Arrêt de la Cour (septième chambre) du 24 septembre 2026.#M. P. M. contre Ministerstvo na zemedelieto i hranite e.a.#Demande de décision préjudicielle, introduite par le Varhoven administrativen sad.#Renvoi préjudiciel – Agriculture – Politique agricole commune (PAC) – Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) – Mesures de soutien au développement rural – Règlement (CE) no 1974/2006 – Article 47 – Contrat de bail ou d’affermage – Contrat de bail conclu entre une administration municipale et le bénéficiaire d’une aide – Engagements sur cinq ans – Résiliation de ce contrat de bail à la suite d’une réforme législative – Obligation de rembourser une partie ou la totalité de l’aide perçue – Impossibilité de l’adaptation des engagements à une nouvelle situation de l’exploitation concernée – Notions de “force majeure” et de “circonstances exceptionnelles” – Principes du droit de l’Union – Responsabilité des États membres pour les dommages causés aux particuliers par des violations du droit de l’Union – Conditions d’engagement – Disposition ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.#Affaire C-600/25.

–

pour M. P. M., par Me K. Boncheva, advokat,

–

pour la Commission européenne, par Mmes F. Calvo Langdon, G. Koleva et M. M. Konstantinidis, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, d’une part, de l’article 47, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1974/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2006, L 368, p. 15), tel que modifié par le règlement (CE) no 434/2007 de la Commission, du 20 avril 2007 (JO 2007, L 104, p. 8) (ci-après le « règlement no 1974/2006 »), lu en combinaison avec le considérant 37 du règlement no 1974/2006, et, d’autre part, de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549 et rectificatif JO 2016, L 130, p. 13), lu en combinaison avec le considérant 5 du règlement no 1306/2013.

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. P. M., un agriculteur bulgare, au Ministerstvo na zemedelieto i hranite (ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, Bulgarie), au Darzhaven fond « Zemedelie » – Sofia (Fonds national pour l’agriculture – Sofia, Bulgarie) (ci-après le « Fonds national pour l’agriculture ») et au Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême, Bulgarie), visant à obtenir réparation du préjudice qu’il estime avoir subi en étant obligé de rembourser 50 % du montant des subventions agricoles qu’il avait perçues.

3

Le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1), a été abrogé par le règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 487). Néanmoins, conformément à l’article 88, second alinéa, du règlement no 1305/2013, le règlement no 1698/2005 continue à s’appliquer aux opérations mises en œuvre en application des programmes que la Commission européenne a approuvés en vertu de ce dernier règlement avant le 1er janvier 2014.

4

Intitulé « Mesures », l’article 36 du règlement no 1698/2005 dispose :

« L’aide prévue au titre de la présente section concerne :

[...] »

5

Intitulé « Paiements destinés à compenser les handicaps naturels des zones de montagne et paiements en faveur d’autres zones présentant des handicaps », l’article 37 de ce règlement prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :

« 1.   Les paiements prévus à l’article 36, points a) i) et ii), sont accordés annuellement par hectare de superficie agricole utile [...] au sens de la décision 2000/115/CE de la Commission du 24 novembre 1999 concernant les définitions des caractéristiques, la liste des produits agricoles, les exceptions aux définitions ainsi que les régions et circonscriptions pour les enquêtes sur la structure des exploitations agricoles [(JO 2000, L 38, p. 1)].

Ils sont destinés à compenser les coûts supplémentaires supportés par les agriculteurs ainsi que la perte de revenus subie en raison du handicap de la zone concernée pour la production agricole.

2.   Les paiements sont accordés aux exploitants qui s’engagent à poursuivre leur activité agricole dans les zones délimitées conformément à l’article 50, paragraphes 2 et 3, pendant une période minimale de cinq ans à compter du premier paiement. »

6

Le règlement no 1974/2006 a été abrogé par le règlement délégué (UE) no 807/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et introduisant des dispositions transitoires (JO 2014, L 227, p. 1). Toutefois, conformément à l’article 19, second alinéa, de ce règlement délégué, le règlement no 1974/2006 reste applicable aux opérations mises en œuvre en application des programmes que la Commission a approuvés en vertu du règlement no 1698/2005 avant le 1er janvier 2014.

7

Le considérant 37 du règlement no 1974/2006 énonce :

« Il y a lieu d’arrêter des règles communes à plusieurs mesures, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre des actions intégrées, les mesures d’investissement, les transferts d’exploitations pendant la période d’exécution d’un engagement souscrit comme condition d’octroi d’un soutien, l’accroissement de la superficie des exploitations et la définition des différentes catégories de cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles. »

8

L’article 47 de ce règlement est libellé comme suit :

« 1.   Les États membres peuvent reconnaître, en particulier, les catégories suivantes de cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, pour lesquels ils n’exigeront pas le remboursement d’une partie ou de la totalité de l’aide reçue par le bénéficiaire :

2.   Le bénéficiaire ou son ayant droit notifient par écrit à l’autorité compétente les cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, dans un délai de dix jours ouvrables à compter du jour où ils sont en mesure de le faire, et y joignent, à la satisfaction de l’autorité compétente, les justificatifs correspondants. »

9

Intitulé « Règles régissant les paiements liés à la surface », l’article 47 du règlement no 1305/2013, dispose, à son paragraphe 4 :

« Le remboursement de l’aide perçue n’est pas requis dans les cas de force majeure et dans les circonstances exceptionnelles visées à l’article 2 du règlement [no 1306/2013]. »

10

Le considérant 5 du règlement no 1306/2013 énonce :

« Afin de garantir la cohérence entre les pratiques des États membres ainsi qu’une application harmonisée de la clause de force majeure par les États membres, il convient que le présent règlement prévoie, le cas échéant, des dérogations en cas de force majeure et de circonstances exceptionnelles, ainsi qu’une liste non exhaustive des cas possibles de force majeure et des circonstances exceptionnelles que les autorités nationales compétentes devront reconnaître. Ces autorités devraient prendre des décisions relatives à la force majeure ou aux circonstances exceptionnelles au cas pa[r] cas, sur la base de preuves convaincantes et en appliquant la notion de force majeure à la lumière du droit agricole de l’Union, y compris la jurisprudence de la Cour de justice. »

11

Intitulé « Termes utilisés dans le présent règlement », l’article 2 de ce règlement dispose, à son paragraphe 2 :

« Aux fins du financement, de la gestion et du suivi de la [politique agricole commune (PAC)], peuvent notamment être reconnus comme cas de force majeure ou circonstances exceptionnelles les cas suivants :

12

L’article 121 dudit règlement dispose :

« 1.   Le présent règlement entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Il est applicable à partir du 1er janvier 2014.

2.   Toutefois, en ce qui concerne les dispositions suivantes :

13

L’article 37i du Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (loi sur la propriété et l’exploitation des terres agricoles) (DV no 17, du 1er mars 1991) prévoit, à ses paragraphes 1 et 4 :

« (1)   Les pâturages, prés et prairies du Darzhaven pozemlen fond (Fonds foncier de l’État, Bulgarie) et du fonds foncier communal sont loués ou donnés en affermage, conformément à l’article 24a, paragraphe 2, aux propriétaires ou aux utilisateurs d’exploitations d’élevage détenant des animaux de pâturage enregistrés dans le système intégré d’information dе la Balgarska agentsia po bezopasnost na hranite [(Agence bulgare de sécurité alimentaire)], en fonction du nombre et du type d’animaux enregistrés, à un prix déterminé par un mécanisme de marché. Les pâturages, prés et prairies du Fonds foncier de l’État et du fonds foncier communal sont loués ou donnés en affermage à des personnes qui n’ont pas de dettes fiscales ni de dettes envers le Fonds national pour l’agriculture, le Fonds foncier de l’État ou le fonds foncier communal ni encore d’obligations relatives aux terres au titre de l’article 37c, paragraphe 3, point 2.

[...]

(4)   Les pâturages, prés et prairies sont répartis entre les ayants droit qui ont des élevages enregistrés dans la zone foncière respective, en fonction du nombre et du type d’animaux de pâturage enregistrés, selon les pâturages, prés et prairies possédés ou utilisés à titre légal, mais dans la limite de 15 décares par unité de gros bétail dans les propriétés des première à septième catégories et/ou de 30 décares par unité de gros bétail dans les propriétés des huitième à dixième catégories. Les personnes éligibles élevant des bovins pour la production de viande et des animaux de races indigènes (autochtones) se voient attribuer jusqu’à 20 décares par unité animale dans les propriétés de la première à la septième catégorie et jusqu’à 40 décares par unité animale dans les propriétés de la huitième à la dixième catégorie. Les ayants droit élevant des bovins pour le lait ou la viande, des ovins et/ou des caprins approuvés pour un soutien dans le cadre des activités des sous-mesures “Paiements pour la conversion à l’agriculture biologique” et “Paiements pour le maintien de l’agriculture biologique” incluses dans le volet “élevage biologique” se voient attribuer des terres à raison de jusqu’à 0,15 unité de gros bétail par hectare, indépendamment de la catégorie de la propriété. »

14

Le 11 août 2015 a été publiée au Darzhaven vestnik no 61 une loi portant modification de la loi sur la propriété et l’exploitation des terres agricoles (ci-après la « loi modificative »). Le paragraphe 15 des dispositions transitoires et finales de la loi modificative dispose :

« (1) Les bénéficiaires qui ont conclu, avant le 24 février 2015, des contrats de location ou d’affermage de pâturages, de prés et de prairies du Fonds foncier de l’État et du fonds foncier communal sont tenus de mettre les contrats en conformité avec les exigences de l’article 37i, paragraphes 1 et 4, avant le 1er février 2016.

(2) Les bénéficiaires approuvés dans le cadre du volet visé à l’article 3, paragraphe 3, de l’arrêté no 4, du 24 février 2015, relatif à la mise en œuvre de la mesure 11 “Agriculture biologique” du Programme de développement rural 2014-2020 [...] qui ont conclu, avant le 24 février 2015, des contrats de location ou d’affermage de pâturages, de prés et de prairies du Fonds foncier de l’État et du fonds foncier communal et dont tous les animaux de pâturage et les pâturages sont agréés pour le soutien, sont tenus, avant le 1er février 2016, de mettre les contrats en conformité avec les exigences de l’article 37i, paragraphe 1, en respectant le rapport d’au moins 0,15 unité d’animal par hectare, quelle que soit la catégorie.

(3) Les contrats de location ou d’affermage de pâturages, de prés et de prairies du Fonds foncier de l’État et du fonds foncier communal, qui ne sont pas mis en conformité dans le délai prévu au paragraphe 1 ou 2, sont résiliés par le maire de la commune, ou par le directeur de [la direction régionale de l’Agriculture (Bulgarie)].

[…]. »

15

La Naredba no 11 za usloviata i reda za prilagane na myarka 211 « Plashtania na zemedelski stopani za prirodni ogranichenia v planinskite rayoni » i myarka 212 « Plashtania na zemedelski stopani v rayoni s ogranichenia, razlichni ot planinskite rayoni » ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2007 – 2013 (arrêté no 11, relatif aux conditions et aux modalités de mise en œuvre de la mesure 211 « Paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones de montagne qui visent à compenser les handicaps naturels » et de la mesure 212 « Paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones qui présentent des handicaps autres que ceux des zones de montagne » du programme de développement rural pour la période 2007-2013), du 3 avril 2008 (DV no 40, du 18 avril 2008), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après l’« arrêté no 11/2008 »), prévoit, à son article 1er, paragraphe 1 :

« Le présent arrêté régit les conditions et les modalités de mise en œuvre des mesures suivantes du programme de développement rural 2007-2013, financé par le [Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)] :

16

Selon l’article 2 de l’arrêté no 11/2008, les agriculteurs qui ont présenté une demande de soutien pour l’une des mesures visées à l’article 1er, paragraphe 1, de celui-ci exercent une activité agricole dans les zones de montagne ou dans les zones qui présentent des handicaps, autres que celles de montagne, pendant toute la durée du soutien.

17

Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de cet arrêté :

« Les demandeurs de soutien au titre du présent arrêté sont tenus :

[...]

[...] »

18

L’article 14 de l’arrêté no 11/2008 est libellé comme suit :

« (1)   Un agriculteur qui ne dépose pas de demande d’aide financière au cours de la période d’engagement de cinq ans est exclu du bénéfice de l’aide au titre du présent arrêté et est tenu de rembourser les montants perçus au titre des paiements compensatoires pour les zones défavorisées jusqu’à ce point, ou une partie de ces montants, en fonction de l’année au cours de laquelle il a mis fin à sa participation aux mesures, de la manière suivante :

[...]

(3)   Les fonds visés au paragraphe 1 sont recouvrés, avec les intérêts légaux à compter de la notification à l’agriculteur de l’obligation de rembourser ce montant jusqu’à la date du remboursement effectif ou de la déduction effective du montant.

[...]. »

19

Aux termes de l’article 15 dudit arrêté :

« (1)   En cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, l’article 14 ne s’applique pas, l’engagement est résilié et aucun remboursement partiel ou total de l’aide perçue par l’agriculteur n’est exigé.

(2)   Les cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles ainsi que les preuves pertinentes (documents délivrés par l’autorité administrative compétente) sont notifiés par écrit au Fonds national pour l’agriculture – Organisme payeur par l’agriculteur, par toute autre personne mandatée par lui ou par son héritier dans un délai de 10 jours ouvrables à compter de la date à laquelle l’agriculteur, son mandataire ou son héritier est en mesure de le faire. »

20

Aux termes du paragraphe 1, point 3, des dispositions complémentaires, au sens du même arrêté, on entend par « force majeure » ou « circonstances exceptionnelles » :

[...] »

21

L’article 1er, paragraphes 1 et 2, du Zakon za otgovornostta na darzhavata i obshtinite za vredi (loi relative à la responsabilité de l’État et des communes pour les dommages causés) (DV no 60, du 5 août 1988), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi sur la responsabilité de l’État »), dispose :

« (1)   L’État et les communes sont tenus pour responsables des préjudices subis par des citoyens et par des personnes morales à la suite d’actes, d’actions ou d’inactions illégaux de leurs autorités et agents dans l’exercice de l’activité administrative ou à l’occasion de celle-ci.

(2)   Les recours formés au titre du paragraphe 1 sont examinés conformément à la procédure prévue par l’Administrativnoprotsesualen kodeks [(code de procédure administrative)]. »

22

L’article 2c, paragraphe 1, point 1, et paragraphe 2, de la loi sur la responsabilité de l’État prévoit :

« (1)   Lorsque le dommage résulte d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union, les actions sont examinées par les juridictions selon les modalités du :

[...]

(2)   Lorsqu’une action, au sens du paragraphe 1, est dirigée contre plusieurs défendeurs, elle est examinée selon les modalités du code de procédure administrative si la partie à la procédure est un tribunal administratif, le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) ou une personne morale pour des dommages causés dans le cadre d’une activité administrative ou à l’occasion de celle-ci. »

23

En vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la loi sur la responsabilité de l’État, « [l]orsque l’action est intentée contre plusieurs défendeurs, ceux-ci répondent solidairement ».

24

L’article 53 du Zakon za zadalzheniyata i dogovorite (loi sur les obligations et les contrats), dans sa version applicable au litige au principal, dispose :

« Si le préjudice a été causé par plusieurs personnes, celles-ci sont tenues pour solidairement responsables. »

25

Aux termes de l’article 122 de la loi sur les obligations et les contrats, dans sa version applicable au litige au principal :

« Le créancier peut exiger l’exécution de l’ensemble de l’obligation de n’importe lequel des débiteurs.

[...] »

26

L’article 162 du Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks (code de procédure en matière d’impôts et de cotisations sociales), dans sa version applicable au litige au principal, est libellé comme suit :

« (1)   Les créances de l’État et celles des communes sont soit publiques, soit privées.

(2)   Sont des créances publiques de l’État et des créances publiques des communes, les créances :

[...]

27

M. P. M., qui est agriculteur, a conclu, durant l’année 2012, des contrats de location de terres agricoles pour une durée de cinq ans avec le Fonds foncier de l’État. En vue d’obtenir des aides au titre des mesures 211 « Paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones de montagne qui visent à compenser les handicaps naturels » (ci-après la « mesure 211 ») et 212 « Paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones qui présentent des handicaps autres que ceux des zones de montagne » (ci-après la « mesure 212 ») du programme de développement rural 2007-2013, il s’est engagé à conserver ces terres en bon état agricole et écologique.

28

Au mois d’août 2015, le paragraphe 15 des dispositions transitoires et finales de la loi modificative a toutefois imposé aux utilisateurs ayant conclu, avant le 24 février 2015, des contrats de location ou d’affermage de pâturages, de prés et de prairies du Fonds foncier de l’État ou de fonds fonciers communaux de mettre ces contrats en conformité avec les exigences de l’article 37i, paragraphes 1 et 4, de la loi sur la propriété et l’exploitation des terres agricoles, avant le 1er février 2016, sous peine de résiliation desdits contrats (ci-après la « réforme du mois d’août 2015 »). À la suite de la réforme du mois d’août 2015, de tels pâturages, prés et prairies ne pouvaient plus être loués ou donnés en affermage qu’aux propriétaires ou aux utilisateurs d’exploitations d’élevage détenant des animaux de pâturage enregistrés dans le système intégré d’information de l’Agence bulgare de sécurité alimentaire.

29

Ne disposant pas des ressources financières nécessaires pour se conformer à ces exigences, M. P. M. a sollicité la résiliation de ses contrats de location. Celle-ci a pris effet le 1er octobre 2015. M. P. M. a alors informé le Fonds national pour l’agriculture qu’il n’était plus en mesure de déposer une demande d’aide pour les années 2016 et 2017 et que, par conséquent, il ne pourrait pas respecter l’engagement souscrit pour cinq ans au cours de l’année 2012.

30

Le 23 avril 2020, en se fondant sur l’article 14, paragraphe 1, point 3, de l’arrêté no 11/2008, le Fonds national pour l’agriculture a adopté deux décisions (ci-après, ensemble, les « deux décisions du 23 avril 2020 »), par lesquelles il a exclu M. P. M. du soutien au titre des mesures 211 et 212 et constaté deux créances publiques, respectivement, de 724,92 et de 9191,56 leva bulgares (BGN) (environ 371 et 4700 euros), correspondant à 50 % du montant total qui lui avait été versé au titre de ces deux mesures pour les campagnes 2013 à 2015. Ce fonds a, en substance, considéré, d’une part, que l’engagement souscrit aurait pu être respecté en déclarant d’autres terres situées dans la zone défavorisée et, d’autre part, que la réforme du mois d’août 2015 ne saurait constituer un « cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles », au sens de l’article 15 de cet arrêté.

31

Dans un premier temps, considérant que la réforme du mois d’août 2015 constituait un « cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles », de sorte qu’il aurait dû être exonéré du remboursement de l’aide financière qu’il avait perçue, M. P. M. a contesté les deux décisions du 23 avril 2020 par deux recours distincts introduits devant l’Administrativen sad Plovdiv (tribunal administratif de Plovdiv, Bulgarie). Cette juridiction a accueilli l’un des deux recours et a rejeté l’autre.

32

En cassation, le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) a, en substance, confirmé la validité de ces deux décisions du 23 avril 2020 par deux arrêts rendus, respectivement, les 8 octobre et 10 novembre 2021. Pour l’essentiel, cette juridiction a estimé que la réforme du mois d’août 2015 ne constituait ni un cas de force majeure ni une circonstance exceptionnelle, dès lors que M. P. M. aurait pu utiliser d’autres terres pour respecter son engagement pluriannuel. Ladite juridiction a également jugé que l’énumération des cas de force majeure au paragraphe 1, point 3, de l’arrêté no 11/2008 était exhaustive et que cette disposition était conforme à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013. Elle a enfin souligné que M. P. M. aurait pu, dans le délai légal, mettre son exploitation en conformité avec les exigences imposées par la réforme du mois d’août 2015.

33

Dans le cadre du pourvoi qu’il a formé contre le jugement de l’Administrativen sad Plovdiv (tribunal administratif de Plovdiv), qui l’avait débouté en première instance, M. P. M. avait demandé au Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) de poser à la Cour quatre questions préjudicielles. Celles-ci tendaient à savoir si l’énumération des cas de force majeure figurant à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013 était exhaustive et, plus largement, si, en excluant, en l’occurrence, la reconnaissance d’un « cas de force majeure » ou d’une « circonstance exceptionnelle », le paragraphe 1, point 3, des dispositions complémentaires de l’arrêté no 11/2008 était compatible avec cet article 2, paragraphe 2.

34

Le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) n’avait cependant pas fait droit à cette demande de renvoi préjudiciel, estimant que les questions ainsi suggérées étaient générales et hypothétiques et qu’elles concernaient l’examen des faits, et non le manque de clarté dudit article 2, paragraphe 2. Cette juridiction a également relevé que M. P. M. n’avait pas déposé de demande d’aide et que, s’agissant de la mesure 211, il n’avait pas informé le Fonds national pour l’agriculture, à savoir l’organisme payeur, de la situation.

35

Dans un second temps, M. P. M. a introduit, devant l’Administrativen sad Plovdiv (tribunal administratif de Plovdiv), trois recours en responsabilité contre l’État bulgare en vue d’obtenir réparation des préjudices matériel et moral, qu’il évalue à 13708,81 BGN (environ 7011 euros), pour le premier, et à 1000 BGN (environ 511 euros), pour le second, assortis des intérêts légaux. De son point de vue, le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, en adoptant l’arrêté no 11/2008, le directeur exécutif adjoint du Fonds national pour l’agriculture, en prenant les deux décisions du 23 avril 2020, et le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême), en rendant ses arrêts des 8 octobre et 10 novembre 2021, auraient violé de manière manifeste le droit de l’Union.

36

Par un jugement du 29 novembre 2024, l’Administrativen sad Plovdiv (tribunal administratif de Plovdiv) a joint les affaires ayant pour objet les recours de M. P. M. et a rejeté ces derniers en considérant que l’article 15 de l’arrêté no 11/2008, lu en combinaison avec le paragraphe 1, point 3, des dispositions complémentaires de cet arrêté, ne méconnaissait pas l’article 47, paragraphe 4, du règlement no 1305/2013. En tout état de cause, il n’aurait pas été démontré que les preuves de la « force majeure » ou de « circonstances exceptionnelles » ont été notifiées par écrit au Fonds national pour l’agriculture par M. P. M., par toute autre personne mandatée par lui ou par son héritier dans un délai de 10 jours ouvrables à compter de la date à laquelle il était en mesure de le faire, contrairement à ce qu’exige l’article 15, paragraphe 2, de cet arrêté.

37

En outre, les dispositions du droit de l’Union invoquées par M. P. M. ne viseraient pas directement à conférer des droits à des particuliers, de sorte que l’une des conditions d’engagement de la responsabilité d’un État membre pour violation du droit de l’Union ferait défaut.

38

Par ailleurs, l’Administrativen sad Plovdiv (tribunal administratif de Plovdiv) a jugé que M. P. M. n’avait soulevé devant le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) aucune question nécessitant une interprétation supplémentaire, si bien que cette juridiction ne saurait être considérée comme ayant violé le droit de l’Union en ne saisissant pas la Cour à titre préjudiciel dans cette affaire.

39

Enfin, selon l’Administrativen sad Plovdiv (tribunal administratif de Plovdiv), en l’occurrence, une incompatibilité manifeste avec la jurisprudence de la Cour en la matière n’a pas été établie non plus, dans la mesure où l’arrêt du 18 janvier 2024, Askos Properties (C‑656/22, EU:C:2024:56), dont M. P. M. se prévalait, est postérieur aux décisions administratives et juridictionnelles en cause dans le litige au principal.

40

M. P. M. a formé un pourvoi en cassation contre le jugement du 29 novembre 2024 devant le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême), qui est la juridiction de renvoi.

41

Cette dernière considère qu’il découle de l’article 88 du règlement no 1305/2013 ainsi que de l’article 19 du règlement délégué no 807/2014 que les règlements nos 1698/2005 et 1974/2006 sont applicables au litige au principal, tout comme l’arrêté no 11/2008.

42

La juridiction de renvoi estime, en premier lieu, que l’article 47 du règlement no 1974/2006 est créateur de droits, de sorte qu’un particulier peut l’invoquer directement pour tenter d’être dispensé du remboursement d’une partie ou de la totalité de l’aide reçue.

43

En deuxième lieu, la juridiction de renvoi estime que le Fonds national pour l’agriculture a violé le droit de l’Union en adoptant les deux décisions du 23 avril 2020. Elle considère, en effet, que le bénéficiaire d’une aide doit utiliser la même terre ou, à tout le moins, une terre située dans la même zone de montagne ou présentant des handicaps. En outre, cette juridiction doute que M. P. M. ait eu la possibilité d’utiliser d’autres terres que celles qui étaient mises à sa disposition par le Fonds foncier de l’État, et notamment des terres appartenant à des particuliers, d’enregistrer une exploitation d’élevage dans le système d’information intégré de l’Agence bulgare de sécurité alimentaire dans un délai de six mois et, enfin, de transférer à une autre personne l’engagement personnel qu’il avait pris.

44

En troisième lieu, la juridiction de renvoi relève que, dans ses arrêts des 8 octobre et 10 novembre 2021, elle a considéré que le fait que l’arrêté no 11/2008 ne reprenne pas les deux cas de figure mentionnés à l’article 47, sous e) et f), du règlement no 1974/2006 ne saurait entraîner un conflit entre ces deux actes, dès lors que cet article 47 comporte une énumération non exhaustive.

45

En quatrième lieu, cette juridiction s’interroge quant au point de savoir si elle a violé de manière manifeste le droit de l’Union dans ses arrêts des 8 octobre et 10 novembre 2021, en y jugeant que l’énumération des cas de force majeure au paragraphe 1, point 3, des dispositions complémentaires de l’arrêté no 11/2008 était exhaustive et que cette disposition réglementaire était conforme au règlement no 1306/2013, sans estimer utile de faire droit à la demande de M. P. M. d’interroger la Cour à titre préjudiciel sur ce point. À cet égard, ladite juridiction admet que sa propre jurisprudence est contradictoire, puisque, dans certaines décisions, elle a considéré que l’énumération figurant à l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006 et à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013 n’est pas exhaustive, tandis que, dans d’autres décisions, elle a jugé le contraire.

46

Cela étant, la juridiction de renvoi relève que, dans l’arrêt du 10 novembre 2021, s’agissant de la mesure 211, elle a considéré, sur la base des preuves recueillies, que le bénéficiaire n’avait pas notifié à l’autorité administrative la survenue d’une circonstance de force majeure dans le délai prévu à l’article 15, paragraphe 2, de l’arrêté no 11/2008, lequel reprend fidèlement sur ce point l’article 47, paragraphe 2, du règlement no 1974/2006. En revanche, dans l’arrêt du 8 octobre 2021, cette juridiction a souligné, en ce qui concerne la mesure 212, que cette obligation de notification avait été respectée.

47

Dans ces conditions, le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

48

Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006 doit être interprété en ce sens qu’est susceptible de constituer un « cas de force majeure » ou une « circonstance exceptionnelle » la perte du droit d’utiliser les terres faisant l’objet d’un engagement pluriannuel au titre du Feader, en raison de la résiliation du bail consécutive à une modification législative postérieure à la souscription de cet engagement, qui a introduit de nouvelles exigences conditionnant le maintien d’un tel contrat et alors que le bénéficiaire a pris toutes les mesures qu’il lui était possible de prendre, sans s’exposer à un sacrifice excessif, pour conserver ce droit.

49

En vertu de l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006, les États membres peuvent reconnaître, en particulier, les six catégories de cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, énumérées aux points a) à f) de ce paragraphe, pour lesquelles ils n’exigeront pas le remboursement, total ou partiel, de l’aide reçue par son bénéficiaire.

50

Quant à la question de savoir si la résiliation des contrats de bail tels que celui en cause au principal peut constituer un « cas de force majeure » ou une « circonstance exceptionnelle », au sens de cet article 47, paragraphe 1, il importe de rappeler que, dans le contexte du Feader, la Cour a déjà jugé que constitue un cas de force majeure tout événement dû à des circonstances étrangères à l’opérateur, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pas pu être évitées malgré toutes les diligences déployées par ce dernier (arrêt du 18 janvier 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, point 47 et jurisprudence citée).

51

Ledit article 47, paragraphe 1, prévoit ainsi une exception facultative au principe du remboursement de l’aide par son bénéficiaire en cas de non-respect de l’engagement auquel il avait souscrit en vue d’obtenir cette aide et qu’il devait respecter au moins pendant la période d’exécution du contrat de bail ou d’affermage portant sur une terre agricole (voir, en ce sens, arrêt du 18 janvier 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, point 44).

52

Il découle du considérant 37 et de l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006 que la liste visée à cette dernière disposition n’est pas exhaustive, de sorte que les notions de « cas de force majeure » ou de « circonstances exceptionnelles », au sens de ladite disposition, sont susceptibles de couvrir des cas ne figurant pas sur cette liste. En outre, si ladite liste ne contient que des faits objectifs, l’intéressé qui se prévaut de l’existence d’un « cas de force majeure » ou de « circonstances exceptionnelles » doit également être en mesure d’établir qu’il s’est prémuni contre les conséquences de l’événement anormal, en prenant des mesures appropriées sans consentir des sacrifices excessifs (arrêt du 18 janvier 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, points 48 et 49).

53

Sur la base de ces éléments, la Cour a dit pour droit, au point 62 de l’arrêt du 18 janvier 2024, Askos Properties (C‑656/22, EU:C:2024:56), qu’une réforme telle que la réforme du mois d’août 2015 était susceptible de constituer un « cas de force majeure » ou une « circonstance exceptionnelle », au sens de l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006.

54

En l’occurrence, au vu des doutes émis par la juridiction de renvoi quant à la possibilité pour M. P. M., d’une part, de louer des terres appartenant à d’autres personnes que l’État bulgare et, d’autre part, d’obtenir les autorisations d’exploitation requises dans les délais impartis, M. P. M. ne semble pas avoir été en mesure de se conformer aux nouvelles exigences introduites par la réforme du mois d’août 2015.

55

Cela étant, conformément à l’article 47, paragraphe 2, du règlement no 1974/2006, qui est repris à l’article 15, paragraphe 2, de l’arrêté no 11/2008, pour profiter de l’exception facultative au principe du remboursement d’une aide énoncée à l’article 47, paragraphe 1, de ce règlement, le bénéficiaire de celle-ci ou son ayant droit doit notifier par écrit à l’autorité compétente les cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, dans un délai de dix jours ouvrables à compter du jour où ils sont en mesure de le faire, et d’y joindre, à la satisfaction de l’autorité compétente, les justificatifs correspondants.

56

Or, il résulte de la décision de renvoi que, si cette condition a été respectée pour la mesure 212, elle ne l’a, en revanche, pas été pour la mesure 211.

57

Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006 doit être interprété en ce sens qu’est susceptible de constituer un « cas de force majeure » ou une « circonstance exceptionnelle » la perte du droit d’utiliser les terres faisant l’objet d’un engagement pluriannuel au titre du Feader, en raison de la résiliation du bail consécutive à une modification législative postérieure à la souscription de cet engagement, qui a introduit de nouvelles exigences conditionnant le maintien d’un tel contrat, lorsque ladite résiliation constitue un événement étranger, anormal et imprévisible pour le bénéficiaire et que celui-ci a pris toutes les mesures qu’il lui était possible de prendre, sans s’exposer à un sacrifice excessif, pour conserver ce droit.

58

Par sa cinquième question, qu’il convient d’examiner en deuxième lieu, la juridiction de renvoi cherche à savoir si le principe de responsabilité d’un État membre pour les violations du droit de l’Union qui lui sont imputables doit être interprété en ce sens que constitue une violation suffisamment caractérisée de l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006 le fait, pour un État membre, de ne reprendre que partiellement, dans une réglementation prise en exécution de cette disposition, la liste non exhaustive des « cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles » figurant à cet article 47, paragraphe 1.

59

À titre liminaire, il convient de rappeler que le principe de la responsabilité de l’État pour des dommages causés aux particuliers par des violations du droit de l’Union qui lui sont imputables est inhérent au système des traités sur lesquels cette dernière est fondée (arrêt du 19 novembre 1991, Francovich e.a., C‑6/90 et C‑9/90, EU:C:1991:428, point 35). Ce principe vaut pour toute hypothèse de violation du droit de l’Union par un État membre, quelle que soit l’autorité publique auteure de cette violation [voir, en ce sens, arrêts du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C‑46/93 et C‑48/93, EU:C:1996:79, points 31 et 32, ainsi que du 22 décembre 2022, Ministre de la Transition écologique et Premier ministre (Responsabilité de l’État pour la pollution de l’air), C‑61/21, EU:C:2022:1015, point 43]. Ledit principe s’applique également lorsque la violation en cause découle d’une décision d’une juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne (ci-après une « juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours ») (arrêts du 30 septembre 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, point 50 ; du 28 juillet 2016, Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, point 20 ; du 8 septembre 2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice et Curtea de Apel Bucureşti, C‑163/24, EU:C:2026:722, point 48, ainsi que du 8 septembre 2026, Ferreira da Silva e Brito e.a., C‑293/24, EU:C:2026:723, points 43 et 44).

60

En outre, les particuliers lésés ont un droit à réparation dès lors que trois conditions sont réunies, à savoir que la règle du droit de l’Union violée a pour objet de leur conférer des droits, que la violation de cette règle est suffisamment caractérisée et qu’il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le dommage subi par ces particuliers [voir, en ce sens, arrêts du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C‑46/93 et C‑48/93, EU:C:1996:79, point 51, ainsi que du 22 décembre 2022, Ministre de la Transition écologique et Premier ministre (Responsabilité de l’État pour la pollution de l’air), C‑61/21, EU:C:2022:1015, point 44].

61

Il s’ensuit que seule une violation d’une règle du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers est susceptible d’engager la responsabilité de l’État. Ces droits naissent non seulement lorsqu’une attribution explicite en est faite par des dispositions du droit de l’Union, mais ils peuvent aussi découler d’obligations positives ou négatives que de telles dispositions imposent d’une manière bien définie tant aux particuliers qu’aux États membres ou aux institutions de l’Union. La violation par un État membre de telles obligations positives ou négatives est en effet susceptible d’altérer la situation juridique que ces dispositions visent à créer pour les particuliers concernés, en entravant l’exercice par ces derniers des droits qui leur sont implicitement conférés en vertu des dispositions du droit de l’Union en cause, et qu’ils sont censés pouvoir invoquer devant les juridictions nationales [voir, en ce sens, arrêts du 22 décembre 2022, Ministre de la Transition écologique et Premier ministre (Responsabilité de l’État pour la pollution de l’air), C‑61/21, EU:C:2022:1015, points 45 à 47, ainsi que du 8 septembre 2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice et Curtea de Apel Bucureşti, C‑163/24, EU:C:2026:722, point 53].

62

En l’occurrence, ainsi qu’il est relevé au point 51 du présent arrêt, l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006 se limite à prévoir une exception facultative au principe du remboursement de l’aide par son bénéficiaire en cas de non-respect de l’engagement auquel il avait souscrit en vue d’obtenir cette aide et qu’il devait respecter au moins pendant la période d’exécution du contrat de bail ou d’affermage portant sur une terre agricole.

63

Ainsi que cela ressort clairement de son libellé, cette disposition est rédigée sur un mode permissif en ce sens qu’elle se limite à conférer aux États membres une simple faculté de « reconnaître, en particulier, les [six] catégories [...] de cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles [qu’elle énumère] ».

64

Partant, les États membres ne sont nullement obligés de prévoir, dans leur droit national, une exonération de l’obligation de remboursement de l’aide concernée en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles.

65

Eu égard à la latitude que leur confère l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006, ils peuvent refuser, purement et simplement, de consacrer, dans leur droit national, l’exception facultative prévue à cette disposition. À l’inverse, il leur est loisible de reconnaître tout ou partie des six catégories de cas de force majeure et de circonstances exceptionnelles mentionnées à cette disposition, voire d’en admettre d’autres catégories.

66

Il s’ensuit, d’une part, que le fait, pour un État membre, de ne reprendre que partiellement, dans une réglementation prise en exécution de cet article 47, paragraphe 1, la liste non exhaustive de « cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles » figurant à cette disposition est parfaitement conforme à ladite disposition. Un tel choix, de la part d’un État membre, ne saurait, par conséquent, constituer une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union.

67

D’autre part, faute de pouvoir identifier, dans ledit article 47, paragraphe 1, une obligation positive bien définie incombant aux États membres, cette disposition ne saurait pas davantage être considérée comme étant une règle du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, au sens de la jurisprudence rappelée au point 61 du présent arrêt.

68

Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la cinquième question que le principe de responsabilité d’un État membre pour les violations du droit de l’Union qui lui sont imputables doit être interprété en ce sens que ne constitue pas une violation suffisamment caractérisée de l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006 le fait, pour un État membre, de ne reprendre que partiellement, dans une réglementation prise en exécution de cette disposition, la liste non exhaustive des « cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles » figurant à cet article 47, paragraphe 1, ladite disposition ne pouvant, en tout état de cause, être considérée comme étant une règle du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.

69

Par ses deuxième à quatrième et sixième questions, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, d’une part, si les comportements respectifs du Fonds national pour l’agriculture et du Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) mis en cause par le requérant au principal sont susceptibles de constituer une violation suffisamment caractérisée d’une règle du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers et, d’autre part, s’il existe un lien direct entre une éventuelle violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union et les dommages prétendument subis par celui-ci.

70

À cet égard, il y a lieu de relever que, eu égard au caractère cumulatif des trois conditions d’engagement de la responsabilité d’un État membre pour violation du droit de l’Union, telles que rappelées au point 60 du présent arrêt, le fait que l’une d’entre elles fasse défaut suffit pour rejeter un recours en responsabilité (voir, par analogie, arrêts du 9 septembre 1999, Lucaccioni/Commission, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, point 14, et du 8 mai 2003, T. Port/Commission, C‑122/01 P, EU:C:2003:259, point 30).

71

Or, d’une part, en ce qui concerne l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006, il ressort de la réponse apportée à la cinquième question qu’aucune des deux premières conditions d’engagement de la responsabilité d’un État membre pour violation du droit de l’Union n’est satisfaite.

72

D’autre part, s’agissant du refus de procéder à un renvoi préjudiciel concernant l’interprétation de l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013, faisant l’objet de la quatrième question, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, pour que soit constatée une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union engageant la responsabilité d’un État membre, la violation de l’obligation de renvoi préjudiciel, énoncée à l’article 267, troisième alinéa, TFUE, doit s’accompagner de la méconnaissance d’une autre règle du droit de l’Union conférant des droits aux particuliers (arrêts du 8 septembre 2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice et Curtea de Apel Bucureşti, C‑163/24, EU:C:2026:722, point 89, et du 8 septembre 2026, Ferreira da Silva e Brito e.a., C‑293/24, EU:C:2026:723, point 59).

73

À cet égard, il convient de constater que l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013, à l’instar de l’article 47, paragraphe 1, du règlement no 1974/2006, se limite à conférer aux États membres une simple faculté de reconnaître comme cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles les six cas qui y sont énumérés, de sorte que cet article 2, paragraphe 2, ne saurait être considéré comme étant une règle du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.

74

Dès lors, il n’y a pas lieu de répondre aux deuxième à quatrième et sixième questions.

75

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :