ECLI:EU:C:2026:835

Texte intégral

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANDREA BIONDI

présentées le 8 octobre 2026 (1)

Affaire C‑390/25

HUS-yhtymä

en présence de :

Cloudia OY,

SC Software OY

[demande de décision préjudicielle formée par le Korkein hallinto‑oikeus (Cour administrative suprême, Finlande)]

« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Directive 2014/24/UE – Article 30 – Dialogue compétitif – Article 67, paragraphe 5 – Pondération relative des critères d’attribution – Pondération exprimée sous la forme de fourchettes – Précision de la pondération relative dans l’invitation à présenter les offres finales – Utilisation dans l’avis de marché de fourchettes n’indiquant pas l’ordre définitif des critères d’attribution »

I. Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle présentée par le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande) (ci‑après la « juridiction de renvoi ») concerne deux aspects importants en matière de marchés publics.

2. D’une part, elle offre à la Cour l’occasion d’interpréter pour la première fois les dispositions de la directive 2014/24 (2) qui régissent le dialogue compétitif, une procédure particulière de passation de marché qui se déroule en plusieurs phases, généralement suivie pour des marchés caractérisés par une complexité technique, juridique ou financière. D’autre part, elle permet également à la Cour de fournir des éclaircissements sur l’obligation imposée par l’article 67, paragraphe 5, de cette directive aux pouvoirs adjudicateurs d’indiquer la pondération relative attribuée à chacun des critères d’attribution du marché, notamment dans le cas où cette indication se fait sous la forme de fourchettes. L’interaction entre ces deux aspects de la réglementation en matière de marchés publics prévus par la directive 2014/24 est au cœur de la présente affaire.

3. La demande de décision préjudicielle s’inscrit dans le cadre d’un litige portant sur une procédure de passation de marché conduite sous la forme d’un dialogue compétitif par le groupement communal des districts sanitaires d’Helsinki et d’Uusimaa (devenu par la suite HUS‑yhtymä, ci-après le « groupement HUS »), le pouvoir adjudicateur. Le marché en cause avait pour objet l’acquisition d’un système intégré de gestion des achats et de services d’experts s’y rapportant.

4. Il ressortait de l’avis de marché que le pouvoir adjudicateur procéderait à l’attribution du marché sur la base du critère de l’offre économiquement la plus avantageuse. Il était en outre précisé, dans la description de la procédure annexée à l’avis de marché, que la comparaison des offres serait effectuée selon les modalités exposées dans l’invitation à soumissionner finale. Dans le même document, il était également indiqué que les critères d’attribution indicatifs et les fourchettes de pondération étaient les suivants :

– Prix : 30‑70 %

– Caractéristiques fonctionnelles : 15‑35 %

– Compétence de l’équipe d’experts : 15‑35 %.

5. Après les négociations menées avec quatre candidats sélectionnés parmi ceux ayant déposé une demande de participation, le groupement HUS a envoyé à ces candidats une invitation à soumissionner finale. Il ressortait de l’invitation à soumissionner que la pondération finale du rapport qualité/prix et des critères d’attribution était la suivante :

« – Prix 30 %

– Qualité 70 %

– Fonctionnalités supplémentaires (35 points)

– Entretien (35 points) ».

6. Par une décision d’attribution suivie d’une décision rectificative, le groupement HUS a attribué le marché à SC Software Oy et désigné Cloudia Oy en tant que fournisseur de substitution.

7. Cloudia Oy a formé un recours contre la décision d’attribution du marché devant la juridiction de première instance, en faisant valoir que la fourchette de 30 à 70 % pour la pondération des critères d’attribution du marché fixée par l’entité adjudicatrice dans son avis de marché était, par son ampleur, non appropriée. La juridiction de première instance a accueilli le recours et annulé l’attribution. Le groupement HUS a alors interjeté appel de ce jugement auprès de la juridiction de renvoi.

8. Dans le cadre de l’affaire dont elle est saisie, la juridiction de renvoi nourrit deux doutes d’interprétation. Elle a donc décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les deux questions préjudicielles suivantes :

« 1) Dans le cadre d’un dialogue compétitif tel que prévu à l’article 30 de la directive 2014/24, le pouvoir adjudicateur doit-il évaluer les offres reçues sur le fondement des critères d’attribution et de leur pondération relative tels qu’ils sont indiqués dans l’avis de marché ou dans le document descriptif, ou lui est-il permis, dans l’invitation à soumissionner finale adressée aux soumissionnaires après les négociations, de spécifier la pondération relative des critères d’attribution indiquée dans l’avis de marché ou dans le document descriptif, notamment lorsque cette pondération est exprimée dans l’avis de marché ou dans le document descriptif sous la forme d’une fourchette telle que prévue à l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de cette directive ?

2) Si, dans le cadre d’un dialogue compétitif, il est permis au pouvoir adjudicateur, lors de l’élaboration de l’invitation à soumissionner, de spécifier la pondération qui, dans l’avis de marché ou dans le document descriptif, a été exprimée sous la forme d’une fourchette telle que prévue à l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24, la fourchette de pondération utilisée en l’espèce par le pouvoir adjudicateur au stade de l’avis de marché peut-elle être considérée comme respectant cette disposition, compte tenu notamment, d’une part, de ce que cette fourchette n’indiquait pas l’ordre d’importance final des critères d’attribution relatifs au prix et à la qualité et, d’autre part, de ce que les critères d’attribution et leur pondération relative ont été fixés, dans l’invitation à soumissionner finale, à l’intérieur de la fourchette indiquée au stade de l’avis de marché ? »

II. Analyse

9. Les deux questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi concernent l’application de l’article 67, paragraphe 5, de la directive 2014/24 dans le cadre spécifique de la procédure de dialogue compétitif visée à l’article 30 de cette directive.

10. À titre liminaire, il convient de rappeler que l’article 67 de la directive 2014/24 définit les règles générales concernant les critères d’attribution du marché. L’article 67, paragraphe 5, de cette directive concerne l’obligation pour le pouvoir adjudicateur d’indiquer la pondération relative de ces critères. Cette disposition se divise en trois alinéas.

11. Le premier alinéa dispose : « [l]e pouvoir adjudicateur précise, dans les documents de marché, la pondération relative qu’il attribue à chacun des critères choisis pour déterminer l’offre économiquement la plus avantageuse, sauf lorsqu’elle est déterminée sur la seule base du prix ».

12. Le deuxième alinéa prévoit : « [c]ette pondération peut être exprimée en prévoyant une fourchette avec un écart maximum approprié ».

13. Le troisième alinéa s’énonce comme suit : « [l]orsque la pondération n’est pas possible pour des raisons objectives, le pouvoir adjudicateur indique les critères par ordre décroissant d’importance ».

14. Les deux questions préjudicielles portent sur l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24, en ce qui concerne les fourchettes utilisées par le groupement HUS pour exprimer la pondération relative des critères d’attribution à laquelle il entendait recourir. La première question concerne, en substance, le moment, dans le cadre de la procédure de dialogue compétitif, où le pouvoir adjudicateur peut déterminer définitivement la pondération relative exprimée dans l’avis de marché sous la forme de fourchettes ; la seconde question concerne, en revanche, le caractère « approprié » de l’écart prévu dans les fourchettes utilisées par le groupement HUS dans le cadre du marché spécifique en cause.

15. Afin de répondre à ces deux questions préjudicielles, il me paraît utile de décrire brièvement, à titre liminaire, les caractéristiques essentielles de la procédure de dialogue compétitif telles que régies par la directive 2014/24.

A. Aperçu de la procédure de dialogue compétitif

16. Le dialogue compétitif est une procédure souple conçue pour la passation de marchés particulièrement complexes. Elle est utile dans les cas où les pouvoirs adjudicateurs ne sont pas en mesure de définir les moyens permettant de satisfaire leurs besoins ou d’évaluer les solutions que le marché peut offrir sur les plans technique, financier ou juridique (3). Tel peut être le cas, par exemple, de projets innovants ou pour les services ou les fournitures nécessitant des efforts d’adaptation ou de conception, comme dans le cas d’acquisitions complexes, telles que les acquisitions de produits sophistiqués, de services intellectuels, par exemple certains services de conseil (4). L’objectif fondamental de la procédure de dialogue compétitif est de permettre au pouvoir adjudicateur, par un dialogue avec les candidats admis, d’identifier et de définir les moyens propres à satisfaire au mieux ses besoins, avant de solliciter les offres finales.

17. Le dialogue compétitif a été introduit pour la première fois dans le droit de l’Union par la directive 2004/18 (5), précisément pour prévoir une procédure flexible offrant aux pouvoirs adjudicateurs un moyen légal et transparent de dialoguer avec le marché, lorsque cela s’avère nécessaire, notamment en raison de la complexité du marché. La directive 2014/24 a conservé la logique initiale de la procédure, en l’intégrant toutefois dans un cadre réglementaire actualisé.

18. La procédure de dialogue compétitif n’est pas librement accessible aux pouvoirs adjudicateurs, mais est soumise à plusieurs conditions d’application énoncées à l’article 26, paragraphe 4, de la directive 2014/24. Ainsi, un pouvoir adjudicateur ne peut recourir au dialogue compétitif que si l’une ou plusieurs des situations suivantes se présentent : ses besoins ne peuvent être satisfaits sans adapter des solutions immédiatement disponibles ; les travaux, fournitures ou services qui font l’objet du marché portent notamment sur des solutions innovantes ou de conception ; le marché ne peut être attribué sans négociations préalables du fait de circonstances particulières liées à sa nature, à sa complexité ou au montage juridique et financier de l’objet du marché ; ou le pouvoir adjudicateur n’est pas en mesure de définir les spécifications techniques avec une précision suffisante.

19. La procédure de dialogue compétitif est régie par l’article 30 de la directive 2014/24 et se divise en substance en quatre phases.

20. La première phase est le lancement de la procédure, par la publication d’un avis de marché par le pouvoir adjudicateur. Dans cet avis de marché ou dans un document descriptif sont indiqués et définis les besoins du pouvoir adjudicateur, les exigences et les critères d’attribution retenus (6). Tout opérateur économique intéressé qui remplit les critères de sélection peut soumettre une demande de participation à la procédure de dialogue compétitif (7).

21. La deuxième phase est celle du dialogue proprement dit qui constitue le cœur de la procédure. Tout d’abord, le pouvoir adjudicateur envoie simultanément et par écrit aux opérateurs retenus des invitations à participer au dialogue (8), dont le contenu est précisé à l’annexe IX de la directive 2014/24.

22. Le pouvoir adjudicateur entame ensuite un dialogue avec les candidats retenus visant à identifier et définir les moyens propres à satisfaire au mieux ses besoins. Ce dialogue peut porter sur tous les aspects du marché. Il peut se dérouler en phases successives de manière à réduire le nombre de solutions par une sorte de sélection progressive, en appliquant toutefois, en tout état de cause, les critères d’attribution énoncés dans l’avis de marché ou dans le document descriptif (9).

23. Au cours du dialogue, les pouvoirs adjudicateurs assurent l’égalité de traitement de tous les participants, en particulier en ne donnant pas, de manière discriminatoire, d’information susceptible d’avantager certains participants par rapport à d’autres (10). Pendant le dialogue, le principe de confidentialité s’applique également : les pouvoirs adjudicateurs ne révèlent pas aux autres participants les solutions proposées ou d’autres informations confidentielles communiquées par un candidat sans l’accord de celui-ci (11). Le dialogue se conclut lorsque le pouvoir adjudicateur est en mesure d’identifier la ou les solutions qui sont susceptibles de répondre à ses besoins (12).

24. Dans la troisième phase, une fois prononcée la clôture de la phase de dialogue, le pouvoir adjudicateur envoie aux participants restant en lice une invitation à soumettre leur offre finale sur la base des solutions définies au cours du dialogue (13).

25. Enfin, la quatrième phase est celle de l’évaluation des offres reçues en fonction des critères d’attribution fixés dans l’avis de marché ou dans le document descriptif (14) et celle de l’attribution finale ultérieure du marché.

B. Sur la première question préjudicielle

26. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si l’article 30 et l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 doivent être interprétés en ce sens que, dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, il est permis à un pouvoir adjudicateur qui a exprimé la pondération relative des critères d’attribution dans l’avis de marché ou dans le document descriptif sous la forme de fourchettes de préciser définitivement cette pondération relative dans l’invitation à soumissionner finale adressée aux participants à la suite du dialogue mené avec eux.

27. Comme exposé ci-dessus, l’article 67, paragraphe 5, premier et deuxième alinéas, de la directive 2014/24 permet d’indiquer dans les documents de marché la pondération relative des critères d’attribution pour déterminer l’offre économiquement la plus avantageuse en utilisant des fourchettes avec un écart maximum approprié.

28. La nature même du dialogue compétitif rend l’utilisation des fourchettes particulièrement indiquée dans ce type de procédure. Comme indiqué, en effet, le dialogue compétitif suppose intrinsèquement l’octroi d’une grande marge de manœuvre aux pouvoirs adjudicateurs, étant donné qu’ils recourent à ce type de procédure lorsqu’ils ne sont pas encore en mesure de définir précisément les moyens propres à satisfaire leurs besoins.

29. Dans ce contexte, la possibilité de recourir à des intervalles de valeur présentant un écart maximum approprié, c’est-à-dire sans déterminer préalablement de manière rigide les pondérations relatives, confère une importante marge d’appréciation et de souplesse aux pouvoirs adjudicateurs quant aux modalités d’application des critères d’attribution du marché. Les fourchettes, si elles sont appropriées, offrent en même temps aux participants un cadre suffisamment précis pour leur permettre de comprendre les éléments essentiels de l’évaluation qui conduira à l’attribution du marché.

30. En ce qui concerne le moment de l’indication de la pondération relative au moyen de fourchettes, il ressort explicitement de l’annexe IX de la directive 2014/24 et notamment de son point 1, sous e), lu en combinaison avec l’article 30, paragraphe 2, dernière phrase, et l’article 54 de cette directive que la pondération relative des critères d’attribution du marché doit figurer dans l’avis de marché ou bien dans l’invitation à confirmer l’intérêt, dans les spécifications techniques ou dans le document descriptif.

31. Cela est, au demeurant, conforme à la jurisprudence de la Cour selon laquelle l’obligation des pouvoirs adjudicateurs d’indiquer, dans l’avis de marché ou le cahier des charges, la « pondération relative » de chacun des critères d’attribution implique que les règles de pondération soient clairement déterminées dès le début de la procédure de passation, de sorte qu’un pouvoir adjudicateur ne saurait, en principe, appliquer des règles de pondération qu’il n’a pas préalablement portées à la connaissance des soumissionnaires (15).

32. Il est donc clair que l’indication de la pondération relative sous la forme de fourchettes doit, conformément aux principes de transparence et d’égalité de traitement, intervenir au début de la procédure de dialogue compétitif.

33. Toutefois, dans le cas où le pouvoir adjudicateur décide d’utiliser des fourchettes, la directive 2014/24 ne précise pas à quelle phase de la procédure de passation de marché, et notamment à quelle phase de la procédure complexe de dialogue compétitif, cette pondération relative doit être définitivement déterminée.

34. Dans l’affaire pendante devant la juridiction de renvoi, cette détermination définitive est intervenue à la fin du dialogue avec les participants sélectionnés, dans l’invitation à soumissionner finale.

35. À cet égard, l’objectif de la phase de dialogue est d’identifier et de définir les modalités permettant de satisfaire au mieux les besoins du pouvoir adjudicateur. Dans ce contexte, les pouvoirs adjudicateurs mènent des discussions structurées avec les participants sélectionnés qui peuvent porter sur tous les aspects du marché et qui visent à préciser, au fur et à mesure que ce dialogue progresse, les informations relatives à ce marché. Ce n’est qu’à la clôture du dialogue à la suite de l’identification par le pouvoir adjudicateur de la ou des solutions qui sont susceptibles de répondre à ses besoins que les participants soumettent leurs offres définitives.

36. Il s’ensuit que, tant que le dialogue compétitif n’est pas clos parce que des solutions satisfaisantes n’ont pas encore été trouvées, le pouvoir adjudicateur doit pouvoir conserver la souplesse que lui offre cette procédure afin de définir ces solutions. Il n’est donc pas strictement nécessaire, dans cette phase, que la pondération relative des critères d’attribution exprimée sous la forme de fourchettes soit définitivement déterminée. Par ailleurs, obliger le pouvoir adjudicateur à déterminer définitivement cette pondération avant la fin de la phase de dialogue risquerait de limiter, voire de vider de son sens, la souplesse spécifiquement offerte par cette procédure.

37. Cependant, une fois clos le dialogue compétitif, c’est-à-dire une fois définitivement précisées la ou les solutions possibles, le pouvoir adjudicateur peut déterminer les pondérations relatives finales des critères d’attribution, dans les limites des fourchettes préalablement indiquées, de sorte que les participants au dialogue restant en lice puissent en tenir compte dans l’élaboration de leurs offres définitives.

38. Du reste, une interprétation des dispositions pertinentes en ce sens garantit le respect tant du principe d’égalité de traitement (16) que de l’obligation de transparence qui en découle (17).

39. Il résulte de ce qui précède qu’il convient, selon moi, de répondre à la première question de la manière suivante : l’article 30 et l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce que, dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, il soit permis à un pouvoir adjudicateur qui a exprimé la pondération relative des critères d’attribution dans l’avis de marché ou dans le document descriptif sous la forme d’une fourchette de préciser définitivement cette pondération relative dans l’invitation à soumissionner finale adressée aux participants à la suite du dialogue mené avec eux.

C. Sur la seconde question préjudicielle

40. Par sa seconde question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24, lu en combinaison avec l’article 30 de cette directive, doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, un pouvoir adjudicateur peut utiliser, dans l’avis de marché, des fourchettes pour la pondération relative des critères d’attribution du marché n’indiquant pas l’ordre d’importance final de ces critères, compte tenu de ce que les critères d’attribution et leur pondération relative ont été fixés, dans l’invitation à soumissionner finale, à l’intérieur de la fourchette indiquée au stade de l’avis de marché.

41. La juridiction de renvoi pose cette question préjudicielle dans un contexte où, ainsi qu’il ressort du point 4 des présentes conclusions, les fourchettes utilisées par le pouvoir adjudicateur dans le cadre du marché faisant l’objet de l’affaire pendante devant elle pour indiquer la pondération relative des critères d’attribution du marché étaient les suivantes : pour le prix, une fourchette de 30 à 70 %, et pour la qualité, deux fourchettes, respectivement de 15 à 35 % pour les caractéristiques fonctionnelles et de 15 à 35 % pour la compétence de l’équipe d’experts.

42. L’utilisation de ces fourchettes ne permettait donc pas de déterminer, au moment de la publication de l’avis de marché, l’ordre d’importance de ces critères d’attribution ni plus précisément quel critère, du prix ou des deux critères relatifs à la qualité, jouerait un rôle prépondérant pour l’attribution finale du marché. En effet, l’utilisation de fourchettes de ce genre pouvait donner lieu à une multitude de possibilités entre deux extrêmes : d’un côté, la situation dans laquelle, une fois déterminées les pondérations relatives définitives, le prix aurait compté pour 70 % et la qualité pour 30 %, et de l’autre, inversement – comme cela a été le cas – celle dans laquelle la qualité aurait compté pour 70 % et le prix seulement pour 30 %.

43. Dans ce contexte, j’estime nécessaire, afin de vérifier si, dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, l’utilisation de fourchettes de ce genre est compatible avec l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 – ce qui fait l’objet de la seconde question préjudicielle – de procéder tout d’abord à une interprétation de cette disposition, afin de déterminer si, en règle générale, elle permet d’utiliser des fourchettes pour la pondération relative des critères d’attribution du marché qui n’indiquent pas l’ordre définitif des critères d’attribution. Il conviendra ensuite de vérifier si, dans le cadre particulier de la procédure de passation de marché que constitue le dialogue compétitif, une approche spécifique se justifie au regard des caractéristiques particulières de cette procédure.

1. Sur l’interprétation de l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24

44. Il ressort d’une jurisprudence constante qu’il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (18), ainsi que, le cas échéant, de la genèse de cette réglementation (19).

45. En ce qui concerne le texte, l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 dispose que la pondération relative des critères d’attribution peut être exprimée en prévoyant une fourchette avec un écart maximum approprié (20).

46. L’analyse littérale de cette disposition ne permet pas d’apporter une réponse définitive à la question de savoir si l’indication de la pondération relative des critères d’attribution au moyen de fourchettes doit ou non indiquer l’ordre définitif de ces critères.

47. En effet, d’une part, la notion de « pondération relative » en tant que telle ne présuppose pas nécessairement la détermination d’un ordre définitif des facteurs pris en considération.

48. En ce qui concerne la terminologie, en matière de statistique, la pondération est une opération (également dite « attribution de poids ») par laquelle, dans le calcul d’une moyenne, il est attribué à chaque terme un coefficient (appelé « poids ») qui exprime l’importance relative de ce terme par rapport aux autres. La pondération, étant « relative » doit clairement permettre d’identifier une relation d’importance entre tous les éléments pris en considération. Toutefois, lorsque la pondération est exprimée par l’utilisation de fourchettes, bien qu’elle implique généralement au moins l’identification d’un ordre partiel d’importance entre les éléments, elle n’entraîne pas nécessairement toujours un ordre compet et univoque. Cela dépend de la manière dont les fourchettes sont définies.

49. Ainsi, dans le cas où les fourchettes ne se chevauchent pas (par exemple : A = 40‑50 %, B = 25‑35 %, C = 15‑20 %), l’ordre définitif d’importance entre les différents facteurs sera déterminé par ces fourchettes. En revanche, lorsque – comme c’est le cas de celles utilisées dans l’avis de marché en cause – les fourchettes se superposent (par exemple : A = 30‑50 %, B = 25‑45 %, C = 10‑30 %), il ne sera pas possible de définir avec certitude l’ordre final des facteurs avant que les valeurs définitives exprimées dans le cadre des fourchettes ne soient définitivement déterminées.

50. Par ailleurs, l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 dispose que l’écart maximum indiqué dans la fourchette doit être « approprié ». Or, la directive 2014/24 ne précise pas – à mon sens intentionnellement – ce qu’il convient d’entendre par un écart « approprié », laissant donc à l’interprète et en dernière analyse à la Cour le soin de déterminer au cas par cas la portée de cette notion.

51. Dans ce contexte, il convient donc de procéder à l’analyse systématique et téléologique de l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 pour déterminer si cette disposition permet d’indiquer la pondération relative des critères d’attribution sous la forme de fourchettes qui ne définissent pas au préalable l’ordre définitif de ces critères.

52. À cet égard, sous l’angle systématique, la disposition en cause s’inscrit dans l’article 67, paragraphe 5, de la directive 2014/24 lequel, comme rappelé aux points 10 à 13 des présentes conclusions, se compose de trois alinéas. Le premier alinéa prévoit, tout d’abord, l’obligation de principe pour les pouvoirs adjudicateurs de préciser, dans les documents de marché, la pondération relative des critères d’attribution du marché.

53. Il ressort du considérant 90 ainsi que de la jurisprudence de la Cour que cette obligation correspond à l’exigence de garantir le respect du principe d’égalité de traitement et de l’obligation de transparence qui en découle. En effet, elle vise à permettre à tout opérateur participant à la procédure de passation de marché d’être raisonnablement informé des critères et des modalités qui seront appliqués pour identifier l’offre économiquement la plus avantageuse. Cette obligation traduit le devoir des pouvoirs adjudicateurs prévu à l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2014/24, selon lequel ceux-ci sont tenus de traiter les opérateurs économiques sur un pied d’égalité, de manière non discriminatoire, et d’agir de manière transparente (21).

54. Le deuxième alinéa de l’article 67, paragraphe 5, de la directive 2014/24, c’est-à-dire la disposition interprétée ici, offre aux pouvoirs adjudicateurs la faculté d’indiquer la pondération relative sous la forme de fourchettes, ce qui leur garantit une marge de flexibilité. Cette faculté n’est soumise à aucune condition d’opportunité. Le pouvoir adjudicateur peut utiliser les fourchettes comme il l’entend, à la seule condition que « l’écart maximum soit approprié ». Même si, comme je l’ai relevé ci-dessus, la directive 2014/24 ne précise pas la signification des termes « écart approprié », il est clair qu’elle doit faire référence à l’objectif de l’obligation d’indiquer la pondération relative qui, comme indiqué au point précédent des présentes conclusions, concerne la nécessité de garantir le respect du principe d’égalité de traitement et de l’obligation de transparence qui en découle.

55. Le troisième alinéa de l’article 67, paragraphe 5, de la directive 2014/24, lu à la lumière du considérant 90, prévoit que le seul cas dans lequel les pouvoirs adjudicateurs ont la faculté de déroger à l’obligation d’indiquer la pondération relative des critères d’attribution, est celui où cette pondération ne peut pas être établie au préalable, en particulier en raison de la complexité du marché. Cette dérogation à l’obligation d’indiquer préalablement la pondération doit toutefois être dûment justifiée et motivée. En outre, dans ce cas, il est nécessaire que, en tout état de cause, ces pouvoirs adjudicateurs indiquent les critères d’attribution par ordre décroissant d’importance.

56. L’indication de l’ordre décroissant d’importance des critères d’attribution du marché semble donc, sous l’aspect systématique en ce qui concerne l’article 67, paragraphe 5, de la directive 2014/24, être la limite incontournable nécessaire pour garantir le respect minimal des principes d’égalité de traitement et de transparence pour les candidats en ce qui concerne la nécessité de connaître au préalable l’importance des critères d’attribution du marché. Si, pour des raisons objectives et motivées, il n’est pas possible d’indiquer la pondération relative de ces critères, la directive 2014/24 prévoit qu’il faut alors au moins indiquer leur ordre décroissant d’importance.

57. Or, si l’indication de l’ordre décroissant d’importance des critères d’attribution est la limite incontournable de la marge d’appréciation laissée aux pouvoirs adjudicateurs lorsqu’il répondent à leur obligation de porter préalablement à la connaissance des candidats l’importance spécifique des critères d’attribution, il s’ensuit nécessairement que cette limite doit être respectée même dans l’indication de la pondération relative de ces critères sous la forme de fourchettes. Dans ce contexte, il serait d’ailleurs illogique, à mon avis, que la possibilité de dérogation prévue à titre exceptionnel et résiduel à l’article 67, paragraphe 5, troisième alinéa, de la directive 2014/24 – pour laquelle une obligation de justification et de motivation en bonne et due forme est expressément prévue – constitue une réglementation plus restrictive et plus limitative du pouvoir d’appréciation des pouvoirs adjudicateurs qu’une règle de nature plus générale telle que celle prévue au deuxième alinéa de cette disposition. Par ailleurs, l’obligation de prévoir des fourchettes avec un écart « approprié » vise précisément à empêcher les pouvoirs adjudicateurs de définir des pondérations si vagues qu’elles ne permettent pas aux participants de comprendre d’emblée l’importance relative de chaque critère d’attribution.

58. Une telle interprétation de la disposition en cause semble d’ailleurs être confirmée par la genèse de la règle. À cet égard, la disposition figurant actuellement à l’article 67, paragraphe 5, de la directive 2014/24 a été introduite dans la réglementation de l’Union en matière de marchés publics par l’article 53, paragraphe 2, de la directive 2004/18. Il ressort des travaux préparatoires de cette directive (22) que l’obligation d’indiquer la pondération relative des critères d’attribution avait été introduite précisément pour limiter le pouvoir discrétionnaire, jugé excessif, laissé aux pouvoirs adjudicateurs du fait de la simple obligation à laquelle ils étaient tenus avant l’entrée en vigueur de cette disposition d’indiquer dans le cahier des charges ou dans l’avis de marché les critères d’attribution dont ils prévoyaient l’application « si possible dans l’ordre décroissant de l’importance qui leur est attribuée » (23). Cela confirme que la règle imposée à l’article 67, paragraphe 5, troisième alinéa, de la directive 2014/24 ne saurait être plus restrictive, quant à la limitation du pouvoir discrétionnaire des pouvoirs adjudicateurs, que celle visée au deuxième alinéa de cette disposition.

59. Par ailleurs, d’un point de vue purement téléologique, j’estime qu’admettre la faculté pour les pouvoirs adjudicateurs d’utiliser, dans l’avis de marché, des fourchettes qui permettent ensuite de modifier la détermination de l’ordre d’importance des critères d’attribution entraînerait une violation des principes d’égalité de traitement et de transparence que les pouvoirs adjudicateurs doivent respecter, en vertu de l’article 18 de la directive 2014/24, tout au long de la procédure de passation du marché (24) et dont l’article 67, paragraphe 5, de cette directive vise précisément à garantir le respect, comme observé au point 55 des présentes conclusions.

60. En effet, admettre l’utilisation de fourchettes qui ne permettent pas de comprendre l’ordre relatif d’importance des critères laisserait aux pouvoirs adjudicateurs la faculté de donner aux critères d’attribution, au moment de l’évaluation des offres, une pondération déterminée et donc une valeur relative inconnue des soumissionnaires. Cela permettrait aux pouvoirs adjudicateurs d’accorder une importance imprévisible à un ou plusieurs critères, même après l’ouverture des offres, ce qui leur permettrait de privilégier l’une ou l’autre des offres (25).

61. Du reste, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour non seulement que la pondération relative de chacun des critères d’attribution doit être clairement fixée dès le début de la procédure de passation de marché, permettant ainsi aux soumissionnaires de déterminer objectivement l’importance effective dont dispose un critère d’attribution par rapport à un autre lors de leur évaluation ultérieure par le pouvoir adjudicateur, mais également que, de même, la pondération relative de chacun des critères d’attribution ne saurait être modifiée tout au long de la procédure (26).

62. La Cour a admis une seule dérogation à cette approche restrictive, en ce qui concerne les sous-critères d’attribution, pour autant que les conditions visant à garantir l’égalité de traitement et l’obligation de transparence qui en découle soient remplies (27).

63. Il ressort, à mon avis, des considérations qui précèdent que l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 ne permet pas l’indication de la pondération relative des critères d’attribution sous la forme de fourchettes qui ne définissent pas au préalable l’ordre définitif de ces critères. De telles fourchettes ne peuvent donc pas être considérées comme étant « appropriées » au sens de cette disposition.

2. Sur l’application de l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 dans le cadre spécifique de la procédure de dialogue compétitif

64. Il convient toutefois de vérifier si, compte tenu des caractéristiques et des particularités de la procédure de dialogue compétitif, mises en exergue aux points 16 à 25 des présentes conclusions, une approche particulière se justifie ou non en ce qui concerne l’application de l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 dans le cadre d’une telle procédure de passation de marché.

65. Ainsi qu’il ressort des points susmentionnés, la procédure de dialogue compétitif implique – en raison de son objectif spécifique, à savoir celui de permettre au pouvoir adjudicateur, par un dialogue avec les candidats admis, d’identifier et de définir les moyens propres à satisfaire au mieux ses besoins, avant de solliciter les offres finales – la reconnaissance d’une marge d’appréciation accrue au pouvoir adjudicateur par rapport à d’autres procédures d’attribution.

66. En effet, comme je l’ai déjà relevé, les pouvoirs adjudicateurs ont intérêt à recourir à de telles formes de procédure quand ils se trouvent dans l’incapacité de définir les moyens propres à satisfaire au mieux leurs besoins ou d’évaluer les solutions que le marché peut offrir pour répondre à leurs besoins sur le plan technique, financier ou juridique. En particulier dans le cadre de l’échange qui caractérise le dialogue compétitif, le pouvoir adjudicateur place son raisonnement dans la perspective des fonctionnalités dont il souhaite disposer ou des prestations qu’il entend obtenir. Dans ces circonstances, il n’est pas exclu que l’impossibilité dans laquelle se trouve un pouvoir adjudicateur d’envisager concrètement, dès le début, les modalités lui permettant de satisfaire ses besoins le rende incapable de pondérer initialement avec précision les critères d’attribution du marché.

67. Dans ce contexte, la question se pose de l’étendue de la marge d’appréciation qu’il convient de reconnaître au pouvoir adjudicateur en ce qui concerne cette pondération.

68. Certes, l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, permet, en offrant la possibilité d’exprimer cette pondération sous la forme de fourchettes, de ne pas déterminer au préalable de manière précise la pondération et accorde donc déjà une marge d’appréciation importante. La notion d’écart « approprié », comme je l’ai relevé ci-dessus, doit être interprétée de manière large dans le cadre du dialogue compétitif. Toutefois, cette marge d’appréciation ne saurait aller jusqu’à permettre aux pouvoirs adjudicateurs de ne pas indiquer, par dérogation au troisième alinéa de cette disposition, l’ordre décroissant d’importance des critères d’attribution.

69. À cet égard, j’observe, en premier lieu, qu’aucune disposition spécifique de la directive 2014/24 ne prévoit de dérogation ni d’application différenciée ou particulière de l’article 67, paragraphe 5, de cette directive dans le cadre spécifique de la procédure de passation de marché que constitue le dialogue compétitif. L’article 67, paragraphe 5, de la directive 2014/24 a une portée générale et s’applique dans son intégralité à toutes les procédures d’attribution prévues par cette directive.

70. En deuxième lieu, il ressort explicitement de l’article 30, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 que, dans le cadre du dialogue compétitif, le pouvoir adjudicateur est tenu de respecter les principes d’égalité de traitement et de transparence tout au long de la procédure.

71. Même si ces principes doivent être pris en compte et appliqués en tenant compte de la spécificité de la procédure d’attribution que constitue le dialogue compétitif, qui implique intrinsèquement une large marge d’appréciation, il ressort toutefois des points 59 à 61 des présentes conclusions qu’offrir aux pouvoirs adjudicateurs la possibilité de modifier l’ordre d’importance des critères d’attribution à un moment où ils ont eu connaissance des solutions proposées par les différents participants impliquerait potentiellement une violation du principe d’égalité de traitement entre les participants, et ce également dans le contexte du dialogue compétitif.

72. Il s’ensuit selon moi que, malgré la large marge d’appréciation reconnue aux pouvoirs adjudicateurs dans le cadre de la procédure de dialogue compétitif, l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24 tel qu’interprété au point 63 des présentes conclusions doit trouver pleinement application également dans cette procédure de passation de marché.

73. Enfin, il y a lieu de souligner que la dernière phrase de la deuxième question préjudicielle, relative au fait que les critères d’attribution et leur pondération relative ont été fixés, dans l’invitation à soumissionner finale, à l’intérieur de la fourchette indiquée au stade de l’avis de marché, semble sans pertinence pour la réponse à cette question. En effet, une éventuelle indication dans l’invitation à soumissionner finale de critères d’attribution ou des valeurs définitives de leur pondération relative qui ne seraient pas conformes aux indications ni aux fourchettes contenues dans l’avis de marché constituerait une violation des principes d’égalité de traitement et de transparence, ainsi qu’une violation de l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24.

74. En conclusion, il résulte des considérations qui précèdent qu’il convient, selon moi, de répondre à la deuxième question préjudicielle de la manière suivante : l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24, lu en combinaison avec l’article 30 de cette directive, doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, un pouvoir adjudicateur ne peut pas utiliser, dans l’avis de marché, des fourchettes pour la pondération relative des critères d’attribution du marché n’indiquant pas l’ordre définitif de ces critères.

III. CONCLUSION

75. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande) :

1) l’article 30 et l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24/UE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce que, dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, il soit permis à un pouvoir adjudicateur qui a exprimé la pondération relative des critères d’attribution dans l’avis de marché ou dans le document descriptif sous la forme d’une fourchette de préciser définitivement cette pondération relative dans l’invitation à soumissionner finale adressée aux participants à la suite du dialogue mené avec eux.

2) l’article 67, paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2014/24, lu en combinaison avec l’article 30 de cette directive, doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, un pouvoir adjudicateur ne peut pas utiliser, dans l’avis de marché, des fourchettes pour la pondération relative des critères d’attribution du marché n’indiquant pas l’ordre définitif de ces critères.

1 Langue originale : l’italien

2 Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

3 Voir considérant 42 de la directive 2014/24.

4 Voir considérants 42 et 43 de la directive 2014/24.

5 Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO 2004, L 134, p. 114). Voir, notamment, article 29 de cette directive.

6 Voir article 30, paragraphe 1, premier alinéa, et paragraphe 2, de la directive 2014/24.

7 Voir article 30, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2014/24.

8 Voir article 30, paragraphe 1, troisième alinéa, et article 54 de la directive 2014/24.

9 Article 30, paragraphe 4, de la directive 2014/24.

10 Article 30, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la directive 2014/24.

11 Article 30, paragraphe 3, troisième alinéa, de la directive 2014/24.

12 Article 30, paragraphe 5, de la directive 2014/24.

13 Article 30, paragraphe 6, de la directive 2014/24.

14 Article 30, paragraphe 7, de la directive 2014/24.

15 Voir en ce sens, concernant l’article 53, paragraphe 2, de la directive 2004/18, arrêt du 14 juillet 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, points 24 et 25 ainsi que jurisprudence citée).

16 Conformément à la jurisprudence constante, ce principe impose que tous les soumissionnaires disposent des mêmes chances dans la formulation des termes de leurs offres et implique donc que celles-ci soient soumises aux mêmes conditions pour tous les compétiteurs. Voir, entre autres, arrêt du 11 juillet 2019, Telecom Italia (C‑697/17, EU:C:2019:599, point 33 et jurisprudence citée).

17 En vertu de la jurisprudence constante, cette obligation a essentiellement pour but d’assurer que tout opérateur intéressé puisse décider de soumissionner, dans le cadre d’appels d’offres, sur le fondement de l’ensemble des informations pertinentes, et de garantir l’absence de risque de favoritisme et d’arbitraire de la part du pouvoir adjudicateur. Voir, entre autres, arrêt du 4 avril 2019, Allianz Vorsorgekasse (C‑699/17, EU:C:2019:290), point 62 et jurisprudence citée).

18 Voir, entre autres, arrêt du 15 janvier 2026, AVR-Afvalverwerking (C‑692/23, EU:C:2026:4, point 37 et jurisprudence citée).

19 Voir, entre autres, arrêt du 22 avril 2015, Drukarnia Multipress (C‑357/13, EU:C:2015:253, point 22 et jurisprudence citée).

20 Voir point 12 des présentes conclusions.

21 Voir, concernant l’article 53, paragraphe 2, de la directive 2004/18, arrêt du 14 juillet 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, point 21).

22 Voir exposé des motifs de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures, de services et de travaux [COM(2000) 275 final – 2000/0115(COD)] (JO C 29E, p. 11). Voir, en particulier, points 6.2 et 6.3.

23 Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:160, point 22).

24 À cet égard, voir, entre autres, récemment, arrêt du 5 mars 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, point 52 et jurisprudence citée).

25 Voir aussi, à cet égard, d’une part, l’exposé des motifs susmentionné de la proposition de directive (COM/2000/275 final), point 6.2, et, d’autre part, la fiche explicative de la Commission européenne sur le dialogue compétitif (document CC/2005/04, p. 7 dernier paragraphe).

26 Voir, concernant l’article 53, paragraphe 2, de la directive 2004/18, arrêt du 14 juillet 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, point 25).

27 La Cour a admis qu’il est possible pour un pouvoir adjudicateur de déterminer, après l’expiration du délai de présentation des offres, des coefficients de pondération pour les sous-critères qui correspondent en substance aux critères préalablement portés à la connaissance des soumissionnaires, sous trois conditions, à savoir que cette détermination ex post, premièrement, ne modifie pas les critères d’attribution du marché définis dans le cahier des charges ou dans l’avis de marché, deuxièmement, ne contienne pas d’éléments qui, s’ils avaient été connus lors de la préparation des offres, auraient pu influencer cette préparation et, troisièmement, n’ait pas été adoptée en prenant en compte des éléments susceptibles d’avoir un effet discriminatoire envers l’un des soumissionnaires (voir arrêt du 14 juillet 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, point 26 et jurisprudence citée).

Conclusions de l'avocat général M. A. Biondi, présentées le 8 octobre 2026.###

Texte intégral

Poursuivez vos recherches dans ChatGPT ou Claude