Conclusions de l'avocat général M. M. Szpunar, présentées le 17 septembre 2026.###

ECLI:EU:C:2026:770Eu Cjeu17 sept. 2026

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Texte intégral

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MACIEJ SZPUNAR

présentées le 17 septembre 2026 (1)

Affaire C‑460/25 [Makran] (i) 

ST

contre

Minister of Justice

[demande de décision préjudicielle formée par la Supreme Court (Cour suprême, Irlande)]

« Renvoi préjudiciel – Droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres – Directive 2004/38/CE – Membres de la famille d’un citoyen de l’Union – Droit de séjour dérivé – Article 35 – Fraude – Décision de retirer un titre de séjour permanent – Contrôle de proportionnalité – Étendue »






I.      Introduction

1.        La présente demande de décision préjudicielle de la Supreme Court (Cour suprême, Irlande) soulève une question simple, mais fondamentale : lorsqu’un ressortissant d’un pays tiers tente d’obtenir, par fraude, un séjour (permanent) dans un État membre, cet État membre doit-il, lorsqu’il retire des droits conférés par la directive 2004/38/CE (2), procéder à un contrôle de proportionnalité qui revient à traiter ce ressortissant de la même manière qu’un bénéficiaire, au sens de la directive 2004/38, dont les droits font simplement l’objet de restrictions, ou suffit-il que la procédure visant à établir l’existence d’une fraude respecte le principe de proportionnalité ?

2.        La question est donc non pas de savoir si la fraude peut être sanctionnée (oui, elle peut l’être), mais de déterminer si l’exigence de proportionnalité consacrée à l’article 35 de la directive 2004/38 doit être appréciée uniquement au regard du lien entre la fraude et la mesure adoptée, ou si elle commande également de prendre en considération les conséquences personnelles du retrait pour la personne ayant commis la fraude.

3.        L’idée que je défendrai dans les présentes conclusions est que, pour que l’article 35 de la directive 2004/38 ne soit pas privé de toute portée, l’exigence de proportionnalité que cet article vise a trait uniquement au lien entre la fraude et la mesure adoptée. La prise en considération des conséquences personnelles de cette mesure pour la personne concernée ne relève, quant à elle, pas du champ d’application de l’article 35, mais doit être appréhendée au regard d’autres circonstances et, le cas échéant, d’autres dispositions du droit de l’Union.

II.    Le cadre juridique

A.      La directive 2004/38

4.        L’article 2 de la directive 2004/38, intitulé « Définitions », dispose ce qui suit :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

1.      “citoyen de l’Union” : toute personne ayant la nationalité d’un État membre ;

2.      “membre de la famille” :

le conjoint ; [...] »

5.        L’article 3 de cette directive est intitulé « Bénéficiaires » et son paragraphe 1 est libellé comme suit :

« La présente directive s’applique à tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille, tels que définis à l’article 2, point 2), qui l’accompagnent ou le rejoignent. »

6.        Le chapitre IV de ladite directive est intitulé « Droit de séjour permanent » et contient un article 16 (3) qui dispose :

« 1.      Les citoyens de l’Union ayant séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil acquièrent le droit de séjour permanent sur son territoire. Ce droit n’est pas soumis aux conditions prévues au chapitre III.

2.      Le paragraphe 1 s’applique également aux membres de la famille qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui ont séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans avec le citoyen de l’Union dans l’État membre d’accueil.

3.      La continuité du séjour n’est pas affectée par des absences temporaires ne dépassant pas au total six mois par an, ni par des absences plus longues pour l’accomplissement d’obligations militaires ou par une absence ininterrompue de douze mois consécutifs au maximum pour des raisons importantes, telles qu’une grossesse et un accouchement, une maladie grave, des études ou une formation professionnelle, ou le détachement pour raisons professionnelles dans un autre État membre ou un pays tiers.

4.      Une fois acquis, le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à deux ans consécutifs de l’État membre d’accueil. »

7.        Le chapitre VI de la même directive est intitulé « Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique » et comprend les articles 27 à 33.

8.        L’article 27 de la directive 2004/38, intitulé « Principes généraux », énonce, à ses paragraphes 1 et 2, ce qui suit :

« 1.      Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.

2.      Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné. L’existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures.

Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Des justifications non directement liées au cas individuel concerné ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues. »

9.        L’article 28 de la directive 2004/38, intitulé « Protection contre l’éloignement », dispose, à ses paragraphes 1 et 2 :

« 1.      Avant de prendre une décision d’éloignement du territoire pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique, l’État membre d’accueil tient compte notamment de la durée du séjour de l’intéressé sur son territoire, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration sociale et culturelle dans l’État membre d’accueil et de l’intensité de ses liens avec son pays d’origine.

2.      L’État membre d’accueil ne peut pas prendre une décision d’éloignement du territoire à l’encontre d’un citoyen de l’Union ou des membres de sa famille, quelle que soit leur nationalité, qui ont acquis un droit de séjour permanent sur son territoire sauf pour des motifs graves d’ordre public ou de sécurité publique. »

10.      Aux termes de l’article 31 de cette directive, intitulé « Garanties procédurales » :

« 1.      Les personnes concernées ont accès aux voies de recours juridictionnelles et, le cas échéant, administratives dans l’État membre d’accueil pour attaquer une décision prise à leur encontre pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.

[...]

3.      Les procédures de recours permettent un examen de la légalité de la décision ainsi que des faits et circonstances justifiant la mesure envisagée. Elles font également en sorte que la décision ne soit pas disproportionnée, notamment par rapport aux exigences posées par l’article 28.

[...] »

11.      L’article 35 de la directive 2004/38 est ainsi libellé :

« Les États membres peuvent adopter les mesures nécessaires pour refuser, annuler ou retirer tout droit conféré par la présente directive en cas d’abus de droit ou de fraude, tels que les mariages de complaisance. Toute mesure de cette nature est proportionnée et soumise aux garanties procédurales prévues aux articles 30 et 31. »

12.      L’article 36 de la directive 2004/38, intitulé « Sanctions », dispose :

« Les États membres déterminent le régime des sanctions applicable aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive, et prennent toute mesure nécessaire pour en assurer l’exécution. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives et proportionnées. Les États membres notifient ces dispositions à la Commission au plus tard le 30 avril 2006 et toute modification ultérieure les concernant dans les meilleurs délais. »

B.      Le droit irlandais

13.      La directive 2004/38 a été transposée en droit irlandais par les European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [règlement relatif aux Communautés européennes (libre circulation des personnes) de 2015] du 1er décembre 2015 (S.I. no 548/2015 du 11 décembre 2015).

III. Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles

14.      ST, le requérant au principal, est un ressortissant pakistanais qui est arrivé en Irlande avec un visa étudiant au plus tard en avril 2004. Il n’est pas connu de la Garda Síochána (police nationale, Irlande) et a travaillé pendant la majeure partie du temps qu’il a passé en Irlande. Le 10 janvier 2011, il a épousé WK, une ressortissante hongroise. La date exacte à laquelle WK est arrivée en Irlande n’est pas connue, mais elle semble se situer en 2010. Le 6 juillet 2011, ST s’est vu délivrer une carte de séjour au motif que son épouse exerçait les droits que lui confère le droit de l’Union.

15.      Le 20 mai 2016, ST a introduit auprès du Minister for Justice (ministre de la Justice, Irlande) compétent une demande de carte de séjour permanent, sur le fondement des dispositions du droit national transposant l’article 16, paragraphe 2, de la directive 2004/38, qui prévoit qu’un ressortissant d’un pays tiers, conjoint d’un citoyen d’un État membre ayant exercé son droit à la libre circulation et avec lequel il a « séjourné légalement », acquiert un droit de séjour permanent dans l’État membre d’accueil après y avoir résidé pendant une période ininterrompue de cinq ans.

16.      S’agissant des éléments de preuve relatifs à la résidence et à l’activité professionnelle de WK au cours de cette période de cinq ans, ST a produit auprès du ministre un carnet de factures comportant 92 entrées, ainsi que des factures de consommation courante, afin d’établir que WK avait exercé une activité d’assistante maternelle indépendante jusqu’à la date du dépôt de la demande. Datées du 7 décembre 2015 au 21 mai 2016, ces factures étaient censées attester de revenus d’environ 3 000 euros pour la période comprise entre le 4 janvier et le 21 mai 2016. ST a finalement obtenu une carte de séjour permanent le 14 juillet 2016.

17.      En mai 2018, le ministre a informé ST que, d’une part, ces factures étaient fausses et trompeuses et que, d’autre part, le mariage avec WK pourrait avoir été un mariage de complaisance. Cette conclusion a été confirmée, en première instance, par une décision des fonctionnaires du ministère du 19 novembre 2018.

18.      ST a ensuite demandé le réexamen de cette décision. Dans ses observations présentées à cette occasion, il a indiqué que WK avait en réalité quitté l’Irlande à une date indéterminée en janvier 2016.

19.      Par une décision de réexamen du 13 décembre 2021, la décision de retirer la carte de séjour permanent a été confirmée, quoique pour des motifs quelque peu différents de ceux retenus en première instance. Le ministre a admis qu’il n’avait pas été établi que le mariage était un mariage de complaisance, mais il a néanmoins constaté qu’il n’avait pas été établi que WK avait effectivement exercé, en 2016, une activité indépendante d’assistante maternelle et que la plupart des factures produites à l’appui de la demande étaient frauduleuses.

20.      Le ministre a fait observer que, dans les observations présentées par ST au cours de la procédure de réexamen, celui-ci avait indiqué que WK avait quitté l’Irlande en janvier 2016. Dans ces conditions, il n’aurait pas été possible de présenter des factures relatives à des services d’assistante maternelle dont les dates s’étendaient jusqu’au mois de mai 2016. Il ressortait des dossiers du Department of Social Protection (département de la Protection sociale, Irlande) que WK avait perçu un paiement pour une semaine de travail en 2016, lequel semblait en réalité correspondre à une rémunération versée au titre d’un emploi exercé en décembre 2015. Le ministre a dès lors indiqué qu’il n’était pas convaincu que WK avait effectivement exercé une activité indépendante d’assistante maternelle en 2016.

21.      Le ministre a donc souligné que ST avait présenté des documents qu’il savait être faux et trompeurs. Il s’ensuivait que, en raison de cette fraude, la période de cinq ans n’avait pas été accomplie et que ST n’avait pas acquis de droit au séjour permanent en Irlande. Le ministre a dès lors fait usage du pouvoir que lui confère la législation nationale – laquelle transpose en droit irlandais les dispositions de l’article 35 de la directive 2004/38 – de retirer une carte de séjour en cas de fraude ou d’abus de droit.

22.      ST a alors introduit un recours contre la décision de réexamen du 13 décembre 2021 devant la High Court (Haute Cour, Irlande), contestant, notamment, l’appréciation de la proportionnalité. Cette juridiction a conclu que le ministre était tenu, en vertu de l’article 35 de la directive 2004/38, de procéder à une appréciation individualisée de proportionnalité.

23.      Saisie en appel, la Court of Appeal (Cour d’appel, Irlande) a jugé que la High Court (Haute Cour) avait considéré à tort que l’article 35 de cette directive imposait une telle appréciation de la proportionnalité avant que le ministre ne retire la carte de séjour permanent.

24.      La Supreme Court (Cour suprême, Irlande), qui est la juridiction de renvoi dans la présente affaire, a autorisé ST à former un pourvoi contre la décision de la Court of Appeal (Cour d’appel), concernant uniquement la question de l’interprétation de l’article 35 de la directive 2004/38.

25.      La juridiction de renvoi relève que ST ne remet pas en cause le constat selon lequel une fraude a été commise dans le cadre de la procédure de demande de carte de séjour permanent. La question juridique qui se pose à elle est donc de savoir si le ministre, après avoir conclu que ST avait obtenu le droit de séjour de manière frauduleuse, était néanmoins tenu, avant d’adopter la décision de retrait du droit de séjour permanent, d’apprécier l’incidence de ce retrait sur ST, au regard d’un ensemble d’éléments personnels tels que la durée de son séjour en Irlande.

26.      Dans ce contexte, la juridiction de renvoi considère que l’article 35 de la directive 2004/38 est susceptible de plusieurs interprétations possibles, ainsi qu’il sera exposé ci-après.

27.      Cette juridiction estime que, lorsqu’un titre de séjour est retiré pour cause de fraude sur le fondement de l’article 35 de la directive 2004/38, le principe de proportionnalité exige que le retrait soit apprécié au regard de la seule gravité de la fraude en cause. Elle reconnaît toutefois la possibilité d’une autre interprétation, selon laquelle le respect de ce principe impose également une appréciation individuelle des conséquences de la décision de retrait sur la situation de la personne concernée, notamment au regard de la référence, à l’article 35 de la directive 2004/38, aux garanties procédurales prévues aux articles 30 et 31 de celle-ci.

28.      En outre, la juridiction de renvoi indique que, conformément au droit national, le retrait du droit de séjour permanent de ST n’a pas été accompagné d’un arrêté d’expulsion. Avant qu’un tel arrêté d’expulsion ne puisse être pris, le ministre aurait dû suivre une procédure tout à fait distincte au cours de laquelle ST aurait eu le droit de présenter des observations sur sa situation personnelle et de voir ces observations prises en considération aux fins d’une éventuelle décision d’adoption d’un tel arrêté. Le retrait de ce droit n’entraîne donc pas automatiquement l’expulsion de la personne concernée. Il rend toutefois le statut de ST en Irlande plus précaire, dans la mesure où il risque d’être expulsé et peut également être empêché de chercher un emploi.

29.      C’est dans ces conditions que, par ordonnance du 27 juin 2025, parvenue au greffe de la Cour le 8 juillet 2025, la Supreme Court (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Lorsqu’il a été établi, au cours d’une [procédure relative à une] décision de réexamen à laquelle un demandeur a participé, que celui-ci, qui a sollicité et obtenu un droit de séjour permanent dans l’État [membre] d’accueil en vertu de l’article 16 de la directive [2004/38], a fourni des documents foncièrement trompeurs et frauduleux à l’appui de cette demande et que ces documents ont eu une incidence importante sur la décision d’accorder ce droit, l’État [membre] d’accueil peut-il révoquer la décision d’accorder le droit de séjour permanent pour ce seul motif ? Ou bien l’article 35 de la directive [2004/38] exige-t-il que l’État d’accueil procède à une appréciation individualisée de la proportionnalité en ce qui concerne l’impact potentiel de toute décision de révocation du droit de séjour permanent sur le demandeur en question ? »

IV.    La procédure devant la Cour

30.      Par sa décision du 27 juin 2025, la juridiction de renvoi a demandé à la Cour de soumettre le présent renvoi préjudiciel à la procédure accélérée prévue à l’article 105 du règlement de procédure de la Cour de justice.

31.      Par ordonnance du 8 septembre 2025, le président de la Cour a décidé, après avoir entendu le juge rapporteur et l’avocat général, de ne pas faire droit à cette demande.

32.      La partie requérante, les gouvernements tchèque et allemand, l’Irlande, les gouvernements grec et polonais, ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites.

33.      La partie requérante, le gouvernement allemand, l’Irlande, le gouvernement grec et la Commission ont assisté à l’audience qui s’est tenue le 3 juin 2026.

V.      Appréciation

34.      Par sa question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à obtenir des précisions sur le point de savoir si l’article 35 de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens qu’il impose à un État membre, qui entend adopter une mesure visant à refuser, à annuler ou à retirer un droit conféré par cette directive pour un motif de fraude, de veiller à ce qu’une telle mesure soit proportionnée à la nature et à la gravité de la fraude ou si, en outre, il doit être tenu compte de l’incidence potentielle d’une telle décision sur la situation de la personne concernée.

A.      Remarques liminaires

1.      Sur la recevabilité de la question préjudicielle

35.      Dans ses observations écrites, le gouvernement allemand semble éprouver des doutes quant à la recevabilité de la question préjudicielle, au motif que celle-ci paraît formulée de manière trop large en ce que la véritable question n’est pas de savoir si un contrôle général de proportionnalité est toujours requis, mais si, en cas de fraude, il existe des éléments atypiques susceptibles de rendre la mesure de retrait disproportionnée, alors même que les faits décrits par la juridiction de renvoi ne révèlent aucune circonstance donnant à penser que le retrait de la carte de séjour permanent pourrait être disproportionné. Tout au plus, selon le gouvernement allemand, la juridiction de renvoi devra vérifier l’existence d’éventuels aspects inhabituels.

36.      Ces points soulevés par le gouvernement allemand touchent au fond de la présente affaire en ce qu’ils anticipent l’interprétation de l’article 35 de la directive 2004/38. Ils ne sont pas de nature à affecter la recevabilité de la question préjudicielle.

2.      Le principe de proportionnalité

37.      Le principe de proportionnalité occupe une place prépondérante dans tout ordre juridique fondé sur l’État de droit. Il vise à encadrer le pouvoir d’appréciation de l’exécutif et à protéger la liberté individuelle contre les ingérences arbitraires de la puissance publique.

38.      L’ordre juridique de l’Union ne fait pas exception. Très tôt, la Cour s’est penchée sur ce principe dans sa jurisprudence (4) et l’a progressivement érigé en principe général du droit de l’Union (5). Il a ensuite été codifié et introduit dans les traités et figure désormais à l’article 5, paragraphe 4, TUE, au protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et à l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Il est défini à l’article 5, paragraphe 4, TUE de la manière suivante : « le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ». L’appréciation de la proportionnalité vise ainsi à déterminer si une mesure restrictive est propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (6). Ce principe s’applique tant aux actes de l’Union qu’à ceux des États membres lorsqu’ils agissent dans le champ d’application du droit de l’Union. À cet égard, il joue un rôle crucial dans la protection des droits fondamentaux consacrée par la Charte. Dans la doctrine, le principe de proportionnalité a été décrit, à juste titre, comme « le principe du droit de l’Union le plus souvent invoqué et, compte tenu de son rôle dans le contrôle de constitutionnalité, comme le plus influent ».(7)

39.      Je reviendrai sur ce principe dans les présentes conclusions. Il suffit de constater, à ce stade, qu’il s’agit d’un principe transversal, qui s’applique à tous les aspects de l’action publique relevant du champ d’application du droit de l’Union et les influence. Une entité publique ne peut échapper à l’application du principe de proportionnalité lorsqu’elle agit dans ce champ d’application.

3.      Le principe de l’interdiction de l’abus de droit et de la fraude

40.      Le principe selon lequel les justiciables ne sauraient frauduleusement ou abusivement se prévaloir des normes du droit de l’Union (8) est une idée ancienne (ou, pour le dire en termes juridiques, un principe général du droit de l’Union) (9). Plus précisément, l’abus de droit en tant que limite aux droits découlant d’une liberté fondamentale a d’abord été introduit dans le contexte de la libre prestation de services (10), avant d’être progressivement étendu aux autres libertés (11). La Cour a par la suite précisé que ce principe général englobait également l’interdiction de la fraude (12).

41.      Cela étant, malgré ce que pourrait laisser penser une première impression, l’interdiction de l’abus de droit et celle de la fraude visent deux phénomènes bien distincts. En premier lieu, la notion d’abus de droit est, par définition, délicate, puisqu’il existe, à l’origine, un véritable droit dont il est (simplement) fait un usage abusif. À cet égard, conformément à la jurisprudence de la Cour, la preuve d’une pratique abusive nécessite, d’une part, un ensemble de circonstances objectives d’où il résulte que, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation de l’Union, l’objectif poursuivi par cette réglementation n’a pas été atteint et, d’autre part, un élément subjectif consistant en la volonté d’obtenir un avantage résultant de la réglementation de l’Union en créant artificiellement les conditions requises pour son obtention (13). Dans le même ordre d’idées, la communication de la Commission relative à la directive (14) – document dépourvu de force contraignante mais néanmoins instructif – définit l’abus comme un comportement artificiel adopté dans le seul but d’obtenir le droit de circuler et de séjourner librement en vertu du droit de l’Union qui, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation de l’Union, n’atteint pas l’objectif poursuivi par cette réglementation (15). En revanche, la distinction est plus nette en matière de fraude ; contrairement à l’abus de droit, aucun droit n’existe à l’origine. Il y a généralement eu un mensonge, une manipulation ou une falsification (16). Cette communication de la Commission définit la fraude comme le comportement d’une personne qui cherche à enfreindre la loi en présentant des documents frauduleux alléguant que les conditions formelles ont été dûment remplies ou qui sont délivrés sur la base d’une fausse présentation d’un fait matériel concernant les conditions liées au droit de séjour (17). À mon sens, dès lors que la fraude est établie, la question est tranchée. Il n’y a pas lieu de procéder à un examen supplémentaire comparable à celui consistant à établir l’existence d’un abus, décrit dans la phrase précédente.

B.      La proportionnalité et la fraude en ce qui concerne les droits conférés par la directive 2004/38

42.      La juridiction de renvoi demande des précisions sur la portée du principe de proportionnalité visé à l’article 35 de la directive 2004/38.

43.      Avant d’examiner cette disposition, il me paraît utile de la replacer dans le contexte de la directive 2004/38 et de souligner la différence fondamentale, reflétée dans cette directive, entre restreindre un droit et le refuser (18).

1.      Limitation d’un droit conféré par la directive 2004/38 – Article 27 et suivants

44.      La directive 2004/38, qui vise à codifier le droit dérivé antérieur (19) ainsi que la jurisprudence de la Cour dans le domaine qu’elle régit, encadre le cycle de vie complet de l’exercice de la liberté de circulation d’un citoyen de l’Union et des membres de sa famille depuis le moment de leur arrivée dans un État membre autre que celui dont ce citoyen a la nationalité jusqu’au moment de leur départ de celui‑ci (20). Il suffit de procéder à une simple lecture des différents chapitres et dispositions de cette directive pour appréhender le système qu’elle met en place. Ainsi, après les dispositions générales du chapitre I, qui précisent l’objet, les définitions et les bénéficiaires, le chapitre II traite du « Droit de sortie et d’entrée ». Les chapitres III à V détaillent à leur tour les droits de séjour sous leurs différentes formes (21), tandis que le chapitre VI porte sur les limitations du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

45.      Il convient d’examiner plus attentivement les dispositions du chapitre VI de la directive 2004/38.

46.      Au regard des principes fondamentaux de la citoyenneté de l’Union (22) et de la libre circulation des personnes consacrée par le traité FUE (23), qui s’inscrivent dans un marché intérieur « sans frontières intérieures » (24) et un espace de liberté, de sécurité et de justice « sans frontières intérieures » (25), la libre circulation, qui comprend notamment les droits d’entrée et de séjour, constitue en principe la règle, tandis que les limitations des droits d’entrée et de séjour constituent l’exception (26). Dès lors, conformément à l’article 27 de la directive 2004/38, les États membres ne peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (27). En outre, les raisons d’ordre public et de sécurité publique sont soumises à un contrôle de proportionnalité strict : les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné (28). Un tel comportement doit constituer une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. En revanche, des raisons de prévention générale ne sont pas retenues (29).

47.      S’agissant de la question spécifique de l’éloignement, en vertu de l’article 28 de la directive 2004/38, les États membres (d’accueil) doivent tenir compte de considérations telles que la durée du séjour de l’intéressé sur son territoire, son âge, son état de santé, sa situation familiale et économique, son intégration sociale et culturelle dans l’État membre d’accueil et l’intensité de ses liens avec le pays d’origine (30).

48.      Je considère que les articles 27 et 28 de la directive 2004/38, qui, soit dit en passant, codifient une jurisprudence antérieure de la Cour (31), constituent, à tout le moins en partie, une expression concrète du principe de proportionnalité, en ce que le législateur de l’Union entend fournir aux États membres des indications précises sur la manière de procéder lorsqu’ils restreignent la liberté de circulation. Ces dispositions tiennent lieu de guide pour les États membres ; partant, elles ont, en partie, une valeur explicative, en ce sens qu’elles ne font que préciser des exigences qui découlent déjà du principe de proportionnalité en tant que principe général du droit de l’Union.

2.      Refus, annulation ou retrait d’un droit conféré par la directive 2004/38 – Article 35

49.      Restreindre un droit est une chose bien différente de refuser un droit, de l’annuler ou de le retirer. Alors que, dans la première situation, le droit continue d’exister, quoique sous une forme réduite, dans la seconde, le droit soit n’a jamais existé, soit cesse purement et simplement d’exister. L’article 35 de la directive 2004/38 vise cette dernière situation en instaurant un mécanisme permettant de sanctionner la fraude a posteriori, c’est-à-dire une fois que celle-ci s’est produite (32).

50.      L’article 35, intitulé « Abus de droit » prévoit que les États membres peuvent adopter les mesures nécessaires pour refuser, annuler ou retirer tout droit conféré par cette directive en cas d’abus de droit ou de fraude, tels que les mariages de complaisance. Toute mesure de cette nature doit être proportionnée et soumise aux garanties procédurales prévues aux articles 30 et 31.

51.      Plusieurs éléments peuvent être déduits de l’examen du libellé, du contexte et des objectifs de l’article 35 de la directive 2004/38.

52.      Premièrement, cette disposition vise à lutter contre l’abus de droit ou la fraude dans le cadre de l’exercice d’un droit conféré par la directive (33) et elle constitue, à ce titre, une expression du principe général d’interdiction de l’abus de droit (34). En outre, elle peut, à mon sens, être envisagée comme une concrétisation, par le législateur de l’Union, du principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE. Le fait de tolérer ou de permettre l’abus de droits ou la fraude pourrait, en pratique, pour reprendre les termes du troisième alinéa de cette disposition, « mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union », en l’occurrence ceux de la directive 2004/38, à savoir l’instauration d’un régime dans lequel seuls les bénéficiaires définis à l’article 3 de cette directive jouissent de la liberté de circulation et des droits de séjour.

53.      En d’autres termes, la raison d’être de l’article 35 de la directive 2004/38 est de garantir que puissent être refusés, annulés ou retirés des droits qui, dès l’origine, n’auraient jamais dû exister. Contrairement à d’autres dispositions de cette directive, il ne s’agit pas ici d’une disposition qui restreint un droit, puisque celui-ci est purement et simplement supprimé (35). À cet égard, la Cour a récemment jugé que l’utilisation de verbes distincts (« refuser », « annuler », « retirer ») fait apparaître l’intention du législateur de l’Union de couvrir tant les mesures nationales permettant d’annuler un droit ex nunc que celles consistant à retirer un droit ex tunc (36). Ainsi, cette disposition permet l’adoption de mesures à l’égard d’un droit dont l’octroi est sollicité, d’un droit actuellement exercé ou d’un droit ayant été exercé dans le passé (37).

54.      Deuxièmement, selon le libellé de l’article 35 de la directive 2004/38, les États membres ont la faculté, mais ne sont pas, en principe, tenus d’adopter les mesures nécessaires (38). Il convient donc de partir de l’idée selon laquelle les États membres disposent d’un pouvoir d’appréciation quant à la question de savoir s’ils adoptent des mesures et, le cas échéant, lesquelles. Ce pouvoir d’appréciation n’est toutefois pas sans limites. Lorsqu’ils se trouvent dans une situation susceptible de donner lieu à l’adoption de mesures, à savoir lorsqu’ils sont confrontés à une situation d’abus de droit ou de fraude, leur pouvoir d’appréciation n’est, en règle générale, pas illimité. En pareille situation, les États membres doivent plutôt tenir compte de l’objectif de l’article 35 de la directive 2004/38. Cela peut conduire à des situations dans lesquelles leur pouvoir d’appréciation est considérablement réduit, voire réduit à néant (39).

55.      Troisièmement, les États membres sont tenus d’adopter des mesures proportionnées. Dès lors que le principe de proportionnalité, consacré au niveau constitutionnel à l’article 5, paragraphe 4, TUE, est un principe transversal applicable à toute action de l’Union et des États membres lorsque ceux-ci agissent dans le champ d’application du droit de l’Union, la référence à ce principe fondamental rappelle clairement aux États membres qu’ils doivent le respecter lorsqu’ils adoptent des décisions sur le fondement de l’article 35 de la directive 2004/38.

56.      Quatrièmement, l’article 35 de la directive 2004/38 figure au chapitre VII de celle-ci, intitulé « Dispositions finales ». Cela est parfaitement logique dès lors que cette disposition précise qu’un droit qui n’aurait jamais dû exister cesse d’exister.

57.      Cinquièmement, la genèse de cet article 35 révèle ce qui suit : dès lors que l’un des objectifs affichés de la directive 2004/38 est d’intégrer la jurisprudence pertinente de la Cour (40), il n’est guère surprenant que, dans sa proposition initiale, la Commission ait indiqué comme fondement de l’existence du chapitre VI de la directive (dans son projet) « [l’intégration de] la jurisprudence constante de la Cour de justice en la matière » (41). En revanche, l’article 35 de la directive 2004/38 a été introduit à l’initiative du Conseil (42). En effet, aucune disposition relative à la fraude ou à l’abus de droit ne figurait dans la proposition de la Commission (43). La jurisprudence relative à la matière régie par cette disposition était – et demeure – peu abondante (44).

3.      Sur le contrôle de proportionnalité visé à l’article 35 de la directive 2004/38

58.      Cela nous amène à la question qui est au cœur de la présente affaire : quelles sont les conséquences juridiques de la référence à la proportionnalité figurant à l’article 35 de la directive 2004/38 ? Qu’est‑ce que cela implique pour la présente affaire ?

59.      À ce stade, il me paraît utile de rappeler qu’il a été établi au niveau national – et que ST n’a d’ailleurs pas contesté – qu’une fraude avait été commise dans le cadre de la procédure de demande de carte de séjour permanent. Rien n’indique que le constat de la fraude n’ait pas été effectué dans le cadre d’une procédure régulière, dans le respect des droits de toutes les personnes concernées, et en particulier de ceux de ST. La seule question juridique qui demeure est donc de savoir si le ministre, après avoir conclu que ST avait obtenu frauduleusement son droit de séjour, était néanmoins tenu, avant d’adopter la décision de retirer le droit de séjour permanent, d’apprécier les conséquences de ce retrait pour ST, en tenant compte d’un ensemble d’éléments personnels tels que la durée de son séjour en Irlande.

a)      Arguments des parties

60.      ST soutient que l’article 35 ne saurait être réduit à une règle de lutte contre la fraude purement abstraite, car la directive 2004/38 s’exprime en termes de proportionnalité et exige également, en vertu de son article 31, un contrôle juridictionnel de la légalité, des faits et des circonstances. Selon lui, une décision légale de retrait du droit de séjour permanent doit donc expliquer non seulement qu’une fraude a été commise, mais également pourquoi ce retrait est proportionné au regard de la situation concrète de la personne concernée, notamment de la durée de son séjour, de ses liens familiaux, de son degré d’intégration, de son état de santé et de toute autre circonstance pertinente. Il fait en outre valoir que l’existence d’autres sanctions en droit national montre que le retrait n’est pas la seule réponse possible et qu’une véritable analyse de proportionnalité est nécessaire afin de retenir la mesure effective la moins restrictive.

61.      L’Irlande soutient, à l’inverse, que l’article 35 de la directive 2004/38 vise à préserver l’intégrité des droits de libre circulation en permettant aux États membres de prendre des mesures effectives contre la fraude et l’abus de droit. Selon elle, lorsqu’une personne a obtenu un droit de séjour permanent en produisant des documents matériellement inexacts, l’élément déterminant est que les conditions juridiques d’octroi de ce droit n’ont en réalité jamais été remplies, de sorte que le retrait de ce droit constitue simplement la conséquence de cette fraude, et non une nouvelle mesure punitive appelant une nouvelle mise en balance des intérêts en présence. L’Irlande accorde également de l’importance au fait que l’article 35 doit être lu conjointement avec les garanties procédurales prévues aux articles 30 et 31, qui assurent l’information de l’intéressé, la motivation de la décision et un contrôle juridictionnel ; selon elle, ces garanties suffisent à assurer l’équité de la procédure, sans qu’il soit nécessaire d’importer les critères plus exigeants applicables à l’éloignement prévus à l’article 28 de cette directive.

62.      Les observations de la Commission concordent largement avec cette distinction. Celle-ci considère l’article 35 comme une disposition spécifique de lutte contre l’abus de droit, distincte du régime applicable à l’éloignement pour des motifs d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique institué aux articles 27 et 28. Selon cette interprétation, l’exigence de proportionnalité énoncée à l’article 35 n’impose pas à l’État membre d’accueil de se demander si le retrait est excessivement rigoureux au regard du degré d’intégration de l’intéressé, de sa vie familiale ou de la durée de son séjour ; elle exige plutôt de déterminer si la mesure prise est appropriée au regard de la fraude établie et si les garanties procédurales ont été respectées.

63.      Les États membres intervenants se rallient pour la plupart à cette approche. Les gouvernements tchèque, allemand, grec et polonais soulignent tous que la fraude touche au fondement même du droit et fait obstacle à ce que le requérant puisse invoquer le statut de résident permanent comme s’il avait été valablement acquis. Elles s’accordent sur le fait qu’une personne qui n’a jamais véritablement rempli les conditions requises pour bénéficier du droit de séjour permanent ne devrait pas pouvoir se prévaloir des règles plus protectrices conçues pour les citoyens de l’Union et les membres de leur famille résidant légalement sur le territoire. Le gouvernement polonais ajoute que les éléments détaillés à prendre en considération dans le cadre de la mise en balance prévue à l’article 28 de la directive 2004/38 concernent les cas d’éloignement impliquant un séjour légal, et non les cas dans lesquels le statut lui-même a été obtenu par tromperie. Le gouvernement tchèque souligne que, dès lors que la fraude est établie, le retrait du droit de séjour permanent est en lui-même proportionné, puisqu’il constitue le moyen logique et approprié de mettre fin à un statut qui n’aurait jamais dû être accordé.

b)      Analyse juridique

64.      Comme indiqué précédemment, en vertu de la deuxième phrase de l’article 35 de la directive 2004/38, toute mesure adoptée au titre de cet article doit être proportionnée et soumise aux garanties procédurales prévues à ses articles 30 et 31. Au regard de l’analyse qui précède, je peux simplement réaffirmer que la référence à la proportionnalité revêt un caractère purement déclaratoire, en ce sens que le principe de proportionnalité s’applique en tout état de cause, qu’il soit ou non expressément mentionné à l’article 35 de cette directive.

65.      En ce qui concerne la portée du principe de proportionnalité dans le cadre de l’article 35 de la directive 2004/38, il convient de formuler les remarques suivantes.

66.      La Cour a jugé dans son arrêt McCarthy e.a. que, eu égard au fait que la directive 2004/38 confère des droits à titre individuel, les procédures de recours sont destinées à permettre à la personne concernée de faire valoir des circonstances et des considérations relatives à sa situation individuelle, afin de pouvoir obtenir devant les autorités et/ou les juridictions nationales compétentes la reconnaissance du droit individuel auquel il peut prétendre. Dès lors, les mesures adoptées par les autorités nationales, sur le fondement de l’article 35 de la directive 2004/38, visant à refuser, à annuler ou à retirer un droit conféré par cette directive doivent être fondées sur un examen individuel du cas d’espèce (45).

67.      Cela signifie que l’appréciation individualisée porte sur le respect effectif, dans un cas concret, des conditions énoncées à l’article 35. Dans le cas présent, il a été constaté que le requérant avait produit des documents falsifiés et le retrait de son titre de séjour était fondé sur ce fait. Par conséquent, une appréciation individuelle a bien été effectuée et l’exigence correspondante d’une appréciation individualisée, posée par l’arrêt McCarthy e.a.(46), est dès lors remplie.

68.      En outre, l’article 35 de la directive 2004/38 renvoie aux articles 30 et 31 de cette directive – et seulement à ces articles. Ce renvoi vise à garantir le respect des droits procéduraux des personnes concernées par une décision d’un État membre. Interpréter cela comme une référence déguisée également aux articles 27 et 28 de ladite directive reviendrait à priver l’article 35 de cette dernière de toute portée autonome, et a fortiori de tout effet utile. S’il est vrai que l’article 31, paragraphe 3, de la directive 2004/38 se réfère à son tour aux « exigences posées par l’article 28 », il ne vise que les situations relevant du chapitre VI.

69.      Au risque de me répéter, les situations visées, d’une part, par le chapitre VI (restrictions à l’exercice d’un droit existant) et, d’autre part, par l’article 35 de la directive 2004/38 (lutte contre la fraude et refus, annulation ou retrait pur et simple d’un droit) sont très différentes. Les articles 27 et suivants prévoient des garanties en faveur des personnes résidant légalement sur le territoire et qui, en principe, bénéficient de la libre circulation. En revanche, les personnes relevant de l’article 35 de cette directive ne bénéficient pas, en raison de la fraude commise, d’un séjour légal. En l’absence d’un tel séjour, il ne saurait, par voie de conséquence, y avoir de libre circulation vers un autre État membre. Dès lors, les garanties prévues aux articles 27 et suivants de ladite directive ne sauraient, par définition et en toute logique, trouver à s’appliquer. Ainsi que le relève à juste titre le gouvernement allemand, le renvoi aux garanties procédurales prévues aux articles 30 et 31 de la directive 2004/38 vise uniquement à préciser que les mesures prises par les États membres doivent également être notifiées par écrit à la personne concernée, indiquer les motifs sur lesquels elles sont fondées et être susceptibles d’un contrôle juridictionnel. Toutefois, ce renvoi ne saurait avoir pour effet d’imposer que l’ensemble du régime d’appréciation prévu au chapitre VI soit pris en compte pour les mesures adoptées au titre de l’article 35 de la directive 2004/38.

70.      En outre, je considère que le raisonnement que je propose est confirmé par l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Chenchooliah, dans lequel celle-ci a jugé que l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2004/38 vise uniquement l’application par analogie des dispositions des articles 30 et 31 de cette directive, les autres dispositions du chapitre VI de celle-ci, notamment les articles 27 et 28, n’étant pas applicables lorsqu’une décision est adoptée au titre de l’article 15 de ladite directive (47). Tenter d’établir une distinction juridique sur la base d’une différence de formulation seulement marginale (« par analogie » à l’article 15 de la directive 2004/38 et « soumise [à] » à l’article 35 de celle-ci) me semblerait constituer un exercice par trop artificiel. Dans ce contexte, je ne vois pas de raison de conférer à ces deux formulations une portée juridique différente.

71.      Par conséquent – et je souscris pleinement, sur ce point, à l’argument avancé par le gouvernement allemand lors de l’audience – l’exigence de proportionnalité figurant à l’article 35 de la directive 2004/38 doit être interprétée en ce sens qu’il convient de vérifier si, dans le cas concret, il existe des circonstances particulières qui rendraient une mesure spécifique disproportionnée, même en cas de fraude. Il faut garder à l’esprit qu’une personne qui a agi de manière abusive ne saurait légitimement s’attendre à bénéficier d’une protection, même lorsqu’une situation juridique semble effectivement avoir pris naissance, dès lors qu’il apparaît que celle-ci a été créée par la production de documents frauduleux. Dans le cas contraire, l’objectif de cette disposition, qui est de permettre aux États membres de lutter contre la fraude, serait effectivement compromis.

72.      Je souhaiterais à présent exposer les raisons pour lesquelles je considère que l’arrêt Rottmann(48) de la Cour est sans incidence sur la présente affaire.

73.      Il convient de rappeler que cette affaire concernait un homme né en Autriche qui avait perdu sa nationalité autrichienne après avoir acquis la nationalité allemande par naturalisation, et que la République fédérale d’Allemagne a ensuite cherché à retirer cette dernière au motif qu’elle avait été obtenue par tromperie, ce qui l’aurait rendu apatride et, partant, l’aurait privé du statut de citoyen de l’Union. C’est dans ce contexte particulier que la Cour a jugé que, vu l’importance qu’attache le droit primaire au statut de citoyen de l’Union, il convient, lors de l’examen d’une décision de retrait de la naturalisation, de tenir compte des conséquences éventuelles que cette décision emporte pour l’intéressé et, le cas échéant, pour les membres de sa famille en ce qui concerne la perte des droits dont jouit tout citoyen de l’Union. Il importe à cet égard de vérifier, notamment, si cette perte est justifiée par rapport à la gravité de l’infraction commise par celui-ci, au temps écoulé entre la décision de naturalisation et la décision de retrait ainsi qu’à la possibilité pour l’intéressé de recouvrer sa nationalité d’origine (49).

74.      Cette affaire Rottmann concernait donc la protection d’un citoyen de l’Union contre la perte de sa citoyenneté de l’Union. M. Rottmann avait acquis légalement sa nationalité autrichienne d’origine et, partant, la citoyenneté de l’Union, tandis que, dans la présente affaire, ST avait obtenu un titre de séjour (à caractère purement déclaratoire) qui devait être retiré au motif que ST avait produit des documents falsifiés. Ainsi, dans l’affaire susmentionnée, la Cour a reconnu la nécessité d’une appréciation de la proportionnalité – question revêtant une importance particulière en droit primaire – en ce qui concerne la citoyenneté de l’Union. Dans la présente affaire, le requérant est un ressortissant d’un pays tiers qui invoque un droit tiré du droit dérivé. Dans une telle situation, cependant, l’importance d’un tel droit – que le droit dérivé définit comme un simple titre de séjour – ne saurait être comparée à celle du statut consacré par le droit primaire que constitue la citoyenneté de l’Union. C’est pourquoi le même raisonnement ne saurait être transposé à la présente affaire.

75.      Enfin, il convient de garder à l’esprit qu’une interprétation contraire conduirait à une certaine incohérence. Une personne qui s’est vu accorder un droit de séjour par fraude pourrait invoquer les conséquences personnelles du retrait de ce droit afin de conserver précisément l’avantage acquis par la tromperie. Une telle interprétation porterait atteinte à l’intégrité du système de libre circulation et affaiblirait l’effectivité de l’article 35 de la directive 2004/38. Cela signifie non pas que les conséquences pour la personne concernée soient, à tous égards, dépourvues de pertinence, mais qu’elles ne constituent pas le facteur déterminant au regard de l’article 35 de cette directive. L’élément décisif est de savoir si le droit a été obtenu par fraude et si la mesure adoptée constitue une réponse nécessaire et proportionnée à cet abus ou à cette fraude. Une éventuelle décision d’éloignement ultérieure soulèverait des questions juridiques différentes et serait soumise à ses propres garanties procédurales et matérielles. Cependant, la présente affaire porte uniquement sur le retrait du droit de séjour permanent obtenu par fraude.

c)      Conclusion

76.      Dans la présente affaire, le principe de proportionnalité entre en jeu lorsque la gravité de la fraude est appréciée au regard de la sévérité de la décision prise. Il doit exister une proportion entre ces deux éléments, mais celle-ci demeure une composante intrinsèque de l’appréciation individualisée de la fraude : établir si une fraude a effectivement été commise, déterminer, le cas échéant, la gravité de celle-ci et veiller à ce que la sanction infligée soit proportionnée à cette gravité. Dès lors que ces exigences sont satisfaites, le principe de proportionnalité, tel qu’il est requis par l’article 35 de la directive 2004/38, sera respecté.

VI.    Conclusions

77.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par la Supreme Court (Cour suprême, Irlande) de la manière suivante :

1)      L’article 35 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE)

doit être interprété en ce sens qu’il impose à un État membre qui entend adopter, pour cause de fraude, une mesure refusant, annulant ou retirant un droit conféré par cette directive, de veiller à ce que cette mesure soit proportionnée à la nature et à la gravité de la fraude.

2)      La question de savoir s’il convient de tenir compte de l’incidence éventuelle d’une telle décision sur la situation de la personne concernée ne relève pas du champ d’application de l’article 35 de la directive 2004/38.

1      Langue originale : l’anglais.

i      Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

2      Directive du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77).

3      « Règle générale pour les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ».

4      Voir arrêt du 29 novembre 1956, Fédération charbonnière de Belgique/Haute Autorité (8/55, EU:C:1956:11, p. 299).

5      Voir arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, p. 1128 et 1129).

6      Voir arrêt du 17 novembre 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, point 40 et jurisprudence citée).

7      Voir Tridimas, T., « The principle of proportionality », dans Schütze, R. et Tridimas, T., Oxford principles of European Union law. Volume I : The European Union legal order, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 243 à 264, à la page 243.

8      Voir arrêt du 5 juillet 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, point 38 et jurisprudence citée). Voir, également, arrêt du 21 février 2006, Halifax e.a. (C‑255/02, EU:C:2006:121, point 70). Pour une analyse approfondie de la notion d’abus de droits en droit de l’Union, voir conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’affaire Halifax e.a. (C‑255/02, EU:C:2005:200, points 62 et suiv.).

9      Voir, également, Hartley, T., Tridimas, T., The Foundations of European Union Law, 9e éd., Oxford University Press, Oxford, 2026, p. 205.

10      Voir arrêt du 3 décembre 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, point 12).

11      Voir, à titre d’exemple, arrêt du 21 juin 1988, Lair (39/86, EU:C:1988:322, point 43), en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, et arrêt du 9 mars 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, point 24 et jurisprudence citée), en ce qui concerne la liberté d’établissement. Voir, également, Ziegler, K. S., « “Abuse of Law” in the context of the free movement of workers », dans de la Feira, R. et Vogenauer, St. (dir.), Prohibition of abuse of law: a new general principle of the EU law?, Hart Publishing, Oxford et Oregon, 2011, p. 295 à 314.

12      Voir arrêt du 18 décembre 2014, Schoenimport « Italmoda » Mariano Previti e.a. (C‑131/13, C‑163/13 et C‑164/13, EU:C:2014:2455, point 43 et jurisprudence citée).

13      Voir, pour une confirmation récente, arrêt du 4 juin 2026, Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:446, point 49 et jurisprudence citée). Voir, également, arrêt du 18 décembre 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, point 54 et jurisprudence citée).

14      Voir communication de la Commission : Orientations sur le droit à la libre circulation des citoyens de l’Union et des membres de leur famille, C/2023/8500, (JO C, C/2023/1392, ci-après la « communication de la Commission »).

15      Voir section 16.3 de la communication de la Commission. Il est ici également fait expressément référence aux arrêts de la Cour du 14 décembre 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, point 52 et suiv.), et du 9 mars 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, point 25).

16      Voir, également, en ce sens Bouveresse, A., « La fraude dans l’abus de droit », dans Berlin, D., Martucci, F. et Picod, F., La fraude et le droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2017, p. 17 à 36, à la page 18.

17      Voir section 16.2 de la communication de la Commission.

18      Ou annuler un droit ou encore le retirer.

19      Voir considérants 3 et 4 de la directive 2004/38. Voir, également, arrêt du 19 juin 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, point 32), et conclusions de l’avocat général Bot dans l’affaire Alarape et Tijani (C‑529/11, EU:C:2013:9, point 3).

20      Voir mes conclusions dans l’affaire Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, point 70). Voir, également, conclusions de l’avocat général Norkus dans l’affaire Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:11, note en bas de page 29).

21      À savoir le séjour (temporaire) – d’une durée maximale de trois mois et d’une durée supérieure à trois mois – au chapitre III, le séjour permanent au chapitre IV, ainsi que les dispositions communes au droit au séjour (temporaire) et au séjour permanent au chapitre V.

22      Voir articles 20 et suiv. TFUE. Pour la Cour, le statut de citoyen de l’Union « a vocation à être » (voir arrêts du 20 septembre 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, point 31 ; et du 5 juin 2018, Coman e.a., C‑673/16, EU:C:2018:385, point 30) ou « constitue » [voir arrêt du 29 avril 2025, Commission/Malte (Citoyenneté par investissement), C‑181/23, EU:C:2025:283, point 92) « le statut fondamental des ressortissants des États membres » (voir les trois arrêts cités dans la présente note en bas de page, aux points respectivement indiqués).

23      Voir, en particulier, article 45 TFUE.

24      Voir article 26, paragraphe 2, TFUE.

25      Voir article 3, paragraphe 2, TUE.

26      Par ailleurs, de telles exceptions doivent être entendues strictement, de sorte que leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de l’Union. Voir, à titre d’exemple, arrêts du 10 juillet 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, point 23, et jurisprudence citée) et du 17 novembre 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, point 34).

27      Voir article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38. Il en va de même pour les restrictions à la libre circulation des travailleurs au titre de l’article 45, paragraphe 3, TFUE.

28      Voir article 27, paragraphe 2, de la directive 2004/38.

29      Ibid.

30      Voir article 28, paragraphe 1, de la directive 2004/38.

31      Voir, également, en ce sens Martucci, F., « Article 27. Principes généraux », dans Iliopoulou-Penot, A. (dir.), Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille. Commentaire article par article, Bruylant, Bruxelles, 2020, p. 421.

32      Voir Hebert, E., « La fraude et le droit au séjour des étrangers en France : rôles et enjeux du droit de l’Union européenne », Quaderns IEE : Revista de l’Institut d’Estudis Europeus, Vol. 4(3), 2025, p. 93 à 126, à la page 123.

33      À cet égard, les « mariages de complaisance » sont explicitement mentionnés à titre d’exemple.

34      Voir arrêt du 4 juin 2026, Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:446, point 49).

35      C’est pour cette raison que – du moins sur le plan sémantique – je ne peux souscrire pleinement à l’affirmation de la Cour selon laquelle le droit de séjour d’un ressortissant d’un pays tiers « ne peut être restreint que dans le respect, notamment, des articles 27 et 35 de [la directive 2004/38] » (voir arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, point 65, mis en italique par mes soins). La Cour emploie une formulation presque identique dans son arrêt du 25 juillet 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, point 95).

36      Voir arrêt du 4 juin 2026, Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:446, point 42). Voir, également, conclusions de l’avocat général Norkus dans l’affaire Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:11, point 42).

37      Voir arrêt du 4 juin 2026, Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:446, point 42).

38      Ainsi qu’en témoigne l’emploi du terme « peuvent ».

39      Cela signifie qu’une seule mesure peut être adoptée.

40      En effet, l’exposé des motifs des propositions initiales de la Commission fait référence à la jurisprudence de la Cour pas moins de 31 fois, voir proposition de directive du Parlement Européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, COM/2001/0257 final, exposé des motifs (JO 2001, 270 E, p. 150).

41      Ibid. Chapitre VI.

42      Voir position commune (CE) no 6/2004 du 5 décembre 2003 arrêtée par le Conseil en vue de l’adoption de la directive 2004/[...] du Parlement européen et du Conseil du [...] relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, JO 2004, C 54 E, p. 12. Voir p. 32, libellé comme suit : « Ce nouvel article a été ajouté pour préciser qu’en cas d’abus de droits ou de fraude, les États membres peuvent refuser, supprimer ou retirer tout droit conféré par la directive ».

43      Voir note en bas de page 41 des présentes conclusions..

44      Avec une certaine liberté d’interprétation, on pourrait invoquer l’arrêt de la Cour du 7 juillet 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, point 24). Voir Guild, E., Peers, St., Tomkin, J., The EU Citizenship Directive: A Commentary, 3e éd., Oxford University Press, 2026, Art. 35, p. 317.

45      Voir arrêt du 18 décembre 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, points 51 et 52). Dans cette affaire, une ressortissante colombienne résidant en Espagne avec son époux de nationalité britannique et irlandaise s’est vu refuser l’entrée au Royaume-Uni à moins d’avoir préalablement obtenu un « titre familial EEE » britannique, alors même qu’elle était titulaire d’une carte de séjour espagnole en cours de validité, délivrée en vertu de la directive 2004/38. La Cour a jugé que ni l’article 35 de la directive ni le protocole no 20 sur l’application de certains aspects de l’article 26 [TFUE] au Royaume-Uni et à l’Irlande (JO 2012, C 326, p. 293) n’autorisaient le Royaume-Uni à imposer ce permis d’entrée supplémentaire en tant que mesure générale de lutte contre les abus ; les titulaires d’une carte de séjour valide délivrée au titre de l’article 10 doivent être autorisés à entrer sans être soumis à une exigence équivalant à celle d’un visa, sauf lorsqu’un abus de droit ou une fraude a été constaté individuellement.

46      Arrêt du 18 décembre 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

47      Voir arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, point 86). Dans cette affaire, une ressortissante mauricienne qui avait vécu en Irlande en tant qu’épouse d’un citoyen portugais contestait la tentative des autorités irlandaises de l’éloigner après que son époux était retourné au Portugal, et la question était de savoir si les règles de l’Union en matière de libre circulation continuaient de régir son éloignement ou si seul le droit interne irlandais trouvait à s’appliquer. La Cour a jugé que l’article 15 de la directive 2004/38 était applicable, de sorte que la mesure d’éloignement devait respecter les garanties procédurales prévues aux articles 30 et 31 de cette ; en revanche, ses articles 27 et 28 n’étaient pas applicables et aucune interdiction d’entrée sur le territoire ne pouvait être prononcée.

48      Arrêt du 2 mars 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104).

49      Voir arrêt du 2 mars 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, point 56).

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