Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 15 octobre 2026.#Commission européenne contre Royaume de Danemark.#Manquement d’État – Directive (UE) 2017/2397 – Reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la navigation intérieure – Article 39, paragraphe 3 – Obligation de transposition limitée – Article 39, paragraphe 4 – Exemption à l’obligation de transposition en cas de navigation intérieure techniquement impossible – Directive (UE) 2021/1233 – Mesures transitoires pour la reconnaissance de certificats de pays tiers – Article 2, paragraphe 1 – Défaut de communication des mesures de transposition – Article 260, paragraphe 3, TFUE – Demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte.#Affaire C-879/24.

1

Par son recours, la Commission européenne demande à la Cour :

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Aux termes du considérant 27 de la directive (UE) 2016/1629 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2016, établissant des prescriptions techniques applicables aux bateaux de navigation intérieure, modifiant la directive 2009/100/CE et abrogeant la directive 2006/87/CE (JO 2016, L 252, p. 118) :

« Au Danemark, en Estonie, en Irlande, en Grèce, en Espagne, à Chypre, en Lettonie, à Malte, au Portugal, en Slovénie et en Finlande, il n’existe pas de voies d’eau intérieures ou la navigation intérieure n’est pas suffisamment utilisée. Il serait, par conséquent, disproportionné et inutile d’obliger ces États membres à transposer et à mettre en œuvre la présente directive. »

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L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », dispose :

« La présente directive établit :

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L’article 4 de ladite directive régit la « [c]lassification des voies d’eau intérieures » de l’Union européenne et distingue, à cette fin, quatre zones.

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Aux termes de l’article 40 de la même directive, intitulé « Destinataires » :

« Les États membres sont destinataires de la présente directive, à l’exception du Danemark, de l’Estonie, de l’Irlande, de la Grèce, de l’Espagne, de Chypre, de la Lettonie, de Malte, du Portugal, de la Slovénie et de la Finlande. »

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Les considérants 5, 15, 16 et 43 de la directive 2017/2397 énoncent :

[...]

[...]

7

Aux termes de l’article 1er de cette directive, intitulé « Objet » :

« La présente directive fixe les conditions et les procédures relatives à la certification des qualifications des personnes intervenant dans l’exploitation d’un bâtiment naviguant sur les voies d’eau intérieures de l’Union, ainsi qu’à la reconnaissance de ces qualifications dans les États membres. »

8

L’article 2 de ladite directive, intitulé « Champ d’application », dispose, à son paragraphe 3 :

« Sans préjudice de l’article 39, paragraphe 3, la présente directive ne s’applique pas non plus aux personnes naviguant dans des États membres qui ne possèdent pas de voies d’eau intérieures reliées au réseau navigable d’un autre État membre et qui :

9

L’article 3 de la même directive, intitulé « Définitions », énonce :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[...] »

10

L’article 39 de la directive 2017/2397, intitulé « Transposition », prévoit :

« 1.   Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 17 janvier 2022. Ils en informent immédiatement la Commission.

[...]

3.   Par dérogation au paragraphe 1 du présent article, un État membre dans lequel toutes les personnes sont exemptées en vertu de l’article 2, paragraphe 3, est tenu de mettre en vigueur les mesures nécessaires pour se conformer à l’article 10, en ce qui concerne la reconnaissance des certificats de qualification et du livret de service, à l’article 38 en ce qui concerne la reconnaissance des certificats valides, ainsi qu’à l’article 15. Cet État membre met ces mesures en vigueur au plus tard le 17 janvier 2022.

[...]

4.   Par dérogation au paragraphe 1 du présent article, un État membre n’est pas tenu de transposer la présente directive aussi longtemps que la navigation intérieure est techniquement impossible sur son territoire.

[...]

5.   Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine couvert par la présente directive. »

11

L’article 2 de la directive 2021/1233 dispose :

« 1.   Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 17 janvier 2022. Ils en informent immédiatement la Commission.

[...]

La dérogation prévue à l’article 39, paragraphe 4, de la directive (UE) 2017/2397 s’applique à la présente directive, mutatis mutandis.

2.   Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. »

12

Le 24 mars 2022, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure au Royaume de Danemark, au motif que celui-ci ne lui avait pas communiqué les dispositions nationales adoptées pour se conformer aux obligations découlant des directives 2017/2397 et 2021/1233, dont le délai de transposition avait expiré le 17 janvier 2022. La Commission a précisé qu’elle entendait en outre demander à la Cour d’infliger à cet État membre une sanction pécuniaire sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.

13

Le 25 avril 2022, dans une lettre jointe en réponse à une notification de la Commission relative à l’absence de transposition de la directive déléguée (UE) 2020/12 de la Commission, du 2 août 2019, complétant la directive (UE) 2017/2397 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les normes relatives aux compétences et aux connaissances et aptitudes correspondantes, aux épreuves pratiques, à l’agrément de simulateurs et à l’aptitude médicale (JO 2020, L 6, p. 15), le Royaume de Danemark, en se fondant sur l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397, a fait valoir qu’il n’était pas tenu, en l’absence de voies navigables intérieures sur son territoire, de transposer cette directive. Il ressort du dossier soumis à la Cour que, le 19 août 2021, avant l’expiration du délai de transposition de ladite directive, le Royaume de Danemark avait notifié à la Commission qu’il se considérait, en vertu de cette dernière disposition, comme étant dispensé de l’obligation de transposer la directive déléguée 2020/12.

14

Le 25 mai 2022, dans sa réponse à la lettre de mise en demeure, le Royaume de Danemark a réitéré la même argumentation.

15

Le 28 septembre 2023, à l’issue de plusieurs échanges infructueux, la Commission a adressé des avis motivés au Royaume de Danemark, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations découlant des directives 2017/2397 et 2021/1233 dans un délai de deux mois à compter de la réception de ces avis.

16

Le 28 novembre 2023, en réponse auxdits avis, le Royaume de Danemark a réaffirmé que, en l’absence de voies navigables intérieures sur son territoire, il n’était tenu de transposer ni la directive 2017/2397, conformément à l’article 39, paragraphe 4, de celle-ci, ni la directive 2021/1233.

17

Considérant que le Royaume de Danemark était néanmoins tenu de transposer de manière limitée la directive 2017/2397, sur le fondement de l’article 39, paragraphe 3, de celle‑ci, ainsi que de transposer la directive 2021/1233, et constatant qu’aucune mesure de transposition ne lui avait été communiquée, la Commission a introduit le présent recours.

18

La Commission rappelle que, aux termes de l’article 288, troisième alinéa, TFUE, les directives lient les États membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Ceux-ci sont tenus d’adopter les dispositions nécessaires pour la transposition des directives dans leur système juridique national, dans les délais prescrits dans ces directives, et de lui communiquer immédiatement ces dispositions. Elle rappelle également que l’existence de tout manquement à ces obligations doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé qu’elle lui a adressé.

19

En l’espèce, la Commission soutient que le Royaume de Danemark – à la différence de la République de Chypre et de la République de Malte, qui, en l’absence de voies d’eau intérieures, sont exemptées, en vertu de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397, de toute obligation de transposer la directive 2017/2397 – dispose de voies d’eau intérieures sur lesquelles la navigation intérieure est possible, notamment dans le port d’Aalborg ainsi que sur le Gudenå et sur l’Odense Å. Les conditions posées à l’article 2, paragraphe 3, de la directive 2017/2397 seraient réunies pour certains ports, canaux et cours d’eau danois, de sorte que le Royaume de Danemark serait tenu de transposer, conformément à l’article 39, paragraphe 3, de la directive 2017/2397, les articles 10, 15 et 38 de celle-ci, ainsi que la directive 2021/1233, qui modifie ces articles 10 et 38.

20

Cette institution ajoute qu’est sans pertinence le renvoi fait par le Royaume de Danemark à d’autres documents ou actes juridiques qui mentionneraient l’absence de voies d’eau intérieures sur le territoire danois, qu’il s’agisse de la carte des réseaux transeuropéens ou de la directive 2016/1629, dont le champ d’application serait différent de celui de la directive 2017/2397.

21

Dans son mémoire en défense, le Royaume de Danemark soutient, en premier lieu, qu’il incombe à la Commission d’établir l’existence, sur le territoire danois, de voies d’eau intérieures, au sens de l’article 3, point 1, de la directive 2017/2397, ce qu’elle n’aurait pas fait. Or, dès lors qu’il n’y aurait pas de telles voies dans cet État membre, la condition prévue à l’article 39, paragraphe 4, de cette directive afin d’exonérer un État membre de l’obligation de transposition de celle-ci, tenant à l’impossibilité technique de naviguer, serait remplie. Partant, le Royaume de Danemark ne serait tenu de transposer ni la directive 2017/2397 ni, par conséquent, la directive 2021/1233.

22

Cet État membre objecte, d’une part, que certains des ports, des fjords ou des canaux visés par la Commission, comme le Limfjord, sur lequel est situé le port d’Aalborg, le fjord d’Odense, sur lequel est situé le port d’Odense, ainsi que les canaux de Copenhague et le port de Copenhague, sont reliés à la mer et ne sauraient, dès lors, être regardés comme des « voies d’eau intérieures », au sens de cette disposition. D’autre part, des lacs ou des fleuves, comme le Gudenå et l’Odense Å, ne seraient pas ouverts à la navigation pour les bateaux relevant de l’article 2 de la directive 2017/2397, puisqu’ils seraient utilisés pour la navigation de plaisance et les petites embarcations, à la différence des grands réseaux de fleuves que cette directive entend réglementer à titre principal.

23

En deuxième lieu, le Royaume de Danemark fait valoir que les travaux préparatoires de la directive 2017/2397 confirment cette interprétation, le Royaume de Danemark, la République de Chypre et la République de Malte ayant été expressément exclus du champ d’application de celle‑ci jusqu’à près de trois semaines avant l’accord final ayant conduit à son adoption.

24

En troisième lieu, cet État membre soutient que le champ d’application des directives 2017/2397 et 2021/1233 doit être apprécié à la lumière de la directive 2016/1629, qui établit les exigences techniques applicables aux bateaux qui naviguent sur les voies d’eau intérieures et dont l’article 40 exclut le Royaume de Danemark de son champ d’application.

25

En quatrième lieu, ledit État membre se prévaut d’autres instruments juridiques de droit de l’Union et internationaux, tels que la carte des voies navigables intérieures et des ports du réseau central des États membres qui figure à l’annexe I du règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juin 2024, sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant les règlements (UE) 2021/1153 et no 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) no 1315/2013 (JO L, 2024/1679), ou la carte du réseau de voies navigables et des ports européens établi par l’Accord européen sur les grandes voies navigables d’importance internationale (AGN), qui ne feraient apparaître aucune voie d’eau intérieure sur le territoire danois.

26

En cinquième lieu, le même État membre fait valoir que la législation danoise en vigueur assure la reconnaissance des qualifications professionnelles des titulaires d’un certificat de navigation intérieure.

27

Dans son mémoire en réplique, la Commission maintient que le Royaume de Danemark, qui invoque le bénéfice de l’exemption prévue à l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397, n’a pas démontré que les conditions d’application de cette exemption sont réunies.

28

Cette institution soutient également que les travaux préparatoires de cette directive ne permettent pas de retenir l’interprétation défendue par le Royaume de Danemark, dès lors que le texte finalement adopté par le Parlement européen et par le Conseil n’exclut pas expressément le Royaume de Danemark du champ d’application de ladite directive.

29

Enfin, la Commission estime que ni la directive 2016/1629 ni les autres instruments juridiques invoqués par le Royaume de Danemark ne permettent de conclure à l’inexistence, dans cet État membre, de voies d’eau intérieures. À cet égard, elle fait valoir que le fait qu’une voie d’eau soit reliée à la mer est sans incidence sur sa qualification au regard de l’article 3, point 1, de la directive 2017/2397. En outre, la Commission relève que cet État membre, tout en reconnaissant la présence de navigation de plaisance et de petites embarcations sur les lacs de Silkeborg, sur le Gudenå et sur l’Odense Å, conteste l’application de l’article 2, paragraphe 3, de cette directive, au motif que cette dernière ne couvrirait que des « grands réseaux de fleuves et de canaux ». Or, une telle notion ferait défaut dans ladite directive.

30

Dans son mémoire en duplique, le Royaume de Danemark soutient, premièrement, que les exceptions prévues par la directive 2016/1629 doivent être prises en compte lors de l’application de celles prévues par la directive 2017/2397, afin d’éviter des divergences dans l’interprétation de la notion de « voie d’eau intérieure ». Deuxièmement, il fait valoir que les différentes voies d’eau invoquées par la Commission ne suffisent pas à établir l’existence, sur son territoire, de voies d’eau intérieures au sens de cette dernière directive. Troisièmement, cet État membre estime que, en application de la jurisprudence constante de la Cour concernant la portée des travaux préparatoires d’une disposition du droit de l’Union lors de l’interprétation de cette dernière, il convient de prendre en considération les déclarations faites par le Parlement et le Conseil lors de l’élaboration de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397.

31

Conformément à l’article 39, paragraphe 1, de la directive 2017/2397 et à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2021/1233, les États membres étaient tenus, au plus tard le 17 janvier 2022, de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à ces directives et d’en informer immédiatement la Commission.

32

L’article 39, paragraphe 3, de la directive 2017/2397 soumet toutefois les États membres dans lesquels toutes les personnes sont exemptées en vertu de l’article 2, paragraphe 3, de cette directive à une obligation de transposition limitée aux seuls articles 10, 15 et 38 de celle-ci.

33

En outre, aux termes de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397, un État membre n’est pas tenu de transposer cette dernière aussi longtemps que la navigation intérieure est techniquement impossible sur son territoire. Ainsi que l’énonce le considérant 16 de cette directive, exiger des États membres sur le territoire desquels la navigation intérieure est techniquement impossible qu’ils transposent cette directive constituerait pour eux une charge administrative disproportionnée.

34

Par ailleurs, l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2021/1233 dispose que la dérogation prévue à cet article 39, paragraphe 4, s’applique, mutatis mutandis, à cette directive.

35

En l’espèce, la Commission fait valoir que le Royaume de Danemark était tenu de transposer, conformément à l’article 39, paragraphe 3, de la directive 2017/2397, les articles 10, 15 et 38 de celle-ci, ainsi que la directive 2021/1233, qui modifie ces articles 10 et 38. Il est constant que, à l’expiration du délai fixé dans les avis motivés du 28 septembre 2023, le Royaume de Danemark n’avait communiqué à la Commission aucune mesure destinée à transposer les dispositions de la directive 2017/2397 visées à son article 39, paragraphe 3, ni celles de la directive 2021/1233.

36

Le Royaume de Danemark conteste le manquement qui lui est reproché, en faisant valoir qu’il est exempté de toute obligation de transposition en vertu de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397.

37

Il y a lieu de relever, en premier lieu, que la notion de « navigation intérieure techniquement impossible », figurant à cet article 39, paragraphe 4, n’est pas définie par la directive 2017/2397. Toutefois, l’article 3, point 1, de cette directive définit la notion de « voie d’eau intérieure », élément essentiel de la définition de la notion de « navigation intérieure », de manière large comme étant « toute voie de navigation, autre que la mer, ouverte aux bâtiments visés à l’article 2 ». Ces derniers sont définis par l’article 3, point 2, de ladite directive comme étant des bateaux ou engins flottants.

38

Ainsi, d’une part, contrairement à ce que soutient le Royaume de Danemark, il ne découle nullement du libellé de cet article 3, point 1, que la notion de « voie d’eau intérieure » exclut toute voie d’eau qui serait reliée à la mer. En effet, comme le relève Mme l’avocate générale au point 58 de ses conclusions, l’expression « autre que la mer » ne s’oppose pas à ce qu’une voie d’eau reliée à la mer ou s’y jetant soit qualifiée de « voie d’eau intérieure », aux fins de cette directive, pour autant que cette voie d’eau soit ouverte à la navigation des « bateaux ou engins flottants », au sens de l’article 3, point 2, de celle-ci.

39

D’autre part, contrairement à ce qu’allègue cet État membre, l’applicabilité de la directive 2017/2397 n’est pas subordonnée à la condition que les États membres disposent de « grands réseaux de fleuves et de canaux ». Ainsi que le relève, en substance, Mme l’avocate générale aux points 61 et 62 de ses conclusions, le fait que les eaux intérieures ne sont utilisées que pour la navigation de plaisance et les petites embarcations ne signifie pas que la navigation intérieure est techniquement impossible, au sens de l’article 39, paragraphe 4, de cette directive. Dans de tels cas, la directive 2017/2397 prévoit, dans des dispositions spécifiques, que les États membres concernés sont tenus de transposer cette directive de manière limitée, conformément à l’article 39, paragraphe 3, de celle‑ci.

40

En effet, il résulte des dispositions combinées de l’article 39, paragraphe 3, et de l’article 2, paragraphe 3, de la directive 2017/2397 que, par dérogation au paragraphe 1 de cet article 39, un État membre qui ne possède pas de voies d’eau intérieures reliées au réseau navigable d’un autre État membre et dont les personnes qui y naviguent sont exemptées, sous certaines conditions, des obligations prévues par cette directive, du fait qu’elles effectuent exclusivement des trajets limités dans une zone géographique réduite, est néanmoins tenu de « mettre en vigueur », au plus tard le 17 janvier 2022, les mesures nécessaires pour se conformer à l’article 10, en ce qui concerne la reconnaissance des certificats de qualification et du livret de service, à l’article 38, en ce qui concerne la reconnaissance des certificats valides, ainsi qu’à l’article 15 de cette directive.

41

Ainsi que l’énonce le considérant 15 de la directive 2017/2397, dès lors que, dans un certain nombre d’États membres, la navigation intérieure est une activité irrégulière qui ne sert que des intérêts locaux ou saisonniers sur des voies d’eau sans lien avec d’autres États membres, l’obligation de transposition de cette directive doit être limitée à certaines dispositions minimales afin de ne pas créer une charge administrative disproportionnée. Dans un tel cas de figure, la directive 2017/2397 « prévoit une approche ciblée spécifique pour la transposition », ainsi qu’il ressort de la seconde phrase de son considérant 43.

42

Il résulte de l’ensemble de ces dispositions de la directive 2017/2397 que la circonstance que les voies d’eau intérieures, au sens de l’article 3, point 1, de cette directive, existant dans un État membre soient reliées à la mer ainsi que la circonstance qu’elles ne soient utilisées que pour la navigation de plaisance et par des embarcations de petite taille ne suffisent pas à exempter cet État membre de son obligation de transposition limitée prévue à l’article 39, paragraphe 3, de ladite directive.

43

Il s’ensuit que, pour les motifs exposés aux points 37 à 42 du présent arrêt, le Royaume de Danemark ne saurait valablement invoquer l’absence, sur son territoire, de « voies d’eau intérieures », au sens de l’article 3, point 1, de la directive 2017/2397.

44

En deuxième lieu, cette appréciation n’est pas remise en cause par les autres arguments invoqués par le Royaume de Danemark, tirés de la directive 2016/1629, dont l’article 40 exclut expressément cet État membre de son champ d’application, de l’annexe I du règlement 2024/1679 ou encore de l’Accord européen sur les grandes voies navigables d’importance internationale (AGN), dans les annexes duquel ne figure aucune voie d’eau intérieure située sur le territoire danois.

45

En effet, la directive 2016/1629 vise à établir, ainsi qu’il ressort de son article 1er, les prescriptions techniques nécessaires pour assurer la sécurité des bâtiments naviguant sur les voies d’eau intérieures visées à son article 4. Si ce dernier article procède à une classification de ces voies d’eau, il précise cependant expressément, à son paragraphe 1, que celle-ci est établie « aux fins de la présente directive ». La directive 2016/1629 ne saurait, dès lors, déterminer le champ d’application de la directive 2017/2397. D’ailleurs, ainsi que l’a indiqué Mme l’avocate générale au point 67 de ses conclusions, le législateur de l’Union a prévu, dans cette dernière directive, une approche ciblée pour sa transposition, fondée sur des considérations différentes de celles sur lesquelles reposait la directive 2016/1629.

46

De même, si le considérant 27 de la directive 2016/1629 énonce que onze États membres, dont le Royaume de Danemark, sont exclus du champ d’application de cette directive au motif que, dans ces États membres, il n’existe pas de voies d’eau intérieures sur leur territoire ou que la navigation intérieure sur ces voies n’est pas suffisamment utilisée, cette circonstance est sans incidence sur l’application de la directive 2017/2397 au Royaume de Danemark, ainsi qu’il résulte des points 42 et 43 du présent arrêt. En effet, le territoire de cet État membre comporte des « voies d’eau intérieures », au sens de l’article 3, point 1, de cette dernière directive.

47

Pour ces mêmes raisons, le fait que l’annexe I du règlement 2024/1679 et l’Accord européen sur les grandes voies navigables d’importance internationale (AGN) ne mentionnent aucune voie d’eau intérieure située sur le territoire danois est également sans incidence sur l’application de la directive 2017/2397 au Royaume de Danemark.

48

En troisième lieu, les objectifs poursuivis par la directive 2017/2397 confirment cette conclusion. En effet, ainsi qu’il ressort de l’article 1er de cette directive, lu à la lumière du considérant 5 de celle‑ci, ladite directive vise à faciliter la mobilité, assurer la sécurité de la navigation et garantir la protection de la vie humaine et de l’environnement en fixant les conditions et les procédures de certification des qualifications des personnes intervenant dans l’exploitation des bâtiments naviguant sur les voies d’eau intérieures de l’Union, ainsi que les modalités de reconnaissance de ces qualifications par les États membres.

49

Ces objectifs commandent qu’un État membre dont le territoire comprend des voies d’eau intérieures sur lesquelles s’exerce une activité de navigation, même irrégulière ou saisonnière, soit tenu d’assurer la transposition limitée de cette directive prévue à l’article 39, paragraphe 3, de celle-ci.

50

En quatrième lieu, la genèse de la directive 2017/2397 ne remet pas non plus en cause l’interprétation retenue aux points 42 et 43 du présent arrêt. Il ressort en effet des travaux préparatoires de cette directive que, à la suite d’une proposition du Parlement, le Royaume de Danemark, la République de Chypre et la République de Malte ont été expressément exemptés de l’obligation de transposition de cette directive lors du dialogue interinstitutionnel tripartite entre le Parlement, le Conseil de l’Union européenne et la Commission du 7 juin 2017.

51

La circonstance que cette exemption n’a toutefois pas été reprise dans le texte définitivement adopté conduit à considérer que le législateur de l’Union n’est pas parvenu, au cours de la procédure législative, à arrêter une position définitive quant aux États membres dans lesquels la navigation intérieure doit être considérée comme étant « techniquement impossible », au sens de l’article 39, paragraphe 4, de cette directive. Une telle circonstance ne permet donc pas de considérer que le législateur de l’Union a entendu exempter le Royaume de Danemark, la République de Chypre et la République de Malte de l’obligation de transposition prévue par la directive 2017/2397, contrairement à ce qu’allègue le Royaume de Danemark.

52

Il résulte de l’ensemble des motifs qui précèdent que le Royaume de Danemark était tenu d’assurer une transposition limitée de la directive 2017/2397, conformément à l’article 39, paragraphe 3, de celle-ci, ainsi que de transposer pleinement la directive 2021/1233, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de cette dernière.

53

Dès lors, en ayant omis d’adopter, à l’expiration du délai imparti dans les avis motivés de la Commission du 28 septembre 2023, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l’article 39, paragraphe 3, de la directive 2017/2397 et à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2021/1233 et, partant, en ayant omis de les communiquer à la Commission, le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.

54

Selon la Commission, les conditions d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE sont réunies en l’espèce, le Royaume de Danemark ayant manqué à son obligation de lui communiquer au plus tard le 17 janvier 2022 les mesures de transposition des directives 2017/2397 et 2021/1233, lesquelles ont été adoptées selon la procédure législative ordinaire.

55

Dans son mémoire en défense, le Royaume de Danemark fait valoir qu’il existe un désaccord de fond avec la Commission quant au point de savoir si la navigation intérieure est « techniquement possible » au Danemark, au sens de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397. Selon cet État membre, la question ne porte donc pas sur l’absence d’adoption ou de communication de mesures de transposition, mais sur l’existence même d’une obligation de transposer ces deux directives.

56

Selon le Royaume de Danemark, les conditions d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne sont pas réunies, dès lors que le litige porterait sur la détermination du champ d’application des directives 2017/2397 et 2021/1233. Dans un tel cas, il résulterait de la jurisprudence de la Cour qu’une sanction pécuniaire ne pourrait être infligée à un État membre qu’au terme d’un recours en manquement introduit sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE.

57

Cet État membre ajoute que, en l’espèce, il a, avant même l’expiration du délai de transposition, puis tout au long de la procédure précontentieuse, à plusieurs reprises et sans ambiguïté, indiqué à la Commission qu’il estimait ne pas être tenu de transposer les directives 2017/2397 et 2021/1233. Dans ces conditions, l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE dans la présente affaire reviendrait à le priver de la possibilité de soumettre à la Cour l’interprétation qu’il retient de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397.

58

Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir que la Cour n’a pas, dans le cadre du présent recours, à apprécier le contenu des mesures de transposition, puisque celles‑ci ne lui ont pas été communiquées, le Royaume de Danemark se bornant à faire valoir qu’il n’était pas tenu de les adopter.

59

Dans son mémoire en duplique, le Royaume de Danemark relève que, en l’espèce, c’est précisément l’existence d’une obligation de communication des mesures de transposition qui est contestée, les informations qu’il a fournies à la Commission ne laissant subsister aucun doute sur le fait qu’il estimait ne pas être tenu de transposer les directives 2017/2397 et 2021/1233.

60

L’article 260, paragraphe 3, premier alinéa, TFUE prévoit que, lorsque la Commission saisit la Cour d’un recours en vertu de l’article 258 TFUE, estimant que l’État membre a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive adoptée conformément à une procédure législative, elle peut, lorsqu’elle le considère approprié, indiquer le montant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte à payer par cet État membre, qu’elle estime adapté aux circonstances. Le second alinéa de cet article 260, paragraphe 3, dispose que, si la Cour constate le manquement, elle peut infliger à l’État membre concerné le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte dans la limite du montant indiqué par la Commission, l’obligation de paiement prenant effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt.

61

L’article 260, paragraphe 3, TFUE doit être interprété de manière à permettre, d’une part, de garantir tant les prérogatives détenues par la Commission, afin d’assurer l’application effective du droit de l’Union, que les droits de la défense et la position procédurale dont bénéficient les États membres au titre de l’application combinée de l’article 258 et de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, et, d’autre part, de mettre la Cour en position d’apprécier, dans le cadre d’une seule procédure, si l’État membre concerné a rempli ses obligations en matière de communication des mesures de transposition de la directive en cause et, le cas échéant, d’imposer la sanction pécuniaire qu’elle juge la plus adaptée aux circonstances de l’espèce [voir, en ce sens, arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 29 et jurisprudence citée].

62

L’« obligation de communiquer des mesures de transposition », prévue à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, impose aux États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises sur les mesures de transposition d’une directive. Afin de satisfaire à l’obligation de sécurité juridique et d’assurer la transposition des dispositions d’une directive sur l’ensemble du territoire concerné, les États membres sont tenus d’indiquer, pour chaque disposition de cette directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition [voir, en ce sens, arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 30 et jurisprudence citée].

63

En l’espèce, il est constant que le Royaume de Danemark n’a communiqué à la Commission aucune mesure de transposition au titre de l’article 39, paragraphe 3, de la directive 2017/2397 et de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2021/1233, se bornant à notifier à la Commission qu’il se considérait comme étant dispensé de l’obligation de transposer les directives 2017/2397 et 2021/1233. Cet État membre allègue toutefois, dès lors qu’il se prévaut de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397, que le présent recours porte en réalité sur le caractère correct de la transposition de ces directives, et que, partant, une sanction pécuniaire ne pourrait lui être infligée qu’à l’issue d’un recours en manquement introduit sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE.

64

Or, la seule circonstance qu’un État membre estime, dans le cadre d’un recours en manquement fondé sur l’article 258 et l’article 260, paragraphe 3, TFUE, que certaines dispositions d’une directive ne lui sont pas applicables ne saurait le dispenser de son obligation d’adopter les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive ni de son obligation de communiquer à la Commission les mesures de transposition de ladite directive [voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2025, Commission/République tchèque (Directive lanceurs d’alerte), C‑152/23, EU:C:2025:147, point 66]. En effet, au regard de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, un État membre ne saurait s’exonérer de son obligation de transposition au motif qu’une interprétation de la directive qu’il doit transposer est nécessaire, quand bien même ses arguments visant à démontrer qu’il est exempté de cette obligation ne seraient pas manifestement non fondés.

65

Dès lors qu’il est établi, ainsi qu’il ressort des points 52 et 53 du présent arrêt, que, à l’expiration du délai fixé dans les avis motivés de la Commission du 28 septembre 2023, le Royaume de Danemark n’avait ni adopté ni, partant, communiqué à la Commission toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition limitée de la directive 2017/2397, conformément à l’article 39, paragraphe 3, de celle-ci, ainsi qu’à la transposition de la directive 2021/1233, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de cette dernière, le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE [voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2020, Commission/Irlande (Lutte contre le blanchiment de capitaux), C‑550/18, EU:C:2020:564, point 57, et du 6 mars 2025, Commission/République tchèque (Directive lanceurs d’alerte), C‑152/23, EU:C:2025:147, point 77].

66

En outre, contrairement aux allégations du Royaume de Danemark, une procédure engagée sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne l’a nullement privé de soumettre à la Cour l’interprétation qu’il retient de l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397, afin de démontrer que la Commission lui reproche à tort un manquement aux obligations résultant de l’article 39, paragraphe 3, de cette directive et de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2021/1233.

67

Il y a lieu, dès lors, de constater que l’article 260, paragraphe 3, TFUE est applicable en l’espèce.

68

La Commission demande à la Cour d’infliger au Royaume de Danemark une somme forfaitaire et une astreinte journalière, sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE. À cette fin, elle se fonde sur la communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1), telle que mise à jour par la communication C/2024/1123 de la Commission (JO C, C/2024/1123) (ci‑après la « communication de 2023 »), pour déterminer le montant de ces sanctions en fonction de la gravité et de la durée de l’infraction, ainsi que de la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de ces sanctions afin d’éviter les récidives.

69

S’agissant, tout d’abord, de la gravité de l’infraction, la Commission propose de retenir un coefficient de gravité de 4 sur une échelle de 1 à 20, au motif que le Royaume de Danemark n’a pas procédé à la transposition limitée de la directive 2017/2397 et à la transposition de la directive 2021/1233, tout en tenant compte des conséquences de l’absence de transposition des articles 10, 15 et 38 de la directive 2017/2397 et de la taille relativement réduite du secteur de la navigation intérieure au Danemark.

70

Ensuite, en ce qui concerne la durée de l’infraction, la Commission relève que, en vertu du point 3.3 de la communication de 2023, le coefficient de durée est exprimé sous la forme d’un multiplicateur compris entre 1 et 3 et est calculé à un taux de 0,10 par mois à compter du jour suivant l’expiration du délai de transposition de la directive en question jusqu’au moment où la Commission décide de saisir la Cour. La durée de cette période étant, en l’espèce, de 32 mois, la Commission estime que le coefficient de durée à retenir doit s’établir à 3.

71

S’agissant, enfin, du critère ayant trait à la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction en considération de la capacité de paiement de l’État membre concerné, celui-ci est exprimé par le facteur « n » actualisé, fixé pour chaque État membre au point 3 de l’annexe I de la communication de 2023. Pour le Royaume de Danemark, ce facteur « n » actualisé s’établit à 0,53.

72

En conséquence, premièrement, la Commission propose de fixer la somme forfaitaire au montant le plus élevé entre, d’une part, la somme forfaitaire minimale actualisée de 1599000 euros et, d’autre part, un montant journalier de 2289,60 euros, obtenu, conformément au point 4.2 de la communication de 2023, en multipliant le forfait actualisé de la somme forfaitaire de 1080 euros par jour par le coefficient de gravité de l’infraction retenu en l’espèce, qui est de 4, et par le facteur « n » actualisé de cet État membre, à savoir 0,53, calculé à compter du 18 janvier 2022, soit le lendemain de l’expiration du délai de transposition des deux directives jusqu’au jour de cessation de l’infraction ou, à défaut, jusqu’à celui du prononcé de l’arrêt à intervenir dans la présente affaire.

73

Deuxièmement, la Commission propose de fixer le montant de l’astreinte en multipliant le forfait actualisé de l’astreinte fixé au point 1 de l’annexe I de la communication de 2023, s’élevant à 3230 euros par jour, par le coefficient de gravité de 4, par le coefficient de durée de 3 ainsi que par le facteur « n » actualisé de 0,53. Il en résulte que le montant de l’astreinte à payer s’élève à 20542,80 euros par jour, à compter du prononcé de l’arrêt à intervenir dans la présente affaire.

74

Dans son mémoire en défense, le Royaume de Danemark, qui conteste à titre principal l’applicabilité de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, fait valoir, à titre subsidiaire, que seule une astreinte devrait être prononcée, pour l’encourager à mettre sa législation nationale en conformité avec le droit de l’Union dans les meilleurs délais. En outre, il fait valoir que le coefficient de gravité de cette astreinte devrait être réduit à 1, compte tenu des effets limités de l’absence de transposition sur le marché de la navigation intérieure.

75

Dans son mémoire en réplique, la Commission soutient que, le Royaume de Danemark n’ayant pas été en mesure de démontrer qu’il était exempté de l’obligation de transposition prévue à l’article 39, paragraphe 4, de la directive 2017/2397, il y a lieu de le condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte, la gravité limitée de l’infraction ayant déjà été prise en compte dans le calcul du coefficient de gravité.

76

Il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées, notamment pour prévenir la répétition d’infractions au droit de l’Union analogues à celles de l’espèce [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 62 et jurisprudence citée].

77

Si l’application d’une astreinte journalière s’avère particulièrement adaptée pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement, la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose davantage sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations pesant sur l’État membre concerné à l’égard des intérêts privés et publics en présence, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 59 et jurisprudence citée].

78

En l’espèce, le manquement constaté résulte de l’interprétation erronée, par le Royaume de Danemark, de l’étendue de son obligation de transposition de la directive 2017/2397 au regard de l’article 39, paragraphes 3 et 4, de celle-ci, qui prévoit des exemptions à la transposition de cette directive. Cet État membre a, dès la procédure précontentieuse, soutenu de manière constante, en apportant des arguments non manifestement dénués de fondement, relatifs à l’interprétation de ces exemptions, qu’il estimait ne pas être tenu de transposer les directives 2017/2397 et 2021/1233. Par ailleurs, la Cour n’avait pas encore pris position, dans sa jurisprudence, sur l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE dans un tel contexte. Dans ces circonstances particulières, la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire n’apparaît pas nécessaire pour prévenir la réitération d’infractions au droit de l’Union analogues à celles de l’espèce.

79

Il résulte de ce qui précède que le Royaume de Danemark doit être condamné au seul paiement d’une astreinte journalière.

80

Quant au montant de cette astreinte, fixé par la Commission à 20542,80 euros par jour, conformément à la méthode de calcul rappelée au point 73 du présent arrêt, il importe de souligner que la gravité limitée du manquement a déjà été prise en compte dans la détermination du coefficient de gravité.

81

En outre, la Commission demande que cette astreinte prenne effet à compter de la date de prononcé de l’arrêt à intervenir dans la présente affaire.

82

En l’espèce, il n’est pas contesté que, à la date de la clôture de la procédure orale, le Royaume de Danemark n’avait ni adopté, ni, partant, communiqué les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition limitée, dans son droit interne, de la directive 2017/2397, conformément à l’article 39, paragraphe 3, de celle-ci, et à la transposition de la directive 2021/1233. Il convient toutefois, au vu des circonstances particulières de l’espèce rappelées au point 78 du présent arrêt, d’accorder à cet État membre un délai de six mois à compter du prononcé du présent arrêt, pour se conformer aux obligations découlant de ce dernier.

83

Il y a lieu, dès lors, de condamner le Royaume de Danemark à payer à la Commission, à l’expiration d’un délai de six mois à compter du prononcé du présent arrêt, dans le cas où le manquement constaté au point 53 du présent arrêt persisterait à l’expiration de ce délai, une astreinte journalière d’un montant de 20542,80 euros jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement.

84

Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Danemark et celui‑ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête :