ECLI:EU:C:2026:741•Conclusions de l'avocat général Mme L. Medina, présentées le 10 septembre 2026.###
Conclusions de l'avocat général Mme L. Medina, présentées le 10 septembre 2026.###
ECLI:EU:C:2026:741Eu Cjeu10 sept. 2026
Texte intégral
Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME LAILA MEDINA
présentées le 10 septembre 2026 (1)
Affaire C‑378/25
KX
contre
Predsedatel na Smetna palata na Republika Bulgaria,
en présence de
Okrazhna prokuratura Silistra
[demande de décision préjudicielle formée par l’Administrativen sad – Silistra (tribunal administratif de Silistra, Bulgarie)]
« Renvoi préjudiciel – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Règlement (UE) no 833/2014 – Article 5 duodecies – Interdiction d’attribuer un marché public relevant du champ d’application des directives sur les marchés publics – Ressortissant russe, personne physique résidant en Russie, ou personne morale, entité ou organisme établi en Russie ou contrôlé depuis ce pays – Attribution, par le maire d’une commune, d’un marché public pour la fourniture d’un véhicule de ramassage des ordures – Valeur estimée du marché inférieure au seuil établi dans la directive 2014/24/UE – Valeur estimée du marché supérieure au seuil établi dans la législation nationale transposant cette directive »
I. Introduction
1. La présente procédure préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (2). L’article 5 duodecies de ce règlement, qui a été inséré par le règlement 2022/576 (3), interdit d’attribuer tout marché public relevant du champ d’application des directives de l’Union sur les marchés publics – notamment, la directive 2014/24/UE (4) – à tout ressortissant russe ou à toute personne physique résidant en Russie ainsi qu’à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en Russie ou contrôlé depuis ce pays (5).
2. Le renvoi préjudiciel fait suite à un litige opposant le maire de la commune de Glavinitsa (Bulgarie), KX, au predsedatel na Smetna palata na Republika Bulgaria (président de la Cour des comptes de la République de Bulgarie), ce dernier ayant infligé à KX une sanction administrative pour des irrégularités entachant la procédure d’adjudication (6) organisée dans cette commune aux fins de l’acquisition d’un véhicule de ramassage des ordures. En substance, il est reproché à KX d’avoir soumis la procédure d’adjudication en cause au principal à l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 alors que la valeur estimée de ce marché n’atteignait pas le seuil établi dans la directive 2014/24.
3. À ce jour, la Cour a été amenée à interpréter le règlement no 833/2014 à plusieurs reprises (7). Par exemple, dans son récent arrêt du 12 février 2026, Opera Laboratori Fiorentini (8), la cinquième chambre de la Cour a défini les obligations que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 impose aux pouvoirs adjudicateurs lorsque, dans une procédure d’adjudication, l’un des soumissionnaires est une entreprise établie dans l’Union gérée par des ressortissants russes (9).
4. Toutefois, la question de droit soulevée dans la présente affaire a des implications constitutionnelles plus profondes. Elle touche à la répartition des compétences entre l’Union et les États membres dans le domaine des mesures restrictives. Réunie en grande chambre, la Cour doit, d’abord et avant tout, déterminer si les pouvoirs adjudicateurs dans un État membre peuvent, à l’instar de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, interdire à des ressortissants russes ainsi qu’à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes établis en Russie ou contrôlés depuis ce pays de participer à des procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24.
5. En outre, le cas échéant, la Cour devra déterminer si le fait que les pouvoirs adjudicateurs dans un État membre puissent stipuler une telle interdiction constitue une violation des principes dont le respect est imposé par le droit de l’Union en ce qui concerne les procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24 mais présentant néanmoins un intérêt transfrontalier certain, notamment les principes de non‑discrimination et d’égalité de traitement.
6. Enfin, la présente affaire est la première dans laquelle la Cour pourrait être appelée à interpréter l’article 10 du règlement no 833/2014. Cette disposition contient une « clause de non‑responsabilité » exonérant de toute responsabilité les opérateurs de l’Union, y compris les organismes publics, dès lors qu’ils ne savaient ni ne pouvaient raisonnablement soupçonner que leurs actions violeraient les mesures énoncées dans ce règlement. Le point de savoir si, dans un contexte tel que celui du litige au principal, le fait de soumettre une procédure d’adjudication à l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies dudit règlement entraîne la responsabilité du pouvoir adjudicateur constitue une question supplémentaire à laquelle la Cour devra répondre afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. Le règlement no 833/2014
7. Le considérant 2 du règlement no 833/2014 est ainsi libellé :
« Le 22 juillet 2014, le Conseil [de l’Union européenne] a conclu que, si la Russie ne répondait pas aux demandes formulées dans les conclusions du Conseil européen du 27 juin 2014 et dans ses propres conclusions du 22 juillet, il serait résolu à introduire sans délai un ensemble de nouvelles mesures restrictives substantielles. Il est donc jugé approprié d’appliquer des mesures restrictives supplémentaires dans le but d’accroître le coût des actions de la Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. Ces mesures seront régulièrement réexaminées et peuvent être [...] complétées par d’autres mesures restrictives, à la lumière de l’évolution de la situation sur le terrain. »
8. L’article 10 du règlement no 833/2014 dispose :
« Les actions entreprises par des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes n’entrainent pour eux aucune responsabilité de quelque nature que ce soit, dès lors qu’ils ne savaient ni ne pouvaient raisonnablement soupçonner que leurs actions violeraient les mesures énoncées dans le présent règlement. »
2. Le règlement 2022/576
9. Les considérants 1, 2, 3, 4, 10 et 11 du règlement 2022/576 sont rédigés de la manière suivante :
« (1) Le 31 juillet 2014, le Conseil a adopté le [règlement no 833/2014].
(2) Le [règlement no 833/2014] donne effet à certaines mesures prévues dans la [décision 2014/512/PESC (10)].
(3) Le 8 avril 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/578 (11) modifiant la [décision 2014/512]. [...]
(4) La [décision 2022/578] interdit [...] l’attribution et la poursuite de l’exécution de marchés publics et de contrats de concession avec des ressortissants russes et des entités ou organismes établis en Russie.
[...]
(10) Ces mesures entrent dans le champ d’application du traité et, de ce fait, une action réglementaire au niveau de l’Union est nécessaire, notamment afin d’en garantir l’application uniforme dans tous les États membres.
(11) Il convient dès lors de modifier le [règlement no 833/2014] en conséquence[.] »
10. L’article 1er du règlement 2022/576 dispose :
« Le [règlement no 833/2014] est modifié comme suit :
1) À l’article 1er, les points suivants sont ajoutés :
“v) ‘directives sur les marchés publics’, [notamment la directive 2014/24] ;
[...]”
[...]
23) Les articles suivants sont insérés :
“Article 5 duodecies
1. Il est interdit d’attribuer ou de poursuivre l’exécution de tout marché public ou contrat de concession relevant du champ d’application des directives sur les marchés publics, [...] à ou avec :
a) un ressortissant russe, ou une personne physique ou morale, une entité ou un organisme établi en Russie ;
b) une personne morale, une entité ou un organisme dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une entité visée au point a) du présent paragraphe ; ou
c) une personne physique ou morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée au point a) ou b) du présent paragraphe,
y compris, lorsqu’ils représentent plus de 10 % de la valeur du marché, les sous-traitants, fournisseurs ou entités aux capacités desquels il est recouru au sens des directives sur les marchés publics.
[...]”
[...] »
3. La directive 2014/24
11. Le considérant 1 de la directive 2014/24 est ainsi libellé :
« La passation de marchés publics par les autorités des États membres ou en leur nom doit être conforme aux principes du [traité FUE], notamment la libre circulation des marchandises, la liberté d’établissement et la libre prestation de services, ainsi qu’aux principes qui en découlent comme l’égalité de traitement, la non‑discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence. Toutefois, en ce qui concerne les marchés publics dépassant un certain montant, des dispositions devraient être élaborées pour coordonner les procédures nationales de passation de marchés afin de garantir que ces principes soient respectés en pratique et que la passation des marchés publics soit ouverte à la concurrence. »
12. L’article 1er de la directive 2014/24, intitulé « Objet et champ d’application », dispose :
« 1. La présente directive établit les règles applicables aux procédures de passation de marchés par des pouvoirs adjudicateurs en ce qui concerne les marchés publics, ainsi que les concours, dont la valeur estimée atteint ou dépasse les seuils établis à l’article 4.
[...] »
13. L’article 4 de la directive 2014/24, intitulé « Montants des seuils », dispose :
« La présente directive s’applique aux marchés dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est égale ou supérieure aux seuils suivants :
[...]
c) 215 000 [euros] pour les marchés publics de fournitures et de services passés par des pouvoirs adjudicateurs sous-centraux et pour les concours organisés par ceux-ci ; [...]
[...] »
14. L’article 18 de la directive 2014/24, intitulé « Principes de la passation de marchés », dispose :
« 1. Les pouvoirs adjudicateurs traitent les opérateurs économiques sur un pied d’égalité et sans discrimination et agissent d’une manière transparente et proportionnée.
[...] »
4. Le droit bulgare
15. La Zakon za obshtectvenite porachki (loi bulgare relative aux marchés publics) (12), dans sa version applicable aux faits du litige au principal, transpose la directive 2014/24 en droit bulgare (13).
16. L’article 2 de la loi relative aux marchés publics dispose :
« 1. Les marchés publics sont attribués conformément aux principes du [traité TFUE], notamment aux principes de libre circulation des marchandises, de liberté d’établissement, de libre prestation des services et de reconnaissance mutuelle ainsi qu’aux principes qui en découlent :
1) l’égalité et l’interdiction de toute discrimination ;
2) la libre concurrence ;
3) la proportionnalité ;
4) la publicité et la transparence.
2. Lors de la passation de marchés publics, les pouvoirs adjudicateurs ne sont pas autorisés à restreindre la concurrence en incluant des conditions ou des exigences qui procurent un avantage injustifié ou restreignent indûment la participation d’opérateurs économiques aux marchés publics et qui ne sont pas proportionnées à l’objet, à la valeur, à la complexité, à la quantité ou à l’étendue du marché public.
[...] »
17. L’article 5 de la loi relative aux marchés publics dispose :
« 1. Les pouvoirs adjudicateurs sont responsables de la prévision adéquate, de la planification, du déroulement, de l’achèvement et de la prise en compte des résultats des marchés publics. Les pouvoirs adjudicateurs sont publics et sectoriels.
2. Constituent des pouvoirs adjudicateurs publics :
[...]
9) les maires des communes, des arrondissements, des mairies, ainsi que les maires adjoints, lorsqu’ils sont ordonnateurs budgétaires ;
[...] »
18. L’article 18, paragraphe 1, points 1 à 13, de la loi relative aux marchés publics énumère les types de procédures au sens de cette loi. En particulier, l’article 18, paragraphe 1, point 1, de ladite loi vise la « procédure ouverte », dans le cadre de laquelle « toute personne intéressée peut présenter une offre ».
19. L’article 20, paragraphe 1, de la loi relative aux marchés publics dispose :
« 1. Les procédures visées à l’article 18, paragraphe 1, points 1 à 11, s’appliquent :
1) lorsque des pouvoirs adjudicateurs publics ainsi que leurs groupements passent des marchés dont la valeur estimée est supérieure ou égale à :
[...]
b) [271 000 leva (BGN)] pour des fournitures et services ;
[...] »
III. Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
20. KX est le maire de la commune de Glavinitsa. La loi relative aux marchés publics l’autorise, en cette qualité, à agir en tant que pouvoir adjudicateur public.
21. Le 29 décembre 2022, KX a ouvert une procédure d’adjudication en vue de l’attribution d’un marché public ayant pour objet : « Fourniture d’un nouveau véhicule spécialisé avec superstructure pour le ramassage et l’enlèvement des ordures dans le cadre d’un contrat crédit-bail, pour les besoins de la commune de Glavinitsa ». La valeur estimée de ce marché (hors TVA) était de 283 333,33 BGN – soit approximativement 145 000 euros. Les conditions de participation à la procédure d’adjudication indiquaient « l’existence de circonstances visées à l’article 5 duodecies du [règlement no 833/2014] » en tant que motif d’exclusion.
22. Le 14 décembre 2023, après l’attribution du marché, la Cour des comptes de la République de Bulgarie a commandité un audit de conformité de la gestion des fonds publics par la commune de Glavinitsa pour la période allant du 1er janvier 2022 au 30 juin 2023. À l’issue de cet audit, l’autorité administrative compétente a constaté que KX avait violé la loi relative aux marchés publics dans le cadre de la procédure d’adjudication ouverte en décembre 2022. Il était notamment reproché à KX d’avoir soumis cette procédure à l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, alors que le marché public visé par ladite procédure avait une valeur estimée inférieure au seuil établi dans la directive 2014/24. Selon l’autorité administrative, cette exigence limitait sans raison la participation d’opérateurs économiques et n’était pas proportionnée à l’objet et à la valeur du marché.
23. À réception de la décision émise après l’audit, KX a formulé des observations contre les conclusions qu’elle contenait. À ces fins, il a fait valoir que, en transposant la directive 2014/24, le législateur bulgare a délibérément abaissé les montants des seuils établis dans celle-ci. Par conséquent, en vertu de la loi relative aux marchés publics, la directive 2014/24 s’appliquait bien aux procédures organisées pour l’attribution de marchés publics de fournitures et de services dont la valeur estimée était supérieure à 271 000 BGN – soit approximativement 139 000 euros –, tel le marché public en cause au principal. Selon KX, dès lors que, en vertu de la loi relative aux marchés publics, la procédure d’adjudication de ce marché devait respecter les principes et les exigences fondamentaux énoncés dans la directive 2014/24, ses conditions devaient également comprendre un motif d’exclusion conformément à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014.
24. Le 30 septembre 2024, le président de la Cour des comptes de la République de Bulgarie s’est rangé aux constatations de l’autorité administrative dans sa décision et a infligé à KX une amende de 6 594,04 BGN – soit approximativement 3 500 euros. Ce dernier a introduit un recours contre cette sanction devant le Rayonen sad Tutrakan (tribunal d’arrondissement de Tutrakan, Bulgarie), lequel, dans son jugement, a conclu que la responsabilité de KX avait été retenue à juste titre. KX s’est pourvu en cassation contre ce jugement devant l’Administrativen sad – Silistra (tribunal administratif de Silistra), qui est la juridiction de renvoi dans la présente affaire.
25. D’emblée, la juridiction de renvoi relève qu’il est constant que, en vertu de la loi relative aux marchés publics, les règles de la directive 2014/24 s’appliquent à des marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans cette directive, tel le marché en cause au principal. À cet égard, la juridiction de renvoi fait valoir que, conformément à l’ordonnance de la Cour du 26 septembre 2024, Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (C‑550/23, EU:C:2024:808) (14), il s’agit d’une faculté laissée à l’appréciation des États membres qui partage l’objectif principal de cette directive, à savoir l’ouverture des marchés publics au cercle le plus large possible d’opérateurs économiques.
26. En ce qui concerne l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, la juridiction de renvoi relève que, selon le document de la Commission européenne intitulé « Public procurement – Related provision : Article 5k of Council Regulation 833/2014 – Frequently asked questions » (« Marchés publics – Disposition concernée : article 5 duodecies du [règlement no 833/2014] – Foire aux questions »), les marchés dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans la directive 2014/24 ne relèvent pas du champ d’application de cette disposition. Ce point de vue est partagé par la Komisiya za zashtita na konkurentsiyata (Commission de protection de la concurrence, Bulgarie), qui a expressément déclaré que le fait d’appliquer l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 aux procédures de passation de marchés dont la valeur estimée n’atteint pas les seuils établis dans la directive 2014/24 restreint de manière injustifiée et illégale la participation des opérateurs économiques éligibles.
27. Or, dans ce contexte, la juridiction de renvoi estime que l’interprétation littérale de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 avancée par la Commission et par la Commission de protection de la concurrence ne tient pas suffisamment compte des objectifs de ce règlement et peut conduire à des lacunes dans l’application des mesures restrictives de l’Union. Selon la juridiction de renvoi, l’article 5 duodecies dudit règlement constitue un motif d’exclusion qui vient compléter ceux qui sont énumérés à l’article 57 de la directive 2014/24. Dans la présente affaire, étant donné que les dispositions de cette directive s’appliquaient à la procédure d’adjudication en cause au principal en vertu de la loi relative aux marchés publics, l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 pourrait également s’appliquer à cette procédure en tant que motif d’exclusion.
28. En outre, la juridiction de renvoi considère que, même si cette interprétation littérale de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 devait se voir accorder la préférence, il n’est pas pour autant certain que l’application de ce motif d’exclusion aux marchés dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans la directive 2014/24 restreigne indûment la concurrence. Ledit motif d’exclusion ne vise pas tous les opérateurs économiques, mais plutôt un cercle strictement déterminé de personnes physiques et morales, d’entités et d’organismes expressément visés à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014. Dès lors qu’une telle restriction est introduite dans le but déclaré d’atteindre un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune, il convient d’apprécier si cette restriction est justifiée à la lumière de cet objectif.
29. C’est dans ces conditions que l’Administrativen sad – Silistra (tribunal administratif de Silistra) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 5 duodecies du [règlement no 833/2014] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’applique également aux marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils fixés à l’article 4 de la [directive 2014/24], lorsque les pouvoirs adjudicateurs sont tenus d’appliquer les règles de la directive en vertu du droit national ?
2) L’obligation de fournir une déclaration d’absence de motifs au titre de l’article 5 duodecies du [règlement no 833/2014] constitue‑t-elle une violation des principes d’égalité de traitement, de non‑discrimination et de libre concurrence ou de l’interdiction, prévue à l’article 2, paragraphe 2, [de la loi relative aux marchés publics], de limiter de manière injustifiée les participants lorsqu’une telle obligation est introduite dans une procédure dont la valeur est inférieure aux seuils de la [directive 2014/24] ?
3) L’article 5 duodecies du [règlement no 833/2014] doit-il être interprété en ce sens qu’il permet à un pouvoir adjudicateur public qui applique une législation nationale transposant les règles de la [directive 2014/24], dans des procédures en-dessous des seuils, d’exiger des participants une déclaration d’absence de motifs au titre de cette disposition ? »
30. La demande de décision préjudicielle a été déposée au greffe de la Cour le 6 juin 2025. Le gouvernement tchèque, la Commission et les parties au principal ont présenté des observations écrites. Une audience de plaidoiries s’est tenue le 27 avril 2026.
IV. Analyse
31. Par ses questions, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 s’applique aux procédures de passation de marchés dont la valeur estimée n’atteint pas les seuils d’application de la directive 2014/24, en particulier lorsque, en vertu du droit national, les pouvoirs adjudicateurs sont tenus de respecter les règles prévues par cette directive.
32. Tel est, notamment, l’objet de la première question préjudicielle, dont le contenu est étroitement lié à celui de la troisième question. La principale différence entre celles-ci tient au fait que, dans la troisième question préjudicielle, l’application de la directive 2014/24 est formulée non pas comme une obligation imposée aux pouvoirs adjudicateurs par l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, mais comme une faculté dont ceux-ci disposent. En effet, par sa troisième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si, lorsque la valeur estimée d’un marché public n’atteint pas les seuils établis dans la directive 2014/24, l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 permet néanmoins aux pouvoirs adjudicateurs d’exiger des soumissionnaires une déclaration confirmant qu’ils ne sont concernés par aucune des circonstances visées dans cette disposition.
33. En revanche, la deuxième question préjudicielle suppose que le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce que les pouvoirs adjudicateurs puissent soumettre les procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24 à une interdiction telle que celle qui est prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014. En particulier, la juridiction de renvoi cherche à savoir si, le cas échéant, l’application d’une telle interdiction serait néanmoins susceptible de constituer une violation des principes dont le respect est imposé par le droit de l’Union en ce qui concerne les procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24, à savoir les principes de non‑discrimination et d’égalité de traitement.
34. Étant donné que la réponse à la deuxième question préjudicielle dépend d’une réponse affirmative à la première ou à la troisième question préjudicielle, je commencerai par examiner les première et troisième questions et je terminerai par la deuxième.
Sur la première question préjudicielle
35. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser si l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 doit être interprété en ce sens que l’interdiction d’attribuer tout marché public relevant du champ d’application de la directive 2014/24 à tout ressortissant russe ou à toute personne physique résidant en Russie ainsi qu’à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en Russie ou contrôlé depuis ce pays s’applique également à des marchés dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis à l’article 4 de cette directive. Cette question se pose dans un contexte dans lequel, en vertu du droit national, les règles de ladite directive s’appliquent à des procédures de passation de marchés dont la valeur estimée n’atteint pas les seuils établis dans la même directive.
36. Aux termes de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, il est interdit d’attribuer tout marché public relevant du champ d’application des directives sur les marchés publics à l’une quelconque des parties suivantes : a) un ressortissant russe ou une personne physique ou morale, une entité ou un organisme établi en Russie ; b) une personne morale, une entité ou un organisme dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une entité visée au point a) ; et c) une personne physique ou morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée au point a) ou b) (15). À cet égard, il ressort de l’article 1er, sous v), de ce règlement que les « directives sur les marchés publics » auxquelles il est fait référence dans ledit règlement comprennent la directive 2014/24.
37. Il s’ensuit qu’aucun marché public relevant du champ d’application de la directive 2014/24 ne peut être attribué à un ressortissant russe ou à une personne physique ou morale, une entité ou un organisme établi en Russie. Il en est de même pour toute personne morale, toute entité ou tout organisme essentiellement contrôlé depuis ce pays. Selon la jurisprudence de la Cour, il s’agit d’une catégorie résiduelle d’interdictions visant à empêcher que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 puisse être contourné et ainsi privé d’effet utile (16).
38. En outre, il ressort de l’article 1er de la directive 2014/24 que celle-ci établit les règles applicables aux procédures de passation de marchés par des pouvoirs adjudicateurs en ce qui concerne les marchés publics dont la valeur estimée atteint ou dépasse les seuils établis à l’article 4 de cette directive (17). S’agissant des marchés publics de fournitures passés par des pouvoirs adjudicateurs sous-centraux, l’article 4, sous c), de la directive 2014/24, dans sa version applicable aux faits du litige au principal, dispose que les dispositions de cette directive s’appliquent aux marchés dont la valeur estimée hors TVA est égale ou supérieure à 215 000 euros. Cela signifie que, si un pouvoir adjudicateur sous-central veut passer un marché public de fournitures dont la valeur estimée est supérieure à ce seuil, le droit de l’Union lui impose d’appliquer ladite directive à la procédure d’adjudication qu’il organise à cette fin. À l’inverse, si la valeur estimée d’un tel marché n’atteint pas ledit seuil, les dispositions de la même directive ne sont pas applicables à la procédure d’adjudication.
39. Dans la présente affaire, il résulte de la décision de renvoi que la procédure d’adjudication en cause au principal a été organisée par un pouvoir adjudicateur sous-central en vue de l’attribution d’un marché public de fournitures dont la valeur estimée (hors TVA) était de 283 333.33 BGN – soit approximativement 145 000 euros. Si l’on s’en tient au libellé de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, cette procédure d’adjudication ne saurait être soumise à l’interdiction y prévue dès lors que la valeur estimée du marché en question n’est pas supérieure au seuil établi à l’article 4, sous c), de la directive 2014/24.
40. Néanmoins, la juridiction de renvoi explique que, en transposant la directive 2014/24 en droit interne, le législateur bulgare a décidé d’abaisser les montants des seuils d’application établis dans celle-ci. Cela signifie que, dans cet État membre, les dispositions de cette directive s’appliquent également aux procédures de passation de marchés publics dont la valeur estimée est inférieure à 215 000 euros. En fait, seuls les marchés publics dont la valeur estimée est inférieure à 271 000 BGN – soit approximativement 139 000 euros – ne relèvent pas du champ d’application de ladite directive. Ainsi, en droit bulgare, les règles et les principes énoncés dans la même directive étaient applicables à la procédure d’adjudication en cause au principal, puisque celle-ci avait été organisée en vue de l’attribution d’un marché public dont la valeur estimée était de 145 000 euros.
41. La Cour a déjà eu l’occasion, dans l’ordonnance Agentsia za darzhavna finansova inspektsia, d’évoquer cette spécificité de la législation bulgare transposant la directive 2014/24 (18). En particulier, elle a considéré qu’une réglementation nationale qui rend applicables des règles de cette directive à des marchés dont la valeur estimée n’atteint pas les seuils d’application établis dans ladite directive résulte de l’exercice de la liberté dont dispose chaque État membre d’adopter des règles en matière de passation de marchés publics relevant de sa compétence. De surcroît, selon la Cour, une telle réglementation nationale ne contrevient pas aux règles relevant du champ d’application de la directive 2014/24 dès lors qu’elle en partage l’objectif principal, à savoir l’ouverture des marchés publics à la concurrence la plus large possible au bénéfice non seulement des opérateurs économiques, mais également des pouvoirs adjudicateurs (19).
42. Il convient de rappeler que, en matière de passation de marchés publics, la répartition des compétences entre l’Union et les États membres est déterminée par l’importance économique du marché en question. Tel est le but visé, notamment, par l’article 4 de la directive 2014/24, qui établit la valeur des marchés publics revêtant de l’importance pour le marché unique de l’Union (20). Les marchés dont la valeur estimée est supérieure aux seuils établis dans cette disposition sont réputés importants pour le marché intérieur de l’Union, tandis que les procédures de passation de marchés ayant pour objet des appels d’offres d’une valeur inférieure relèvent de la responsabilité des États membres, dans le respect du principe de subsidiarité (21). Conformément aux déclarations de la Cour dans l’ordonnance Agentsia za darzhavna finansova inspektsia, c’est dans le cadre de l’exercice de cette responsabilité que les États membres sont libres de décider d’abaisser les montants des seuils établis dans cette directive afin de rendre ses dispositions applicables aux procédures de passation de marchés relevant de leur compétence.
43. Il s’ensuit que, bien que la Cour ait jugé qu’une législation nationale telle que celle qui transpose la directive 2014/24 en droit bulgare est compatible avec cette dernière, la décision du législateur bulgare d’abaisser les montants des seuils d’application de cette directive constitue un choix indépendant de cet État membre dans le cadre de l’adoption des règles en matière de passation de marchés publics relevant de sa compétence.
44. Par ailleurs, le fait qu’un État membre ait abaissé, de sa propre initiative, les montants des seuils établis dans la directive 2014/24 ne signifie pas que l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 s’applique automatiquement aux procédures de passation de marchés régies par le droit national. En effet, la portée de cette disposition ne saurait outrepasser les compétences attribuées à l’Union en matière de passation de marchés publics, lesquelles sont circonscrites par les seuils établis à l’article 4 de la directive 2014/24, ainsi que je l’ai indiqué au point 42 des présentes conclusions. Même si l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 constitue un motif d’exclusion qui vient compléter ceux qui sont énumérés à l’article 57 de la directive 2014/24, ainsi que le suggère la juridiction de renvoi, du point de vue du droit de l’Union, un tel motif d’exclusion ne peut pas être stipulé dans le cadre d’une procédure d’adjudication qui ne relève pas de ce droit.
45. Par conséquent, la réponse à la question de savoir si les procédures de passation de marchés relevant de la compétence des États membres peuvent être soumises à une interdiction telle que celle qui est prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 ne saurait être déduite de cette disposition. En effet, cette question doit s’apprécier à la lumière du droit national, en tant qu’expression de la liberté dont disposent les États membres d’adopter des règles en matière de passation de marchés publics relevant de leur compétence, pour autant, bien entendu, que le droit de l’Union ne s’y oppose pas, ainsi que je l’examinerai dans le cadre de mon analyse des deuxième et troisième questions préjudicielles.
46. En outre, la juridiction de renvoi se demande si le fait de se baser sur le seul libellé de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 pour procéder à son interprétation, telle qu’exposée au point 39 des présentes conclusions, ne pourrait pas faire obstacle à la réalisation des objectifs poursuivis par les mesures restrictives prises par l’Union à la suite de l’agression militaire menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine.
47. À cet égard, je souhaite préciser d’emblée, brièvement, que la déclaration de la Commission, dans son document intitulé « Public procurement – Related provision : Article 5k of Council Regulation 833/2014 – Frequently asked questions » (« Marchés publics – Disposition concernée : article 5 duodecies du [règlement no 833/2014] – Foire aux questions ») (22), selon laquelle les marchés dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans la directive 2014/24 ne relèvent pas du champ d’application de cette disposition, est sans effet. La Commission reconnaît à juste titre dans ce document que seule la Cour est compétente pour interpréter les règlements applicables dans le domaine des mesures restrictives de l’Union, ce qui signifie que ledit document n’est en aucun cas déterminant pour le résultat de l’analyse portant sur l’interprétation correcte de ladite disposition (23).
48. Par ailleurs, il convient de rappeler que, s’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que, en vue de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte des termes de celle-ci, du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie, cette même jurisprudence précise qu’il ne peut être fait appel à une interprétation contextuelle et téléologique que pour résoudre des ambiguïtés rédactionnelles. Aucune de ces deux méthodes d’interprétation ne saurait prévaloir sur le libellé clair et précis d’une disposition et avoir ainsi pour résultat de lui retirer tout effet utile (24).
49. Dans la présente affaire, l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 dispose expressément que l’interdiction y prévue s’applique à tout marché public « relevant du champ d’application des directives sur les marchés publics », lesquelles, ainsi qu’il ressort de l’article 1er, sous v), de ce règlement, comprennent la directive 2014/2024. Étant donné que le libellé de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 est dénué de toute ambiguïté et que sa signification est claire, il n’est pas nécessaire, pour répondre à la question posée par la juridiction de renvoi, d’examiner plus avant le contexte de cette disposition ni les objectifs poursuivis par les mesures restrictives de l’Union.
50. En tout état de cause, il convient de préciser que, lue dans le contexte des traités et, notamment, à la lumière de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres en matière de passation de marchés publics, ainsi que je l’explique dans les présentes conclusions, une interprétation contextuelle de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 va dans le sens de l’interprétation littérale de cette disposition. Une interprétation téléologique aboutit, elle aussi, à une conclusion similaire. À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, l’objectif principal de ladite disposition tend à ce qu’il soit porté efficacement atteinte aux ressources financières de la Fédération de Russie lui permettant de poursuivre son agression militaire contre l’Ukraine (25). Contrairement à la position exprimée par la juridiction de renvoi dans la décision de renvoi, cet objectif, qui doit être réalisé dans le strict respect des compétences de l’Union, peut être atteint même si la même disposition ne s’applique pas à des faits tels que ceux du litige au principal, car l’interdiction y prévue concerne les marchés publics qui revêtent de l’importance pour le marché intérieur en droit de l’Union et dont la protection incombe à l’Union.
51. Eu égard à ce qui précède, je conclus, en ce qui concerne la première question préjudicielle, que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 doit être interprété en ce sens que l’interdiction d’attribuer tout marché public relevant du champ d’application de la directive 2014/24 à tout ressortissant russe, à toute personne physique résidant en Russie ou à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en Russie ou contrôlé depuis ce pays ne s’applique pas à des marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans cette directive, même lorsque les pouvoirs adjudicateurs sont tenus d’appliquer les règles de ladite directive en vertu du droit national.
Sur la troisième question préjudicielle
52. Le fait que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 ne s’applique pas à des marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans la directive 2014/24, ainsi que je l’ai conclu dans le cadre de mon analyse de la première question préjudicielle, n’implique pas nécessairement que les pouvoirs adjudicateurs nationaux ne puissent pas stipuler de telles interdictions dans le cadre de procédures de passation de marchés relevant de la compétence des États membres. Tel est l’objet de la troisième question préjudicielle, par laquelle la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si cette disposition doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à ce que les pouvoirs adjudicateurs puissent exiger des soumissionnaires qu’ils confirment qu’ils ne sont concernés par aucune des circonstances visées dans ladite disposition lorsque la valeur estimée du marché n’atteint pas les seuils établis dans la directive 2014/24.
53. Le règlement no 833/2014 et le règlement 2022/576, l’article 5 duodecies ayant été inséré dans le premier par le second, ont tous deux été adoptés sur le fondement de l’article 215 TFUE. Il s’agit de l’unique disposition du titre IV, intitulé « Les mesures restrictives », de la cinquième partie du traité FUE relative à « [l]’action extérieure de l’Union » (26). À cet égard, l’article 215, paragraphe 1, TFUE énonce le pouvoir du Conseil d’adopter, sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, les mesures nécessaires à l’interruption ou à la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers. En outre, il précise qu’une telle décision doit être adoptée conformément aux dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune, notamment celles qui sont prévues au chapitre 2 du titre V du traité UE (27).
54. Il importe de rappeler que, bien que ce terme ne figure pas dans l’article 215, paragraphe 1, TFUE en tant que tel, les mesures restrictives prises au titre de cette disposition sont communément qualifiées de « sectorielles ». De telles mesures ciblent des activités économiques stratégiques au sein du pays auquel elles s’appliquent afin d’exercer la plus grande pression possible sur son gouvernement et de provoquer ainsi un changement de politique ou de comportement (28). S’agissant des actions de la Fédération de Russie ayant déstabilisé la situation en Ukraine et de l’agression menée par la suite par les forces armées russes contre ce pays, l’Union a jusqu’à présent adopté 21 trains de mesures (29) comprenant un large éventail de restrictions sectorielles (30) énoncées pour la plupart dans le règlement no 833/2014 (31), tel que modifié.
55. Par ailleurs, il convient de différencier les mesures restrictives sectorielles des mesures restrictives « individuelles », qui sont des mesures qui ciblent des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités non étatiques spécifiques plutôt que de restreindre des activités et des secteurs économiques de manière globale (32). Conformément à l’article 215, paragraphe 2, TFUE, leur adoption requiert elle aussi l’existence préalable d’une décision du Conseil adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE (33). Les mesures restrictives individuelles comprennent généralement le gel d’avoirs, l’interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union ainsi que la restriction de la circulation des personnes et entités concernées sur ce territoire. Les mesures prises dans le règlement (UE) no 269/2014 (34) en riposte à l’agression militaire menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine, notamment, en sont une illustration.
56. Dans la présente affaire, la question de savoir si l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 permet aux pouvoirs adjudicateurs de considérer que l’existence de circonstances visées dans cette disposition constitue un motif d’exclusion, comme dans le cadre de la procédure d’adjudication au principal, doit être appréciée au regard de la nature des compétences attribuées à l’Union par les traités dans le domaine des mesures restrictives. En définitive, la réponse à cette question dépend du point de savoir si l’adoption de ladite disposition fait obstacle à toute interdiction similaire au niveau national, soit parce que l’Union dispose d’une compétence exclusive dans ce domaine, soit parce qu’il s’agit d’une compétence partagée et que l’adoption du règlement no 833/2014, par un effet de préemption, empêche toute action des États membres.
57. Il est notoire que les compétences de l’Union sont régies par le principe d’attribution consacré à l’article 5, paragraphe 1, TUE et précisé à l’article 5, paragraphe 2, TUE. En vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres (35).
58. Les catégories et domaines de compétences de l’Union sont expressément énoncés au titre I de la première partie du traité FUE. En particulier, il résulte de l’article 2, paragraphe 1, TFUE que les compétences exclusives de l’Union sont celles auxquelles ne correspondent, en substance, aucune compétence concurrente des États membres, ces compétences étant réputées avoir été entièrement transférées à l’Union par les États membres (36). Elles couvrent les domaines spécifiquement énumérés à l’article 3, paragraphe 1, TFUE, lesquels comprennent, par exemple, la politique commerciale commune. Aux termes de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, l’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est nécessaire, notamment, pour lui permettre d’exercer sa compétence interne.
59. En revanche, dans les domaines autres que ceux qui sont visés à l’article 3 TFUE (domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive) et à l’article 6 TFUE (domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence d’appui, d’une compétence de coordination ou d’une compétence complétive), l’Union se voit attribuer par les traités une simple compétence partagée (37). Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, TFUE, lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, tant l’Union que les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Toutefois, les États membres ne peuvent exercer leur compétence que dans la mesure où l’Union n’a pas déjà exercé la sienne. Cela signifie que, par un effet de préemption, une compétence partagée peut devenir une compétence exclusive si l’Union l’exerce en premier (38).
60. Ainsi que je l’ai indiqué au point 53 des présentes conclusions, les dispositions relatives aux mesures restrictives, tant sectorielles qu’individuelles, figurent dans la partie du traité FUE consacrée à l’action extérieure de l’Union. Cependant, l’application de ces mesures est soumise à l’adoption préalable d’une décision relevant de la politique étrangère et de sécurité commune sur le fondement, notamment, de l’article 29 TUE. Dans l’arrêt Parlement/Conseil, la Cour considère que cette double source normative pour les mesures restrictives, issue à la fois du traité UE et du traité FUE, constitue la « passerelle » (39), expressément prévue par le traité de Lisbonne, entre, d’une part, la politique étrangère et de sécurité commune et, d’autre part, l’action extérieure ordinaire de l’Union en ce qui concerne les mesures de nature économique prises à l’encontre de pays tiers, de personnes physiques ou morales, ou d’entités non étatiques (40).
61. Dans le contexte de la présente affaire, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 2, paragraphe 4, TFUE, l’Union doit disposer d’une « compétence, […] pour définir et mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune ». Il ne s’agit pas de l’un des domaines énumérés en tant que tel à l’article 3 TFUE ni, à plus forte raison, à l’article 6 TFUE. Par conséquent, la politique étrangère et de sécurité commune ne saurait relever de la compétence exclusive de l’Union ni d’une compétence de coordination ou d’appui. On pourrait également arguer que la politique étrangère et de sécurité commune ne relève pas non plus d’une compétence partagée (41) dès lors que l’Union ne peut pas « légiférer » à ce titre (42) comme le prévoit l’article 2, paragraphe 2, TFUE. Il s’ensuit que la politique étrangère et de sécurité commune est caractérisée par des spécificités qui rendent sa qualification difficile au regard des types généraux de compétences de l’Union.
62. Quoi qu’il en soit, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 24, paragraphe 1, premier alinéa, TUE, la compétence de l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune « couvre tous les domaines de la politique étrangère » (43). Du fait de cette définition large de la portée matérielle de la politique étrangère et de sécurité commune, il serait vain, selon moi, de vouloir regrouper sous une catégorie unique de compétences de l’Union l’ensemble des actions ou décisions potentielles relevant de la politique étrangère et de sécurité commune ainsi que les mesures prises aux fins de sa mise en œuvre sur le fondement du traité FUE. À l’inverse, la question de savoir si une décision adoptée au titre de la politique étrangère et de sécurité commune fait obstacle à toute action des États membres (soit parce que l’Union dispose d’une compétence exclusive à cet égard, soit parce qu’il s’agit d’une compétence partagée et que l’exercice par l’Union de sa compétence, par un effet de préemption, empêche les États membres d’exercer la leur) dépend du domaine concret dans lequel s’inscrit la mesure en question (44).
63. Cela est particulièrement évident dans le cas de mesures restrictives sectorielles prises sur le fondement de l’article 215, paragraphe 1, TFUE, c’est-à-dire dans l’un des domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Ainsi que je l’ai déjà indiqué dans les présentes conclusions (45), l’action de l’Union dans ce domaine est susceptible d’englober un large éventail de mesures prises afin d’exercer la plus grande pression possible sur le gouvernement d’un pays tiers et de provoquer ainsi un changement de politique ou de comportement. Par exemple, afin d’exercer une pression sur la Fédération de Russie concernant ses actions compromettant l’intégrité territoriale de l’Ukraine, le règlement no 833/2014 énonce, outre l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies de ce règlement sur laquelle porte la présente affaire, des mesures de nature complètement différente (46), y compris des contrôles à l’exportation (47), des interdictions d’importation (48), des interdictions en matière financière et des interdictions d’investissement (49) ainsi que des restrictions à la libre prestation des services (50). Dans un tel contexte, une approche globale me semble insuffisante pour définir le type particulier de compétence qu’exerce l’Union lorsqu’elle prend des mesures restrictives sectorielles sur le fondement de l’article 215, paragraphe 1, TFUE. Au contraire, il convient de procéder à une analyse spécifique au regard du domaine de compétence dont relève la mesure restrictive sectorielle en question.
64. En ce qui concerne la présente affaire, la passation de marchés publics est un domaine qui relève des compétences partagées entre l’Union et les États membres, ainsi qu’il ressort des points 42 et 43 des présentes conclusions. La procédure d’adjudication est un instrument fondamental pour le bon fonctionnement du marché intérieur de l’Union, lequel, aux termes de l’article 4, paragraphe 2, TFUE, est l’un des « principaux domaines » auxquels s’appliquent ces compétences partagées. L’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 étant une mesure restrictive prise par le Conseil dans ce domaine, il s’agit de l’expression d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres.
65. À ce stade, si l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 est l’expression d’une compétence partagée par l’Union, il reste à déterminer si, par un effet de préemption, cette disposition est susceptible d’empêcher toute action au niveau des États membres visant à instituer une interdiction telle que celle qui est prévue dans ladite disposition.
66. Dans mes conclusions dans les affaires jointes Comeri et Sidilli (EU:C:2026:474), j’ai déjà énuméré les trois circonstances dans lesquelles une préemption est susceptible de se produire selon la doctrine (51), à savoir, i) lorsque l’Union a procédé à une harmonisation exhaustive d’un certain domaine, privant ainsi les États membres de leur compétence pour légiférer (préemption liée au domaine), ii) lorsque le droit national compromet le bon fonctionnement de la législation de l’Union ou fait obstacle à la réalisation des objectifs qu’elle poursuit (préemption liée à un obstacle), ou iii) lorsque le droit national est contraire à une règle du droit de l’Union (préemption liée à la règle de droit).
67. Dans la présente affaire, il n’existe aucun argument suggérant de manière suffisamment convaincante que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 relève de l’une de ces trois préemptions potentielles.
68. En premier lieu, il est évident que, en limitant l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 aux procédures relevant du champ d’application des directives sur les marchés publics (dont la directive 2014/24), le Conseil n’a pas procédé à une harmonisation exhaustive de ce domaine. Le libellé exprès de cette disposition exclut de son champ d’application toute action au niveau national en matière de marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans ces directives. En deuxième lieu, selon moi, une interdiction telle que celle en cause au principal, stipulée par un pouvoir adjudicateur national dans le cadre d’une procédure d’adjudication, qui contient une référence générale à ladite disposition et reprend mot pour mot son libellé, ne fait clairement pas obstacle à la réalisation de l’objectif poursuivi par les mesures restrictives de l’Union, en particulier celles qui ont été prises à l’encontre de la Fédération de Russie en riposte à son agression contre l’Ukraine. Bien au contraire, il convient de comprendre que les objectifs de ces deux interdictions sont parfaitement alignés. En troisième lieu, les interdictions instituées au niveau de l’Union et au niveau national ayant une portée identique, on ne saurait conclure à l’existence d’une contradiction entre le droit de l’Union et le droit national.
69. Il s’ensuit que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 n’a pas d’effet préemptif et n’empêche pas toute action au niveau national en vue d’interdire aux ressortissants russes ainsi qu’aux personnes physiques et morales, aux entités et aux organismes établis en Russie de participer à des procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24. Au contraire, les États membres devraient être libres d’instituer une telle interdiction au titre de leur compétence en matière de passation de marchés publics, pour autant, bien sûr, qu’aucun élément de cette interdiction ne soit de nature à entraver la réalisation des objectifs poursuivis par les mesures restrictives de l’Union.
70. Dans un sens contraire, on pourrait arguer, premièrement, qu’une interdiction telle que celle qui est prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 devrait faire l’objet d’une réglementation nationale en amont plutôt que d’être stipulée par les pouvoirs adjudicateurs dans le cadre de leur pratique administrative. Bien que cela soit souhaitable à des fins de cohérence et d’application uniforme d’un tel motif d’exclusion sur le territoire d’un État membre donné, cette question ne relève pas du droit de l’Union, ainsi que cela a été discuté lors de l’audience de plaidoiries. En effet, dès lors qu’une telle pratique se développe dans le cadre de procédures de passation de marchés relevant de la compétence des États membres, tout manque potentiel de cohérence ou d’uniformité entre pouvoirs adjudicateurs d’un État membre donné doit être résolu par le droit interne.
71. Deuxièmement, il a également été relevé lors de l’audience de plaidoiries que, selon la Commission, les États membres ne devraient pas être autorisés à adopter de mesures restrictives individuelles en sus de celles prises par l’Union (52). Cependant, la position de la Commission s’explique aisément par le fait que les mesures restrictives individuelles visant les personnes physiques et morales concernées sont essentiellement des mesures de gel d’avoirs qui, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, ont en particulier un effet sur la circulation des capitaux et des paiements. Les mesures restrictives individuelles imposent également des restrictions à l’entrée sur le territoire de l’Union, qui a une seule frontière externe, et sur la libre circulation sur ce territoire, au sein duquel les frontières ont été supprimées. Le fait pour les États membres de pouvoir adopter leurs propres mesures de manière inconditionnelle ferait obstacle à l’application uniforme des règles d’entrée et de libre circulation prévues par le TFUE. Outre le fait qu’il ne s’agit pas de l’objet de la question posée par la juridiction de renvoi, la nature complètement différente des mesures restrictives sectorielles prévues à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, d’une part, et des mesures restrictives individuelles, d’autre part, justifie, à mon sens, d’adopter une approche différente à leur égard (53).
72. Troisièmement, le libellé du considérant 10 du règlement 2022/576, aux termes duquel les mesures insérées dans le règlement no 833/2014, en ce compris l’article 5 duodecies de ce règlement, entrent dans le champ d’application du traité et, de ce fait, requièrent une action réglementaire au niveau de l’Union, « notamment afin d’en garantir l’application uniforme dans tous les États membres », est une expression de l’appréciation, par le Conseil, de la conformité avec le principe de subsidiarité de l’interdiction instituée pour les procédures de passation de marchés relevant de la compétence de l’Union. Or, cette déclaration n’a aucune incidence sur le point de savoir si les États membres peuvent instituer une interdiction similaire pour les procédures de passation de marchés relevant de leur propre compétence.
73. J’en conclus, en ce qui concerne la troisième question préjudicielle, que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 doit être interprété en ce sens qu’il ne fait pas obstacle, en soi, à l’application de l’interdiction y prévue lorsque celle-ci est stipulée en tant que décision indépendante par un pouvoir adjudicateur en vertu du droit national et, partant, ne s’oppose pas à ce que les pouvoirs adjudicateurs puissent exiger des soumissionnaires une déclaration confirmant qu’ils ne sont concernés par aucune des circonstances visées dans cette disposition, pour autant qu’aucun élément de cette interdiction ne soit de nature à entraver la réalisation des objectifs poursuivis par les mesures restrictives de l’Union, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier.
Sur la deuxième question préjudicielle
74. Maintenant qu’il est établi que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 ne s’oppose pas à ce que les pouvoirs adjudicateurs puissent stipuler une interdiction telle que celle qui est prévue dans cette disposition dans le cadre de procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24, il convient de déterminer si l’application d’une telle interdiction est néanmoins susceptible de constituer une violation des principes dont le respect est imposé par le droit de l’Union en ce qui concerne les procédures de passation de marchés relevant de la compétence des États membres. Tel est, en substance, l’objet de la deuxième question préjudicielle.
75. Ainsi que je l’ai indiqué dans le cadre de mon analyse des première et troisième questions préjudicielles, les États membres conservent, en règle générale, une compétence réglementaire en ce qui concerne les marchés publics ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24. Cependant, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, la passation de marchés qui, eu égard à leur valeur, ne relèvent pas du champ d’application de cette directive est néanmoins soumise aux règles fondamentales et aux principes généraux du traité FUE, en particulier aux principes d’égalité de traitement et de non‑discrimination en raison de la nationalité ainsi qu’à l’obligation de transparence qui en découle, pour autant que ces marchés présentent un intérêt transfrontalier certain (54).
76. D’emblée, il convient de relever que, par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, dans une certaine mesure, si le principe de libre concurrence et l’interdiction, prévue à l’article 2, paragraphe 2, de la loi relative aux marchés publics, de limiter de manière injustifiée les participants sont compatibles avec la stipulation, par un pouvoir adjudicateur, d’une interdiction telle que celle qui est prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014. Or, cette partie de la question doit être déclarée irrecevable car, ainsi qu’il ressort clairement d’une jurisprudence constante, la Cour n’est pas compétente pour interpréter le droit national et il incombe aux seules juridictions nationales de déterminer la portée exacte de la législation de l’État membre concerné (55).
77. En outre, s’agissant de la question d’un éventuel intérêt transfrontalier du marché public en cause au principal, il convient de relever que la décision de renvoi ne contient aucune information à cet égard. En tout état de cause, la Cour a itérativement jugé que cet intérêt doit être apprécié à la lumière de critères objectifs, notamment, le montant d’une certaine importance du marché en question, en combinaison avec le lieu d’exécution des travaux ou encore les caractéristiques techniques du marché et les caractéristiques spécifiques des produits concernés (56). Dans la présente affaire, il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer, avant de procéder plus avant dans son analyse, si le marché public en cause au principal soulève une telle problématique (57).
78. Pour le cas où la juridiction de renvoi constaterait que le marché public en cause au principal a effectivement une incidence transfrontière certaine, il y a lieu de relever, d’abord et avant tout, ainsi que le fait la Commission dans ses observations, que le libellé du motif d’exclusion stipulé par le pouvoir adjudicateur au principal est identique à celui de l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014. Aux termes du considérant 4 du règlement 2022/576 (par lequel cette disposition a été insérée dans le règlement no 833/2014, ainsi que je l’ai déjà indiqué), cette interdiction vise essentiellement à empêcher l’attribution de marchés publics à des ressortissants russes et des entités ou organismes établis en Russie. Cette finalité relève de l’objectif général tendant à ce qu’il soit porté efficacement atteinte aux ressources financières de la Fédération de Russie lui permettant de poursuivre son agression militaire contre l’Ukraine (58).
79. Il découle du point précédent que, aux yeux du Conseil, en ce qui concerne les marchés publics relevant du champ d’application des directives sur les marchés publics de l’Union, dont la directive 2014/24, l’objectif poursuivi par l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 est de nature à justifier la restriction des principes fondamentaux, consacrés dans le traité FUE, qui s’appliquent généralement aux procédures de passation de marchés relevant de la compétence de l’Union. De ce fait, on ne peut guère soutenir qu’une interdiction similaire, stipulée par un pouvoir adjudicateur national dans le cadre d’une procédure d’adjudication relevant de la compétence de l’État membre concerné et poursuivant essentiellement le même objectif que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, puisse constituer une violation de ces principes.
80. En tout état de cause, s’agissant, en premier lieu, du principe de non‑discrimination, il résulte de la jurisprudence de la Cour que la participation d’opérateurs économiques de pays tiers aux procédures de passation de marchés dépend de la conclusion d’un accord international avec l’Union garantissant l’accès égal et réciproque à ces marchés. Cela signifie que, si un pays tiers n’a pas conclu un tel accord avec l’Union, les opérateurs économiques de ce pays ne sauraient être traités de la même manière que les opérateurs économiques des États membres (59). En ce qui concerne la présente affaire, il importe de relever que la Fédération de Russie n’est pas partie à l’accord de l’Organisation mondiale du commerce [OMC] sur les marchés publics, lequel est cité à l’article 25 de la directive 2014/24. Dans ce contexte, les opérateurs économiques russes ne peuvent pas exiger d’être traités de la même manière que tout autre opérateur des États membres de l’Union.
81. Par conséquent, l’adoption par un pouvoir adjudicateur tel que celui au principal d’une stipulation telle que celle de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a), du règlement no 833/2014 en tant que motif d’exclusion ne constituerait pas une violation du principe de non‑discrimination en raison de la nationalité à l’encontre de ressortissants russes ou de personnes physiques ou morales, d’entités ou d’organismes établis en Russie.
82. Cette conclusion vaut également pour toute personne, toute entité ou tout organisme établi dans l’Union présentant des liens avec toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme établi en Russie. Certes, dans un tel cas, ladite conclusion s’appliquerait non pas parce que la Fédération de Russie n’est pas partie à l’accord de l’OMC sur les marchés publics, mais parce que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous b) et c), du règlement no 833/2014 étend l’interdiction prévue dans cette disposition à toute personne morale, toute entité ou tout organisme essentiellement contrôlé depuis ce pays. Ainsi que je l’ai indiqué au point 37 des présentes conclusions, il résulte de la jurisprudence de la Cour que ces dispositions constituent une catégorie résiduelle d’interdictions visant à empêcher que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 puisse être contourné et ainsi privé d’effet utile (60).
83. S’agissant, en deuxième lieu, du principe d’égalité de traitement, la Cour a dit pour droit que celui-ci vise à faire en sorte que les soumissionnaires disposent des mêmes chances dans la formulation des termes de leurs offres (61). En outre, ce principe implique une obligation de transparence afin que les pouvoirs adjudicateurs puissent s’assurer de son respect. Cette obligation consiste à garantir, en faveur de tout soumissionnaire potentiel, un degré de publicité adéquat permettant une ouverture du marché des services à la concurrence ainsi que le contrôle de l’impartialité des procédures d’adjudication (62). Ce point n’est pas controversé dans la présente affaire car, ainsi qu’il ressort des informations contenues dans la décision de renvoi, les conditions de participation à la procédure d’adjudication en cause au principal indiquent expressément et sans équivoque les circonstances visées à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 en tant que motif d’exclusion.
84. Il s’ensuit que le fait que les pouvoirs adjudicateurs dans un État membre puissent stipuler une interdiction telle que celle qui est prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 ne constitue pas une violation des principes dont le respect est imposé par le droit de l’Union en ce qui concerne les procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24 mais présentant néanmoins un intérêt transfrontalier certain, à savoir les principes d’égalité de traitement et de non‑discrimination ainsi que l’obligation de transparence qui en découle.
85. Dans un souci d’exhaustivité, j’invite la Cour, pour le cas où elle ne partagerait pas l’analyse exposée aux points précédents ou mon appréciation de la troisième question préjudicielle, à considérer alors la pertinence de l’article 10 du règlement no 833/2014 pour l’issue du litige au principal. Aucune des questions posées ne fait référence à cette disposition mais, étant donné que cette affaire concerne une sanction administrative infligée à une personne dont la responsabilité a été retenue au titre de l’application erronée de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 à une procédure d’adjudication ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24, il serait utile de fournir à la juridiction de renvoi des orientations au sujet de la « clause de non‑responsabilité » contenue à l’article 10 du règlement no 833/2014 (63).
86. Ainsi que je l’évoque dans l’introduction des présentes conclusions, l’article 10 du règlement no 833/2014 exonère de toute responsabilité les opérateurs de l’Union, y compris les organismes publics, dès lors qu’ils ne savaient ni ne pouvaient raisonnablement soupçonner que leurs actions violeraient les mesures énoncées dans ce règlement.
87. Dans la présente affaire, il résulte de mon analyse de la première question préjudicielle que l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 ne s’applique pas aux marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans la directive 2014/24, même lorsque les pouvoirs adjudicateurs sont tenus de respecter les règles prévues par cette directive en vertu du droit national. En outre, lorsque, dans le cadre de procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24, les pouvoirs adjudicateurs stipulent une interdiction telle que celle qui est prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, leur action s’inscrit dans le cadre du droit national et non du droit de l’Union (64).
88. On pourrait arguer que l’article 10 du règlement no 833/2014 ne saurait être invoqué pour exonérer de toute responsabilité une personne telle que celle qui fait l’objet de la sanction dans le cadre de l’affaire au principal, au motif que celle-ci n’agit en tout état de cause pas au titre de ce règlement. Cependant, j’estime que cet argument ne convainc pas. En effet, en l’occurrence, le pouvoir adjudicateur apprécie de manière erronée la portée de l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, de sorte que sa responsabilité devrait être appréciée conformément à l’article 10 de ce règlement. Une telle solution apparaît d’autant plus évidente dans la présente affaire que c’est en raison du manque de clarté concernant la portée de l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies dudit règlement qu’a été introduite la demande de décision préjudicielle qui fait l’objet de la présente affaire et qui donnera lieu, en définitive, à une décision de la grande chambre de la Cour.
89. Il s’ensuit que, lorsque la portée d’une disposition du règlement no 833/2014 donne lieu à des doutes raisonnables et que les pouvoirs adjudicateurs concernés peuvent démontrer, en substance, qu’ils ont agi de bonne foi, l’article 10 de ce règlement les exonère de toute responsabilité si, dans le cadre de procédures de passation de marchés ne relevant pas de l’article 5 duodecies dudit règlement, ils stipulent à tort une interdiction telle que celle qui est prévue dans cette disposition.
90. J’en conclus, en ce qui concerne la deuxième question préjudicielle, que les principes d’égalité de traitement et de non‑discrimination ainsi que l’obligation de transparence qui en découle doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne font pas obstacle à l’application de l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014 lorsque celle-ci est stipulée en tant que décision indépendante par un pouvoir adjudicateur en vertu du droit national, c’est-à-dire dans le contexte d’un marché public ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24 mais présentant un intérêt transfrontalier certain, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer. En tout état de cause, lorsque la portée d’une disposition du règlement no 833/2014 donne lieu à des doutes raisonnables et que les pouvoirs adjudicateurs concernés peuvent démontrer qu’ils ont agi de bonne foi, l’article 10 de ce règlement les exonère de toute responsabilité si, dans le cadre de procédures de passation de marchés ne relevant pas de l’article 5 duodecies dudit règlement, ils stipulent à tort une interdiction telle que celle qui est prévue dans cette disposition, ce qu’il appartient à la juridiction nationale d’apprécier.
V. Conclusion
91. Eu égard à l’analyse exposée ci-dessus, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par l’Administrativen sad – Silistra (tribunal administratif de Silistra, Bulgarie) :
1) L’article 5 duodecies du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, tel que modifié par le règlement (UE) 2022/576 du Conseil, du 8 avril 2022,
doit être interprété en ce sens que l’interdiction d’attribuer tout marché public relevant du champ d’application de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, telle que modifiée par le règlement délégué (UE) 2021/1952 de la Commission, du 10 novembre 2021, à tout ressortissant russe, à toute personne physique résidant en Russie ou à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en Russie ou contrôlé depuis ce pays ne s’applique pas à des marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils établis dans cette directive, même lorsque les pouvoirs adjudicateurs sont tenus d’appliquer les règles de ladite directive en vertu du droit national.
2) L’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2022/576,
doit être interprété en ce sens qu’il ne fait pas obstacle, en soi, à l’application de l’interdiction y prévue lorsque celle-ci est stipulée en tant que décision indépendante par un pouvoir adjudicateur en vertu du droit national et, partant, ne s’oppose pas à ce que les pouvoirs adjudicateurs puissent exiger des soumissionnaires une déclaration confirmant qu’ils ne sont concernés par aucune des circonstances visées dans cette disposition, pour autant qu’aucun élément de cette interdiction ne soit de nature à entraver la réalisation des objectifs poursuivis par les mesures restrictives de l’Union, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier.
3) Les principes d’égalité de traitement et de non‑discrimination ainsi que l’obligation de transparence qui en découle
doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne font pas obstacle à l’application de l’interdiction prévue à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2022/576, lorsque celle-ci est stipulée en tant que décision indépendante par un pouvoir adjudicateur en vertu du droit national, c’est-à-dire dans le contexte d’un marché public ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24, telle que modifiée par le règlement 2021/1952, mais présentant un intérêt transfrontalier certain, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer. En tout état de cause, lorsque la portée d’une disposition du règlement no 833/2014, tel que modifié, donne lieu à des doutes raisonnables et que les pouvoirs adjudicateurs concernés peuvent démontrer qu’ils ont agi de bonne foi, l’article 10 de ce règlement les exonère de toute responsabilité si, dans le cadre de procédures de passation de marchés ne relevant pas de l’article 5 duodecies dudit règlement, tel que modifié, ils stipulent à tort une interdiction telle que celle qui est prévue dans cette disposition, ce qu’il appartient à la juridiction nationale d’apprécier.
1 Langue originale : l'anglais.
2 JO 2014, L 229, p. 1, tel que modifié par le règlement (UE) 2022/576 du Conseil, du 8 avril 2022 (JO 2022, L 111, p. 1).
3 Voir aussi article 1er, paragraphe 25, du règlement (UE) 2025/395 du Conseil, du 24 février 2025 (JO L, 2025/395), qui modifie partiellement l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014. Cette modification n’est toutefois pas applicable ratione temporis aux faits de la présente affaire.
4 Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65). La version de la directive 2014/24 applicable aux faits de la présente affaire est la version modifiée par le règlement délégué (UE) 2021/1952 de la Commission, du 10 novembre 2021 (JO 2021, L 398, p. 23).
5 Voir article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) à c), du règlement no 833/2014. Dans les présentes conclusions, j’utiliserai la formulation « toute personne morale, toute entité ou tout organisme contrôlé depuis la Russie » ou une formulation similaire pour désigner les circonstances visées à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous b) et c), de ce règlement, sauf à ce qu’une indication plus précise soit requise. Le libellé de cette disposition est rappelé au point 10 des présentes conclusions.
6 Par souci de lisibilité, dans les présentes conclusions, j’emploie les termes « procédures de passation de marchés » et « procédure d’adjudication » pour désigner les « procédures de passation de marchés publics ».
7 Voir arrêts du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236) ; du 5 septembre 2024, Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:681) ; du 30 avril 2025, Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main (Exportation d’argent liquide en Russie) (C‑246/24, EU:C:2025:295), et du 5 février 2026, Hauptzollamt Düsseldorf (Véhicule originaire de Russie) (C‑619/24, EU:C:2026:73).
8 C‑313/24, ci-après l’« arrêt Opera Laboratori Fiorentini », EU:C:2026:91.
9 Arrêt Opera Laboratori Fiorentini (points 51 à 56).
10 Décision du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13)
11 Décision du Conseil du 8 avril 2022 modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 111, p. 70).
12 DV no 13, du 16 février 2016, p. 2 (ci-après la « loi relative aux marchés publics »).
13 Voir paragraphe 3 des dispositions complémentaires de la loi relative aux marchés publics.
14 Ci-après l’« ordonnance Agentsia za darzhavna finansova inspektsia ».
15 Ainsi que je le précise à la note en bas de page 3 des présentes conclusions, l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, tel que modifié par l’article 1er, paragraphe 25, du règlement 2025/395, dispose : « une personne physique ou morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une personne physique ou morale, d’une entité ou d’un organisme visé au point a) ou b) du présent paragraphe ».
16 Voir, à cet égard, arrêt Opera Laboratori Fiorentini (points 33 et 36).
17 Conformément à l’article 6 de la directive 2014/24, les montants des seuils font l’objet d’une révision bisannuelle.
18 Cette ordonnance a été adoptée conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, aux termes duquel, notamment, lorsque la réponse à la question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
19 Ordonnance Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (points 29 et 30).
20 Voir le préambule de la directive 2014/24, qui vise l’article 114 TFUE, et le considérant 1 de cette directive.
21 Voir Nowicki, P., « Article 4: Threshold amounts » [« Article 4 : Montants des seuils »], dans Caranta, R., et Sánchez-Graells, A. (directeurs de la publication), European Public Procurement – Commentary on Directive 2014/24/EU [Marchés publics – Directive 2014/24 (édition commentée)], Edward Elgar Publishing, 2021, p. 43 et 44.
22 Voir points 7 et 33 de ce document, qui est consultable (en anglais) à l’adresse https://finance.ec.europa.eu/system/files/202401/faqs-sanctions-russia-public-procurement_en.pdf.
23 Voir mes conclusions dans l’affaire Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, point 69).
24 Voir, en ce sens, notamment, arrêt du 8 décembre 2005, BCE/Allemagne (C‑220/03, EU:C:2005:748, point 31).
25 Arrêt Opera Laboratori Fiorentini (points 46 et 47).
26 Voir, à cet égard, arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil (C‑130/10, ci-après l’« arrêt Parlement/Conseil », EU:C:2012:472, points 56 et 57).
27 Voir, notamment, article 29 TUE, qui constitue la base juridique permettant au Conseil d’adopter des décisions qui définissent la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique.
28 Voir, à cet égard, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, point 123), et du 25 juin 2020, VTB Bank/Conseil (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, point 59).
29 Pour un aperçu des trains de sanctions adoptés par l’Union depuis le début des actions militaires de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, voir Conseil de l’Union européenne, « Chronologie – Trains de sanctions à l’encontre de la Russie depuis février 2022 », consultable à l’adresse https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/sanctions-against-russia/timeline-packages-sanctions-since-february-2022/.
30 Pour une liste exhaustive des mesures restrictives de nature économique prévues dans le règlement no 833/2014, voir « Mesures restrictives de l’Union européenne au regard de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine », consultable à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/FR/legal-content/summary/eu-restrictive-measures-in-view-of-russia-s-invasion-of-ukraine.html.
31 Si le règlement no 833/2014 constitue le principal instrument juridique d’application des mesures restrictives sectorielles prises à l’encontre de la Fédération de Russie, il ne couvre pas l’intégralité des régimes de mesures restrictives de l’Union concernant celle-ci. Voir, notamment, règlement (UE) 2024/1485 du Conseil, du 27 mai 2024, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Russie (JO L, 2024/1485), et règlement (UE) 2024/2642 du Conseil, du 8 octobre 2024, concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie (JO L, 2024/2642).
32 En dépit de leurs différences substantielles, la riposte commune de l’Union à une situation donnée comprend souvent des mesures restrictives à la fois sectorielles et individuelles. Voir, notamment, considérant 10 de la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 50, p. 1), aux termes duquel la riposte de l’Union à « l’invasion non provoquée de l’Ukraine par les forces armées de la Fédération de Russie [...] [comprend] des mesures restrictives à la fois sectorielles et individuelles ».
33 Voir arrêt Parlement/Conseil (points 47, 57 et 58). Voir aussi note en bas de page 27 des présentes conclusions.
34 Règlement du Conseil du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).
35 Voir, également, article 4, paragraphe 1, TUE.
36 Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, les États membres ne peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants que s’ils sont habilités par l’Union, ou pour mettre en œuvre les actes de l’Union.
37 Voir article 2, paragraphe 5, TFUE qui, en substance, vise des compétences de l’Union, distinctes de ses compétences d’harmonisation, par lesquelles celle-ci est susceptible d’encourager, de faciliter ou de compléter l’action des États membres dans certains domaines d’action spécifiques dans lesquels ceux-ci conservent leur compétence réglementaire primaire.
38 Il existe cependant d’autres domaines concernant lesquels le traité FUE indique explicitement que, bien que l’Union et les États membres disposent d’une compétence partagée, l’exercice par l’Union de sa compétence n’a pas d’effet préemptif et n’empêche pas les États membres d’exercer la leur. Voir, en ce qui concerne l’action extérieure de l’Union, article 4, paragraphe 4, TFUE, en vertu duquel l’exercice par l’Union de sa compétence dans les domaines de la coopération et de l’aide humanitaire n’a pas d’effet de préemptif et n’empêche pas les États membres d’exercer la leur.
39 Arrêt Parlement/Conseil (point 59).
40 Voir, également, De Baere, G., « From “Don’t Mention the Titanium Dioxide Judgment” to “I Mentioned it Once, But I Think I Got Away with it All Right”: Reflections on the Choice of Legal Basis in EU External Relations after the Legal Basis for Restrictive Measures Judgment » [« Comment nous sommes passés de “Surtout ne pas parler de l’arrêt sur le dioxyde de titane” à “J’en ai parlé cette fois‑ci, mais je pense que je m’en suis bien tiré”: réflexions sur le choix de la base juridique dans les relations extérieures de l’Union à la suite de l’arrêt sur la base juridique de mesures restrictives »], The Cambridge yearbook of European legal studies, vol. 15, 2013, p. 554.
41 Voir, à cet égard, Cremona, M., « The position of CFSP/CSDP in the EU’s constitutional architecture » [« Où se situent la politique étrangère et de sécurité commune et la politique de sécurité et de défense commune dans l’architecture constitutionnelle de l’Union ? »], dans Blockmans, S., et Koutrakos, P. (directeurs de la publication), Research Handbook on the EU’s Common Foreign and Security Policy [Manuel de recherche sur la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union], Edward Elgar Publishing, 2018, p. 6, et Ramopoulos, T., « Article 24 TEU » [« Article 24 TUE »], dans Kellerbauer, M., e.a. (directeurs de la publication), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights : a commentary [Les traités et la charte des droits fondamentaux (édition commentée)], Oxford, 2019, p. 214.
42 Voir article 24, paragraphe 1, et article 31, paragraphe 1, TUE.
43 Mise en italique par mes soins.
44 Voir, à cet égard, Lenaerts, K., Van Nuffel, P., et Corthaut, T., EU Constitutional Law [Droit constitutionnel de l’Union], Oxford University Press, 2021, p. 337 : « The CFSP does not consist of a list of competences, but rather formulates aims and instruments with a view to pursuing a “foreign policy” alongside and in conjunction with other external Union action » [« [l]a politique étrangère et de sécurité commune n’est pas une simple liste de compétences, mais formule des objectifs et des instruments en vue de mener une “politique étrangère” parallèlement à d’autres types d’action extérieure de l’Union et conjointement avec ceux-ci »].
45 Voir point 54 des présentes conclusions.
46 Voir considérant 2 du règlement no 833/2014, dont il résulte clairement que l’Union n’hésite pas à combiner différentes mesures prises au titre des traités pour parvenir à cette fin. Voir, également, les considérants des nombreux règlements subséquents modifiant le règlement no 833/2014, notamment considérants 3 à 9 du règlement 2022/576.
47 Voir, notamment, articles 2, 2 bis, 2 bis bis, 2 ter, 3, 3 ter, 3 quater, 3 septies, 3 nonies, 3 duodecies, 3 novodecies bis, 3 vicies, 3 unvicies et 4 ainsi que les annexes y afférentes du règlement no 833/2014.
48 Voir, notamment, articles 3 octies, 3 decies, 3 quaterdecies, 3 quaterdecies bis, 3 sexdecies, 3 septdecies, 3 novodecies bis, 3 duovicies et 3 tervicies ainsi que les annexes y afférentes du règlement no 833/2014.
49 Voir, notamment, articles 5, 5 bis, 5 bis bis, 5 ter, 5 sexies, 5 septies, 5 nonies, 5 decies et 5 terdecies ainsi que les annexes y afférentes du règlement no 833/2014.
50 Voir, notamment, articles 3 octies, 3 terdecies, 3 quaterdecies, 3 quindecies, 3 novodecies, 3 novodecies ter, 3 vicies, 3 unvicies, 3 duovicies, 4, 5 undecies, 5 quaterdecies, 5 quindecies et 5 septdecies ainsi que certaines dispositions en matière de transport et d’assistance technique du règlement no 833/2014.
51 Voir, notamment, point 84 et doctrine citée.
52 Avis de la Commission du 8 novembre 2019 sur la compatibilité avec le droit de l’Union des mesures de gel d’avoirs imposées par les États membres [C(2019) 8007 final, p. 2].
53 Voir, cependant, arrêt du 12 mars 2026, EM System (C‑84/24, EU:C:2026:181, points 74 et suivants), dans lequel la Cour admet que, dans certaines circonstances, les États membres peuvent soumettre à une mesure de gel d’avoirs une personne morale qui n’est pas spécifiquement inscrite sur la liste d’un règlement de l’Union relatif à des mesures restrictives.
54 Voir, à cet égard, arrêt du 6 octobre 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, point 19 et jurisprudence citée).
55 Voir, en ce sens, notamment, arrêt du 6 octobre 2015, Consorci Sanitari del Maresme (C‑203/14, EU:C:2015:664, point 43 et jurisprudence citée).
56 Arrêt du 6 octobre 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, point 20 et jurisprudence citée).
57 Aucune des questions préjudicielles, en ce compris la deuxième question, ne vise à clarifier si le marché public en cause au principal présente un intérêt transfrontalier certain. En effet, la juridiction de renvoi s’interroge sur la portée des principes dont le respect est imposé en tout état de cause par le droit de l’Union en ce qui concerne les procédures de passation de marchés ne relevant pas du champ d’application de la directive 2014/24. C’est la raison pour laquelle, à mon sens, même à défaut d’informations plus détaillées concernant l’incidence transfrontière du marché public en cause, il n’y a pas lieu d’apprécier la recevabilité de la deuxième question préjudicielle. Voir, par exemple, arrêt du 19 avril 2018, Oftalma Hospital (C‑65/17, EU:C:2018:263, points 42 à 46).
58 Voir point 50 des présentes conclusions, notamment le renvoi à l’arrêt Opera Laboratori Fiorentini (points 46 et 47).
59 Voir arrêt du 13 mars 2025, CRRC Qingdao Sifang e.a. (C‑266/22, EU:C:2025:178, points 58 et 59). Voir, également, par analogie, arrêt du 22 octobre 2024, Kolin Inșaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910, points 45 et 55), dans lequel la Cour interprète l’article 43 de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243). Le libellé de cette disposition est identique à celui de l’article 25 de la directive 2014/24.
60 Voir, notamment, arrêt Opera Laboratori Fiorentini (points 56 et 57), dans lequel la Cour dit pour droit qu’il y a lieu de se baser sur les faits pour déterminer si une entreprise agit effectivement pour le compte ou selon les instructions d’une entité établie en Russie.
61 Voir, notamment, arrêt du 6 novembre 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345, point 44 et jurisprudence citée).
62 Voir, en ce sens, notamment, arrêt du 7 décembre 2000, Telaustria et Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, points 61 et 62).
63 Voir, notamment, arrêt du 14 juin 2007, Medipac-Kazantzidis (C‑6/05, EU:C:2007:337, point 34 et jurisprudence citée).
64 Voir points 44 et 45 des présentes conclusions.
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