Ordonnance du Vice-président de la Cour du 29 septembre 2026.#République de Pologne contre Conseil de l'Union européenne.#Référé – Article 263 TFUE – Recours tendant à l’annulation d’un acte de l’Union – Article 278 TFUE – Demande de sursis à l’exécution de cet acte – Décision (UE) 2026/183 – Application provisoire de l’accord intérimaire UE‑Mercosur sur le commerce – Urgence – Absence.#Affaire C-460/26 R.

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Par sa demande en référé, la République de Pologne demande à la Cour d’ordonner le sursis à l’exécution de la décision (UE) 2026/183 du Conseil, du 9 janvier 2026, relative à la signature et à l’application provisoire de l’accord intérimaire sur le commerce entre l’Union européenne, d’une part, et le Marché commun du Sud, la République argentine, la République fédérative du Brésil, la République du Paraguay et la République orientale de l’Uruguay, d’autre part (JO L, 2026/183, ci-après la « décision litigieuse »), jusqu’au prononcé de la décision mettant fin à la procédure dans l’affaire C‑460/26.

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Cette demande a été présentée parallèlement à l’introduction, le 10 mai 2026, par cet État membre, d’un recours, au titre de l’article 263 TFUE, tendant à l’annulation de la décision litigieuse.

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Aux termes des considérants 1 à 3 et 5 à 7 de la décision litigieuse :

[...]

4

L’article 1er de cette décision dispose :

« La signature de l’accord intérimaire sur le commerce entre l’Union européenne, d’une part, et le Marché commun du Sud, la République argentine, la République fédérative du Brésil, la République du Paraguay et la République orientale de l’Uruguay, d’autre part, est autorisée, sous réserve de la conclusion dudit accord. »

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L’article 2 de ladite décision prévoit :

« 1.   Jusqu’à l’adoption et l’entrée en vigueur d’un acte législatif spécifique de l’Union mettant en œuvre la clause de sauvegarde bilatérale pour les produits agricoles de l’EMPA et de l’ITA, la Commission peut, par voie de règlements d’exécution, adopter des mesures de sauvegarde bilatérales qui soient conformes aux conditions énoncées au chapitre 9 de l’ITA et dans la présente décision.

2.   La Commission assure un suivi étroit du marché des produits agricoles sensibles, c’est-à-dire des produits soumis à des contingents tarifaires de l’Union, conformément à la section B de l’annexe 2-A (Liste de démantèlement tarifaire) de l’ITA, notamment en ce qui concerne les tendances en matière d’importation et d’exportation liées au Mercosur, la production et l’évolution des prix.

La Commission évalue rapidement la situation du marché sur la base de ce suivi, en établissant un lien entre une éventuelle augmentation des importations des produits agricoles sensibles en cause et l’évolution de la production et/ou de la consommation, des exportations, des prix et des parts de marché sur le marché de l’Union, ainsi que des exportations à partir de l’Union.

Tous les six mois, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport de suivi évaluant l’incidence des importations de produits agricoles sensibles, y compris sur un ou plusieurs États membres.

3.   Lorsqu’il existe des éléments de preuve suffisants, obtenus en particulier au moyen du suivi et de l’évaluation de la situation du marché visés au paragraphe 2, attestant à première vue l’existence d’un préjudice grave ou d’une menace de préjudice grave pour l’industrie de l’Union ou pour les produits agricoles sensibles, y compris dans les cas où ce préjudice ou cette menace est géographiquement concentré(e) dans un ou plusieurs États membres, la Commission ouvre sans tarder une enquête à la demande d’un ou de plusieurs États membres, ou de toute personne morale ou association agissant pour le compte de l’industrie de l’Union active dans le secteur concerné.

4.   Aux fins du présent article, on entend par “industrie de l’Union” les producteurs de l’Union qui fabriquent des produits similaires ou directement concurrents.

5.   La Commission examine en priorité s’il existe des éléments de preuve attestant à première vue l’existence d’un préjudice grave ou d’une menace de préjudice grave pour l’industrie de l’Union, lorsqu’intervient une augmentation soudaine des importations ou une baisse des prix concentrée dans un ou plusieurs États membres, ou lorsqu’intervient une augmentation soudaine des importations ou une baisse du prix d’un produit et que l’industrie de l’Union est principalement établie dans un ou plusieurs États membres.

En l’absence d’indications contraires, en cas d’augmentation du volume des importations à des conditions préférentielles d’un produit donné en provenance des États du Mercosur signataires, soumis à des contingents tarifaires, la Commission considère cette augmentation, lorsqu’elle est supérieure à 5 % en glissement annuel, en règle générale, comme un élément de preuve attestant à première vue l’existence d’un préjudice grave ou d’une menace de préjudice grave pour l’industrie de l’Union, pour autant que, dans le même temps, le prix moyen à l’importation de ces importations en provenance des États du Mercosur signataires soit au moins inférieur de 5 %, en règle générale, au prix intérieur moyen pertinent de produits similaires ou directement concurrents au cours de la même période.

6.   En l’absence d’indications contraires, en cas de baisse du prix moyen à l’importation d’un produit donné en provenance des États du Mercosur signataires importé dans l’Union à des conditions préférentielles, qui est soumis à des contingents tarifaires, la Commission considère cette baisse, lorsqu’elle est supérieure à 5 % en glissement annuel, en règle générale, comme un élément de preuve attestant à première vue l’existence d’un préjudice grave ou d’une menace de préjudice grave pour l’industrie de l’Union, pour autant que, dans le même temps, le prix moyen à l’importation de ce produit en provenance des États du Mercosur signataires, soit au moins inférieur de 5 %, en règle générale, au prix intérieur moyen pertinent de produits similaires ou directement concurrents au cours de la même période.

7.   La Commission impose sans retard ni hésitation, et dans le cas de produits agricoles sensibles, au plus tard dans les vingt et un jours à compter de la réception d’une demande visée au paragraphe 3, des mesures de sauvegarde bilatérales provisoires afin d’éviter tout préjudice difficilement réparable à l’industrie de l’Union, y compris lorsque ce préjudice est géographiquement concentré dans un ou plusieurs États membres.

8.   Étant donné que le suivi détaillé du marché est une caractéristique permanente des activités de la Commission dans le secteur agricole, la Commission s’efforce de conclure dès que possible toute enquête portant sur des produits agricoles sensibles, relative à des mesures de sauvegarde, dans le but de prendre une décision finale dans un délai de quatre mois à compter de la réception d’une demande visée au paragraphe 3. Cette période peut être prolongée, sans toutefois dépasser la période d’un an prévue à l’article 9.13 de l’ITA.

9.   Une mesure de sauvegarde peut être instituée lorsqu’un produit en cause originaire d’un État du Mercosur signataire est importé dans l’Union :

10.   Une mesure de sauvegarde peut prendre la forme d’une suspension temporaire du calendrier de réduction des droits de douane pour le produit concerné, ou d’une réduction de la préférence tarifaire jusqu’au niveau de la nation la plus favorisée ou jusqu’au taux de base, la valeur la plus faible étant retenue.

11.   Toute mesure de sauvegarde s’applique pour une période de deux ans, qui peut être prorogée pour une nouvelle période de deux ans au maximum conformément à l’article 9.9 de l’ITA, pour autant que les conditions pertinentes justifiant cette prorogation soient remplies. »

6

L’article 3 de la même décision est libellé comme suit :

« 1.   Dans l’attente de son entrée en vigueur, l’ITA est appliqué à titre provisoire entre l’Union, d’une part, et un ou plusieurs des États du Mercosur signataires, d’autre part, conformément à son article 23.3, à compter du premier jour du deuxième mois qui suit la date à laquelle ledit État du Mercosur signataire ou lesdits États du Mercosur signataires, selon le cas, ont notifié à l’Union l’accomplissement de leurs procédures internes respectives nécessaires à l’application provisoire de l’ITA et ont confirmé leur accord pour appliquer l’ITA à titre provisoire.

2.   La date à partir de laquelle l’ITA doit être appliqué à titre provisoire est publiée au Journal officiel de l’Union européenne. »

7

Le chapitre 6 de l’ITA, intitulé « Mesures sanitaires et phytosanitaires », comporte notamment les articles 6.1, 6.4, 6.6 et 6.14 de celui-ci.

8

L’article 6.1 de cet accord, intitulé « Objectifs », prévoit :

« Les objectifs du présent chapitre sont les suivants :

[...] »

9

L’article 6.4 dudit accord, intitulé « Droits et obligations », dispose :

« Les parties affirment leurs droits et obligations au titre de l’accord SPS. Aucune disposition du présent chapitre n’affecte les droits et obligations de chaque partie au titre de l’accord SPS. »

10

L’article 6.6 du même accord, intitulé « Obligations générales », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Les produits exportés d’une partie satisfont aux exigences SPS applicables de la partie importatrice. »

11

L’article 6.14 de l’ITA, intitulé « Mesures d’urgence », énonce, à ses paragraphes 2 et 4 :

« 2.   La partie importatrice peut, en cas de risques graves pour la santé ou la vie humaine, animale ou végétale, adopter des mesures d’urgence contre ces risques.

[...]

4.   Les mesures visées au paragraphe 2 peuvent être adoptées sans notification préalable au titre de l’article 6.12. La partie qui adopte des mesures d’urgence en donne notification à l’autre partie dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, au plus tard 48 (quarante-huit) heures après l’adoption des mesures. »

12

Le chapitre 9 de cet accord, intitulé « Mesures de sauvegarde bilatérales », comporte notamment les articles 9.3, contenu dans la section C, et 9.15, contenu dans la section F, de celui-ci.

13

L’article 9.3 dudit accord, intitulé « Application de mesures de sauvegarde bilatérales », dispose :

« 1.   Sans préjudice des droits et obligations visés au chapitre 8, une partie peut, dans des circonstances exceptionnelles, pour les marchandises autres que les véhicules relevant des positions 8703 et 8704 du [système harmonisé de désignation et de codification des marchandises, institué par la convention internationale sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises, conclue à Bruxelles le 14 juin 1983, dans le cadre de l’Organisation mondiale des douanes (OMD), et approuvée, avec son protocole d’amendement du 24 juin 1986, au nom de la Communauté économique européenne, par la décision 87/369/CEE du Conseil, du 7 avril 1987 (JO 1987, L 198, p. 1)], appliquer des mesures de sauvegarde bilatérales dans les conditions prévues par la présente section si, après la date d’entrée en vigueur du présent accord, les importations d’un produit en provenance de l’autre partie à des conditions préférentielles ont augmenté dans des quantités, absolues ou par rapport à la production ou à la consommation intérieures, et dans des conditions telles qu’elles causent ou menacent de causer un préjudice grave à sa branche de production intérieure des produits similaires ou directement concurrents.

2.   Pour les marchandises énumérées au paragraphe 1, des mesures de sauvegarde bilatérales ne sont appliquées que dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un préjudice grave ou la menace de préjudice grave.

3.   Des mesures de sauvegarde bilatérales sont appliquées à la suite d’une enquête menée par les autorités compétentes en matière d’enquête de la partie importatrice selon les procédures établies dans le présent chapitre. »

14

L’article 9.15 du même accord, intitulé « Mesures de sauvegarde provisoires », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Dans des circonstances critiques, lorsqu’un retard peut causer un préjudice difficilement réparable, une partie peut, après notification en bonne et due forme, prendre une mesure de sauvegarde provisoire après avoir établi à titre préliminaire qu’il existe des éléments de preuve manifestes que les importations à des conditions préférentielles ont augmenté et que ces importations ont causé ou menacent de causer un préjudice grave. [...] »

15

L’article 23.3 de l’ITA, intitulé « Application avant l’entrée en vigueur », dispose, à son paragraphe 1 :

« Le présent accord peut être appliqué à titre provisoire. Cette application à titre provisoire peut avoir lieu entre, d’une part, l’Union européenne et, d’autre part, un ou plusieurs des États du Mercosur signataires, conformément à leurs procédures internes respectives. »

16

Il ressort de la demande en référé que les négociations en vue de la conclusion d’un accord UE‑Mercosur ont débuté en 1999. Le 13 septembre 1999, le Conseil a adopté des directives de négociation et a autorisé la Commission à entamer des négociations en vue de la conclusion d’un « accord d’association interrégional » entre l’Union et le Mercosur, destiné à remplacer l’accord‑cadre approuvé par la décision du Conseil, du 22 mars 1999, concernant la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de l’accord-cadre interrégional de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et le Marché commun du Sud et ses États parties, d’autre part (JO 1999, L 112, p. 65). Ces directives de négociations autorisaient la Commission à négocier un accord d’association unique qui devait comprendre à la fois une partie commerciale et une partie consacrée au dialogue politique et à la coopération. Agissant sur la base de cette autorisation, la Commission a entamé des négociations.

17

Selon cette demande, ces négociations ont abouti le 28 juin 2019 à la conclusion d’un accord commercial entre l’Union et le Mercosur. Cet accord comprenait notamment des dispositions relatives au commerce des marchandises. La partie politique de l’accord d’association a été négociée par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et finalisée le 18 juin 2020. Les négociations se sont achevées le 6 décembre 2024.

18

Il ressort également de la demande en référé que, le 3 septembre 2025, la Commission a transmis au Conseil, d’une part, deux propositions relatives à la signature et à la conclusion de l’EMPA et, d’autre part, deux autres propositions relatives à la signature et à la conclusion de l’ITA. Parallèlement, la Commission aurait proposé d’inclure la décision relative à l’application provisoire de l’accord intérimaire sur le commerce uniquement dans le projet de décision relative à la conclusion de l’accord, et non dans la décision relative à la signature de l’accord.

19

La Commission aurait ainsi scindé l’accord d’association avec le Mercosur en deux accords distincts, à savoir l’EMPA et l’ITA, ce dernier étant limité aux questions commerciales et contenant en substance les mêmes obligations que celles ressortant de la partie commerciale de l’EMPA.

20

Cette scission aurait permis la conclusion de l’ITA par le Conseil, en se fondant sur la compétence exclusive de l’Union en matière de politique commerciale commune, après approbation du Parlement. En revanche, l’EMPA serait présenté comme un accord mixte et nécessiterait l’approbation du Parlement ainsi que la ratification par l’ensemble des 27 États membres avant que le Conseil ne puisse adopter la décision relative à sa conclusion.

21

Il ressort, en outre, de la demande en référé que, le 9 janvier 2026, malgré l’opposition de l’Irlande, de la République française, de la Hongrie, de la République d’Autriche et de la République de Pologne, ainsi que l’abstention du Royaume de Belgique, le Conseil a adopté la décision litigieuse, par laquelle il a autorisé la signature de l’ITA et en a imposé l’application à titre provisoire. Cette décision permettrait d’appliquer l’ITA avant même son entrée en vigueur définitive, étant précisé que les dispositions de l’ITA font également partie de l’EMPA. Il serait prévu que, une fois conclu par toutes les parties, l’EMPA remplacera l’ITA, qui cessera alors d’être en vigueur, en ce qui concerne les dispositions commerciales.

22

Le 19 janvier 2026, le Conseil a demandé au Parlement d’approuver la conclusion de l’ITA et de l’EMPA.

23

Le 21 janvier 2026, le Parlement a adopté une résolution demandant un avis à la Cour sur la compatibilité de l’ITA et de l’EMPA avec les traités.

24

Selon la République de Pologne, le 27 février 2026, la présidente de la Commission aurait annoncé que, après la ratification de l’« accord UE‑Mercosur » par la République argentine et la République orientale de l’Uruguay, et compte tenu de la ratification prochaine de cet accord par la République fédérative du Brésil et la République du Paraguay, « la Commission [allait] maintenant procéder à une application provisoire [dudit accord] ».

25

Depuis le 1er mai 2026, l’ITA est appliqué à titre provisoire.

26

Par des décisions du vice-président de la Cour des 8, 17 et 19 juin 2026, la République fédérale d’Allemagne, la République de Finlande, le Royaume des Pays‑Bas et la Commission, respectivement, ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.

27

Conformément à l’article 160, paragraphe 5, du règlement de procédure de la Cour, le Conseil a déposé des observations écrites le 12 juin 2026.

28

La République fédérale d’Allemagne, la République de Finlande et la Commission ont déposé leurs mémoires en intervention, respectivement, les 1er et 3 juillet 2026. Dans une lettre du 26 juin 2026, le Royaume des Pays-Bas avait renoncé à la possibilité de déposer des observations écrites.

29

La République de Pologne demande à la Cour d’ordonner le sursis à l’exécution de la décision litigieuse jusqu’au prononcé de la décision mettant fin à la procédure au fond.

30

Le Conseil, soutenu par la République fédérale d’Allemagne, la République de Finlande et la Commission, demande à la Cour :

31

Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que, conformément à l’article 160, paragraphe 3, du règlement de procédure, les demandes de sursis à l’exécution d’un acte d’une institution et d’autres mesures provisoires, prévues aux articles 278 et 279 TFUE, doivent spécifier l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence, ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent.

32

Selon une jurisprudence constante, le sursis à l’exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets dès avant la décision au fond. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que la demande de mesures provisoires doit être rejetée lorsque l’une d’elles fait défaut [ordonnance du vice-président de la Cour du 11 avril 2024, Vivendi/Commission, C‑90/24 P(R), EU:C:2024:318, point 56 et jurisprudence citée].

33

Dans le cadre de l’examen de ces conditions, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle du droit de l’Union ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement (ordonnance du vice-président de la Cour du 13 avril 2021, Lituanie/Parlement et Conseil, C‑541/20 R, EU:C:2021:264, point 13 ainsi que jurisprudence citée).

34

En l’occurrence, il y a lieu de vérifier, tout d’abord, si la condition relative à l’urgence est satisfaite.

35

En premier lieu, la République de Pologne considère que les circonstances dans lesquelles la décision litigieuse a été adoptée, notamment les violations flagrantes des traités commises alors, justifient le sursis à l’exécution de celle-ci jusqu’à ce qu’une décision mettant fin à la procédure au fond soit rendue. Les institutions de l’Union, qui cherchent à mettre en œuvre l’ITA le plus rapidement possible, auraient agi en violation des traités, en commettant un détournement de pouvoir, en enfreignant le principe de coopération loyale et en privilégiant des intérêts économiques sélectifs au détriment du respect des traités et des principes fondamentaux de l’Union. Autoriser l’application de l’ITA pourrait, dès lors, les inciter à entreprendre d’autres actions analogues à l’avenir.

36

En deuxième lieu, la République de Pologne soutient que le sursis à l’exécution de la décision litigieuse est également justifié par le fait que celle-ci autorise l’application provisoire de l’ITA, qui élargit la possibilité d’introduire sur le marché de l’Union des produits agricoles en provenance des pays du Mercosur. Or, cet accord ne comporterait pas de clauses dites « miroirs » imposant aux agriculteurs des pays du Mercosur l’obligation de respecter les mêmes normes de production, notamment en matière d’environnement, de santé ou de bien-être animal que celles qui s’appliquent aux producteurs de l’Union.

37

Cet État membre met notamment en avant l’utilisation très intensive de produits phytopharmaceutiques dans l’agriculture des pays du Mercosur, ainsi que le fait qu’un grand nombre de ces produits contiennent des substances actives retirées du marché de l’Union en raison du danger qu’elles présentent pour la santé et la vie des personnes, des animaux et pour l’environnement. Ainsi, des produits agricoles importés contenant des résidus de substances actives non autorisées dans l’Union pourraient apparaître sur le marché de l’Union dès le début de l’application de l’ITA.

38

Selon la République de Pologne, il ne fait donc aucun doute que les produits agricoles en provenance des pays du Mercosur peuvent présenter un risque réel pour la santé ou la vie humaine et animale, et que leur production entraînerait une pression inacceptable sur l’environnement de l’Union. Si ces substances actives ne présentaient pas de menace réelle et grave, la Commission ne les aurait pas retirées du marché de l’Union.

39

En outre, cet État membre soutient que le préjudice allégué serait grave et irréparable. En effet, une fois mis sur le marché de l’Union, les produits agricoles contenant des substances actives nocives auraient des effets négatifs sur la santé humaine et animale ainsi que sur l’environnement qui ne pourraient pas être inversés par la suite.

40

En troisième lieu, la République de Pologne prétend que l’application provisoire de l’ITA entraînera un préjudice grave et irréversible qui se traduira par une baisse des revenus des agriculteurs et une perturbation du fonctionnement du marché de divers produits agricoles, en autorisant la présence sur ce marché de produits moins chers, cultivés ou fabriqués avec des produits chimiques interdits dans l’Union.

41

Cet État membre fait valoir que les producteurs agricoles des pays du Mercosur peuvent utiliser des produits phytopharmaceutiques nocifs pour les personnes, les animaux et l’environnement, mais moins chers et plus efficaces. Ils obtiendraient ainsi des rendements plus élevés à moindre coût, ce qui leur permettrait de proposer leurs produits à un prix inférieur. Ces produits constitueraient une concurrence déloyale pour ceux des agriculteurs de l’Union, réduisant ainsi leurs revenus et mettant en péril la stabilisation du marché intérieur ainsi que la sécurité des approvisionnements.

42

Selon la République de Pologne, la baisse des revenus des agriculteurs de l’Union, la perturbation du fonctionnement des marchés des différents produits agricoles, l’éviction de produits agricoles plus sains et de meilleure qualité, mais plus chers, car obtenus dans le respect des règles et des exigences strictes prévues par le droit de l’Union, au profit de produits moins chers, mais contenant des résidus de produits chimiques interdits dans l’Union, seraient susceptibles de causer un préjudice grave et irréparable.

43

Il ne serait notamment pas possible de réparer le préjudice qu’entraîneraient les faillites d’exploitations agricoles dues à l’afflux massif de produits moins chers en provenance des pays du Mercosur. Le rétablissement du bon fonctionnement des marchés agricoles, perturbé par l’afflux de ces produits, pourrait prendre de nombreuses années et mettre en péril la sécurité alimentaire de l’Union.

44

Le Conseil conteste cette argumentation. Selon lui, la République de Pologne n’a pas établi que l’application de la décision litigieuse jusqu’au prononcé de l’arrêt mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑460/26 était susceptible de causer, de manière prévisible et avec un degré de probabilité suffisant, un préjudice grave et irréparable, et que la condition relative à l’urgence est remplie.

45

La République fédérale d’Allemagne, la République de Finlande et la Commission estiment également que la condition relative à l’urgence n’est pas satisfaite.

46

Selon une jurisprudence constante, la finalité de la procédure en référé est de garantir la pleine efficacité de la décision définitive à intervenir, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par la Cour. C’est pour atteindre cet objectif que l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure au fond sans avoir à subir un préjudice de cette nature. Pour établir l’existence d’un tel préjudice grave et irréparable, il n’est pas nécessaire d’exiger que la survenance du préjudice soit établie avec une certitude absolue. Il suffit que celui‑ci soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant (ordonnance du vice-président de la Cour du 23 juillet 2025, Commission/Ortis, C‑54/25 P‑R, EU:C:2025:590, point 28 et jurisprudence citée).

47

Conformément à cette jurisprudence, il appartient toujours à la partie qui sollicite l’adoption d’une mesure provisoire d’exposer et d’établir la probable survenance d’un préjudice grave et irréparable. À cet égard, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des documents détaillés qui permettent d’examiner les conséquences précises qui résulteraient, vraisemblablement, de l’absence des mesures demandées (voir, en ce sens, ordonnance du vice-président de la Cour du 13 avril 2021, Lituanie/Parlement et Conseil, C‑541/20 R, EU:C:2021:264, points 19 et 20 ainsi que jurisprudence citée).

48

Il s’ensuit qu’il incombe, en l’espèce, à la République de Pologne d’établir que l’application de la décision litigieuse pendant la période s’étendant entre la signature de la présente ordonnance et le prononcé de l’arrêt mettant fin à la procédure dans l’affaire C‑460/26 est de nature à entraîner, de manière prévisible avec un degré de probabilité suffisant, un préjudice grave et irréparable.

49

En premier lieu, ainsi qu’il ressort de la demande en référé, cet État membre invoque une violation des traités, un abus de pouvoir et une violation du principe de coopération loyale pour affirmer que la décision litigieuse est entachée d’illégalité et que permettre l’application de l’ITA, même à titre provisoire, pourrait encourager les institutions de l’Union à engager d’« autres actions analogues » à l’avenir.

50

À cet égard, dans la mesure où la République de Pologne semble fonder l’urgence sur la circonstance que la décision litigieuse serait illégale, il y a lieu de relever qu’une telle circonstance, à la supposer établie, ne permet pas, en tant que telle, de démontrer le risque d’un préjudice grave et irréparable.

51

En effet, selon une jurisprudence constante, si la violation par un acte de l’Union d’une norme supérieure de droit est susceptible de remettre en cause la validité de cet acte, en principe, l’éventuelle illégalité dudit acte ne saurait suffire à établir, par elle-même, la gravité et le caractère irréparable d’un éventuel préjudice (ordonnance du vice-président de la Cour du 27 février 2018, République tchèque/Parlement et Conseil, C‑482/17 R, EU:C:2018:119, point 38 ainsi que jurisprudence citée).

52

Par ailleurs, il ne suffit pas d’alléguer, de façon abstraite, une atteinte aux dispositions des traités et aux principes fondamentaux de l’Union, en l’occurrence notamment au principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE, pour établir que le dommage qui pourrait en découler a nécessairement un caractère irréparable (voir, en ce sens, ordonnance du vice-président de la Cour du 13 avril 2021, Lituanie/Parlement et Conseil, C‑541/20 R, EU:C:2021:264, point 25 ainsi que jurisprudence citée).

53

Or, la République de Pologne se borne à invoquer, de façon générale et abstraite, le fait que l’application provisoire de l’ITA signifierait que les institutions de l’Union privilégient des intérêts économiques sélectifs au détriment du respect des traités et des principes fondamentaux de l’Union, sans fournir la moindre indication concrète permettant d’établir la survenance et l’imminence probables d’un préjudice grave et irréparable.

54

En tout état de cause, la question de savoir si l’adoption de la décision litigieuse a été effectivement entachée d’une illégalité résultant d’une violation des traités, d’un abus de pouvoir ou d’une violation du principe de coopération loyale ne peut être résolue par la Cour que dans le cadre de la procédure portant sur le recours qui vise précisément l’annulation de cette décision.

55

S’agissant, en particulier, de l’allégation de la République de Pologne selon laquelle les institutions de l’Union seraient « encouragées » à commettre à l’avenir des violations des traités étant donné qu’elles pourraient appliquer à titre provisoire des actes juridiques entachés d’illégalité jusqu’à ce qu’un arrêt les annule, il suffit de constater qu’elle consiste à invoquer un préjudice de nature purement hypothétique et que, partant, celui-ci ne saurait, conformément à la jurisprudence rappelée au point 47 de la présente ordonnance, justifier l’octroi du sursis à exécution demandé.

56

En deuxième lieu, afin de justifier le caractère urgent du sursis à l’exécution de la décision litigieuse, la République de Pologne se prévaut des préjudices résultant des effets de cette décision sur la situation économique et sociale des agriculteurs de l’Union, sur le fonctionnement du marché intérieur, sur la santé humaine et animale ainsi que sur l’environnement dans l’Union.

57

À cet égard, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, ces divers préjudices peuvent être invoqués par la République de Pologne en vue d’obtenir le prononcé de mesures provisoires, dès lors que les États membres sont responsables des intérêts considérés comme généraux sur le plan national et qu’ils peuvent en assurer la défense dans le cadre d’une procédure en référé (voir, en ce sens, ordonnances du vice-président de la Cour du 3 juin 2022, Bulgarie/Parlement et Conseil, C‑545/20 R, EU:C:2022:445, point 35 ainsi que jurisprudence citée, et du 18 septembre 2023, Pologne/Parlement et Conseil, C‑445/23 R, EU:C:2023:703, point 30).

58

Partant, il y a lieu de déterminer si les preuves présentées par la République de Pologne permettent d’établir, d’une part, que la survenance d’un ou de plusieurs desdits préjudices est prévisible avec un degré de probabilité suffisant et, d’autre part, que les mêmes préjudices présentent un caractère grave et irréparable.

59

À cet égard, il importe de rappeler que la procédure en référé n’est pas conçue pour établir la réalité de faits complexes et hautement controversés. Le juge des référés ne dispose pas des moyens nécessaires pour procéder aux vérifications requises et, dans de nombreux cas, il ne serait que difficilement à même d’y avoir procédé en temps utile (ordonnance du 20 novembre 2017, Commission/Pologne, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, point 54 et jurisprudence citée).

60

En l’espèce, il ressort de la demande en référé que la République de Pologne considère que l’application provisoire de l’ITA, autorisée par la décision litigieuse, permettrait l’introduction sur le marché de l’Union de produits agricoles en provenance des pays du Mercosur contenant des substances nocives susceptibles d’avoir des effets néfastes irréversibles sur la santé ou la vie humaine et animale ainsi que sur l’environnement. Cet État membre souligne notamment que l’ITA ne comporte pas de clauses dites « miroirs », qui imposeraient aux agriculteurs des pays du Mercosur l’obligation de respecter les mêmes normes de production, notamment en matière d’environnement, de santé ou de bien-être animal, que celles qui s’appliquent aux agriculteurs de l’Union.

61

Toutefois, la seule possibilité que l’ITA permette d’importer dans l’Union des produits en provenance des pays du Mercosur susceptibles de contenir des résidus de substances actives dont l’utilisation n’est pas autorisée dans l’Union en raison d’éventuels risques pour la santé humaine et animale ainsi que pour l’environnement ne suffit pas à établir la survenance d’un préjudice grave et irréparable.

62

En outre et surtout, il importe de relever que l’absence de « clauses miroirs » dans l’ITA ne signifie pas que les mesures sanitaires et phytosanitaires, la réglementation en matière de sécurité alimentaire et les normes sanitaires et environnementales de l’Union ne s’appliquent pas aux produits importés des pays du Mercosur en vertu de l’ITA.

63

En effet, ainsi que l’a souligné le Conseil dans ses observations écrites, soutenu par la Commission, les produits agricoles importés sont soumis à des réglementations phytosanitaires et de sécurité alimentaire analogues à celles applicables aux produits fabriqués dans l’Union. À cet égard, l’Union a adopté une législation, applicable dans l’ensemble du marché intérieur, afin de garantir des normes alimentaires et sanitaires élevées pour les produits agricoles, notamment en ce qui concerne la présence de substances ou de résidus nocifs provenant de l’utilisation d’engrais ou de produits phytosanitaires. Ces normes s’appliquent de la même manière aux produits agricoles fabriqués dans l’Union et aux produits importés.

64

Plus particulièrement, ainsi qu’il ressort des observations écrites du Conseil, le règlement (UE) 2019/6 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relatif aux médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE (JO 2019, L 4, p. 43), qui interdit l’utilisation d’antimicrobiens chez les animaux pour favoriser leur croissance ou augmenter le rendement, s’applique aux opérateurs de l’Union et aux opérateurs des pays tiers qui exportent vers l’Union. En outre, dans le cas des résidus de pesticides présents dans les produits agricoles ou les denrées alimentaires, les mêmes limites maximales s’appliquent à la fois aux produits fabriqués dans l’Union et aux produits importés, et la même procédure d’évaluation est suivie pour les demandes de fixation des limites maximales de résidus applicables aux produits fabriqués dans l’Union et aux produits importés.

65

Conformément à l’article 6.4 de l’ITA, figurant au chapitre 6 de celui‑ci, aucune disposition de ce chapitre n’a d’incidence sur les droits et obligations liés au respect des règles sanitaires et phytosanitaires prévues par l’accord SPS. À cet égard, il y a lieu, en particulier, de relever que l’article 6.6, paragraphe 1, de l’ITA prévoit explicitement que « [l]es produits exportés d’une partie satisfont aux exigences SPS de la partie importatrice ». Ainsi, les accords internationaux conclus par l’Union, notamment l’accord SPS, garantissent à l’Union le droit d’imposer des normes aux produits alimentaires importés et lui permettent d’imposer des mesures sanitaires et phytosanitaires ainsi que des mesures environnementales adéquates.

66

Il s’ensuit que l’Union dispose de pouvoirs permettant d’imposer des mesures empêchant l’entrée sur le territoire de l’Union de produits agricoles qui ne respecteraient pas les normes sanitaires, phytosanitaires et environnementales en vigueur.

67

Il y a lieu encore d’ajouter que, conformément à l’article 6.14, paragraphe 2, de l’ITA, la partie importatrice peut, en cas de risques graves pour la santé ou la vie humaine, animale ou végétale, adopter des mesures d’urgence contre ces risques.

68

En tout état de cause, il convient également de constater que, même avant l’adoption de la décision litigieuse, la législation de l’Union n’interdisait pas les importations des produits, y compris des produits agricoles, en provenance des pays du Mercosur, pour autant que ces produits respectaient les règles de l’Union applicables aux produits importés. L’ITA ne prévoit qu’une augmentation limitée des contingents tarifaires ainsi qu’une baisse des droits de douane et réduit les obstacles non tarifaires au commerce, notamment pour les petites et moyennes entreprises. Partant, l’ITA pourrait tout au plus conduire à une augmentation quantitative de certaines importations. Or, la République de Pologne n’explique pas en quoi une éventuelle augmentation des importations déjà autorisées jusqu’à présent serait de nature à entraîner un risque de préjudice grave et irréversible.

69

Par conséquent, la République de Pologne n’est pas parvenue à démontrer l’existence d’un risque, prévisible avec un degré de probabilité suffisant, d’un préjudice grave et irréparable, résultant des effets de la décision litigieuse sur la santé ou la vie humaine et animale ainsi que sur l’environnement de l’Union, du fait des importations de produits en provenance des pays du Mercosur susceptibles de contenir des résidus de substances actives dont l’utilisation n’est pas autorisée dans l’Union.

70

En troisième lieu, la République de Pologne prétend que l’application provisoire de l’ITA entraînera un préjudice grave et irréversible qui se traduira par une baisse des revenus des agriculteurs et une perturbation du fonctionnement du marché de divers produits agricoles, en autorisant la présence sur ce marché de produits moins chers cultivés ou fabriqués avec des produits chimiques interdits dans l’Union, ce qui entraînerait la faillite d’opérateurs économiques exerçant des activités agricoles.

71

À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’un préjudice d’ordre pécuniaire ne saurait, sauf circonstances exceptionnelles, être considéré comme irréparable, une compensation pécuniaire étant, en règle générale, à même de rétablir la personne lésée dans la situation antérieure à la survenance du préjudice. Un tel préjudice pourrait notamment être réparé dans le cadre d’un recours en indemnité introduit sur la base des articles 268 et 340 TFUE (ordonnance du vice-président de la Cour du 13 avril 2021, Lituanie/Parlement et Conseil, C‑541/20 R, EU:C:2021:264, point 29 ainsi que jurisprudence citée).

72

Or, la seule circonstance que des exploitants agricoles de l’Union puissent être confrontés à la concurrence de produits importés des pays du Mercosur, même si elle était établie, ne saurait suffire à démontrer, en l’absence d’éléments plus précis quant à la situation financière de ces exploitants et d’une analyse des contingents tarifaires établis par l’ITA, que ces exploitants ne seraient pas en mesure de faire face à cette concurrence et qu’ils seraient donc contraints de cesser leur activité (voir, par analogie, ordonnances du vice-président de la Cour du 3 juin 2022, Bulgarie/Parlement et Conseil, C‑545/20 R, EU:C:2022:445, point 51, ainsi que du 18 septembre 2023, Pologne/Parlement et Conseil, C‑445/23 R, EU:C:2023:703, point 39).

73

De même, les allégations générales et abstraites de la République de Pologne, selon lesquelles l’application provisoire de l’ITA conduirait à une « concurrence déloyale » pour les produits agricoles obtenus dans l’Union, réduisant les revenus des agriculteurs de l’Union et mettant en péril la stabilité du marché intérieur ainsi que la sécurité des approvisionnements, ne sont accompagnées d’aucun élément de preuve de nature à établir l’existence d’un risque, prévisible avec un degré de probabilité suffisant, de réalisation imminente d’un préjudice grave et irréparable.

74

À cet égard, il y a lieu de souligner que l’article 2, paragraphe 1, de la décision litigieuse, lu à la lumière du considérant 3 de celle-ci, prévoit que, jusqu’à l’adoption et l’entrée en vigueur d’un acte législatif spécifique de l’Union mettant en œuvre la clause de sauvegarde bilatérale pour les produits agricoles de l’EMPA et de l’ITA, la Commission peut, par voie de règlements d’exécution, adopter des mesures de sauvegarde bilatérales qui soient conformes aux conditions énoncées au chapitre 9 de l’ITA et dans cette décision. À cet effet, ladite décision impose à la Commission d’assurer un suivi détaillé du marché des produits agricoles, ce qui constitue une caractéristique permanente de ses activités dans le secteur agricole.

75

En particulier, l’article 2, paragraphe 3, de la décision litigieuse, lu en combinaison avec le considérant 5 de celle-ci, impose à la Commission d’ouvrir sans tarder une enquête à la demande d’un ou de plusieurs États membres, ou de toute personne morale ou association agissant pour le compte de l’industrie de l’Union active dans le secteur concerné, lorsqu’il existe des éléments de preuve suffisants, obtenus en particulier au moyen du suivi détaillé du marché mentionné au point précédent de la présente ordonnance, attestant à première vue l’existence d’un préjudice grave ou d’une menace de préjudice grave pour l’industrie de l’Union ou pour les produits agricoles sensibles, y compris dans les cas où ce préjudice ou cette menace est géographiquement concentré dans un ou plusieurs États membres.

76

De même, l’article 2, paragraphe 7, de cette décision confère à la Commission le pouvoir d’imposer sans retard ni hésitation, et dans le cas de produits agricoles sensibles, au plus tard dans les vingt et un jours à compter de la réception d’une demande visée au paragraphe 3 de cet article 2, des mesures de sauvegarde bilatérales provisoires afin d’éviter tout préjudice difficilement réparable à l’industrie de l’Union, y compris lorsque ce préjudice est géographiquement concentré dans un ou plusieurs États membres.

77

Il convient enfin de préciser que, conformément à l’article 2, paragraphe 9, de ladite décision, des mesures de sauvegarde peuvent être instituées si des produits originaires des États du Mercosur sont importés dans l’Union en quantités tellement accrues, en termes absolus ou par rapport à la production ou à la consommation de l’Union, et dans des conditions telles qu’ils causeraient ou menaceraient de causer un préjudice grave à l’industrie de l’Union, y compris lorsque ce préjudice ou cette menace est géographiquement concentré dans un ou plusieurs États membres. Ces mesures peuvent être prises à condition que l’augmentation des importations résulte de l’effet d’obligations consenties au titre de l’ITA, y compris de la réduction ou de l’élimination des droits de douane sur ces produits. Selon l’article 2, paragraphe 10, de la même décision, lesdites mesures peuvent prendre la forme d’une suspension temporaire du calendrier de réduction des droits de douane pour les produits concernés, ou d’une réduction de la préférence tarifaire jusqu’au niveau de la nation la plus favorisée ou jusqu’au taux de base, la valeur la plus faible étant retenue.

78

Il résulte des considérations qui précèdent que la décision litigieuse confère à la Commission des pouvoirs permettant d’empêcher la survenance d’un préjudice grave et irréparable résultant des risques pour la sécurité alimentaire ainsi que de la dégradation de la situation économique et sociale des agriculteurs de l’Union.

79

Du reste, la République de Pologne ne fournit pas les éléments de preuve nécessaires permettant d’établir avec une probabilité suffisante que la décision litigieuse, en tant que telle, conduirait avant le prononcé de l’arrêt mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑460/26 à une perturbation importante de la concurrence loyale sur le marché intérieur des produits agricoles, susceptible de provoquer la faillite d’exploitants agricoles de l’Union, ni, a fortiori, d’apprécier l’ampleur de ce préjudice qui serait prévisible avant le prononcé de cet arrêt.

80

En effet, la République de Pologne se contente d’affirmer, de manière abstraite, l’existence d’un lien entre l’ITA et la dégradation de la situation économique et sociale des agriculteurs de l’Union. Or, les informations fournies par cet État membre ne permettent pas de déterminer si les changements invoqués sur le marché des produits agricoles seraient dus à l’application provisoire de l’ITA ou à d’autres éléments du marché, notamment la fluctuation des prix de l’énergie, les coûts élevés des engrais, la concurrence de pays tiers autres que les pays du Mercosur ou les préférences des clients.

81

Par conséquent, le sursis à l’exécution de la décision litigieuse ne peut, conformément à la jurisprudence mentionnée au point 47 de la présente ordonnance, être accordé, puisque la République de Pologne n’a pas démontré à suffisance que l’application provisoire de l’ITA jusqu’au prononcé de l’arrêt mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑460/26 est susceptible de causer, de manière prévisible avec un degré de probabilité suffisant, un préjudice grave et irréparable.

82

Il en résulte que cet État membre n’a pas démontré l’urgence justifiant le sursis à l’exécution de la décision litigieuse.

83

Compte tenu du caractère cumulatif des conditions requises pour l’octroi de mesures provisoires, il y a lieu, dès lors, de rejeter la demande en référé, sans qu’il soit besoin d’examiner les conditions relatives au fumus boni juris et à la mise en balance des intérêts.

84

Conformément à l’article 137 du règlement de procédure, il sera statué sur les dépens dans l’arrêt ou l’ordonnance qui mettra fin à l’instance.

Par ces motifs, le vice-président de la Cour ordonne :