0.631.256.934.952Bilateral International Treaty1 déc. 1933
0.631.256.934.952
CS II 123
Traduzione1
del 1° dicembre 1933 (Stato 23 marzo 1962)
I
La Corte Permanente di Giustizia Internazionale, alla quale è stata sottoposta una vertenza sorta tra la Francia e la Svizzera circa le zone franche dell’Alta Savoia e del Paese di Gex, conformemente a un compromesso d’arbitrato intervenuto tra queste due Potenze, ha pronunziato la sua sentenza il 7 giugno 19322. Con questa sua sentenza la Corte decide, tra altro, che il Governo francese deve arretrare la sua linea doganale conformemente alle stipulazioni del Protocollo delle Conferenze di Parigi del 3 novembre 1815, del Trattato di Parigi del 20 novembre 1815, del Trattato di Torino del 16 marzo 1816 e del Manifesto della Corte dei Conti di Sardegna del 9 settembre 1829, dovendo questo regime restare in vigore fino a tanto che non sarà stato modificato mediante accordo fra le Parti. D’altro lato, la sentenza dispone «che occorre prevedere, se si mantengono le zone franche, a favore dei prodotti delle zone, un’importazione di merci in franchigia o a dazi ridotti attraverso la linea delle dogane federali». Inoltre, nella sua motivazione, la Corte esprime il parere che se la Svizzera, grazie al mantenimento in vigore dei Trattati succitati, ottiene i vantaggi economici risultanti dalle zone franche, essa deve a sua volta accordare, a titolo di compenso, dei vantaggi economici agli abitanti delle zone.
Nelle esposizioni orali fatte davanti alla Corte, l’agente del Governo svizzero ha, in nome del suo Governo, dichiarato quanto segue:
«1. Con la nota del 5 maggio 1919 (allegato I all’art. 435 del Trattato di Versailles3», la Svizzera si è impegnata, restando mantenute le zone franche dell’Alta Savoia e del Paese di Gex, a ‹regolare in modo più conveniente alle condizioni economiche attuali le modalità degli scambi tra le regioni interessate›.
2. Se la sentenza della Corte, conformemente ai principi posti dall’ordinanza del 6 dicembre 1930, obbliga la Francia a mettere il suo cordone doganale sulla linea tracciata dalle disposizioni dei Trattati del 1815 e degli altri atti complementari relativi alle zone franche dell’Alta Savoia e del Paese di Gex, la Svizzera, senza riserva di successiva ratificazione, accetta quanto segue:
La Corte Permanente di Giustizia Internazionale avendo, nella sua sentenza del 7 giugno 19324, dato atto al Governo svizzero di questa dichiarazione, il Governo federale l’ha segnalata all’attenzione del Governo francese chiedendogli se intendesse associarsi alla procedura così proposta alla Corte dal Governo federale. In risposta, l’Ambasciata di Francia a Berna ha informato il Governo federale, con nota del 27 maggio 1933, che il Governo francese accettava la procedura di cui si tratta.
In seguito, i Governi francese e svizzero si sono messi d’accordo per domandare ai sottoscritti di assumere la missione di perito, quale è definita dalla dichiarazione succitata. Le trattative franco‑svizzere intese ad assicurare l’esecuzione dell’impegno menzionato nel primo paragrafo di quella dichiarazione sono cominciate a Montreux‑Territet il 9 ottobre 1933. Esse sono continuate dal 9 al 12 ottobre e dal 6 al 25 novembre 1933, col concorso e con la mediazione di tre periti. Le delegazioni francese e svizzera sono state presiedute rispettivamente dal signor Coulondre, Ministro plenipotenziario, Direttore‑aggiunto degli Affari politici e commerciali al Ministero degli Affari esteri di Francia e dal signor Comte, Ispettore generale delle dogane federali svizzere.
II
Non è stato possibile giungere, in queste trattative, a un accordo tra le Parti sul complesso delle questioni esaminate, cioè le agevolezze che la Svizzera deve offrire ai prodotti delle zone franche in seguito all’arretramento del cordone doganale francese. I periti arbitri sono così stati indotti a constatare, nella seduta del 25 novembre 1933, che i loro tentativi di conciliare le vedute delle due Parti erano falliti e che a loro non restava oramai altro che fissare, con effetto obbligatorio per queste ultime, il regolamento da stabilire in dipendenza dall’impegno assunto dalla Svizzera «di regolare in modo più conveniente alle condizioni economiche attuali le modalità degli scambi tra le regioni interessate».
Conviene tuttavia constatare che su tre punti incidenti hanno avuto luogo degli scambi di vedute e che l’accordo è stato conseguito tra la Francia e la Svizzera, in margine alla negoziazione ufficiale davanti ai periti arbitri. Nella sua sentenza del 7 giugno 19325la Corte aveva dichiarato che «l’arretramento della linea doganale non pregiudica il diritto, per il Governo francese, di riscuotere, alla frontiera politica, delle tasse fiscali che non hanno il carattere di tributi doganali». La delegazione francese ha fatto sapere, fin dall’inizio delle trattative, che il suo Governo intendeva mantenere il cordone fiscale sulla frontiera politica e che la questione delle tasse fiscali doveva restare fuori della negoziazione. Per ciò che concerne le modalità della vigilanza sulla circolazione delle persone e delle merci attraverso il cordone fiscale, si sono tuttavia avviate delle conversazioni tra le delegazioni, in seguito alle quali il capo della delegazione francese ha fatto, nella seduta del 9 novembre 1933, la dichiarazione seguente: «Per la disposizione e il funzionamento del cordone fiscale, le autorità francesi competenti intendono ispirarsi ai principi stabiliti dalla Convenzione internazionale per la semplificazione delle formalità doganali conchiusa a Ginevra il 3 novembre 19236. Esse si propongono in particolare, in tutta la misura del possibile e conformemente alle pratiche vigenti, a. di disporre e di abilitare i posti fiscali francesi sostituiti ai vecchi uffici doganali, in modo che corrispondano agli uffici doganali svizzeri e che le loro ore d’apertura concordino; b. di eseguire le visite fiscali in modo che la circolazione e il traffico non ne siano intralciati, particolarmente nel punto in cui una carrozza tramviaria o qualsiasi altra vettura pubblica varca la frontiera, la visita del fisco francese si farà, permettendolo le circostanze, all’interno delle carrozze, senza obbligare i passeggeri a discenderne, salvo il caso di riscossione di tasse o di presunzione di frode. Parimente, in conformità alle pratiche in vigore, i turisti e i passeggiatori che varcano la frontiera politica tra la Svizzera e le zone franche saranno dispensati da qualsiasi tassa per le loro provviste di viaggio, per gli oggetti di equipaggiamento ed accessori da sport d’uso personale che essi portano con sè per le loro escursioni, particolarmente: piccozze, corde, binocoli, apparecchi fotografici, sci, slitte, pattini, apparecchi thermos, cocome, materiale d’accampamento, di cucina da campo e per pasti all’aperto, ecc., semprechè i detti turisti e passeggiatori non destinino questi oggetti al commercio. Del resto, in modo generale, le autorità competenti non hanno l’intenzione di modificare le agevolezze locali presentemente accordate. La delegazione francese crede di sapere che le medesime pratiche amministrative siano presentemente seguite dall’amministrazione svizzera; essa sarebbe ben contenta di avere l’assicurazione che queste pratiche saranno mantenute.»
Prendendo atto di questa dichiarazione, il capo della delegazione svizzera ha, a sua volta, dichiarato, nella medesima seduta, quanto segue: «La delegazione svizzera ringrazia la delegazione francese della dichiarazione fatta in nome del Governo francese circa il funzionamento dei posti fiscali francesi al confine politico tra la Svizzera e le zone franche del 1815‑16. Essa prende atto di questa dichiarazione. La delegazione svizzera si affretta a dichiarare a sua volta che il Consiglio federale intende pure mantenere immutate le pratiche liberali e le facilitazioni in uso nel funzionamento della sua dogana al confine politico della Svizzera e delle zone franche del 1815–16. Per conseguenza anche il Consiglio federale s’impegna, come ha fatto il Governo francese, ad applicare, pel passaggio della sua linea doganale, i medesimi principî e le medesime modalità enunziati nella dichiarazione della delegazione francese per il passaggio della linea fiscale francese.»
Un altro punto sul quale è intervenuto un accordo tra le Parti in margine alla negoziazione davanti ai periti‑arbitri, riguarda la posizione del cordone doganale francese, a contare dal 1° gennaio 1934 (cioè la delimitazione interna delle zone franche). Pur obiettando che questa questione restava fuori della negoziazione, la delegazione francese ha fatto conoscere ai periti‑arbitri e alla delegazione svizzera il tracciato del cordone doganale previsto dal Governo francese. Sono state avviate tra le delegazioni delle conversazioni ufficiose, in seguito alle quali l’accordo dei due Governi sulla delimitazione delle zone è stato constatato con uno scambio di note, datate da Parigi, 15/16 novembre 1933.
Infine, le due Parti hanno manifestato il loro accordo in ciò che concerne le misure di controllo, con una dichiarazione comune, fatta durante la seduta del 23 novembre e il cui tenore è il seguente: «§1 Di regola, l’ammissione di prodotti in franchigia senza limitazione di quantità sarà subordinata al deposito, fatto in precedenza, da ciascun produttore, al servizio delle dogane francesi incaricato della vigilanza delle zone franche, d’una dichiarazione fondamentale indicante la natura dello stabilimento, la sua consistenza, le diverse culture, i mezzi di produzione, il numero degli animali, delle arnie, ecc., e, in modo generale, tutti i ragguagli che permettono di determinare le quantità approssimative di prodotti che l’azienda è in grado di fornire. Questa dichiarazione sarà controllata e vistata dal servizio delle dogane francesi e trasmessa per sua cura all’amministrazione delle dogane svizzere. I prodotti importati in Isvizzera dovranno essere accompagnati da certificati rilasciati dal servizio delle dogane francesi e attestanti che questi prodotti sono originari delle zone. Il Governo francese prenderà le disposizioni necessarie affinchè le spedizioni verso la Francia di prodotti menzionati nel presente paragrafo siano dedotte dalle quantità ammissibili in franchigia all’importazione in Svizzera. Il Governo francese potrà a questo scopo assoggettare queste merci al regime del conto aperto o a qualsiasi altro regime analogo. §2 I contingenti istituiti o previsti dal nuovo regolamento saranno ripartiti tra gli interessati dalle autorità francesi competenti. I prodotti ammessi in Svizzera al beneficio di contingenti giornalieri o annuali, fatta riserva del traffico di mercato, dovranno essere accompagnati da certificati di contingentamento allestiti dal servizio delle dogane francesi. Questi certificati attesteranno che si tratta di prodotti originari delle zone e che l’importazione in Svizzera avviene nei limiti dei contingenti globali. §3 Per ciò che concerne il traffico di mercato, l’Amministrazione delle dogane francesi consegnerà ogni anno all’Amministrazione delle dogane svizzere una lista che indichi per ciascun produttore i particolari dell’esercizio relativo ai prodotti di questo traffico. Le importazioni saranno accompagnate da certificati allestiti dai sindaci dei comuni e attestanti che i prodotti sono originari delle zone, indicando il nome e il domicilio dei produttori. §4 Il Governo francese farà conoscere, nel più breve termine, al Governo svizzero, le misure prese per l’applicazione delle disposizioni che precedono. Esso gli comunicherà i modelli dei titoli destinati ad assicurare l’importazione in Svizzera, in franchigia o a dazi ridotti, dei prodotti delle zone, come pure dei saggi dei sigilli e delle firme degli agenti qualificati per rilasciare questi titoli. §5 Il Governo francese prenderà le disposizioni necessarie per punire gli abusi o i tentativi di abusi che potessero essere commessi allo scopo di fare ammettere all’importazione in Svizzera, al beneficio della Convenzione, dei prodotti che non vi avrebbero diritto, e particolarmente il deposito di dichiarazioni inesatte, come pure l’uso o il tentativo d’uso fraudolenti dei certificati d’origine o di contingentamento, o di certificati falsi. Restano riservate le sanzioni penali che possono risultare dall’applicazione della legislazione svizzera. §6 Non potrà essere richiesta nessuna formalità speciale di controllo per le merci esenti da dazio secondo la tariffa doganale svizzera. Queste merci continueranno ad essere ammesse verso la sola prova della loro origine, se il Governo svizzero stima necessaria questa prova. Si farà altrettanto, in massima, coi prodotti tassati lievemente. §7 I prodotti ammessi in Svizzera al beneficio di agevolezze doganali potranno essere importati da tutti gli uffici doganali e posti di riscossione istituiti al confine delle zone. Tuttavia, nel traffico di mercato, l’importazione potrà essere limitata ad uno o a più uffici designati dall’importatore. §8 Le disposizioni che precedono non pregiudicano le misure di verificazione e di controllo che il Governo svizzero stimasse necessario di prendere nell’ambito della sua legislazione. §9 Ogni volta che se ne farà sentire la necessità, le amministrazioni competenti dei due Paesi studieranno le modificazioni, da portare di comune accordo, alle disposizioni che precedono. Del resto, tutte le questioni relative alle formalità di controllo potranno essere portate davanti alla Commissione franco‑svizzera di conciliazione e di controllo, quando sarà costituita.»
Occorre, a questo punto, menzionare che le Parti hanno dichiarato che i due Governi s’intenderanno per facilitare il traffico reciproco di riparazioni e di perfezionamento tra il territorio svizzero e le zone franche.
Constatato che i tentativi di conciliazione tra le due Parti non erano riusciti, i peritiarbitri hanno dovuto procedere all’arbitrato a’ sensi del N. 2, lett. c, della dichiarazione fatta davanti alla Corte dall’agente del Governo svizzero.
III
Come si è già fatto rilevare, il compito degli arbitri consiste nel regolare le condizioni degli scambi di merci tra le zone e la Svizzera «in modo più conveniente alle condizioni economiche attuali». Il nuovo regime deve, secondo una dichiarazione del Governo federale ripetuta più volte davanti alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale e riaffermata davanti ai periti‑arbitri dalla delegazione svizzera, essere un «regime più liberale e giuridicamente più stabile che nel passato» (vedi, per es., «Pubblicazioni della Corte», serie C, N. 17‑I, vol. II, pag. 886).
Spetta quindi agli arbitri stabilire un regolamento per l’importazione in Svizzera dei prodotti originali delle zone7, caratterizzato da una maggiore liberalità e stabilità rispetto al passato. Importa dunque, in primo luogo, rendersi conto delle condizioni in cui avviene presentemente questa importazione, come pure della portata delle proposte fatte dalla delegazione svizzera allo scopo di determinare se corrispondono all’impegno preso dal Governo federale.
Il regime applicato finora all’importazione in Svizzera dei prodotti provenienti dalle zone comporta delle agevolezze notevoli. Questo regime, che in una certa misura è diverso per le due zone, comprende:
Per ciò che concerne la stabilità del regime attuale, occorre rilevare che quest’ultimo consisteva nel fissare, caso per caso, per questi o quei prodotti, mediante convenzione o decisione unilaterale del Consiglio federale svizzero, certi vantaggi o certi contingenti.
IV
Secondo il parere della delegazione francese, il nuovo ordinamento dovrebbe, per essere più liberale che nel passato, comportare, in massima, l’ammissione in franchigia, in Svizzera, di tutta la produzione delle zone; e, d’altra parte, per renderlo più stabile, occorrerebbe dare un carattere permanente alle disposizioni concernenti la detta franchigia. La delegazione svizzera non ha sollevato obiezioni alla proposta intesa a dare un carattere permanente al nuovo regolamento.
Per ciò che concerne lo studio di queste facilitazioni, il Governo svizzero ha emesso il suo parere davanti alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale, sottoponendole (nel 1930) un disegno di regolamento particolareggiato. Durante i negoziati davanti ai periti‑arbitri, la delegazione svizzera ha dichiarato di considerare sempre questo disegno come la soluzione più conforme all’interesse comune delle popolazioni svizzere e francesi interessate. Il disegno comporta l’ammissione in Svizzera, in franchigia doganale, di tutta la parte, non esportata altrove e non consumata sul posto, del complesso della produzione agricola ed industriale delle zone o, in altre parole – per tenersi ai termini stessi usati dall’agente del Governo federale presso la Corte Permanente – la franchigia doganale per «tutta la parte esportabile in Svizzera della produzione delle zone». L’agente svizzero si è ancora espresso davanti alla Corte come segue: «Nell’ambito del suo disegno, ma soltanto in questo ambito – cioè alla condizione che il cordone doganale francese sia arretrato al limite interno delle zone franche –, la Svizzera può dare soddisfazione a questo interesse essenziale degli agricoltori delle zone. Essa può assumere l’onere, può accettare la grave concorrenza che deriva alla sua propria agricoltura dall’obbligo di ammettere in franchigia, in massima, tutta la produzione agricola delle zone. In queste condizioni, la Svizzera può farlo, ed è giusto che lo faccia, perchè, come ho già osservato, essa continua a beneficiare essa pure dell’esistenza di zone franche aperte intorno a Ginevra e, particolarmente, dal punto di vista economico, del libero sbocco che questo regime assicura, anzitutto, al commercio ginevrino.»
V
Il disegno svizzero del 1930 contiene tuttavia una disposizione secondo cui le importazioni dalla Svizzera nelle zone franche sarebbero esenti da ogni dazio e da qualsiasi tassa. li Governo svizzero aveva, davanti alla Corte, contestato alla Francia il diritto di riscuotere al suo confine politico delle gabelle e delle tasse, anche quando si tratti non già di gabelle e tasse su l’importazione o l’esportazione di merci, bensì di tributi che colpirebbero pure i medesimi articoli prodotti o fabbricati in Francia. Esso aveva sostenuto, inoltre, che la tassa all’importazione era una tassa doganale larvata. Su questo punto, però, la Corte ha dichiarato, nella sua sentenza del 7 giugno 19328, come è già stato detto sopra, che «l’arretramento della linea doganale non pregiudica il diritto, per il Governo francese, di riscuotere, al confine politico, delle tasse fiscali che non abbiano il carattere di dazi doganali». Nei motivi della sentenza la Corte ha inoltre detto: «Comunque sia, la Corte non vuole nè può esaminare se la riscossione al confine politico di questa o di quella tassa francese sarebbe contraria o no agli obblighi della Francia. Essa crede di doversi limitare a dire che in massima una tassa imposta per il solo fatto dell’importazione o dell’esportazione attraverso il confine sembra debba essere considerata come una tassa di natura doganale e, però, soggetta alle norme relative.»
Durante i negoziati davanti ai periti‑arbitri, è stato fatto rilevare dalla delegazione francese – come abbiamo ricordato più sopra – che la Francia avrebbe, nelle zone, piena libertà in materia di tasse fiscali e che la delegazione non era competente ad estendere il campo dei negoziati a questioni d’ordine fiscale. La delegazione francese ha del resto fatto sapere che il Governo francese è tuttora del parere che la tassa all’importazione non sia una tassa di carattere doganale.
La delegazione svizzera ha riconosciuto che il Governo francese, conformemente alla sentenza della Corte, ha piena libertà in materia di tasse fiscali nelle zone, purchè le tasse non abbiano il carattere di dazio doganale larvato; ora, secondo la delegazione svizzera, la tassa all’importazione costituirebbe in realtà un dazio doganale. D’altra parte, essa ha osservato che, se si mantenesse il cordone fiscale al confine politico, i vantaggi derivanti alla Svizzera dall’arretramento del cordone doganale verrebbero ad esserne fortemente diminuiti. Per causa di questo cordone fiscale, le zone non avrebbero più il medesimo valore come sbocco per il commercio ginevrino. Ne conseguirebbe che la Svizzera non potrebbe ragionevolmente essere tenuta ad accordare agli abitanti delle zone le agevolezze doganali proposte nell’ipotesi della soppressione del cordone fiscale al confine politico.
Per quanto concerne la questione se l’esistenza del cordone fiscale, posto sul confine politico, dovrebbe esercitare un’influenza qualsiasi sulla fissazione delle agevolezze doganali che la Svizzera è tenuta ad offrire ai prodotti delle zone, gli arbitri sono giunti alla conclusione che delle ragioni preponderanti militano in favore della tesi che non convenga mantenere una siffatta interdipendenza tra il regime fiscale delle zone e le agevolezze doganali accordate dalla Svizzera.
Devesi osservare, anzi tutto, che gli arbitri non sono competenti ad approvare o respingere le diverse tesi concernenti la natura della tassa all’importazione.
La Svizzera potrà, se la sua tesi è fondata, chiedere la soppressione, nelle zone, di questa tassa, indipendentemente dal regolamento delle agevolezze doganali ch’essa deve accordare. Non conviene far dipendere questo regolamento, che avrà un carattere permanente, dalla soluzione definitiva della questione della natura della tassa all’importazione presentemente riscossa dalla Francia.
Giova aggiungere a questo proposito che, se è vero che la Francia è libera d’imporre contribuzioni indirette che non abbiano il carattere di dazi doganali, ma possano, dato il caso, ostacolare esportazioni dalla Svizzera nelle zone, la Svizzera può valersi d’un diritto analogo per ciò che concerne le esportazioni dalle zone in Svizzera.
Infine, importa far osservare che l’impegno della Svizzera di creare, per le importazioni dalle zone in Svizzera, un regime più liberale è stato subordinato alla sola condizione del mantenimento delle zone conformemente ai vecchi trattati. Avendo la Corte constatato che le disposizioni di questi trattati non importano degli obblighi relativamente al regime fiscale applicato alle zone, bisogna concludere che l’impegno preso dalla Svizzera sussista indipendentemente da questo regime, fatto del resto riconosciuto dalla Svizzera. È possibile che la Svizzera, assumendo il detto impegno, abbia sopravvalutata l’importanza delle zone come sbocco per il suo commercio, in seguito all’interpretazione troppo larga da essa data alle disposizioni dei vecchi trattati. Ma questa non è una ragione sufficiente perchè gli arbitri ammettano una interdipendenza tra le tasse fiscali presentemente riscosse in Francia e le agevolezze doganali che la Svizzera deve accordare.
Gli arbitri sono dunque del parere che convenga mantenere, per il regolamento dell’importazione dalle zone in Svizzera, i principi enunciati dall’agente del Governo federale davanti alla Corte e citati più sopra, senza tener conto delle tasse indirette che la Francia, in virtù dei suoi diritti sovrani stimasse opportuno riscuotere nelle zone.
VI
Nel suo disegno del 1930, il Governo svizzero ha enunciato certe altre restrizioni per ciò che concerne la franchigia doganale da accordare ai prodotti delle zone. Secondo l’art. 7 di questo disegno, la Svizzera non accorderebbe la franchigia doganale illimitata, ma fisserebbe, per l’importazione in franchigia, dei «contingenti d’importazione» («crédits d’importation», secondo la terminologia usata dalla Svizzera), in base alla produzione totale delle zone, tenendo conto tuttavia del consumo locale delle zone, da una parte e, d’altra parte, delle esportazioni fatte dalle zone in altri paesi che non siano la Svizzera.
A favore del sistema dei «contingenti d’importazione» (invece dell’importazione illimitata in franchigia) è stato addotto, davanti alla Corte permanente, ch’esso permette di rafforzare il controllo e d’impedire le frodi. A questo proposito, l’agente del Governo svizzero ha dichiarato davanti alla Corte quanto segue: «I contingenti d’importazione intervengono solo in seguito, come una specie di limite massimo, per evitare la procedura – che lo stesso Governo francese riconosce pericolosa – del certificato d’origine come mezzo di controllo, e per prevenire efficacemente la frode. Ma è superfluo avvertire che i contingenti saranno fissati con larghezza; essi saranno del resto – il disegno svizzero lo dice espressamente – soggetti a revisioni periodiche. Per tener conto delle oscillazioni che avesse a subire, com’è detto nella procedura scritta del Governo francese, l’esportazione in altri paesi che la Svizzera, si potrà prevedere, per es., di fissare i contingenti prendendo come base la media delle più forti importazioni avvenute dalle zone in Svizzera durante un certo numero di anni normali, salvo ad aumentare ancora questa media d’una certa percentuale, salvo anche a tener conto, eventualmente, di questo o quel bisogno legittimo, ma imprevisto. Non è dunque esatto pretendere, come fa il Governo francese, che col sistema proposto dal nostro disegno, ’gli agricoltori delle zone sarebbero nell’impossibilità di collocare (in Svizzera) l’eccedenza dei loro raccolti nelle annate d’abbondanza’. Del resto i contingenti d’importazione saranno soggetti a revisione. E, contrariamente a ciò che ha creduto di poter dire la nostra Parte avversaria, questa revisione non sarà intieramente arbitraria, poichè il nostro disegno dà alla Francia la garanzia d’una clausola compromissoria.»
Durante i negoziati davanti ai periti‑arbitri la delegazione svizzera ha mantenuto il sistema dei «contingenti d’importazione». Essa ha, inoltre, formulato parecchie obiezioni all’importazione illimitata in franchigia. Se non si stabilisse, per i diversi prodotti, una limitazione delle quantità massime da ammettere in franchigia doganale, ci sarebbe da temere, secondo la delegazione svizzera, che certi prodotti agricoli in particolare, divenissero oggetto d’una produzione intensificata, che assumesse carattere industriale, allo scopo di permettere ai produttori delle zone di approfittare dei prezzi più elevati pagati sul mercato svizzero. Questa situazione, però, sarebbe poco equa e potrebbe cagionare gravi inconvenienti per i coltivatori svizzeri costretti a fronteggiare la concorrenza dei produttori delle zone. A giustificare una certa limitazione dell’importazione è stata addotta un’altra ragione che trascende i principi generali indicati d’altra parte come idee direttive per la fissazione dei contingenti d’importazione. È stato in particolare rilevato che, durante la crisi presente, che colpisce così duramente l’agricoltura, le autorità svizzere hanno applicato certe misure intese a mantenere i prezzi dei prodotti agricoli a un livello più elevato di quello che risulterebbe dal libero giuoco delle leggi economiche. Queste misure hanno avuto tra l’altro per conseguenza che il prezzo del latte in Svizzera è notevolmente più elevato che non nei paesi limitrofi, e in particolare in Francia. Secondo il parere della delegazione svizzera, sarebbe ingiusto che gli abitanti delle zone, i quali non partecipano affatto o partecipano solo in tenue misura ai sacrifici che permettono di sostenere i prezzi, approfittassero dei prezzi elevati e fossero cosi indotti ad aumentare fortemente l’esportazione in Svizzera dei prodotti di cui si tratta.
Date queste condizioni speciali, la delegazione svizzera ha proposto che i contingenti per certi prodotti, cioè il bestiame e i prodotti della pastorizia (latte e formaggio), i cuoi e il vino non fossero fissati in base alla produzione totale esportabile delle zone, ma ad una cifra inferiore, tenendo conto delle condizioni del mercato svizzero e delle misure eccezionali prese in Svizzera per mantenere i prezzi a un certo livello.
La delegazione svizzera ha proposto, inoltre, certi cambiamenti nel sistema attuale, detto del mercato. Questi cambiamenti implicano soprattutto delle restrizioni. Si è così proposto, accanto al contingente d’importazione («contingent par importation») ammesso dall’attuale sistema del traffico di mercato, un contingente annuale («crédit d’importation») per l’importazione in franchigia delle merci di cui si tratta, quantità globale che non dovrebbe essere sorpassata. La delegazione svizzera ha pure proposto una forte limitazione delle quantità di certi prodotti importanti, ammessi in franchigia sotto il beneficio del regime del mercato, cioè le uova, il pollame, il miele (per ciò che concerne la zona del Paese di Gex), i pesci, i fiori recisi. Alcune delle merci che fruiscono presentemente del regime del mercato cesserebbero di beneficiarne, come, per es., il latte, che come si è già detto più sopra, già da qualche tempo non figura più sull’elenco dei prodotti ammessi col beneficio del regime del mercato e che è stato assoggettato a un contingente annuale. Le merci mantenute in questa categoria sarebbero ammesse in franchigia, come nel passato, esclusivamente secondo il regime del mercato.
Per quanto concerne i prodotti dell’industria e delle arti e mestieri originari delle zone, la delegazione svizzera ha proposto di fare una distinzione tra le aziende industriali in esercizio nelle zone franche il 10 novembre 1923, data alla quale il cordone doganale francese fu portato al confine politico, e quelle create dopo questa data. Ai prodotti provenienti dalle vecchie aziende la franchigia sarebbe accordata nel limite di contingenti («crédits d’importation») da determinarsi in base all’importazione in Svizzera di queste aziende prima dell’impianto del cordone doganale francese al confine; mentre le altre aziende non fruirebbero di questo vantaggio.
La delegazione francese ha vivamente criticato il sistema dei contingenti d’importazione («crédits d’importation») che implicherebbe una limitazione della franchigia doganale non conforme all’impegno assunto dalla Svizzera di stabilire un sistema più liberale che nel passato e che potrebbe essere causa d’inconvenienti considerevoli. Si rischierebbe, secondo essa, in seguito a questi contingenti («crédits»), fissati anticipatamente per un periodo abbastanza lungo, che il mercato svizzero, in caso d’aumento temporaneo della produzione delle zone dovuto a un raccolto favorevole, si trovasse chiuso all’importazione in franchigia dei di più e che inoltre non fosse tenuto conto, in misura sufficiente, dello sviluppo economico normale delle zone. Per ciò che concerne i principî regolanti la determinazione dei contingenti d’importazione, la delegazione francese si è, inoltre, opposta a che si deducano anticipatamente il consumo locale e l’esportazione in altri paesi che la Svizzera. Per quanto riguarda la deduzione del consumo locale, la delegazione ha fatto rilevare che gli abitanti delle zone dovrebbero essere liberi, se lo trovano economicamente vantaggioso, di vendere questo o quel prodotto in Svizzera e di comperare altrove delle merci dello stesso genere per il loro consumo personale. Si è fatto osservare, inoltre, che certe merci, come per esempio gli ortaggi, non potrebbero essere conservate molto a lungo senza guastarsi e che sarebbe quindi necessario venderne immediatamente la maggior parte, salvo a importare ortaggi per il consumo locale in altri periodi dell’anno. Riguardo alla deduzione dell’esportazione fatta in altri paesi che la Svizzera, la delegazione francese ha fatto rilevare gli inconvenienti risultanti dalla fissazione anticipata d’una siffatta deduzione, la quale non lascerebbe agli abitanti delle zone una libertà sufficiente per esportare i loro prodotti in Svizzera o in Francia, a loro piacimento, secondo le possibilità d’assorbimento dei mercati. La delegazione francese ha presentato un disegno inteso ad
«assicurare alle zone un regime di franchigia che permetta loro di smerciare, conformemente ai loro interessi, la loro produzione normale, e solo la loro produzione normale, verso l’uno o l’altro dei due mercati tra cui sono racchiuse. Il funzionamento di questo regime sarebbe assicurato da un sistema di conti aperti, tenuti e controllati dalla dogana francese per ciascun produttore delle zone. Questi si vedrebbe imputare sul conto aperto tutte le sue esportazioni via via che avvenissero, siano esse destinate alla Svizzera, alla Francia o a un terzo paese, e le sue franchigie finirebbero quando il suo conto fosse esaurito.»
La delegazione francese ha inoltre cercato, con un confronto sistematico tra le proposte svizzere e il regime di fatto vigente, di dimostrare che queste proposte non rappresentavano punto un regime più liberale. A questo proposito, la delegazione si è riferita al regime del mercato attuale, richiamando l’attenzione, da una parte, sulle diverse restrizioni a questo regime, proposte dalla Svizzera e d’altra parte, sul fatto che una limitazione quantitativa dell’importazione in franchigia che colpisse tutti i prodotti delle zone, costituirebbe una restrizione piuttosto che una maggiore liberalità circa il regime d’esportazione dalle zone.
I periti‑arbitri, per conciliare le Parti, hanno loro sottoposto le grandi linee di un accordo sul complesso del problema. Le Parti, esaminatele, hanno stimato di poter modificare, in certi punti, le loro posizioni precedenti. Così, la delegazione svizzera, pur mantenendo nel resto la sua posizione, ha accettato la franchigia doganale, senza limitazione di quantità, per un gruppo di merci di un’importanza secondaria e ha rinunziato ai contingenti d’importazione per ciò che concerne un altro gruppo che dovrebbe fruire del regime del mercato. La delegazione francese, che si è associata, in modo generale, al progetto di conciliazione, ha dal canto suo modificato la propria posizione accettando l’idea d’una «clausola di salvaguardia» che permetta delle restrizioni temporanee nell’importazione in franchigia doganale dei prodotti delle zone, in seguito a condizioni eccezionali. Inoltre, la delegazione francese ha accettato l’idea di un’applicazione immediata di questo regime eccezionale, mediante il contingentamento di certi prodotti per un periodo iniziale.
VII
Prima di esaminare le proposte e le ragioni diverse avanzate da una parte e dall’altra, non sarà senza interesse menzionare che la popolazione delle zone, la cui superficie è di 540 km2, ammonta a circa 30000 abitanti. La zona di Gex è un po’ più popolata dell’Alta Savoia. Le due zone sono per eccellenza delle regioni agricole. L’industria vi è scarsamente sviluppata; essa occupa, nella zona dell’Alta Savoia, meno di 400 persone.
Secondo un calcolo fatto dalla Camera di commercio ginevrina, il valore delle zone per il commercio di Ginevra (commercio in grosso e al minuto, fabbricazione, traffico degli imprenditori e traffico di perfezionamento) rappresenterebbe, per il 1933, una cifra approssimativa di 9¼ milioni di franchi. Il valore dell’esportazione dalle zone in Svizzera rappresenterebbe, per il 1933, circa 5 milioni di franchi (stando alle indicazioni francesi, fondate sulla statistica doganale svizzera).
D’altra parte l’importazione in Svizzera in franchigia doganale della produzione delle zone non ha se non un’importanza relativamente insignificante per l’economia nazionale svizzera, data la struttura economica delle zone, la loro popolazione poco numerosa e la loro estensione poco considerevole.
Dall’esame dell’economia generale del sistema che presentemente disciplina, in fatto e in diritto, l’importazione dei prodotti delle zone in Svizzera, risulta che quest’ultima applica ed ha applicato nel passato a questa importazione un regime che giustamente può dirsi liberale. Occorre osservare, in particolare, che il traffico speciale del mercato permette un’importazione in franchigia, praticamente illimitata, di parecchi prodotti più importanti delle zone. Il margine tra un’importazione in franchigia doganale di tutta la produzione delle zone e il sistema attuale è così debole che non si può immaginare un regime più liberale, fuori dì quello che consistesse nell’accordare la franchigia doganale per tutta quanta la produzione, facendosi tuttavia una riserva per certi prodotti e certe circostanze eccezionali.
In particolare, gli arbitri trovano poco conforme allo scopo, che è di creare un regime più liberale, la proposte della delegazione svizzera, intesa a generalizzare il sistema del contingentamento, sia sotto la forma di «crédits d’importation», sia sotto quella di contingenti veri e propri. In contingentamento, anche sotto la forma di crediti d’importazione, implica per un gran numero di prodotti, in confronto col sistema attuale, delle maggiori restrizioni, sopra tutto se si tien conto del fatto che la delegazione svizzera ha pure proposto la diminuzione dei contingenti di certi prodotti, finora importati col beneficio del regime del mercato. La generalizzazione del principio del sistema del contingentamento delle importazioni dalle zone in Svizzera costituisce, secondo gli arbitri, un passo indietro, quando ci si propone di preparare un nuovo regime più liberale che nel passato. Pare, del resto, che la franchigia illimitata o praticamente illimitata, accordata finora a un gran numero di prodotti, non abbia cagionato inconvenienti gravi per i produttori svizzeri. Il regime del mercato è evidentemente stato molto vantaggioso tanto per i consumatori ginevrini quanto per gli abitanti delle zone. Bisogna inoltre tener presente che non è senza importanza per la Svizzera che gli abitanti delle zone siano soddisfatti del regime stabilito e che considerino il mantenimento delle zone franche non solo come un diritto competente agli Svizzeri in virtù di trattati conchiusi più di cento anni fa, ma come una sistemazione favorevole per le zone stesse. t pure probabile che dopo l’arretramento del cordone doganale francese e a mano a mano che gli abitanti delle zone potranno smerciare, in franchigia, i loro prodotti in Svizzera, essi vi faranno pure i loro acquisti in misura maggiore che non farebbero altrimenti.
Per le ragioni suesposte, gli arbitri stimano che il nuovo regime debba essere più liberale di quello stato proposto dalla delegazione svizzera e che quindi convenga evitare, per quanto possibile, delle misure di contingentamento, anche sotto forma di «crédits d’importation».
Ispirandosi alle considerazioni di cui sopra, gli arbitri, chiamati a regolare, in mancanza d’un accordo fra le Parti, il sistema applicabile a contare dal 1° gennaio 1934 alle importazioni dalle zone in Svizzera, hanno stabilito un regolamento permanente9fondato sui seguenti punti essenziali:
1. Per ciò che concerne la produzione dell’agricoltura e dei rami affini, il principio fondamentale del nuovo regime dovrà essere la franchigia illimitata per l’importazione in Svizzera dei prodotti delle zone. Non sarebbe in sè irragionevole dedurre il consumo locale e, sotto una forma o l’altra, le esportazioni già fatte o che, secondo certe previsioni, sarebbero per farsi in altri paesi che la Svizzera. Ma sembra superfluo e poco pratico introdurre un sistema permanente di contingenti («crédits») d’importazione nel solo scopo di sancire delle eccezioni al principio. In quanto alla maggior parte delle merci, una gran parte della produzione è consumata nelle zone e l’esperienza conferma questa situazione così normale. D’altra parte, una parte della produzione continuerà naturalmente ad essere esportata verso la Francia. Se si applicasse questo sistema dei «crédits d’importation», sarebbe del resto necessario, come l’ha dichiarato l’agente del Governo federale davanti alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale, di «fissare i contingenti in base alla media delle più forti importazioni avvenute dalle zone in Svizzera durante un certo numero d’anni normali» e di «aumentare ancora questa media d’una certa percentuale» e finalmente di tener conto «di questo e di quel bisogno legittimo, ma imprevisto». Dal punto di vista economico, è razionale che si stabiliscano delle fluttuazioni nel senso delle correnti commerciali e il fatto non può punto implicare inconvenienti considerevoli dal punto di vista della Svizzera.
2. Devesi tuttavia ammettere che, durante un periodo di crisi, la franchigia illimitata potrebbe, per ciò che concerne alcuni dei prodotti agricoli più importanti delle zone, produrre sul mercato svizzero delle perturbazioni di cui bisogna tener equo conto. Gli argomenti addotti a questo proposito dalla delegazione svizzera riguardo ai latticini, al vino e al bestiame, meritano senza dubbio d’essere presi in considerazione, data la presente crisi agricola. Tuttavia non sarebbe nè necessario, nè giusto soddisfare gli interessi legittimi svizzeri ricorrendo a un sistema di contingentamento generale e permanente. È parso agli arbitri che l’inserzione nel regolamento d’una stipulazione che permetta di stabilire, in condizioni eccezionali, delle restrizioni temporanee all’importazione di certi prodotti potrebbe ovviare ai pericoli derivanti dalle perturbazioni economiche impreviste e dare in pari tempo al regolamento l’elasticità richiesta dal suo carattere permanente.
3. In quanto ai prodotti fabbricati o manifatturati dagli stabilimenti industriali situati nelle zone franche, gli arbitri hanno creduto di dover stabilire una limitazione della franchigia doganale tenendo conto, da una parte, della produttività attuale di queste aziende e dello sviluppo economico normale e, d’altra parte, del consumo delle zone e delle esportazioni in altri paesi che la Svizzera.
Se è vero che la delegazione francese ha domandato, a favore dei prodotti così industriali come agricoli, la franchigia doganale per la totalità della produzione delle zone, le due delegazioni sono state unanimi a non attribuire, nelle condizioni presenti, una grandissima importanza alla questione delle esportazioni industriali. Si sa che le industrie sono poco sviluppate nelle zone che, secondo ogni probabilità, resteranno delle regioni essenzialmente agricole. Le esportazioni industriali dalle zone sono inoltre orientate, in gran parte, verso l’interno della Francia. È quindi da ritenere che le relazioni commerciali tra Ginevra e le zone saranno fondate, in avvenire come nel passato, sullo scambio, da parte d’un’agglomerazione urbana, di prodotti industriali e di servizi diversi contro i prodotti agricoli delle regioni campagnole vicine.
Per poco importanti che siano le aziende industriali situate nelle zone, potrebbe succedere che, attratte dal beneficio d’un regime speciale, venissero a stabilirvisi delle nuove industrie col solo scopo di smerciare la totalità della loro produzione sul mercato svizzero. Soprattutto per ovviare a questa eventualità gli arbitri hanno stimato necessario di fissare dei «contingenti («crédits») d’importazione». Tuttavia, questi dovrebbero essere calcolati abbastanza largamente per non intralciare lo sviluppo economico normale delle zone.
Qualora venissero a impiantarsi nelle zone degli stabilimenti agricoli industrializzati, l’importazione in Svizzera dei loro prodotti sarà soggetta alle regole previste per i prodotti industriali.
La delegazione svizzera non ha voluto estendere la franchigia doganale ai prodotti delle aziende industriali sorte nelle zone dopo il 1923, cioè dopo lo stabilimento, al confine politico, del cordone doganale francese, e ciò per la ragione che queste aziende sono state create sotto il beneficio d’un regime economico fondamentalmente diverso da quello che sarà applicato alle zone dopo il 1° gennaio 1934.
Tuttavia, essa ha, nel corso di negoziati continuati con la delegazione francese, consentito ad ammettere questi prodotti sotto il regime di «contingenti («crédits») d’importazione». Nel fissare questi contingenti in mancanza d’accordo tra le Parti, gli arbitri hanno tenuto conto delle condizioni nelle quali le industrie si erano impiantate nel territorio delle zone.
4. Le Parti sono state unanimi nel prevedere l’istituzione d’una commissione mista e l’eventuale ricorso all’arbitrato e si sono messe d’accordo per accettare a questo scopo il testo che figura agli art. 7 e 8 del regolamento10.
Tenendo conto delle circostanze presenti, gli arbitri stimano che convenga fissare, a termini dell’art. 4, lett. a, del regolamento e fino dalla sua entrata in vigore, delle limitazioni alla franchigia doganale per dei prodotti importanti.
Circa la fissazione delle cifre dei contingenti, gli arbitri hanno cercato, in quanto le Parti non sono riuscite a intendersi, di giungere a medie eque, tenendo conto delle presenti condizioni del mercato svizzero, dei contingenti attualmente fissati per certi prodotti, come pure dei desideri espressi da una Parte e dall’altra.
Indotti da considerazioni della stessa natura e preoccupati di risparmiare, per quanto possibile, gli interessi in giuoco durante il periodo di transizione tra il vecchio e il nuovo regime, gli arbitri hanno creduto di dover mantenere il regime del mercato per un numero ristretto di merci. Nel fissare questa restrizione temporanea all’importazione in franchigia illimitata, gli arbitri hanno preso le mosse dal principio che non conveniva diminuire i vantaggi presentemente accordati per i medesimi prodotti nell’ambito del regime di mercato. Essi non sono dunque stati in grado di tener conto delle restrizioni considerevoli che la delegazione svizzera aveva proposto di portare a questo regime. D’altra parte, le modalità del regime sono state adattate alle nuove condizioni.
Giova far notare, qui, che le Parti si sono messe d’accordo circa la definizione degli animali che devono essere considerati come originari delle zone (nota all’art. 2 del regolamento).
Per ciò che concerne la fissazione dei contingenti industriali menzionati nell’Annesso, gli arbitri hanno potuto fondarsi sull’accordo delle Parti, sulla nomenclatura e, per certi prodotti, pure sulle cifre. Le cifre circa le quali non è intervenuto un accordo tra le Parti sono state fissate secondo un metodo simile a quello usato per la fissazione dei contingenti agricoli.
Dato, soprattutto, che la stabilità deve, a termini stessi dell’impegno assunto dalla Svizzera, costituire uno dei caratteri del nuovo regime, è parso desiderabile ovviare a che vi siano portati dei cambiamenti fin dai primi anni. È stato, così, previsto nell’Annesso che le restrizioni ch’essa porta alla franchigia doganale resteranno applicabili durante dieci anni e che non ne potranno essere portate altre nel corso di questo periodo, che del resto segna la durata di validità del detto Annesso. D’altra parte, gli arbitri non hanno creduto di dover pregiudicare la questione se, in qual misura e per quanto tempo converrà restringere la franchigia doganale allo spirare di questo termine. Questi punti potranno essere regolati più tardi sulla base dei principi stabiliti dal Regolamento e dalle circostanze che allora predomineranno.
Per queste ragioni
gli arbitri
stabiliscono il Regolamento11e l’Annesso qui uniti concernenti le importazioni in Svizzera dei prodotti delle zone franche.
Fatto e firmato il 1° dicembre 1933, in tre esemplari, due dei quali saranno trasmessi rispettivamente al Governo francese e al Governo svizzero.
| Osten Undén John Baldwin J. Lopez Olivan Staffan Söderblom |
|---|
Il testo originale è pubblicato sotto lo stesso numero nell’ediz. franc. della presente Raccolta. ↩
RS 0.631.256.934.951 ↩
Il testo di questo art. è pubblicato nella nota all’ingresso della Dichiarazione del 16 mar. 1928 conc. l’abolizione della neutralità della Savoia settentrionale (RS 0.515.293.49 ). ↩
RS 0.631.256.934.951 ↩
RS 0.631.256.934.951 ↩
RS 0.631.121.1 ↩
RS 0.631.256.934.953 ↩
RS 0.631.256.934.951 ↩
RS 0.631.256.934.953 ↩
RS 0.631.256.934.953 ↩
Questo Regolamento è pubblicato sotto il n. 0.631.256.934.953 della presente Raccolta. ↩
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