ECLI:EU:C:2026:743

Texte intégral

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME LAILA MEDINA

présentées le 10 septembre 2026 (1)

Affaire C‑397/25

contre

Ilektronikos Ethnikos Foreas Koinonikis Asfalisis (e-EFKA)

[demande de décision préjudicielle formée par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État, Grèce)]

(Demande de décision préjudicielle – Sécurité sociale – Travailleurs migrants – Règlement (CE) no 883/2004 – Article 58 – Notion de « prestation minimale » – Montants minimaux nationaux de pension – Article 4 – Égalité de traitement – Article 6 – Totalisation des périodes)

I. Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle formée par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État, Grèce) porte sur la notion de « prestation minimale » au sens de l’article 58 du règlement (CE) n^o 883/2004 (2). En vertu de cette disposition, le bénéficiaire de prestations qui réside dans un État membre en vertu de la législation duquel une prestation lui est due ne peut, dans cet État, percevoir un montant de prestations inférieur à celui de la prestation minimale fixée par ladite législation. Lorsque la totalité des prestations dues à cette personne dans tous les États membres de l’Union est inférieure à cette prestation minimale, l’institution compétente de l’État membre de résidence doit verser un complément égal à cette différence.

2. Cette demande s’inscrit dans le cadre d’un litige opposant EM, ressortissante bulgare ayant accompli des périodes d’assurance tant en Bulgarie qu’en Grèce, à l’institution grecque de sécurité sociale compétente, au sujet du montant du complément qui lui est dû en vertu de l’article 58 du règlement n^o 883/2004. Concrètement, EM s’est vu octroyer un complément en vertu d’une loi grecque qui fixait la prestation minimale spécifiquement aux fins de l’article 58 du règlement n^o 883/2004 à 360 euros par mois. Elle fait valoir que le critère de référence pertinent aurait plutôt dû être les montants minimaux de pension plus élevés applicables, au moment de sa demande, dans le cadre du régime géré par l’institution de sécurité sociale compétente. Ces montants fonctionnaient comme planchers : les pensions qui, autrement, seraient tombées en dessous du seuil pertinent étaient portées jusqu’à ce seuil. À l’époque des faits, ils étaient fixés à des montants commençant à 486,84 euros par mois.

3. C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi pose deux questions. En premier lieu, il s’agit de savoir si la notion de « prestation minimale » figurant à l’article 58 du règlement n^o 883/2004 vise des montants minimaux nationaux de pension tels que ceux en cause, qui sont décrits comme ayant été établis pour mettre en œuvre la solidarité sociale plutôt que pour garantir un revenu minimal, et qui diffèrent selon l’institution de sécurité sociale, la date de première affiliation, la situation familiale et l’âge. En second lieu, elle demande si l’article 45 TFUE et l’article 4 du règlement n^o 883/2004 s’opposent à une législation nationale qui, spécifiquement pour les travailleurs migrants, fixe la prestation minimale prévue à l’article 58 à un montant inférieur aux montants minimaux de pension applicables aux personnes ayant accompli toute la durée de leur affiliation en Grèce.

4. La présente affaire offre donc à la Cour l’occasion de préciser davantage sa jurisprudence relative à l’interprétation de l’article 58 du règlement n^o 883/2004 et, en particulier, à la signification de la notion de « prestation minimale ».

II. Cadre juridique

A. Le droit de l’Union

5. L’article 4 du règlement n^o 883/2004, intitulé « Égalité de traitement », est libellé comme suit :

« À moins que le présent règlement n’en dispose autrement, les personnes auxquelles le présent règlement s’applique bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout État membre, que les ressortissants de celui-ci. »

6. L’article 6 dudit règlement, intitulé « Totalisation des périodes », prévoit : « À moins que le présent règlement n’en dispose autrement, l’institution compétente d’un État membre dont la législation subordonne [...] l’acquisition, le maintien, la durée ou le recouvrement du droit aux prestations [ou] l’admission au bénéfice d’une législation [...] à l’accomplissement de périodes d’assurance, d’emploi, d’activité non salariée ou de résidence tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d’assurance, d’emploi, d’activité non salariée ou de résidence accomplies sous la législation de tout autre État membre, comme s’il s’agissait de périodes accomplies sous la législation qu’elle applique. »

7. L’article 9 de ce règlement, intitulé « Déclarations des États membres concernant le champ d’application du présent règlement », impose aux États membres de notifier par écrit à la Commission européenne, notamment, les prestations minimales visées à l’article 58 dudit règlement. Ces notifications sont adressées chaque année et indiquent la date à compter de laquelle ce règlement est applicable aux régimes précisés dans les déclarations des États membres.

8. L’article 58 du règlement nº 883/2004, intitulé « Attribution d’un complément », dispose :

« 1. Le bénéficiaire de prestations auquel le présent chapitre s’applique ne peut, dans l’État membre de résidence et en vertu de la législation duquel une prestation lui est due, percevoir un montant de prestations inférieur à celui de la prestation minimale fixée par ladite législation pour une période d’assurance ou de résidence égale à l’ensemble des périodes prises en compte pour la liquidation conformément au présent chapitre.

2. L’institution compétente de cet État membre lui verse, pendant la durée de sa résidence sur son territoire, un complément égal à la différence entre la somme des prestations dues en vertu du présent chapitre et le montant de la prestation minimale. »

B. Le droit national

9. Comme l’a expliqué la juridiction de renvoi, le système grec de sécurité sociale a fait l’objet de réformes successives. Avant la refonte complète de 2016, il se caractérisait par une forte fragmentation : de nombreuses institutions d’assurance existaient en parallèle, relevant chacune d’un régime propre, tandis que, à certains égards, les dispositions applicables différaient également en fonction de la date d’affiliation, à savoir selon que la personne assurée s’était affiliée pour la première fois avant ou après le 31 décembre 1992 (et appartenait donc, respectivement, à la catégorie des « anciens» affiliés ou à celle des « nouveaux» affiliés ). Parmi les différentes institutions d’assurance, l’Idryma Koinonikon Asfaliseon – Eniaio Tameio Asfalisis Misthoton (IKA-ETAM) (Institut de la sécurité sociale – Caisse générale d’assurance des travailleurs salariés, Grèce) (ci-après l’« IKA‑ETAM ») – était, à l’époque des faits, la caisse d’assurance principale des salariés du secteur privé en Grèce (3).

10. La présente affaire concerne des dispositions applicables au régime de l’IKA-ETAM, lesquelles, ainsi qu’il a été relevé dans la décision de renvoi, ne sont plus en vigueur. Les dispositions les plus pertinentes aux fins de la présente analyse, telles que décrites par la juridiction de renvoi, sont exposées ci-après.

1. Pension de vieillesse pour mères avec enfants mineurs

11. L’article 28, paragraphe 3, sous d), de l’Anagkastikos Nomos 1846/1951 (loi d’urgence n^o 1846/1951), du 1^er août 1951 (ci-après la « loi de 1951 »), dans sa version applicable au litige au principal, prévoyait qu’une mère affiliée avec enfants mineurs (ou enfants d’un âge quelconque incapables de toute activité professionnelle), qui avait accompli une période d’affiliation de 5 500 jours et ne percevait pas de pension de l’IKA-ETAM, de l’État, d’une personne morale de droit public ou d’une autre institution de pension principale, avait droit à une pension de vieillesse à taux plein lorsqu’elle atteignait l’âge de 55 ans et à une pension de vieillesse réduite lorsqu’elle atteignait l’âge de 50 ans. Dans le cas d’une pension réduite, le montant était réduit de ¹/200 par mois restant à courir avant l’âge lui donnant droit à une pension complète.

2. Les montants minimaux nationaux de pension

12. L’article 29, paragraphe 14, de la loi de 1951, dans sa version applicable au litige au principal, prévoyait des montants minimaux de pension pour la catégorie des « anciens » affiliés sous le régime de l’IKA-ETAM. Ces montants étaient déterminés par un coefficient multiplicateur du salaire journalier d’un ouvrier non qualifié, mais différaient notamment en fonction de la situation familiale et de l’âge. Ils fonctionnaient comme des planchers : lorsque la pension résultant des périodes d’affiliation et des cotisations de l’affilié était inférieure au montant applicable, elle était augmentée jusqu’à ce montant (4).

13. Il ressort de la décision de renvoi que, à compter du 1^er octobre 2008, les montants minimaux de pension de l’IKA-ETAM pour la catégorie des « anciens » affiliés s’échelonnaient, en principe, de 486,84 euros pour un pensionné célibataire sans enfants à 596,31 euros pour un pensionné marié avec trois enfants ou plus.

3. La « prestation minimale » pour les cas de coordination (5)

14. Les articles 1^er à 4 du Nomos 3863/2010 (loi n^o 3863/2010, ci‑après la « loi de 2010 ») ont instauré une réforme des retraites en vertu de laquelle la pension des personnes prenant leur retraite à compter du 1^er janvier 2015 se composerait de deux parties : une pension « de base » financée par le budget de l’État et une pension « proportionnelle » calculée en fonction des années d’affiliation et des cotisations versées. L’article 2 de cette loi fixait initialement la pension « de base » à 360 euros par mois, à ajuster périodiquement.

15. L’article 34, paragraphe 1, du Nomos 3996/2011 (loi n^o 3996/2011, ci-après la « loi de 2011 ») a par la suite inséré un nouveau paragraphe 11 à l’article 20 du Nomos 2434/1996 (loi n^o 2434/1996). Cette disposition établissait, en substance, que la « prestation minimale » au sens de l’article 58 correspondait au montant actualisé de la pension de base institué par l’article 2 de la loi de 2010. Son libellé était le suivant :

« Est une prestation minimale, au sens de l’article 58 du règlement [n^o 883/2004], le montant actualisé de la pension de base prévue à l’article 2 de la [loi de 2010]. Les dispositions du présent paragraphe entrent en vigueur à la date de publication de la présente loi. Les demandes de pension en cours sont traitées selon les dispositions qui précèdent ».

16. Les dispositions précitées de la loi de 2010 instituant une pension comportant une composante « de base » et une composante « proportionnelle » ont été abrogées en 2016, sans jamais avoir été mises en œuvre.

17. L’article 34, paragraphe 1, de la loi de 2011 est néanmoins resté en vigueur. Par conséquent, la « prestation minimale » au sens de l’article 58 du règlement n^o 883/2004 est effectivement restée fixée à 360 euros (soit le montant initialement prévu par l’article 2 de la loi de 2010 et non ajusté par la suite).

III. Le litige au principal et les questions préjudicielles

18. EM, la requérante au principal, est une ressortissante bulgare née en 1957. Entre 1977 et 1997, elle a accompli 5 419 jours d’affiliation en Bulgarie. Elle a ensuite fixé sa résidence permanente en Grèce, où elle a accompli 1 026 jours d’affiliation auprès de l’IKA-ETAM entre 1997 et 2005.

19. Le 30 décembre 2010, la requérante a introduit auprès de l’IKA‑ETAM une demande d’attribution d’une pension de vieillesse principale au titre du régime spécial applicable aux mères avec enfants mineurs. En lien avec cette demande, les autorités bulgares ont confirmé son historique d’affiliation en Bulgarie et indiqué qu’elle ne percevait pas de pension dans ce pays.

20. Par décision du 27 mars 2013, le directeur régional compétent de l’IKA-ETAM a constaté que la requérante ne disposait pas d’un droit autonome à l’attribution d’une pension de vieillesse à la charge de cette institution, étant donné que ses périodes d’affiliation en Grèce ne totalisaient pas à elles seules les 5 500 jours requis. Néanmoins, le total cumulé des périodes d’affiliation accomplies par la requérante tant en Grèce qu’en Bulgarie a été utilisé pour établir les droits au titre du mécanisme de totalisation et de proratisation prévu à l’article 52, paragraphe 1, sous b), du règlement n^o 883/2004. À ce titre, la requérante s’est vu accorder par l’IKA-ETAM une pension, réduite au prorata, de 81,38 euros par mois. Cette décision était expressément sans préjudice de l’attribution éventuelle à la requérante d’une prestation complémentaire en vertu de l’article 58 du règlement n^o 883/2004, si les conditions requises étaient remplies.

21. Par une autre décision, du 23 décembre 2015, le même directeur a conclu que la requérante remplissait les conditions pour bénéficier d’une prestation complémentaire au titre dudit l’article 58, de sorte que sa pension devait être augmentée à la hauteur de la prestation minimale applicable en vertu de la législation nationale. Sa pension a donc été portée à 318,60 euros par mois. Ce montant a été calculé en appliquant l’article 34, paragraphe 1, de la loi de 2011, qui fixait à la somme de 360 euros la prestation minimale prévue à l’article 58 du règlement n^o 883/2004, et en réduisant ce montant de ²³/200 parce que, à la date de sa demande, la requérante n’avait pas encore atteint l’âge de 55 ans requis pour bénéficier d’une pension complète au titre du régime applicable aux mères d’enfants mineurs. Le montant était dû du 30 décembre 2010 au 30 novembre 2017, sans préjudice d’une révision de ce montant dans le cas où une pension serait également attribuée à la requérante par une autre institution de sécurité sociale ou en cas de changement de son lieu de résidence.

22. La requérante a contesté cette dernière décision devant le Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (tribunal administratif de première instance de Thessalonique, Grèce). Elle a fait valoir que la prestation minimale à prendre en compte aux fins de l’article 58 du règlement n^o 883/2004 ne devrait pas être la somme de 360 euros résultant de l’article 34, paragraphe 1, de la loi de 2011, mais l’un des montants minimaux de pension plus élevés applicables en vertu des dispositions générales de l’IKA-ETAM, lesquels, ainsi qu’il ressort de la circulaire de l’IKA-ETAM n^o 41 du 21 juin 2011 et comme je l’ai mentionné au point 13 ci-dessus, s’élevaient à 486,84 euros ou plus à l’époque des faits.

23. Le recours de la requérante a été rejeté en 2018 et le jugement de première instance a été confirmé en appel par le Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (cour administrative d’appel de Thessalonique, Grèce) en 2020.

24. Elle s’est alors pourvue en cassation devant le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État). Cette juridiction a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) L’article 58 du règlement (CE) n^o 883/2004 doit-il être interprété en ce sens que l’on entend, par prestations minimales, les montants qui, s’ils sont certes prévus comme montants minimaux de pension par des dispositions nationales, puisqu’ils sont attribués à des affiliés dont la pension, calculée en fonction de leurs périodes d’affiliation et de leurs cotisations, ne les atteint pas, ne sont toutefois pas établis en tant que garantie d’un revenu minimal, mais pour mettre en œuvre le principe de solidarité sociale entre les affiliés des institutions publiques de sécurité sociale qui ont contribué pendant toute leur vie professionnelle à la constitution de leur capital de pension en versant des cotisations à ces institutions et, en outre, diffèrent selon l’institution de sécurité sociale, la catégorie à laquelle appartient l’affilié en fonction de la date de son affiliation (avant ou après le 31 décembre 1992), ainsi que la situation familiale et l’âge de celui-ci, c’est-à-dire des critères qui sont également appliqués lors du calcul normal des pensions ?

2) L’article 45 TFUE et l’article 4 du règlement (CE) n^o 883/2004 s’opposent-ils à une législation nationale qui définit une certaine somme d’argent comme étant la prestation minimale visée à l’article 58 du règlement n^o 883/2004 si, en application de cette législation, les travailleurs ayant circulé dans l’Union perçoivent comme prestation minimale (visée à l’article 58) un montant inférieur à celui qui est prévu en tant que montant minimal par d’autres dispositions nationales pour les affiliés des institutions publiques de sécurité sociale ayant accompli toute la durée de leur affiliation en Grèce, en tant que manifestation du principe de solidarité sociale entre les affiliés des institutions de sécurité sociale qui contribuent à la constitution de leur capital de pension, montant qui diffère selon l’institution de sécurité sociale, la catégorie à laquelle appartient l’affilié en fonction de la date de son affiliation, sa situation familiale et son âge ? »

25. Des observations écrites ont été déposées par les gouvernements allemand et norvégien ainsi que par la Commission. Il n’a pas été tenu d’audience.

IV. Analyse

26. Comme indiqué ci-dessus, à la date des faits en cause dans l’affaire au principal, la législation nationale prévoyait plusieurs montants minimaux de pension qui différaient selon l’institution d’assurance, la catégorie à laquelle appartenait l’affilié, la situation familiale et l’âge.

27. Dans ce contexte, ainsi que l’explique la juridiction de renvoi, l’IKA-ETAM a, dans un premier temps, considéré que, lorsqu’un complément était dû en vertu de l’article 50 du règlement (CEE) n^o 1408/71 (6), et ultérieurement de l’article 58 substantiellement équivalent du règlement n^o 883/2004 (7), ce complément devait être versé jusqu’aux montants minimaux de pension pertinents de l’IKA-ETAM, qu’ils soient complets ou réduits. La juridiction de renvoi relève en outre que la République hellénique avait également identifié ces montants minimaux de pension comme des prestations minimales dans ses déclarations présentées au titre des articles 5 et 50 du règlement n^o 1408/71 (les prédécesseurs, en substance, des articles 9 et 58 du règlement n^o 883/2004).

28. Toutefois, aucune déclaration en ce sens n’a été faite ultérieurement au titre de l’article 9 du règlement n^o 883/2004 après l’entrée en vigueur de ce règlement. En outre, à la suite de l’adoption de l’article 34, paragraphe 1, de la loi de 2011, la notion de « prestation minimale » a été considérée comme ayant été « détachée » des différents montants minimaux nationaux de pension (8). L’exposé des motifs de cette loi, adoptée au cours d’une période de vaste réforme de la sécurité sociale et au milieu de la crise économique en Grèce, indiquait, en substance, que la législation grecque n’avait pas prévu auparavant une « prestation minimale » ; que l’assimilation antérieure des montants minimaux légaux à une telle prestation résultait d’une interprétation trop large ; et que cela avait engendré des difficultés dans l’application de l’article 58 du règlement n^o 883/2004 et des effets financiers défavorables sur le système de sécurité sociale du pays. Étant donné que la loi de 2010 avait entre-temps introduit la pension « de base » (voir point 14 ci-dessus), la législation grecque pouvait désormais être comprise comme contenant une telle prestation minimale. En conséquence, l’article 34 de la loi de 2011 désignait expressément cette pension « de base », qui s’élevait alors à 360 euros par mois, comme étant la « prestation minimale » au sens de l’article 58. Bien que les dispositions pertinentes de la loi de 2010 aient été abrogées avant leur mise en œuvre, le montant de 360 euros est resté la « prestation minimale » applicable aux cas relevant de l’article 58.

29. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en premier lieu, si les montants minimaux de pension appliqués en Grèce sont susceptibles de relever de la notion de « prestation minimale » au sens de l’article 58 du règlement n^o 883/2004 et, en second lieu, si une législation nationale qui crée une prestation minimale distincte et moins élevée pour les cas visés à l’article 58 est compatible avec ce règlement et avec la libre circulation des travailleurs. J’aborderai successivement ces questions (B et C), après avoir formulé certaines remarques liminaires sur l’article 58 (A).

A. Observations liminaires

30. Les deux questions préjudicielles portent principalement sur la fonction de l’article 58. Il convient donc tout d’abord de replacer cette disposition dans le système de coordination mis en place par le règlement n^o 883/2004 (1), ensuite d’identifier sa fonction et ses caractéristiques principales (2) et, enfin, de rappeler la jurisprudence de la Cour relative à la notion de « prestation minimale » (3).

1. Un système de coordination, et non d’harmonisation

31. À titre liminaire, il convient de rappeler que le règlement n^o 883/2004 n’instaure pas un régime commun de sécurité sociale, mais laisse subsister des régimes nationaux distincts. Les États membres conservent ainsi leur compétence pour aménager leurs régimes de sécurité sociale et pour déterminer les conditions qui donnent droit à des prestations. L’objectif de ce règlement est plutôt d’assurer la coordination des systèmes nationaux disparates, notamment afin que les personnes qui exercent leur droit à la libre circulation n’en soient pas désavantagées (9).

32. En ce qui concerne les prestations de vieillesse (pensions), les règles spécifiques de coordination sont fixées au chapitre 5 du titre III du règlement n^o 883/2004. Lorsqu’une personne a accompli des périodes d’affiliation dans plus d’un État membre au cours de sa carrière, chacun des États membres concernés demeure, en principe, responsable de la pension due en vertu de sa propre législation.

33. Les règles de coordination visent toutefois à garantir qu’une personne ne perde pas ses droits à pension du seul fait que son historique des périodes d’assurance s’est déroulé dans plusieurs États membres. En particulier, lorsque le droit à une pension en vertu du droit national dépend de l’accomplissement d’une certaine période d’affiliation, les périodes accomplies dans d’autres États membres doivent, le cas échéant, être prises en compte. Si ce droit existe, chaque institution de sécurité sociale compétente doit calculer le montant de la pension qu’elle doit accorder à l’intéressé. L’article 52 du règlement n^o 883/2004 énonce les principales règles de ce calcul.

34. En vertu de cette disposition, chaque institution compétente calcule, tout d’abord, le montant de la prestation qui serait due en vertu de la législation nationale applicable sur la base des périodes accomplies sous cette seule législation, lorsque les conditions requises pour le droit à cette prestation sont remplies (ci-après la « prestation indépendante »). Ensuite, elle calcule la « prestation au prorata ». À cette fin, elle détermine le montant théorique auquel l’intéressé pourrait prétendre si toutes les périodes d’affiliation et/ou de résidence accomplies sous les législations d’autres États membres avaient été accomplies sous la législation qu’elle applique. Elle réduit ensuite, en substance, ce montant au prorata des périodes effectivement accomplies sous cette législation. L’intéressé a alors droit au montant le plus élevé entre la prestation indépendante et la prestation au prorata, calculées comme décrit ci-dessus.

2. La fonction et les caractéristiques de l’article 58

35. Dès lors qu’une prestation de vieillesse est due en vertu du chapitre 5 du titre III du règlement n^o 883/2004 dans l’État membre où réside l’intéressé, l’article 58 de ce règlement entre en jeu. Il prévoit que le bénéficiaire de prestations ne peut pas percevoir un montant total de prestations inférieur à celui de la prestation minimale fixée par la législation de l’État membre de résidence pour une période d’assurance ou de résidence égale à l’ensemble des périodes prises en compte pour la liquidation conformément au chapitre 5. Si la somme des prestations dues en vertu du chapitre 5 par toutes les institutions compétentes concernées est inférieure à cette prestation minimale, l’institution compétente de l’État membre de résidence lui verse, pendant la durée de sa résidence sur son territoire, un complément égal à cette différence. En substance, cette institution « complète » le total des prestations dues à l’intéressé jusqu’au niveau de la prestation minimale nationale (10).

36. Aux termes d’une jurisprudence constante de la Cour, l’article 58 n’impose pas aux États membres d’établir une prestation minimale, mais s’applique uniquement lorsque la législation nationale prévoit déjà une telle prestation (11). En effet, il ressort clairement du libellé de l’article 58, qui se réfère à la prestation minimale « fixée par [la] législation » de l’État membre de résidence, qu’il place l’intéressé dans le cadre des régimes nationaux de prestations minimales, tels qu’ils existent.

37. En ce qui concerne le contexte de l’article 58, un point spécifique mérite d’être relevé aux fins de la présente analyse. Cette disposition exige que la prestation minimale applicable à l’intéressé soit déterminée par référence à l’ensemble des périodes prises en compte en vertu du chapitre 5. Replacée dans son contexte, cette exigence reflète la logique de l’article 6 du règlement n^o 883/2004, selon lequel les périodes accomplies dans un autre État membre sont, dans la mesure nécessaire, prises en compte comme si elles avaient été accomplies sous la législation appliquée par l’institution compétente.

38. Enfin, s’agissant de sa finalité, il y a lieu de relever que l’article 58 fait partie du système de coordination mis en place en vertu de l’article 48 TFUE en vue de faciliter l’exercice effectif de la libre circulation des travailleurs. Il a pour fonction d’éviter qu’une personne soit privée, du seul fait que sa carrière se soit déroulée dans plusieurs États membres, de la protection minimale que la législation de l’État membre de résidence garantit à une personne ayant entièrement accompli la période totale d’assurance ou de résidence correspondante dans cet État membre. Il place ainsi effectivement un travailleur migrant ayant un historique des périodes d’assurance transfrontalier, aux fins de cette protection minimale, dans une situation comparable à celle d’une personne dont l’historique des périodes d’assurance pertinent a été entièrement accompli sous la législation de l’État membre de résidence, sans pour autant modifier ni la répartition de la responsabilité financière ni la compétence des États membres pour déterminer le contenu de leurs régimes de prestations minimales (le cas échéant).

3. La signification de la notion de « prestation minimale » et le « critère » de l’arrêt Browning

39. Les points qui précèdent ayant été clarifiés, reste la question de savoir quand une « prestation minimale » peut être considérée comme existant dans la législation d’un État membre. La Cour a examiné cette notion notamment dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Browning (12).

40. Cette affaire concernait un travailleur qui avait accompli des périodes d’assurance tant en Irlande qu’au Royaume-Uni. Dans un premier temps, l’institution compétente du Royaume-Uni lui avait accordé, outre la pension perçue dans cet État, un complément au titre de l’article 50 du règlement n^o 1408/71. En substance, elle avait considéré comme constituant la prestation minimale, au sens de cette disposition, le montant de la pension forfaitaire qui aurait été dû en vertu de la loi britannique si toutes les périodes d’assurance du travailleur avaient été accomplies au Royaume-Uni. Elle a donc majoré sa pension jusqu’à ce montant, qui correspondait au montant théorique visé à l’article 46, paragraphe 2, sous a), du règlement n^o 1408/71 (devenu, en substance, l’article 52, paragraphe 1, sous b), i), du règlement n^o 883/2004). Par la suite, l’institution a retiré ce complément, estimant qu’il était fondé sur une interprétation erronée de la notion de « prestation minimale ». La question centrale examinée par la Cour était de savoir si le montant le plus faible résultant de l’application ordinaire des règles du Royaume-Uni en matière de pension pouvait lui-même être considéré comme une « prestation minimale » aux fins des règles de coordination.

41. À cet égard, la Cour a jugé qu’il n’y a « prestation minimale » que si la législation nationale comporte une garantie spécifique ayant pour objet d’assurer aux pensionnés un revenu minimal dépassant le niveau des prestations auxquelles ils pourraient prétendre en fonction du seul état de leurs périodes d’affiliation et de leurs cotisations (13). Elle a, en outre, souligné qu’une telle garantie de « prestation minimale » doit être distinguée des montants minimaux de pension pouvant résulter du jeu normal des règles relatives à la détermination des droits à pension en fonction des périodes d’assurance accomplies et des contributions versées (14). Par conséquent, la prestation minimale ne doit pas être assimilée au montant théorique au titre de ce qui est désormais l’article 52, paragraphe 1, sous b) i), du règlement n^o 883/2004, à savoir le montant calculé en partant de la prémisse que toutes les périodes pertinentes avaient été accomplies sous la législation appliquée par l’institution compétente (15).

42. C’est dans ce contexte que j’examinerai les questions préjudicielles.

B. Sur la première question : les montants minimaux de pension appliqués en Grèce relèvent-ils de l’article 58 ?

43. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 58 du règlement n^o 883/2004 doit être interprété en ce sens qu’il couvre des montants minimaux de pension prévus sur le plan national, tels que ceux en cause, qui servent de planchers auxquels sont élevées les pensions fondées sur les périodes d’affiliation et les cotisations, alors que ces montants ont été établis pour mettre en œuvre le principe de solidarité sociale entre les affiliés et non comme garantie d’un revenu minimal et qu’ils diffèrent selon l’institution d’assurance, la catégorie à laquelle appartient l’affilié, la situation familiale et l’âge.

44. Au vu de la description qui en est faite dans la décision de renvoi et sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, ces montants semblent, à première vue, satisfaire au critère de l’arrêt Browning. Ils s’appliquent lorsqu’une pension calculée sur la base des périodes d’affiliation et de cotisation de l’assuré est inférieure à un plancher légal et ont pour effet que la pension en cause est portée à ce niveau. À ce titre, ils servent à garantir un montant minimal supérieur à celui que le parcours d’assurance et de cotisations ordinaire aurait autrement permis d’obtenir.

45. Le fait que les montants en cause ont été précédemment considérés par les autorités grecques comme des « prestations minimales » au sens de l’article 50 du règlement n^o 1408/71 et qu’ils ont été inclus dans la déclaration de la République hellénique au titre de ce règlement vient, à mon sens, étayer davantage cette interprétation (16). Bien que ni cette pratique administrative ni la déclaration précédente ne soient déterminantes au regard du règlement n^o 883/2004, elles laissent penser que ces montants ont été compris comme étant aptes à remplir la fonction de revenu minimal garanti et donc de prestation minimale.

46. La juridiction de renvoi nourrit néanmoins des doutes quant à la question de savoir si les montants en cause peuvent effectivement être considérés comme des « prestations minimales », lesquels portent sur deux points principaux : leur raison d’être en tant qu’expression de la solidarité sociale plutôt qu’en tant que revenu minimal garanti (1) ; et leur variation en fonction de critères également utilisés pour le calcul ordinaire des pensions (2). Le gouvernement norvégien ajoute un troisième point, relatif à la référence, dans la jurisprudence de la Cour, à un niveau de vie raisonnable (3).

1. La solidarité sociale et le revenu minimal garanti

47. La juridiction de renvoi relève qu’il ne ressort d’aucune disposition nationale ni des travaux préparatoires pertinents que les montants minimaux de pension en question constituaient, selon le législateur, le revenu minimal garanti des pensionnés. Ces montants s’inscrivaient plutôt dans le cadre d’un mécanisme de redistribution, mettant en œuvre la solidarité sociale entre les assurés des institutions publiques de sécurité sociale qui, tout au long de leur vie professionnelle, ont contribué, par leurs cotisations, à la formation du capital de pension de ces institutions.

48. Tant la juridiction de renvoi que le gouvernement grec soulignent cet aspect, sans toutefois le développer. Il me semble néanmoins que trois points doivent être abordés à cet égard, chacun correspondant à une dimension différente de la question.

49. Premièrement, on attache de l’importance au fait que les montants minimaux de pension en cause n’étaient pas explicitement mentionnés, lors de leur établissement, comme une « prestation minimale » ou comme une garantie de revenu minimal. Cette circonstance ne remet toutefois pas en cause leur fonction, à mon avis, et n’empêche pas de les considérer comme des prestations minimales. Ce qui importe, à mon sens, n’est pas de savoir s’il existe une intention du législateur explicitement énoncée, ni quelle est la qualification choisie par la législation nationale, mais si la prestation en cause sert effectivement à garantir un montant minimal supérieur à la pension résultant des périodes d’affiliation et de cotisation de l’assuré et en dessous duquel aucune personne couverte par le régime en cause ne perçoit effectivement une pension.

50. Ainsi que semblent l’admettre en substance les trois parties intéressées ayant présenté des observations (17), la notion de « prestation minimale » figurant à l’article 58 du règlement n^o 883/2004 doit être comprise comme une notion autonome du droit de l’Union (18). Ce caractère autonome, ainsi que, comme le soutient la Commission, l’effet utile de l’article 58, seraient compromis si un État membre pouvait retirer un bénéfice du champ d’application de cette disposition par la simple terminologie qu’il choisit d’utiliser.

51. Deuxièmement, la prémisse sous-jacente semble être qu’une disposition mettant en œuvre la solidarité sociale n’est pas, pour cette raison, prévue comme une garantie de revenu minimal. Ces deux finalités ne s’excluent pas mutuellement, selon moi. Bien au contraire. Une pension minimale garantie est, à mon sens, une expression caractéristique de la solidarité sociale : elle opère une redistribution au sein de la communauté des assurés, de ceux dont les cotisations sont suffisantes vers ceux dont les cotisations sont insuffisantes, précisément afin que ces derniers soient élevés à un niveau qui ne soit pas inférieur à un seuil de revenu donné. La juridiction de renvoi elle-même décrit ces montants comme fonctionnant de manière redistributive, en faveur des assurés les plus démunis sur le plan économique, afin de leur garantir un niveau de vie plus satisfaisant que celui que leur permettrait d’atteindre leur propre historique des périodes d’assurance. La solidarité peut donc être le moyen par lequel le revenu minimal est garanti.

52. Troisièmement, la préoccupation pratique fondamentale semble être que les personnes qui ont cotisé au système de sécurité sociale grec pour l’ensemble de leur vie professionnelle ne doivent pas supporter le coût de la garantie d’une pension minimale pour les personnes qui n’ont cotisé à ce système que pendant une partie de leur carrière (19). Si une telle préoccupation peut être à première vue compréhensible dans une certaine mesure, elle porte sur les conséquences financières de l’article 58 et n’est pas pertinente pour déterminer si les montants en cause constituent des prestations minimales au sens de l’article 58 du règlement n^o 883/2004.

53. Je dois tout d’abord remarquer à cet égard que la législation grecque admet déjà, par le biais du seuil de référence de 360 euros, qu’une personne dont une partie seulement de l’historique des périodes d’assurance a été accomplie en Grèce puisse bénéficier d’un complément au titre de l’article 58 de ce règlement. La question n’est donc pas de savoir si l’institution grecque compétente peut, le cas échéant, supporter un coût résiduel pour une telle personne, mais quel est le niveau de la protection minimale à accorder.

54. En tout état de cause, dans la mesure où la préoccupation identifiée ci-dessus porte sur le fait que les compléments versés aux personnes dont le parcours d’assurance en Grèce n’est que partiel seraient financés par les cotisations versées au régime d’assurance concerné (notamment par des personnes assurées en Grèce pendant toute leur carrière), cette considération n’est pas, à mon avis, déterminante. L’article 58 du règlement n^o 883/2004 ne fait pas dépendre la qualification d’un montant de « prestation minimale » de la source à partir de laquelle ce montant est financé. Cette disposition impose à l’institution de sécurité sociale compétente de verser le complément en question et n’opère aucune distinction entre les prestations financées par le budget de l’État et celles financées, en tout ou en partie, par les cotisations versées à un régime de sécurité sociale.

55. Enfin, dernière remarque sur ce point, je relève que, si le règlement n^o 883/2004 n’établit pas un système global de solidarité paneuropéenne, on peut considérer que les États membres ont accepté un certain degré de solidarité dans l’intérêt d’une coordination effective de leurs systèmes de sécurité sociale (20). L’article 58 de ce règlement concrétise ce choix en imposant aux institutions compétentes de l’État membre de résidence la charge résiduelle d’élever au niveau de la prestation minimale applicable le montant total des prestations perçues par le titulaire de pension, en élargissant en substance le cercle territorial de solidarité pour couvrir les travailleurs migrants (21). Dans le cas contraire, les travailleurs migrants ne pourraient pas nécessairement bénéficier d’un niveau minimal de protection dans n’importe quel État où une telle protection existe, du simple fait que leur historique des périodes d’assurance a été divisé par-delà les frontières.

56. Compte tenu de ce qui précède, la raison d’être fondée sur la solidarité des montants minimaux de pension en cause n’empêche pas, à mon sens, qu’ils constituent une garantie de revenu minimal et qu’ils soient donc considérés comme des « prestations minimales » au sens de l’article 58 du règlement n^o 883/2004.

2. Variation des montants minimaux de pension et fonctionnement normal des règles en matière de pension

57. La juridiction de renvoi, ainsi que les gouvernements grec et norvégien, soulignent que les montants minimaux de pension diffèrent selon l’institution d’assurance, la catégorie à laquelle appartient l’affilié, la situation familiale et l’âge, critères qui peuvent également être pertinents pour le calcul ordinaire des pensions, de sorte qu’il n’y a pas un minimum, mais plusieurs.

58. En ce qui concerne, en premier lieu, le simple fait de l’existence de cette variation, je ne suis pas persuadé qu’elle fait obstacle à ce que ces montants soient considérés comme des prestations minimales. La variation porte sur le montant du plancher et non sur sa fonction de plancher. Un législateur national peut fixer un plancher plus élevé pour les pensionnés ayant des personnes à charge, ou un plancher plus bas pour les pensionnés qui prennent leur retraite de façon anticipée, sans que ces planchers cessent d’avoir le rôle de garanties minimales (22).

59. L’article 58 du règlement n^o 883/2004 se borne à faire référence à la prestation minimale fixée par la législation de l’État membre concerné et ne prévoit pas que ce montant soit déterminé comme un seul et même montant uniforme pour tous les bénéficiaires. Une telle exigence serait en outre difficilement conciliable avec le choix, reflété au considérant 4 dudit règlement, de respecter les caractéristiques propres aux législations nationales de sécurité sociale et de ne mettre en place qu’un système de coordination. L’existence de plusieurs montants reflétant la structure et la complexité d’un système national de pensions ne saurait donc, en soi, soustraire ces montants au champ d’application de l’article 58.

60. La Cour l’a d’ailleurs déjà admis en substance. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Zaniewicz-Dybeck (23), la pension garantie en Suède était elle-même graduée, réduite au prorata pour les historiques d’assurance inférieurs au maximum de 40 ans, de sorte que, dans ce cas également, il y avait non pas un minimum, mais plusieurs. Cela n’a pas empêché la Cour de la considérer comme une prestation minimale.

61. Il convient de noter que, en se fondant notamment sur l’arrêt Zaniewicz-Dybeck, la Cour AELE a récemment jugé qu’une prestation minimale au sens de l’article 58 du règlement n^o 883/2004 ne doit pas nécessairement être un montant fixe ou déterminé. Cette juridiction a considéré qu’une prestation minimale peut être calculée en appliquant des majorations et des réductions visant à tenir compte, notamment, de la situation personnelle de l’intéressé. Elle a en outre estimé en substance – et je partage cet avis – que, en faisant spécifiquement référence aux périodes d’assurance ou de résidence accomplies, l’article 58 admet déjà intrinsèquement la possibilité qu’une prestation minimale puisse varier en fonction de ces périodes (24).

62. S’agissant de la variation en fonction de l’institution d’assurance et de la catégorie à laquelle appartient l’assuré, la question me semble encore plus simple. Le montant pertinent est celui fixé par la législation applicable à la personne concernée. La question n’est pas de savoir s’il existe un minimum unique pour tous les assurés, mais si, pour l’institution et la catégorie auxquelles appartient l’intéressé, le droit applicable garantit un montant supérieur à celui qui résulterait du calcul ordinaire fondé sur les cotisations.

63. En ce qui concerne, en second lieu, le fait que les critères conduisant à la variation des montants peuvent également être utilisés dans le calcul ordinaire de la pension, cette circonstance ne remet pas non plus en cause, à mon sens, la nature de ces montants en tant que prestations minimales.

64. Le gouvernement norvégien a établi une analogie avec l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Browning, en indiquant que les montants appliqués en Grèce font partie du « fonctionnement normal » des règles en matière de pension, comme la pension forfaitaire du Royaume-Uni dans cette affaire, et ne constituent donc pas une « prestation minimale ». Cette analogie ne me paraît toutefois pas appropriée.

65. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Browning, le montant de la pension invoqué comme prestation minimale présumée était calculé sur la base de l’historique de cotisations du pensionné, tandis que les montants appliqués en Grèce, tels qu’ils ressortent de la décision de renvoi, vont au-delà de l’historique de cotisations et d’assurance en augmentant la pension calculée sur cette base dès lors qu’elle est inférieure à un plancher spécifique. Plus important encore, ce qui était déterminant dans cette affaire, comme indiqué ci-dessus, était le fait que la prestation que le pensionné cherchait, sans succès, à faire reconnaître comme prestation minimale correspondait à la pension qui aurait résulté du calcul ordinaire fondé sur les cotisations si toutes les périodes d’assurance avaient été accomplies sous la législation de l’État membre de résidence – en substance, le « montant théorique » au titre de ce qui est désormais l’article 52, paragraphe 1, sous b), du règlement n^o 883/2004 (25). En revanche, les montants appliqués en Grèce ne sont pas les différents montants théoriques qui résulteraient pour les pensionnés individuels si toutes les périodes d’assurance dans les différents États membres avaient été accomplies en Grèce. Il s’agit (même s’ils sont soumis à certaines variations) de véritables seuils minimaux prévus par la loi, à hauteur desquels les pensions qui leur sont inférieures sont, en principe, augmentées.

66. Compte tenu de ce qui précède, la question décisive n’est pas, selon moi, de savoir si la prestation minimale doit être trouvée dans la législation ordinaire en matière de pension ou si elle utilise des critères qui sont également pertinents pour le calcul de la pension ordinaire, mais si elle correspond au calcul ordinaire fondé sur l’historique des périodes d’assurance et la cotisation ou si elle fonctionne plutôt comme un mécanisme de protection venant s’ajouter à ce calcul ou allant au-delà.

3. L’argument du « niveau de vie raisonnable »

67. La Cour a jugé auparavant que ce qui est désormais l’article 58 du règlement n^o 883/2004 « vise les cas où les carrières du travailleur au titre des législations des États auxquelles il a été soumis ont été relativement brèves, de sorte que le montant total des prestations dues par ces États n’atteigne pas un niveau de vie raisonnable » (26). Le gouvernement norvégien interprète cette affirmation comme introduisant ce qui est, en substance, une condition quantitative : une prestation ne peut être qualifiée de « prestation minimale » que si elle est suffisamment élevée pour assurer un tel niveau de vie.

68. À titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans le cadre de la présente procédure, il n’a pas été allégué que les montants en cause étaient insuffisants pour assurer un niveau de vie raisonnable aux pensionnés.

69. En tout état de cause, dans l’affirmation susmentionnée, la Cour se contentait de décrire les cas auxquels ce qui est désormais l’article 58 du règlement n^o 883/2004 était destiné à s’appliquer. Elle n’a pas posé de condition quantitative stricte quant au niveau requis d’une « prestation minimale ». Une telle condition serait difficilement conciliable avec la nature du règlement n^o 883/2004 en tant qu’instrument de coordination qui respecte les spécificités des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres restent donc libres de déterminer le niveau de la prestation minimale prévue, le cas échéant, par leur législation. Le rôle de l’article 58 n’est pas de déterminer si ce niveau est suffisamment généreux, mais de veiller à ce qu’une personne relevant de son champ d’application ne soit pas privée de cette protection. À mon sens, conformément à l’arrêt Browning, et comme la Commission semble également l’admettre, il suffit que la prestation minimale assure un niveau de vie plus satisfaisant que ne le permettraient les cotisations et l’historique des périodes d’assurance de la personne concernée à eux seuls.

70. Eu égard à ce qui précède, je ne considère pas que l’argument du gouvernement norvégien ait une quelconque incidence sur la qualification des montants minimaux de pension grecs de « prestations minimales ».

4. Conclusion sur la première question

71. Au vu de tout ce qui précède, je suis d’avis que les considérations soulevées par la juridiction de renvoi ainsi que par les gouvernements grec et norvégien ne sont pas de nature à remettre en cause la qualification des montants minimaux de pension grecs de « prestations minimales » au sens de l’article 58 du règlement n^o 883/2004.

72. Je propose donc à la Cour de répondre à la première question que l’article 58 du règlement n^o 883/2004 doit être interprété en ce sens qu’il y a prestation minimale lorsque la législation nationale prévoit des montants minimaux de pension qui permettent de garantir une pension supérieure à celle qui résulterait des seules périodes d’affiliation et des cotisations de l’assuré. Il n’est pas déterminant à cet égard que de tels montants aient été établis en tant qu’expression de la solidarité sociale, ni qu’ils diffèrent selon l’institution d’assurance, la catégorie à laquelle appartient l’affilié, la situation familiale ou l’âge.

73. Il appartient, en définitive, à la juridiction de renvoi, eu égard au cadre juridique et factuel pertinent, de déterminer si les montants minimaux de pension en cause correspondent effectivement à cette description.

C. Sur la deuxième question : une « prestation minimale » moins élevée peut-elle être appliquée aux cas de coordination ?

74. Bien que la seconde question ne soit pas formellement exprimée de manière conditionnelle, il ressort de la décision de renvoi qu’elle se pose si les montants minimaux de pension en cause doivent être considérés comme des « prestations minimales » au sens de l’article 58 du règlement n^o 883/2004. Partant de cette prémisse et même si une réponse affirmative à la première question est susceptible de résoudre, dans une large mesure, le litige au principal, la juridiction de renvoi cherche également à savoir si l’article 45 TFUE et l’article 4 du règlement n^o 883/2004 s’opposent à une législation nationale qui fixe, en tant que prestation minimale au titre de l’article 58, un montant inférieur aux montants minimaux de pension prévus sur le plan national.

75. Bien que la juridiction de renvoi formule sa question en se référant uniquement à l’article 45 TFUE et à l’article 4 du règlement n^o 883/2004, la compatibilité de la législation nationale avec ces dispositions ne saurait, à mon sens, être correctement appréciée sans vérifier au préalable si cette législation est conforme à l’article 58 lui‑même. J’examinerai donc la législation en cause, tout d’abord, à la lumière de cette disposition, en tenant compte également du principe de totalisation des périodes (1), et, ensuite, au regard des principes d’égalité de traitement et de libre circulation (2).

1. L’article 58 et le principe de totalisation des périodes

76. Comme expliqué ci-dessus, l’article 58 du règlement n^o 883/2004 place la personne concernée dans le cadre des régimes nationaux de prestations minimales existants. Il n’oblige pas les États membres à instaurer une prestation minimale et ne prévoit pas de prestation minimale distincte, créée exclusivement pour les cas de coordination et ne s’appliquant pas aux cas nationaux.

77. Or, tel semble être précisément l’effet de l’article 34, paragraphe 1, de la loi de 2011. Ainsi que le gouvernement grec l’a confirmé, à la suite d’une question écrite de la Cour, le montant de 360 euros, fixé comme prestation minimale au titre de cette disposition, n’est applicable que dans les cas de coordination (c’est-à-dire, précisément, aux travailleurs migrants, tels que la requérante, dont le droit à pension est établi en prenant en compte des périodes d’assurance accomplies dans plus d’un État membre) (27), et n’est pas versé aux personnes dont l’intégralité de la carrière a été accomplie en Grèce (28).

78. En outre, ainsi qu’il a été exposé au point 37 des présentes conclusions, l’article 58 du règlement n^o 883/2004 et l’article 6 de ce règlement exigent que, pour déterminer la prestation minimale applicable, il soit tenu compte de la totalisation des périodes d’assurance (et de résidence) de l’intéressé dans tous les États membres.

79. Toutefois, il ressort de la décision de renvoi et des précisions apportées par le gouvernement grec que, si le montant de 360 euros est appliqué uniquement dans les cas de coordination, les montants minimaux de pension plus élevés sont réservés exclusivement aux personnes ayant un historique des périodes d’assurance purement national. Ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre, cela signifie que les périodes d’assurance accomplies à l’étranger ne sont pas prises en compte comme si elles avaient été accomplies en Grèce aux fins de l’accès au montant pertinent, ce qui entraîne une violation du principe de totalisation des périodes.

80. Par conséquent, le fait qu’une prestation minimale distincte a été désignée pour les seuls cas de coordination et que le traitement de ces cas a été « détaché » de celui des cas d’assurance purement nationaux n’est, à mon sens, pas conforme à l’article 58 du règlement n^o 883/2004 ou à l’article 6 de celui-ci. Cette interprétation est corroborée en particulier par la finalité de l’article 58, telle que détaillée ci-dessus, qui est d’assurer aux travailleurs migrants la prestation minimale qu’ils auraient perçue si leurs périodes d’assurance avaient toutes été accomplies dans l’État membre de résidence : rien de plus, rien de moins.

2. Libre circulation des travailleurs et principe d’égalité de traitement

81. J’examinerai à présent la compatibilité de la législation nationale avec la libre circulation des travailleurs et le principe d’égalité de traitement.

82. Aux termes de l’article 45, paragraphe 2, TFUE, la liberté de circulation des travailleurs implique l’abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. Ce principe d’égalité de traitement est concrétisé à l’article 4 du règlement n^o 883/2004, qui exige que les personnes relevant du champ d’application de ce règlement soient traitées de la même manière, en vertu de la législation d’un État membre, que les ressortissants de celui‑ci. Par conséquent, l’article 4 du règlement n^o 883/2004 doit être interprété de la même façon et en conformité avec l’article 45 TFUE (29).

83. Comme je l’ai rappelé ci-dessus, en l’absence d’harmonisation au niveau de l’Union, les États membres conservent leur compétence pour aménager leurs systèmes de sécurité sociale. Dans l’exercice de cette compétence, les États membres doivent néanmoins respecter le droit de l’Union et, en particulier, les dispositions du traité FUE régissant la libre circulation (30).

84. En outre, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, le traité FUE ne garantit pas à un travailleur que l’extension de ses activités dans plus d’un État membre ou leur transfert dans un autre État membre soient neutres en matière de sécurité sociale. Compte tenu des disparités des législations de sécurité sociale des États membres, une telle extension ou un tel transfert peuvent, selon les cas, être plus ou moins avantageux ou désavantageux pour le travailleur sur le plan de la protection sociale. Il en découle que, même dans le cas où son application est moins favorable, une telle législation demeure conforme à l’article 45 TFUE si elle ne désavantage pas le travailleur concerné par rapport à ceux qui exercent la totalité de leurs activités dans l’État membre où elle s’applique (31).

85. En effet, le but de l’article 45 TFUE (ainsi que de l’article 4 du règlement n^o 883/2004) ne serait pas atteint si, par suite de l’exercice de leur droit à la libre circulation, les travailleurs migrants devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur assure la législation d’un État membre. Une telle conséquence pourrait en effet dissuader le travailleur de l’Union d’exercer son droit à la libre circulation et constituerait, dès lors, une entrave à cette liberté (32).

86. Enfin, je note que le principe de l’égalité de traitement inscrit tant à l’article 45 TFUE qu’à l’article 4 du règlement n^o 883/2004 prohibe non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par l’application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat. Ainsi, doivent être regardées comme indirectement discriminatoires les conditions du droit national qui, bien qu’indistinctement applicables selon la nationalité, affectent essentiellement ou dans leur grande majorité les travailleurs migrants, ainsi que les conditions indistinctement applicables qui peuvent être plus facilement remplies par les travailleurs nationaux que les travailleurs migrants ou encore qui risquent de jouer, en particulier, au détriment de ces derniers (33).

87. La législation nationale en cause n’établit pas de distinction expressément fondée sur la nationalité. Tant le montant de 360 euros que les montants minimaux légaux s’appliquent indépendamment du fait que l’intéressé soit grec ou ressortissant d’un autre État membre. Par conséquent, la législation n’entraîne pas de discrimination directe fondée sur la nationalité.

88. En revanche, cette législation établit une distinction fondée sur le lieu où le travailleur a accompli les périodes d’assurance pertinentes pour l’octroi de la pension. Selon les informations dont dispose la Cour, le montant minimal de 360 euros s’applique aux personnes dont les droits à pension sont déterminés en vertu des règles de coordination en tenant compte des périodes accomplies dans plus d’un État membre. Les montants minimaux de pension plus élevés sont, en revanche, réservés aux personnes qui ont accompli toutes leurs périodes d’assurance en Grèce.

89. Par conséquent, une personne ayant exercé son droit à la libre circulation peut percevoir une pension minimale inférieure à celle d’une personne qui, dans des circonstances personnelles équivalentes et avec un parcours d’assurance et de cotisations équivalent, n’a jamais exercé ce droit mais a, au contraire, accompli l’intégralité de sa carrière en Grèce. En effet, si je comprends bien, même une personne dont l’historique totale d’assurance est inférieur à celui de la requérante au principal, si cet historique était entièrement accompli en Grèce et que les conditions d’ouverture des droits y afférentes étaient remplies, percevrait (contrairement à la requérante au principal) une pension augmentée jusqu’au montant national applicable.

90. L’accomplissement de toutes les périodes d’assurance pertinentes en Grèce est, par nature, une condition plus facilement remplie par les ressortissants de cet État que par les ressortissants d’autres États membres. Une telle exigence pour pouvoir prétendre aux montants minimaux de pension plus élevés constitue donc une mesure susceptible de jouer principalement au détriment des ressortissants d’autres États membres – et, selon moi, est en tout état de cause susceptible de décourager l’exercice de la libre circulation.

91. La différence de traitement qui en résulte constitue, à mon avis, une discrimination indirecte fondée sur la nationalité. Le désavantage est concret : selon les chiffres fournis par la juridiction de renvoi, un travailleur migrant tel que la requérante perçoit une prestation minimale inférieure de plus de 125 euros par mois au montant garanti à un travailleur se trouvant dans une situation comparable (en termes de situation personnelle et d’historique des périodes d’assurance) et qui n’a jamais quitté la Grèce.

92. Une législation nationale telle que celle en cause au principal peut néanmoins être justifiée, dans la mesure où elle poursuit un objectif d’intérêt général et où elle est proportionnée à celui-ci, c’est-à-dire qu’elle est propre à garantir la réalisation de celui-ci et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi (34).

93. Le gouvernement grec n’invoque pas expressément une justification pour la différence de traitement, sa position principale étant que les personnes dont l’historique des périodes d’assurance s’étend sur plusieurs États membres ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des personnes ayant une carrière entièrement nationale (35).

94. Je relève toutefois que tant le gouvernement grec que la juridiction de renvoi font référence à des considérations étayant la législation en cause, notamment celles figurant dans l’exposé des motifs de la loi de 2011. Cet exposé des motifs fait référence, tout d’abord, à l’objectif d’« harmonisation », ou plutôt d’« alignement », de la législation hellénique sur l’approche de l’Union européenne concernant la notion de prestation minimale et, ensuite, aux conséquences financières négatives qu’entraînerait le fait de considérer les montants minimaux de pension comme des prestations minimales. Ces considérations visaient à expliquer pourquoi la loi de 2011 a désigné une autre composante, récemment introduite, du système national de pensions comme étant la prestation minimale au titre de l’article 58. Elles ne semblent pas étayer l’existence d’une prestation minimale autonome au titre de l’article 58, sans équivalent dans le système de pensions applicable aux cas purement nationaux, alors que les montants minimaux de pension plus élevés continuaient de s’appliquer dans ces cas. Je ne considère donc pas qu’elles puissent justifier la différence de traitement en cause.

95. Même si ces considérations devaient néanmoins être considérées comme des objectifs poursuivis par la législation telle qu’elle était finalement applicable, je doute qu’elles constituent des objectifs légitimes susceptibles de justifier la différence de traitement identifiée ci-dessus. Aux fins de la présente affaire, je me limiterai aux observations suivantes. En ce qui concerne, premièrement, l’alignement sur la notion de « prestation minimale » de l’Union, l’article 58 du règlement n^o 883/2004 n’exige ni ne justifie la création d’un plancher distinct pour les cas de coordination tandis qu’une prestation minimale nationale plus élevée reste en vigueur pour des cas nationaux comparables. S’agissant, deuxièmement, des conséquences financières négatives, des considérations budgétaires peuvent sous-tendre les choix de politique sociale d’un État membre, mais elles ne justifient pas en elles-mêmes une discrimination à l’encontre des travailleurs migrants (36). Si la préservation de l’équilibre financier d’un système de sécurité sociale peut constituer un objectif légitime lorsqu’un risque réel d’atteinte grave à cet équilibre est établi (37), aucun risque, découlant spécifiquement du niveau des prestations minimales pour les travailleurs migrants, n’a été démontré en l’espèce.

96. En tout état de cause, même si un tel objectif devait être admis comme étant légitime, la législation en question ne semble pas non plus proportionnée à celui-ci. La distinction en cause n’est pas établie en fonction de la charge effective imposée à l’institution grecque, et s’applique aux cas de coordination en tant que catégorie, de manière trop large, sans tenir compte, notamment, de la durée des périodes accomplies en Grèce ni du montant de la pension grecque ou du complément effectivement dû.

97. Sur la base des informations et des arguments soumis à la Cour, je ne considère donc pas que la différence de traitement créée par la législation en cause soit justifiée. Il appartiendrait bien entendu à la juridiction de renvoi d’apprécier, dans les circonstances spécifiques de l’espèce, si cette différence peut être justifiée et si la mesure est proportionnée.

3. Conclusion sur la seconde question

98. Au vu de ce qui précède, je suggère à la Cour de reformuler la seconde question afin qu’elle puisse également être comprise comme portant sur la compatibilité de la législation nationale en cause avec les articles 6 et 58 du règlement n^o 883/2004, afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi (38).

99. Dès lors, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question en ce sens que l’article 58 du règlement n^o 883/2004, lu en combinaison avec les articles 4 et 6 de ce règlement et avec l’article 45 TFUE, s’oppose à une législation nationale qui fixe, pour les personnes dont le droit à pension est déterminé en tenant compte de périodes d’assurance accomplies dans plus d’un État membre, une prestation minimale inférieure à la prestation minimale garantie aux personnes ayant une situation personnelle et un historique des périodes d’assurance équivalents qui ont accompli toutes leurs périodes d’assurance dans l’État membre concerné.

V. Conclusions

100. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État) de la manière suivante :

1) L’article 58 du règlement (CE) nº 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale,

doit être interprété en ce sens qu’il y a prestation minimale lorsque la législation nationale prévoit des montants minimaux de pension qui permettent de garantir une pension supérieure à celle qui résulterait des seules périodes d’affiliation et des cotisations de l’assuré. Il n’est pas déterminant à cet égard que de tels montants aient été établis en tant qu’expression de la solidarité sociale, ni qu’ils diffèrent selon l’institution d’assurance, la catégorie à laquelle appartient l’affilié, la situation familiale ou l’âge.

2) L’article 58 du règlement n^o 883/2004, lu en combinaison avec les articles 4 et 6 de ce règlement et avec l’article 45 TFUE,

s’oppose à une législation nationale qui fixe, pour les personnes dont le droit à pension est déterminé en tenant compte de périodes d’assurance accomplies dans plus d’un État membre, une prestation minimale inférieure à la prestation minimale garantie aux personnes ayant une situation personnelle et un historique des périodes d’assurance équivalents qui ont accompli toutes leurs périodes d’assurance dans l’État membre concerné.

1 Langue originale : l’anglais.

2 Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO 2004, L 166, p. 1).

3 L’IKA-ETAM a été absorbé en 2017 dans l’Eniaios Foreas Koinonikis Asfalisis (Institut unique de sécurité sociale, EFKA), depuis renommé e-EFKA, qui est donc désormais le défendeur au principal. Dans la mesure où le litige porte sur l’ancien régime de l’IKA-ETAM, je ferai référence, le cas échéant, à l’IKA-ETAM.

4 Il ressort du dossier de l’affaire qu’il s’agit des montants pertinents pour le litige au principal. La juridiction de renvoi cite aussi, néanmoins, les dispositions relatives aux montants applicables à la catégorie des « nouveaux » affiliés. Il appartient en définitive à la juridiction de renvoi de déterminer les montants précis pertinents dans le cas de la requérante. Je relève néanmoins, en tout état de cause, que, bien qu’elles diffèrent dans leur méthode de calcul et légèrement dans leur montant final, les montants applicables à chacune des deux catégories d’assurés remplissent la même fonction : celle de planchers ayant pour effet d’élever les pensions inférieures à ce niveau.

5 L’expression « cas de coordination » est utilisée dans les présentes conclusions pour désigner les cas dans lesquels les droits à pension ont été déterminés conformément aux règles de coordination énoncées dans le règlement n^o 883/2004.

6 Règlement du Conseil du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2).

7 Étant donné que l’article 50 du règlement n^o 1408/71 correspond, sans modification substantielle, à l’article 58 du règlement n^o 883/2004, la jurisprudence relative au premier – qui sera citée dans les présentes conclusions – reste pertinente également pour le second.

8 Comme indiqué dans la circulaire de l’IKA-ETAM n^o 9 du 6 février 2012.

9 Voir arrêts du 14 mars 2019, Vester (C‑134/18, ci-après l’« arrêt Vester », EU:C:2019:212, points 29 à 31), et du 22 janvier 2026, Sovisso (C‑633/24, ci-après l’« arrêt Sovisso », EU:C:2026:36, points 35 à 37) ; voir également considérants 1, 3 et 4 du règlement n^o 883/2004.

10 Voir arrêt du 7 décembre 2017, Zaniewicz-Dybeck (C‑189/16, ci-après l’« arrêt Zaniewicz-Dybeck », EU:C:2017:946, point 58).

11 Voir arrêts du 30 novembre 1977, Torri (64/77, ci-après l’« arrêt Torri », EU:C:1977:197, points 7 et 13), et Zaniewicz-Dybeck, point 47.

12 Arrêt du 17 décembre 1981, Browning (22/81, ci-après l’« arrêt Browning », EU:C:1981:316).

13 Voir arrêt Browning, point 15 ; voir également arrêt Zaniewicz-Dybeck, point 45.

14 Voir arrêt Browning, point 13.

15 Ibidem, point 14. Cela ne veut évidemment pas dire que le montant théorique ne peut jamais coïncider avec la prestation minimale ; voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire Stinco et Panfilo (C‑132/96, EU:C:1997:436, point 61).

16 Il convient de rappeler que, aux termes d’une jurisprudence constante, la déclaration d’un État membre selon laquelle une prestation relève de la notion de coordination pertinente constitue la preuve que tel est le cas, alors que l’absence de déclaration ne constitue pas la preuve qu’une prestation se situe en dehors de celle‑ci ; voir arrêts du 29 novembre 1977, Beerens (35/77, EU:C:1977:194, point 9), et du 11 juillet 1996, Otte (C‑25/95, EU:C:1996:295, point 20).

17 Ainsi qu’il ressort de leurs réponses à une question écrite du Tribunal.

18 Le montant de la prestation relève bien entendu du droit national, puisque l’article 58 renvoie à la prestation minimale fixée par la législation nationale. Toutefois, le point de savoir si une disposition nationale en particulier relève de la notion de « prestation minimale » figurant à l’article 58 est une question de droit de l’Union. Si la Cour a précisé, dans son arrêt Torri, que cette notion doit être définie principalement par référence aux prestations minimales fixées par les législations des différents États membres, elle s’est bornée à procéder à un exercice comparatif des prestations minimales existant à l’époque, afin d’en déduire, comme le remarque le gouvernement norvégien, une signification unique en droit de l’Union.

19 Toutefois, si je comprends bien, la caisse IKA-ETAM était financée non seulement par des cotisations, mais aussi en partie par l’État.

20 Voir, par analogie, arrêt du 15 mars 2005, Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169, point 56), et conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire Jeltes e.a. (C‑443/11, EU:C:2013:6, point 57).

21 Voir Paju, J., « The Charter and Social Security Rights : Time to Stand and Deliver ? », Journal européen de la sécurité sociale, vol. 24, n^o 1, 2022, p. 21 à 39.

22 La pratique comparative indique également que la protection minimale de la vieillesse dans plusieurs États membres peut varier en fonction, notamment, de la situation personnelle ; voir Devetzi, S. (éd.), Minimum Income in Old Age – A legal comparison of selected European countries (Publications de Sakkoulas, Athènes-Thessalonique, 2023).

23 Voir arrêt Zaniewicz-Dybeck, en particulier points 21 à 23 et 44 à 46.

24 Arrêt de la Cour AELE du 18 avril 2024, A/Arbeids- og velferdsdirektoratet, E‑3/23, points 73 et 74.

25 Voir arrêt Browning, points 3, 13 et 14.

26 Voir arrêts Torri, point 5, Browning, point 12, et Zaniewicz-Dybeck, point 57.

27 Les informations dont dispose la Cour ne permettent pas de déterminer si une personne qui a accompli des périodes d’assurance dans un autre État membre mais qui remplit les conditions pour bénéficier d’une pension grecque autonome – à savoir une prestation indépendante au titre de l’article 52 du règlement n^o 883/2004 – serait soumise au seuil de référence de 360 euros ou aux seuils de pension minimaux ordinaires. Il n’est pas nécessaire de se prononcer sur cette question en l’espèce, car elle n’est pas pertinente pour la requérante au principal, qui n’avait droit qu’à une prestation au prorata (voir point 20 des présentes conclusions). Ainsi, la présente analyse vise des cas de coordination tels que celui de la requérante, auxquels s’applique le montant de 360 euros.

28 L’intention ne semble pas avoir été de créer un minimum ad hoc, mais simplement d’identifier la prestation minimale comme étant la « pension de base » de la loi de 2010. Cette pension n’ayant jamais été mise en œuvre, il n’y a pas lieu d’examiner si elle constituait elle-même une « prestation minimale » au sens de l’article 58. Le point pertinent est que, comme le relève la juridiction de renvoi, le montant de 360 euros ne correspondait à aucune pension minimale jamais effectivement versée en vertu des règles ordinaires appliquées en Grèce.

29 Voir arrêt du 11 avril 2024, Sozialministeriumservice (C‑116/23, ci-après l’« arrêt Sozialministeriumservice », EU:C:2024:292, points 48 et 54 et jurisprudence citée).

30 Voir arrêt Vester, points 29 à 31, ainsi qu’arrêt Sovisso, points 35 à 37 et jurisprudence citée.

31 Voir arrêt Vester, point 32, ainsi qu’arrêt Sovisso, point 38 et jurisprudence citée.

32 Voir arrêt Vester, point 33, ainsi qu’arrêt Sovisso, point 39 et jurisprudence citée.

33 Voir arrêts du 5 décembre 2019, Bocero Torrico et Bode (C‑398/18 et C‑428/18, ci‑après l’« arrêt Bocero Torrico et Bode », EU:C:2019:1050, points 40 et 41), et du 22 juin 2011, Landtová (C‑399/09, EU:C:2011:415, points 44 et 45 ainsi que jurisprudence citée).

34 Voir, en ce sens, arrêt Bocero Torrico et Bode, point 43.

35 Le gouvernement grec fait valoir que ces catégories ne sont pas comparables, puisque le travailleur ayant accompli l’intégralité de sa carrière sur le territoire national est régi exclusivement par le droit national, tandis que le travailleur migrant est soumis à la totalisation et à la proratisation et peut percevoir des prestations de plusieurs États. Cette distinction est pertinente pour le calcul des prestations au titre de l’article 52 du règlement n^o 883/2004, mais pas pour l’article 58 de ce règlement, qui exige, quant à lui, que le minimum national soit garanti au travailleur migrant comme s’il avait eu une carrière entièrement nationale. À cet égard, la seule différence entre ces deux catégories de personnes réside dans le fait que, pour le travailleur national, la prestation minimale vient compléter une seule pension grecque, tandis que, pour le travailleur migrant, elle vient compléter le cumul des prestations grecques et étrangères.

36 Voir arrêts du 17 mars 2005, Kranemann (C‑109/04, EU:C:2005:187, point 34), et du 20 juin 2013, Giersch e.a. (C‑20/12, EU:C:2013:411, point 51).

37 Voir, en ce sens, arrêt Sozialministeriumservice (point 64 et jurisprudence citée).

38 Voir, par analogie, arrêt Sozialministeriumservice (point 46 et jurisprudence citée).

Conclusions de l'avocate générale Mme L. Medina, présentées le 10 septembre 2026.###

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