunft zur Anrechenbarkeit von Zwergstrauchbewuchs gegeben hätte, fiele dies in die Sphäre der Behörde. Dies ist aber nicht der Fall.

Die Antragstellerin der Almflächen wusste - ebenso wie der Beschwerdeführer - darüber Bescheid, dass nur mit Gräsern, Kräutern oder Leguminosen bewachsene Flächen als Futterfläche anerkannt werden können. Somit verbleibt die Verantwortung für die Fehlbeantragung in Bezug auf die zwergstrauchbewachsenen Flächen in der Sphäre des Beschwerdeführers und ist ihm zuzurechnen. Ein Irrtum der Behörde liegt aus diesem Grund nicht vor.

5. Nach den oben angeführten Rechtsvorschriften ist nur die tatsächlich genutzte Futterfläche beihilfefähig. Mit Bäumen bestandene Flächen können nur insoweit beantragt werden, als auf ihnen die Nutzung der Futterfläche unter denselben Bedingungen möglich ist wie auf Flächen, die nicht baumbestanden sind. Zur Erleichterung der Berechnung nach diesen beiden Kriterien stellte die AMA im Jahr 2000 einen Leitfaden zur Verfügung, der die Ermittlung der Futterfläche auf Almen erleichtern sollte ("Almleitfaden"). In diesem Leitfaden wurde zur Erleichterung der Feststellung des Überschirmungsgrades, also der unproduktiven Fläche unter Bäumen, eine Abschätzung in Prozentschritten vorgeschlagen. Für die Feststellung der nach Abzug der überschirmten Flächen noch verbleibenden unproduktiven Flächen, wie beispielsweise mit Pflanzen bewachsene Flächen, die keine Grünfutterpflanzen sind, oder Geröllflächen und Gewässer, wurde keine spezielle Vorgangsweise vorgeschlagen. Jeder Antragsteller blieb dennoch verpflichtet, nur die beihilfefähigen Flächen zu beantragen. Darauf wurde im Almleitfaden auch hingewiesen (vgl. Pkt. 4 des Almleitfadens "Praktische Ermittlung der Almfutterfläche").

Im Jahr 2010 stellte die AMA über die Bezirksbauernkammer für die Berechnung des sogenannten LN-Faktors (=die nicht landwirtschaftliche Nutzfläche) zusätzlich ein Berechnungsmodell zur Verfügung, bei dem nach Abschätzung des Überschirmungsgrades die Abschätzung der übrigen unproduktiven Fläche in 10 %-Schritten erfolgen konnte. Dies stellte die Zurverfügungstellung eines zusätzlichen Hilfsmittels für die Antragsteller dar, aber keine Änderung eines Messsystems oder einer Messgenauigkeit. Eine verbesserte Messgenauigkeit erfolgte naturgemäß mit der verpflichtenden Digitalisierung im Jahr 2010 und erfolgt laufend mit der Verbesserung der Luftbildqualität. Die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrolle 2012 beruhen nicht (ausschließlich) auf einem verbesserten Luftbild, sondern insbesondere auf einer Begutachtung der Alm vor Ort.

Wie das Beschwerdeverfahren ergeben hat, entspricht das auf österreichischen Almen im Allgemeinen und bei der konkreten Vor-Ort-Kontrolle angewendete Messsystem den Erfordernissen des Art. 34 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009. Insbesondere war und ist auch die Verwendung eines "Pro-Rata-Systems" zulässig, in dem die beihilfefähige Futterfläche bestmöglich abgeschätzt und mithilfe eines nach Prozentsätzen abgestuften Pauschalsystems ermittelt wird. Dies ergibt sich nicht nur aus den Arbeitsdokumenten der EU, auf die durch Art. 34 VO (EG) 1122/2009 verwiesen wird, sondern mittlerweile auch aus der ausdrücklichen Aufnahme dieses Systems in die für Beitragsjahre ab 2015 geltende Rechtsvorschrift des Art. 10 (samt Erwägungsgrund 13) der VO (EU) 640/2014.

Obwohl der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung an der Verwendung des Almleitfadens keinen Anstoß nimmt (vgl. zuletzt VwGH 29.5.2015, 2012/17/0198: "Ausgehend von dem von der Behörde herangezogenen Almleitfaden sind die dort festgelegten Kriterien ausschlaggebend, anhand derer die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle zu überprüfenden Flächen beurteilt werden"), hatte sich das erkennende Gericht aufgrund des Beschwerdevorbringens mit der Rechtsqualität des Almleitfadens auseinanderzusetzen. Es ist davon auszugehen, dass diese Unterlage nicht mehr und nicht weniger darstellt, als seine Bezeichnung nahelegt: Er stellt einen Leitfaden für eine Almfutterflächenermittlung dar, die den Landwirten und den Prüforganen eine gewisse schematisierte Vorgangsweise mit einigermaßen vertretbarem Aufwand ermöglicht. Es steht dem Landwirt frei, die Almfutterfläche selbst nach anderen Kriterien zu ermitteln, solange diese Ermittlungsmethode die realiter zur Verfügung stehende Futterfläche präziser abbildet.

Selbst wenn man jedoch zum Schluss gelangen würde, dass der Almleitfaden eine nicht gehörig kundgemachte Verordnung darstellt, so wäre diese vom Gericht gem. Art. 89 B-VG nicht anzuwenden (Mayer/Muzak, B-VG, 341). Da dem Gericht aber keine andere Methode zur Verfügung steht, mit der die Ermittlung der Almfutterfläche mit vertretbarem Aufwand möglich wäre und auch der Beschwerdeführer selbst keine andere derartige geeignete Methode angewendet hat, müsste wiederum auf die im Leitfaden vorgeschlagenen Methoden zurückgegriffen werden und das Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle in deren Licht geprüft werden.

Dabei muss in Kauf genommen werden, dass die Einstufung der so ermittelten Flächen subjektive Elemente enthält und die Wiederholbarkeit entsprechender Kontrollen durch subjektive Einschätzungen der Kontrollorgane beeinträchtigt werden kann. Dies betrifft auch den Zeitpunkt der Kontrolle, der Einfluss auf den Wuchs der Grünfutterpflanzen und die Annahme des Futterdargebots durch die Tiere haben kann. Diesen schwer über das Jahr hin objektivierbaren Elementen kann nur durch sorgfältige Dokumentation und Begründung durch die Antragsteller und die Kontrollorgane begegnet werden, ein Erfordernis, dem im hier vorliegenden Fall weder der Beschwerdeführer bzw. die Almbewirtschafterin noch die Kontrollorgane in ausreichendem Maß nachgekommen sind. Dies führt jedoch nicht dazu, dass die Kontrollergebnisse unbrauchbar sind, vielmehr musste im gerichtlichen Verfahren abgeschätzt werden, welchen Einfluss diese Unzulänglichkeiten im Verfahren auf das Ermittlungsergebnis haben konnten und dieses entsprechend korrigiert werden.

6. Nach Art. 34 Abs. 2 VO (EG) 1122/2009 können die Mitgliedstaaten bestimmten, dass bestimmte Landschaftsmerkmale, die traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, auf die Nutzfläche angerechnet werden. Dabei dürfen diese aber eine von dem Mitgliedstaat zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigen. Die Verordnung bedenkt hier insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern. Darüber hinaus sind nach Art. 34 Abs. 3 Landschaftsmerkmale, die in bestimmten, dem Umwelt- und Landschaftsschutz dienenden EU-Verordnungen genannt sind oder Bestandteil des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands sein können, Teil der Gesamtfläche der landwirtschaftlichen Parzelle. Diese Bestimmungen schließen Landschaftselemente auf Almen nicht aus. Dabei ist aber zu bedenken, dass das auf den gegenständlichen Fall anwendbare unionsrechtliche Regelwerk für die Besonderheiten der Almen auch keine Vorkehrungen trifft. Art. 34 Abs. 4 dieser Verordnung legt allgemein fest, dass mit Bäumen bestandene Flächen nur insoweit beantragt werden können, als auf ihnen die Nutzung der Futterfläche unter denselben Bedingungen möglich ist wie auf Flächen, die nicht baumbestanden sind. Die Arbeitsunterlage der Kommission vom 9.3.2005, AGRI/60363/2005, legt diese Bestimmung dahingehend aus, dass eine Baumdichte von 50 Bäumen/ha eine Anerkennung als Futterfläche in der Regel ausschließt. Ausnahmen sind danach von den Mitgliedstaaten im Vorhinein festzulegen.

Die Gewährung einer Beihilfe ist, wie bereits erläutert, in Österreich auch für baumbestandene Flächen auf Almen dadurch möglich, dass die gesamte als Futterfläche prinzipiell taugliche Almfläche beihilfefähig ist, davon jedoch in gröberen Schritten die möglichst präzise abgeschätzte nicht futterfähige Fläche pauschal abgezogen wird ("Pro-Rata-System").

Gleichzeitig scheint aber die zusätzliche - präzise - Ermittlung bestimmter Landschaftselemente in diesem System nicht möglich zu sein, da diese Methode damit arbeitet, dass gerade nicht einzelne Elemente in Abzug bzw. Anrechnung gebracht werden. Wie der Wortlaut der Verordnung nahelegt, ist bei den Landschaftsmerkmalen an genau abgrenz- und messbare, sich von der umgebenden Futterfläche deutlich abhebende Elemente gedacht. Selbst Wege, Gebäude oder Teiche, die scharf abgrenzbar sind, bilden bei den Almen Teil der Referenzparzelle und werden nicht von vornherein ausgeschieden, selbst ihre Berücksichtigung erfolgt pauschal im Rahmen des Pro-Rata-Systems. Es ist das Wesen einer Alm, dass sie - im Gegensatz zum klassischen Heimbetrieb - aus einer Vielzahl an Elementen besteht, die die Berglandschaft strukturieren und in besonderer und eigenartiger Weise gestalten. So sind üblicherweise etwa Einzelbäume, Baumgruppen und Vernässungszonen mit vielgestaltigem Bewuchs vorhanden. Gerade die regelmäig anzutreffenden Einzelbäume und Baumgruppen werden im Rahmen des Pro-Rata-Systems beim Überschirmungsgrad in großzügiger Weise berücksichtigt, wenn etwa bei einem Überschirmungsprozentsatz von bis zu 20% dennoch 100% Futterfläche anerkannt werden. Dies übersteigt den in Österreich nunmehr allgemein festgelegten Prozentsatz von 6% bei Weitem. Soweit aber darüber hinaus nach Art. 34 Abs. 3 VO (EG) 1122/2009 einzelne Elemente, die nach den angeführten Rechtsvorschriften dem Natur- und Landschaftsschutz dienen, dennoch berücksichtigbar wären, läge es jedenfalls am Antragsteller, das Bestehen solcher Elemente möglichst präzise ins Treffen zu führen und diese zu verorten.

§ 4 Abs. 3 lit. d INVEKOS-GIS-V 2011, BGBl. II Nr. 330/2011, i. d.g.F. erfüllt diese europarechtlichen Vorgaben, wenn er bestimmt, dass wonach Landschaftselemente bei Almen und Hutweiden nur auf Teilflächen berücksichtigt werden können, bei denen kein Abzug von Ödland und überschirmten Flächen zu erfolgen hat.

Da auch der Beschwerdeführer nicht konkret vorbringt, welche Landschaftselemente im angefochtenen Bescheid nicht berücksichtigt wurden und in welcher Weise diese zu berücksichtigen gewesen wären, ist die Vorgangsweise der Behörde in diesem Punkt nicht zu beanstanden.

7. Aus Art. 7 VO (EG) 73/2009 ergibt sich, dass alle in einem in einem Mitgliedstaat einem Betriebsinhaber im Jahr 2012 gewährten Direktzahlungen, die 5 000 EUR überschreiten, um 10 % zu kürzen sind. Die Vorgangsweise der Behörde ist daher nicht zu beanstanden.

8. Daraus ergibt sich aber, dass der Beschwerdeführer den zu Unrecht an ihn gewährten Beihilfebetrag jedenfalls zurückzuerstatten hat.

Daran ändert auch nichts, dass die fehlerhaften Flächenangaben nicht vom Beschwerdeführer selbst, sondern von der Almbewirtschafterin im Mehrfachantrag-Flächen des Almobmannes gemacht wurden. Wie der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde samt Judikaturnachweis selbst anführt, ist der Almbewirtschafter Verwalter und Prozessbevollmächtigter des Almauftreibers, der u.a. auch zur Antragstellung für den Auftreiber bevollmächtigt ist. Seine Handlungen sind dem Beschwerdeführer daher zuzurechnen (VwGH 17.6.2009, 2008/17/0224).

9. Im vorliegenden Fall wurde im Hinblick auf das Antragsjahr 2010 eine Differenz zwischen beantragter und ermittelter von über 3% oder 2ha bis höchstens 20 % der ermittelten Fläche festgestellt. Sie ist zum Großteil auf Flächendifferenzen auf den betroffenen Almen zurückzuführen.

Aus diesem Grund war der Auszahlungsbetrag gemäß Art. 58 VO (EG) 1122/2009 um das Doppelte der Differenzfläche zu kürzen.

Dass ein Antragsteller für das Verhalten Dritter einzustehen haben kann, ist bereits in Art. 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zugrundegelegt und gilt nicht nur für verwaltungsrechtliche Maßnahmen, sondern auch Sanktionen (vgl. mit zahlreichen Verweisen auf die Rechtsprechung des EuGH Killmann/Glaser, Verordnung [EG, EURATOM] Nr. 2988/95 [2010], Kommentar zu Art. 7). Allerdings finden nach Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 die in Kapitel I vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse (zu denen auch jene nach Art. 58 der Verordnung gehören) keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft.

Der Beschwerdeführer legte eine "Erklärung gemäß § 8i MOG 2007" vor, dass ihm keine Umstände erkennbar waren, die ihn an der Zuverlässigkeit des Antragstellers der Almflächen der XXXX Alm zweifeln hätten lassen können.

Tatsächlich kann nach den oben angeführten Vorschriften der VO (EG) 73/2009 und 1122/2009 nur der Betriebsinhaber (der Almbewirtschafter) einen Beihilfeantrag stellen, wobei bei gemeinsamer Nutzung durch mehrere Betriebsinhaber die Flächen entsprechend deren Nutzungsrechten fiktiv aufgeteilt werden.

Der durch die MOG-Novelle BGBl. I Nr. 47/2014 neu eingefügte § 8i MOG 2007 enthält nun auch die explizite Regelung, dass Kürzungen und Ausschlüsse keine Anwendung finden, wenn für den Auftreiber keine Umstände erkennbar waren, die ihn an der Zuverlässigkeit des Antragstellers der Alm- oder Weidefutterflächen zweifeln lassen hätten können. Im allgemeinen Teil der Erläuterungen zur Regierungsvorlage, 142 Blg. NR 25.GP, heißt es dazu: "In Umsetzung der im Arbeitsprogramm der Bundesregierung ebenfalls geforderten Vorlage einer Lösung für die Almproblematik wird eine gesetzliche Klarstellung betreffend die Rechtsstellung von Almauftreibern im Verfahren (innerhalb des EU-rechtlichen Rahmens) vorgenommen." In den Erläuterungen zu § 8i heißt es: "Abs. 1 sieht neben der anteilsmäßigen Zurechnung von gemeinschaftlich genutzten Alm- und Weideflächen vor, dass für den bloßen Auftreiber im Fall abweichender Flächenangaben keine Kürzungen und Ausschlüsse ("Sanktionen") verhängt werden, wenn für den Auftreiber keine Umstände erkennbar waren, die Zweifel an der Zuverlässigkeit des Almobmanns/Antragstellers der gemeinschaftlich genutzten Almflächen geweckt hätten. Derartige Angaben sind weiterhin durch entsprechendes Vorbringen des Auftreibers zu belegen, um in Art. 73 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor, ABl. Nr. L 316 vom 30.11.2009 S. 1, Deckung zu haben. Da diese Vorgangsweise eine weitgehende Auslegung des Art. 73 Abs. 1 darstellt, ist eine Regelung auf gesetzlicher Basis vorgesehen."

Wie diese Materialien belegen, war dem Gesetzgeber bewusst, dass der Wortlaut des § 8i MOG 2007 eine weite Auslegung des Art. 73 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 darstellt. Es ist daher fraglich, ob diese Vorschrift unionsrechtskonform ist und vom Bundesverwaltungsgericht angewendet werden darf.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (vgl. jüngst das Urteil vom 13.12.2012, Rs C-11/12 mit weiteren Nachweisen). Hierbei ist unter verschiedenen möglichen Auslegungen diejenige zu wählen, die die praktische Wirksamkeit der Bestimmung zu wahren geeignet ist (vgl. etwa EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Schilling und Nehring, Rz 24)

Die Randnummern 55 bis 57 der Erwägungsgründe zur VO (EG) 796/2004 verorten den Sinn der vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse darin, geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu treffen, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft wirksam zu schützen. Kürzungen und Ausschlüsse sollten unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips und im Fall der Beihilfevoraussetzungen unter Berücksichtigung bestimmter Probleme infolge höherer Gewalt sowie außergewöhnlicher oder natürlicher Umstände festgelegt werden.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, verlangt, dass die von einer Bestimmung des Unionsrechts eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (EuGH 13.12.2012, Rs C-11/12 mit weiteren Nachweisen). Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für Beihilfen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik beruht auf der Mitwirkung und Mitverantwortung des Antragstellers, der mit seinem Antrag bestätigt, dass dieser den Beihilfevoraussetzungen entspricht. Ein wirksames Verfahren setzt voraus, dass die vom Beihilfeantragsteller beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind, so dass sein Antrag ordnungsgemäß ist und er Sanktionen vermeidet (EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Schilling und Nehring, Rz 34).

Da der Antragsteller gem. Art. 73 VO (EG) 796/2004 jedenfalls verpflichtet ist, den zu Unrecht erhaltenen Beihilfebetrag zurückzuzahlen, dienen die in Art. 51 vorgesehenen Sanktionen in erster Linie dem Zweck der Betrugsprävention. Wenn ein Auftreiber allerdings auf derartigen Betrug keinen oder nur sehr begrenzten Einfluss hat, so widerspräche es dem Zweck dieser Norm, sie in diesen Fällen anzuwenden.

Daraus kann geschlossen werden, dass § 8i MOG 2007 dem Unionsrecht nicht widerspricht, wenn er festlegt, dass keine Sanktionen zu verhängen sind, wenn für den Auftreiber keine Umstände erkennbar waren, die ihn an der Zuverlässigkeit des Antragstellers der Alm- oder Weidefutterflächen zweifeln lassen hätten können. Allerdings ist diese Gesetzesbestimmung derart auszulegen, dass die Wirksamkeit des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nicht gefährdet ist. Es muss gewährleistet sein, dass die Almauftreiber als diejenigen, die die Beihilfe beziehen, nicht pauschal aus ihrer Verantwortung für die Richtigkeit des Antrags entlassen werden. Gemäß Art. 73 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 hat der Beihilfeempfänger im Einzelfall zu belegen, dass ihn kein Verschulden trifft, um Sanktionen zu vermeiden.

Die bloße Erklärung, er habe auf den Almauftreiber vertrauen und keine Umstände erkennen können, die ihn an seiner Zuverlässigkeit zweifeln lassen hätten können, ist als Beleg für die Erfüllung des Tatbestandes des § 8i Abs. 1 MOG 2007 daher nicht ausreichend. Dazu kommt im konkreten Einzelfall, dass im Verfahren nachgewiesen wurde, dass sowohl der Almobmann als auch die Auftreiber auf die Alm davon informiert waren bzw. bei ordentlicher Sorgfalt wissen mussten, dass mit Zwergsträuchern bewachsene Flächen grundsätzlich nicht beihilfefähig sind. Angesichts des doch sehr verbreiteten Bewuchses der Alm mit Zwergsträuchern ist nicht davon auszugehen, dass die entsprechende Diskrepanz zwischen beantragter und ermittelter Fläche dem Beschwerdeführer nicht hätte auffallen müssen.

Der in der Beschwerdevorentscheidung vorgesehene Entfall der Sanktion für die Differenzfläche auf der XXXX Alm ist daher ein weiterer Grund für die Rechtswidrigkeit der Beschwerdevorentscheidung und deren Aufhebung.

10. Im System der einheitlichen Betriebsprämie setzt aufgrund der Zahlungsansprüche jedes Antragsjahr auf das Berechnungsergebnis des Vorjahres auf. Wurde aber über die Zuweisung oder den Verfall von Zahlungsansprüchen rechtskräftig entschieden, so ist es der Beschwerdeinstanz versagt, diese im Rahmen der Prüfung eines Folgejahres wieder aufzugreifen (vgl. VwGH 18.5.2009, 2009/17/0051; BVwG 6.8.2014, W118 2000829). Auf das Argument in der Beschwerdeergänzung, die Unterschiedlichkeit der Werte der Zahlungsansprüche der Betroffenen führe zu einer Unsachlichkeit und Gleichheitswidrigkeit, war daher nicht einzugehen, da die ursprüngliche Zuteilung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2005 in Rechtskraft erwachsen ist.

Zum Beschwerdevorbringen, dass sich, hätte im Jahr 2004 die AMA die richtige - geringere - Fläche festgestellt, damit ein höherer Wert der Zahlungsansprüche einhergegangen und damit der Gesamtbetrag gleich geblieben wäre, womit sich für den Beschwerdeführer bis aktuell kein anderes Ergebnis ergeben hätte: Durch Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 2988/95 wird das Recht und die Verpflichtung der Behörde zur Rückforderung von Beihilfen begrenzt. Die Behörde ist nicht verpflichtet oder berechtigt, eine Neuberechnung über vier Jahre nach der Vor-Ort-Kontrolle hinaus in die Vergangenheit hinein vorzunehmen (vgl. EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Strawson (Farms) Ltd. und J.A. Gagg Sons). Dies gilt aber auch für die Zuteilung von Zahlungsansprüchen, wenn sich diese im Nachhinein als fehlerhaft herausstellt (vgl. EuGH 2.7.2015, Rs C-648/13 Johannes Demmer).

Das Vorbringen im Vorlageantrag, es sei nicht nachvollziehbar wie ein Verfall von Zahlungsansprüchen im Jahr 2010 passieren könne, verbunden mit der Bitte um Wiederherstellung der verfallenen Zahlungsansprüche, ist verspätet. Dieses Vorbringen betrifft bereits den angefochtenen Bescheid und nicht nur die Beschwerdevorentscheidung; es hätte bereits in der Beschwerde geltend gemacht werden müssen.

11. Zum Beweisantrag, es mögen dem Antragsteller sämtliche Unterlagen und Feststellungen und Ergebnisse in allen Details übermittelt werden, ist festzustellen, dass sämtliche Daten und Unterlagen, die Grundlage für die Gewährung der Beihilfe darstellen, dem Landwirt oder dem Almobmann als seinem Vertreter online im Rahmen der Internet-Applikation INVEKOS-GIS zur Verfügung stehen, soweit diese nicht ohnehin persönlich zugestellt werden (§ 9 Abs. 6 INVEKOS-GIS-V 2011).

12. Die AMA hat gemäß § 19 Abs. 3 MOG 2007 auf Grundlage der vom Bundesverwaltungsgericht im Spruch dieses Erkenntnisses neu festgesetzten ermittelten Fläche den Betrag der zustehenden Einheitliche Betriebsprämie und den Rückforderungsbetrag neu zu berechnen und bescheidmäßig festzusetzen. Dies gilt auch für Abzüge aufgrund der Modulation und die Zahlungsansprüche, soweit sich aufgrund dieses Erkenntnisses oder der Erkenntnisse zu Behilfebescheiden der Vorjahre Änderungen in der Berechnung ergeben. Je nach aus dieser Berechnung erfließender Differenzfläche sind Sanktionen nach Art. 58 VO (EG) 1122/2009 zu verhängen.

2.3. Zu Spruchteil B:

Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig, weil zur Berücksichtigung von Landschaftselementen im Pro-Rata-System und zu § 8i MOG 2007 noch keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes vorliegt. Im Übrigen weicht die gegenständliche Entscheidung von der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht ab noch fehlt es an einer Rechtsprechung des VwGH (siehe die unter 2.2. angeführte umfangreiche Rechtsprechung des VwGH und des EuGH zu den in der Beschwerde angesprochenen Punkten).

Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.