Conclusions de l'avocat général M. M. Campos Sánchez-Bordona, présentées le 16 juillet 2026.###

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 16 juillet 2026 (1)

Affaire C‑524/24

République italienne

contre

République d’Autriche

« Manquement d’État – Article 259 TFUE – Libre circulation des marchandises – Transports effectués par des poids lourds dont la masse maximale autorisée est supérieure à 7,5 tonnes – Interdiction de circulation nocturne – Interdiction sectorielle de circulation – Interdiction de circulation hivernale – Système de dosage du trafic – Protection de la santé et de l’environnement – Sécurité routière – Principe de proportionnalité »

1.        La République italienne saisit la Cour au titre de l’article 259 TFUE, estimant que la République d’Autriche, en ayant adopté certaines mesures limitant le trafic des poids lourds sur les autoroutes A 12 et A 13 (2), a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des traités.

2.        En particulier, la République italienne conteste la compatibilité avec les articles 34 et 35 TFUE : 1) d’une interdiction de circulation nocturne ; 2) d’une interdiction sectorielle de circulation ; 3) d’une interdiction de circulation hivernale, et 4) d’un système de dosage des accès à l’autoroute A 12.

3.        Le différend opposant les deux États membres au sujet de la circulation des marchandises sur les autoroutes A 12 et A 13 n’est pas nouveau. À l’initiative de la Commission européenne, la Cour a rendu deux arrêts (en 2005 et 2011) (3) par lesquels elle a constaté que la République d’Autriche avait manqué aux obligations découlant de ce qui était alors les articles 28 et 29 CE en imposant diverses interdictions sectorielles de circulation qui restreignaient le trafic de poids lourds sur ce même axe routier.

I.      Les antécédents du litige

4.        En Autriche, l’autoroute de la vallée de l’Inn (A 12) s’étend à travers le Tyrol, de Kufstein, à la frontière septentrionale avec l’Allemagne, à Zams, à l’ouest du pays. À la hauteur d’Innsbruck, elle rejoint l’autoroute du Brenner (A 13), qui continue vers le sud jusqu’à la frontière italienne.

5.        L’axe routier formé par l’intersection de ces autoroutes constitue une artère essentielle du réseau transeuropéen de transport : il permet de relier par la route l’Italie à l’Allemagne et, à travers celle-ci, aux autres pays de l’Europe du Nord (4).

6.        Pour faire face à l’augmentation des flux de trafic affectant cet axe routier, et après la fin du système européen d’écopoints (5) en 2003, la République d’Autriche a mis en place une politique de régulation du transit transalpin des poids lourds, en vue de contenir les émissions polluantes dans le couloir du Brenner et ses environs.

7.        Dans les arrêts Brenner I et Brenner II, la Cour a examiné les interdictions sectorielles qui visaient le transport routier de certaines marchandises (6) sur un tronçon de l’autoroute A 12. Par ces interdictions, la République d’Autriche entendait détourner une partie du transport de marchandises vers des itinéraires alternatifs ou vers le rail.

8.        Dans les deux cas, les mesures litigieuses ont été déclarées incompatibles avec le droit de l’Union.

9.        À la suite de l’entrée en vigueur (en 2010) de la directive 2008/50/CE (7), la valeur limite annuelle moyenne de 40 μg/m³ fixée par cette directive pour le NO2 a été systématiquement dépassée dans la zone du Tyrol. Cette circonstance a conduit la Commission à lancer, en 2016, une procédure d’infraction contre la République d’Autriche (8).

10.      Au cours de cette même période, la République d’Autriche a adopté des mesures relatives au trafic en vue de réduire les émissions de NO2 aux niveaux fixés par le droit de l’Union. À cette fin, elle a remanié dans un sens plus restrictif des interdictions préexistantes et en a introduit d’autres.

11.      Le présent recours en manquement s’inscrit dans ce contexte. La République italienne soutient que l’effet restrictif des mesures qu’elle conteste, ainsi que leur proportionnalité, doivent être appréciés non seulement au regard des effets de chacune d’entre elles, mais également et surtout, conjointement.

12.      J’aborderai séparément la description de chacune des mesures et son traitement juridique, sans préjudice de l’examen de leur incidence conjointe. Du fait de cette approche, mes conclusions dépasseront inévitablement leur longueur habituelle.

II.    Les mesures litigieuses

A.      L’interdiction de circulation nocturne

13.      L’« interdiction de circulation nocturne » (9) empêche les véhicules dont la masse maximale autorisée est supérieure à 7,5 tonnes (10) de circuler de nuit sur un tronçon de l’autoroute A 12 de 84 kilomètres (11).

14.      Cette interdiction s’applique tout au long de l’année, mais est différenciée en fonction du semestre en cause et selon que le jour concerné est un jour ouvrable ou bien un dimanche ou un jour férié ;

–        au cours du semestre d’été (du 1^er mai au 31 octobre), elle s’applique pendant les jours ouvrables de 22 h 00 à 5 h 00 ;

–        au cours du semestre d’hiver (du 1^er novembre au 30 avril), elle s’applique pendant les jours ouvrables de 20 h 00 à 5 h 00 ;

–        les dimanches et jours fériés, elle s’applique de manière constante tout au long de l’année de 23 h 00 à 5 h 00.

15.      Selon le rapport sur l’interdiction nocturne produit par la République d’Autriche (12), l’objectif de cette mesure est le « report dans le temps des émissions de NOx de la nuit vers les heures de la journée » (13). Cette mesure se fonde sur le constat que « les émissions nocturnes de NOx entraînent des niveaux de NO2 dans l’air nettement plus élevés que pendant la journée, en raison de caractéristiques de dispersion dans l’atmosphère moins favorables » (14).

16.      Ladite mesure est en vigueur depuis 2002, mais a été modifiée en 2021 par la suppression d’une exception en faveur des véhicules relevant de la classe d’émissions Euro VI (15). À partir de l’année 2021, pendant les heures où elle s’applique, elle comporte donc une interdiction générale de circulation : elle concerne tous les poids lourds, y compris ceux qui respectent la norme Euro VI (plus stricte en matière d’émissions) (16).

17.      Le règlement sur l’interdiction nocturne prévoit toutefois certaines exceptions en faveur de la fourniture de services essentiels (17) et du transbordement ferroviaire ou liées aux types de marchandises transportées (animaux vivants, denrées alimentaires rapidement périssables et journaux).

18.      Une exception est également instaurée en faveur du trafic local et régional, laquelle est conçue de manière analogue à celle qui faisait l’objet de l’arrêt Brenner II (18). Cette exception est limitée aux poids lourds de la classe Euro VI, pour autant que : a) la majeure partie au moins du fret soit chargée ou déchargée dans la « zone principale » (19) ; ou b) la majeure partie au moins du fret soit chargée puis déchargée dans la « zone élargie » (20).

19.      Le rapport sur l’interdiction nocturne indique que cette exception « est désormais [(21)] nécessaire pour éviter que ne soit porté un préjudice disproportionné [...] aux zones particulièrement touchées par l’interdiction de circulation [...] »(22).

20.      Selon les études fournies par la République d’Autriche, cette mesure, dans sa configuration actuelle, permet d’atteindre une réduction des émissions de NO2 d’environ 3,0 μg/m³ pendant la période hivernale et de 1,5 μg/m³ au cours des mois d’été.

B.      L’interdiction sectorielle de circulation

21.      L’« interdiction sectorielle de circulation »(23) empêche les poids lourds de transporter certaines marchandises (24) sur un tronçon de l’autoroute A 12 d’environ 65 kilomètres (25). Elle s’applique 24 heures sur 24 pour ces marchandises, dont le choix s’effectue en fonction de leur meilleure aptitude au transport par chemin de fer (26).

22.      Cette mesure est fondée sur la prémisse selon laquelle « une réduction du volume total du trafic routier [est nécessaire] pour pouvoir atteindre les objectifs de l’Union en matière de qualité de l’air [...] ». Elle poursuit une double finalité : a) éviter ou limiter les déplacements de poids lourds circulant sur l’autoroute du Brenner alors qu’ils disposent d’un itinéraire alternatif plus court (27), et b) encourager le transfert modal du transport de marchandises vers le rail.

23.      L’interdiction ne s’applique pas :

–        aux trajets effectués en véhicules de la classe Euro VI dont la majeure partie au moins du fret est chargée ou déchargée dans la « zone principale » ou dont la majeure partie au moins du fret est chargée puis déchargée dans la « zone élargie » (28). Cette exception se justifie par le fait que le recours au transport ferroviaire pour ce type de trafic ne constitue pas une solution alternative efficace sur le plan environnemental, ni rentable (29) ;

–        aux trajets effectués en véhicules de la classe Euro VI, pour autant que ces derniers aient été immatriculés pour la première fois après le 31 août 2018 (30). Cette exception (ci-après la « règle de la date limite ») s’applique depuis 2020 (31). Le choix d’une date limite d’immatriculation est lié, selon la République d’Autriche, à la volonté de limiter la portée de l’exception aux véhicules dotés de la technologie Euro VI la plus récente (32) et d’empêcher que ne relèvent de celle-ci les véhicules plus anciens et dont le kilométrage est plus élevé, lesquels seraient plus polluants (33).

24.      D’autres exceptions à cette interdiction n’ont pas été débattues (34).

C.      L’interdiction de circulation hivernale

25.      Il s’agit d’une interdiction instaurée pour la première fois en ce qui concerne le trafic de poids lourds pendant les samedis de l’hiver 2023 (35), qui a été reconduite pour les samedis de l’hiver 2024 (36).

26.      L’interdiction de circuler concernait les autoroutes A 12 et A 13 (37) et visait les poids lourds à destination de l’Italie ou de l’Allemagne, ou d’un autre pays qui peut être rejoint en passant par ces États. Elle s’est appliquée tous les samedis des mois d’hiver 2023, du mois de janvier au début du mois de mars (38), pendant la plage horaire s’étendant de 7 h 00 à 15 h 00.

27.      L’objectif de cette interdiction était de garantir la sécurité routière en évitant les embouteillages résultant de la coexistence entre le trafic de la saison touristique et le transport de marchandises. L’interdiction visait à assurer la fluidité du trafic ainsi qu’à préserver, d’une part, l’approvisionnement des zones les plus touchées par la saturation et, d’autre part, le bon fonctionnement de l’axe routier A 12‑A 13.

28.      Ladite interdiction ne s’appliquait pas au transport de certaines marchandises (39) ainsi qu’aux trajets au départ ou à destination de terminaux intermodaux rail-route et d’aéroports.

D.      Le système de dosage

29.      Le dosage du trafic sur l’axe routier en cause a été introduit en 2018. Sa base juridique est le Straßenverkehrsordnung (code de la route) (40), dont l’article 97, paragraphe 4, se lit comme suit :

« Les autorités chargées de la surveillance routière et les organismes compétents visés au paragraphe 3 sont habilités, si la sécurité, la facilité et la fluidité de la circulation ou l’ordre de la circulation à l’arrêt l’exigent, à délivrer aux différents usagers de la route des instructions individuelles et ponctuelles sur son utilisation, y compris des directives dérogeant aux autres dispositions en vigueur [...] ».

30.      Les parties au litige sont en désaccord sur les caractéristiques du dosage :

–        selon la République italienne, le dosage limite à 300 véhicules par heure le nombre de poids lourds autorisés à emprunter l’A 12 en direction d’Innsbruck à partir du point de passage de Kufstein ;

–        selon la République d’Autriche, il n’existe pas de nombre maximal de véhicules autorisés, mais seulement une limitation de vitesse flexible (41).

31.      La mesure en question n’est activée que pendant les jours où, selon les prévisions, la situation du trafic ne permettrait pas d’absorber les pics élevés résultant de la coexistence du transport de marchandises et des flux touristiques. À cet effet, un calendrier des jours de dosage, défini conformément à une procédure de sélection technique pour une période déterminée, est établi au préalable. Ce calendrier est communiqué plusieurs mois à l’avance aux autorités compétentes et aux associations professionnelles nationales et étrangères (42).

III. La procédure précontentieuse

32.      Le 14 février 2024, la République italienne a saisi la Commission, conformément à l’article 259, deuxième alinéa, TFUE. Elle a fait valoir que, en ayant adopté les quatre mesures litigieuses, la République d’Autriche avait violé l’article 28, paragraphe 1, ainsi que les articles 34 et 35 TFUE, de même que l’article 4, paragraphe 3, TUE.

33.      Le 19 mars 2024, la République d’Autriche a déposé ses observations écrites. Le 8 avril 2024, ces deux États membres ont présenté leurs observations orales lors d’une audition organisée par la Commission.

34.      Le 14 mai 2024, la Commission a émis un avis motivé (43) dans lequel elle :

–        a considéré comme irrecevable le moyen tiré de la violation de l’article 28 TFUE et a rejeté le moyen pris de la violation de l’article 4, paragraphe 3, TUE ;

–        a estimé, s’agissant de la violation des articles 34 et 35 TFUE, que les mesures litigieuses étaient des mesures d’effet équivalent à une restriction quantitative, en principe contraires à ceux-ci ;

–        a déclaré que l’interdiction de circulation nocturne était incohérente et disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi, tant par la portée large de l’exclusion du trafic local et régional que par l’insuffisance de preuves justifiant son maintien tout au long de l’année, y compris pendant la période estivale ;

–        a jugé que l’interdiction sectorielle de circuler était incohérente, dans la mesure où l’exemption des véhicules de la classe Euro VI fixe une date limite qui permet la circulation des véhicules de catégorie C, plus polluants, sans prévoir d’exigence liée au kilométrage ;

–        a soutenu que l’interdiction de circulation hivernale constituait une discrimination indirecte en ce qu’elle produit un effet plus restrictif sur les entreprises étrangères et qu’elle n’est pas objectivement justifiée s’agissant de l’exclusion du trafic national et international de poids lourds à destination de l’Autriche. Une telle mesure ne saurait être considérée comme justifiée et apparaît, en tout état de cause, incompatible avec l’objectif déclaré visant à décongestionner le trafic ;

–        a estimé, enfin, que le système de dosage du trafic revêtait un caractère discriminatoire, « au motif qu’il est fondé sur une distinction claire basée sur l’origine des marchandises transportées » et ne saurait, en tant que tel, être justifié. En tout état de cause, il serait incohérent et inapproprié pour atteindre l’objectif consistant à assurer la fluidité du trafic et n’indiquerait pas pour quelle raison son application serait limitée au transport de marchandises en provenance d’Allemagne et non aux poids lourds qui entrent sur l’autoroute A 12 en Autriche. Il existerait en outre des mesures moins restrictives pour atteindre cet objectif.

IV.    La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

35.      Le 30 juillet 2024, la République italienne a introduit le présent recours en manquement, dans lequel elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour déclarer que :

–        en adoptant les articles 3 et 4 du règlement sur l’interdiction nocturne, qui interdit la circulation transfrontalière de certains poids lourds à certaines heures de la nuit sur un tronçon de l’autoroute A 12, la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 et 35 TFUE ;

–        en adoptant les articles 3 et 4 du règlement sur l’interdiction sectorielle de circulation, qui interdit le transport de certaines marchandises sur un tronçon de l’autoroute A 12, y compris en raison de l’exemption de l’interdiction des véhicules de la classe Euro VI immatriculés pour la première fois après le 31 août 2018, la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 et 35 TFUE ;

–        en adoptant le calendrier de l’interdiction hivernale de 2023, qui interdit aux poids lourds en cause de circuler sur les autoroutes A 12 et A 13 en direction de l’Italie ou de l’Allemagne, ou encore d’un pays qui peut être rejoint en passant par l’Italie ou l’Allemagne, tous les samedis des mois d’hiver de 7 h 00 à 15 h 00, la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 et 35 TFUE ;

–        en adoptant des mesures qui limitent pendant certains jours à un maximum de 300 véhicules par heure le nombre de poids lourds qui peuvent accéder à l’autoroute A 12 près de Kufstein, la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 34 TFUE.

36.      La République italienne demande en outre à la Cour de condamner la République d’Autriche aux dépens.

37.      Le 11 décembre 2024, la République d’Autriche a répondu à la requête en demandant le rejet du recours et la condamnation de la République italienne aux dépens. Ces deux mémoires ont été complétés par une réplique et une duplique.

38.      Le 24 novembre 2024, la Cour a autorisé la Commission à intervenir au soutien des conclusions de la République italienne.

39.      Le 5 mars 2025, la Commission a déposé ses observations, dans lesquelles elle conclut à ce qu’il soit fait droit au recours.

40.      La République d’Autriche et la République italienne ont répondu aux observations de la Commission dans deux mémoires datés respectivement du 29 et du 30 avril 2025.

41.      La République italienne, la République d’Autriche et la Commission ont comparu à l’audience qui s’est tenue le 21 avril 2026.

V.      Analyse

A.      Recevabilité

42.      La République d’Autriche conteste la recevabilité des premier, troisième et quatrième moyens du recours :

–        en ce qui concerne les premier et quatrième moyens, elle soutient que les mesures litigieuses (circulation nocturne et système de dosage) n’ont pas été décrites de manière suffisamment claire et exhaustive dans la requête ;

–        quant au troisième moyen (circulation hivernale), elle considère que l’interdiction ne peut pas être mise en cause, puisqu’elle a cessé de produire ses effets le 11 mars 2023. En conséquence, elle n’était en vigueur ni au moment du déclenchement de la phase précontentieuse (le 14 février 2024), ni lorsque la Commission a émis son avis motivé (le 14 mai 2024). Cette circonstance, conjuguée à l’absence de calendrier de l’interdiction hivernale pour la saison 2024/2025, priverait la requérante d’intérêt à agir et entraînerait l’irrecevabilité du recours.

43.      La jurisprudence constante de la Cour relative aux recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, applicable par analogie aux recours prévus à l’article 259 TFUE, insiste sur le fait que toute requête introductive d’instance doit indiquer, de façon suffisamment précise, l’objet du litige, les moyens et les arguments invoqués, pour permettre à la partie défenderesse de se défendre et à la Cour d’exercer son contrôle, après avoir appréhendé exactement la portée de la violation du droit de l’Union reprochée (44).

44.      Or, je considère que les premier et quatrième moyens du recours (sans préjudice de ce que j’indiquerai sur ce dernier en temps utile) sont décrits en des termes qui permettent à la Cour et à la République d’Autriche d’appréhender la nature des mesures contestées ainsi que les faits et les arguments de droit sur lesquels ils sont fondés.

45.      Les imprécisions relevées par la République d’Autriche ne sont pas de nature à faire obstacle à la compréhension correcte de l’objet et de la portée du recours, à l’instar de ce qu’il s’est produit : cet État membre a identifié lui-même les mesures litigieuses et a élaboré sa défense en mettant en évidence les aspects du cadre normatif national qui appelaient une clarification (ou une rectification), si bien que la Cour est en mesure d’examiner les manquements reprochés.

46.      Les aspects qui, selon la République d’Autriche, n’ont pas été décrits avec précision n’affectent pas, je le répète, la bonne intelligibilité du recours. Celui-ci remplit donc les critères de recevabilité énoncés par les dispositions pertinentes (45).

47.      L’argument relatif au troisième moyen, tiré de l’interdiction de circulation hivernale, a plus de poids.

48.      La Cour considère, en principe, que les recours introduits par la Commission au titre de l’article 258 TFUE sont irrecevables lorsque le manquement allégué n’existe plus à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. Dans de tels cas, la Cour examine les effets de la mesure litigieuse afin de déterminer s’ils persistent ou non à cette date (46).

49.      Dans le cadre de l’article 258 TFUE, l’existence d’un manquement doit donc être appréciée à la lumière de la situation de l’État membre telle qu’elle se présente au terme du délai fixé dans l’avis motivé. Les changements intervenus par la suite ne peuvent, en principe, être pris en compte par la Cour (47).

50.      Cette même règle doit s’appliquer dans le contexte (distinct) de la procédure prévue à l’article 259 TFUE, sous réserve des adaptations découlant du rôle différent joué par la Commission dans les deux procédures. L’article 259 TFUE ne prévoit pas que la Commission fixe un délai pour remédier au manquement sur lequel porte le recours.

51.      Le manquement allégué doit donc être apprécié au regard de la situation telle qu’elle se présente lorsque la Commission émet l’avis motivé, après avoir pris connaissance des observations écrites et orales des États membres concernés. C’est à ce moment-là que l’objet du litige devant être tranché par la Cour est défini avec précision (48).

52.      Les effets de l’interdiction de circulation hivernale litigieuse ont pris fin au début du mois de mars 2023, c’est-à-dire avant que l’affaire ait été soumise à la Commission (le 14 février 2024) et que celle-ci ait adopté son avis motivé (le 14 mai 2024). La République d’Autriche a toutefois approuvé une interdiction en substance identique en 2024, qui s’est appliquée jusqu’au début du mois de mars 2024 et qui a été prise en considération dans l’avis motivé de la Commission.

53.      La Cour a déjà établi que des recours ayant pour objet des manquements de courte durée ou de nature saisonnière sont recevables (49). La logique de cette jurisprudence me paraît claire : il serait difficile d’introduire un recours en manquement contre ce type d’infractions, en raison de la durée de la phase précontentieuse. S’il n’était pas possible de les contester devant la Cour, il existerait un risque de récidive (50). C’est pourquoi des recours en manquement tels que le présent recours doivent être considérés comme recevables, même si l’interdiction de circulation n’a été en vigueur que pendant une période limitée.

54.      Je partage l’avis de la République italienne et de la Commission selon lequel la réitération de la mesure confirme que celle-ci entre dans le champ du présent recours et constitue un indice révélateur du risque de récidive, qui peut être apprécié dans le cadre d’un recours en manquement (51).

55.      Une solution contraire ferait obstacle à la finalité de la procédure en manquement : elle pourrait encourager le contournement, par des mesures de courte durée incompatibles avec le droit de l’Union, du contrôle confié, tout d’abord, à la Commission puis, en dernière instance, à la Cour.

56.      Contrairement à ce que suggère la République d’Autriche, dans de telles situations, il n’est pas nécessaire que l’État membre requérant démontre un intérêt particulier à agir. La République italienne justifie, en tout état de cause, d’un intérêt propre à obtenir une décision de la Cour relative à la mesure en question : celui d’éviter que l’infraction alléguée puisse se répéter.

57.      En somme, les objections à la recevabilité doivent être rejetées.

B.      Considérations liminaires

1.      La libre circulation des marchandises et le niveau de contrôle des restrictions

58.      En vertu des articles 34 et 35 TFUE, les restrictions quantitatives à l’importation et à l’exportation, ainsi que toutes mesures d’effet équivalent, sont interdites entre les États membres.

59.      Bien que ces deux articles aient un champ d’application légèrement différent, leur finalité et leur effet sont les mêmes : interdire les mesures nationales de nature non financière susceptibles de produire des effets restrictifs sur le commerce des marchandises au sein de l’Union (52).

60.      Les mesures qui entravent les transports internationaux à destination ou en provenance du territoire d’un État membre, ou ceux qui transitent simplement par ce territoire, doivent être considérées comme des mesures d’effet équivalant à une restriction quantitative, tant à l’importation qu’à l’exportation, au sens des articles 34 et 35 TFUE (53).

61.      Il est généralement considéré qu’il n’existe pas de règle de minimis en matière de libre circulation des marchandises. Il n’est pas nécessaire que les effets restrictifs d’une mesure nationale atteignent un certain degré de gravité ou qu’ils affectent une partie significative d’un État membre (54). Même des effets purement potentiels sur le commerce peuvent enfreindre les dispositions de l’Union.

62.      Toutefois, les mesures dont les effets sur les échanges au sein de l’Union sont trop incertains ou indirects ne sauraient être considérées comme des « restrictions » au sens de ces dispositions (55).

2.      La charge de la preuve

63.      Il incombe à la partie requérante d’établir le manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que cette partie puisse se fonder sur une présomption quelconque (56).

64.      Lorsque la partie requérante a fourni suffisamment d’éléments en vue d’établir l’existence du manquement, il incombe à l’État membre défendeur de contester de manière substantielle et détaillée les éléments ainsi présentés et les conséquences qui en découlent (57).

65.      En ce qui concerne l’éventuelle contrariété des mesures nationales avec les règles de l’Union en matière de libre circulation, y compris les articles 34 et 35 TFUE, il incombe à la partie requérante de prouver qu’elles entravent les libertés en cause (58). L’État membre défendeur peut démontrer que la restriction est justifiée (59).

66.      Les justifications susceptibles d’être invoquées par un État membre doivent être accompagnées des preuves appropriées ou d’une analyse de l’aptitude et de la proportionnalité de la mesure restrictive, ainsi que des éléments précis permettant d’étayer son argumentation (60).

3.      L’effet restrictif et la justification des mesures : les arrêts Brenner I et Brenner II

67.      Sauf pour ce qui est du dosage, qui nécessite un traitement partiellement différencié, les mesures contestées en l’espèce prévoient, en substance, une interdiction radicale (61) de circulation des poids lourds, sur l’ensemble ou sur certains tronçons des autoroutes A 12 et A 13.

68.      La République d’Autriche ne conteste pas l’effet restrictif des interdictions de circulation nocturne, sectorielle et hivernale sur la libre circulation des marchandises (62). Elle soutient, en revanche, que ces interdictions sont justifiées par des raisons impérieuses tenant à la protection de l’environnement, de la santé humaine ou de la sécurité routière.

69.      Cette approche n’est pas surprenante, au vu des constatations suivantes opérées dans les arrêts Brenner I et Brenner II :

–        même lorsqu’un État membre soutient avoir mis en œuvre une mesure relative au trafic afin de se conformer à l’obligation de respecter la valeur limite annuelle des concentrations de NO2 dans l’air, fixée par le droit dérivé de l’Union, cet État est tenu d’adopter, à cet effet, des mesures appropriées et cohérentes prenant en considération l’ensemble des circonstances du moment et des intérêts en présence. S’il jouit d’un pouvoir d’appréciation à cet égard, il n’en demeure pas moins qu’il doit l’exercer dans le respect des dispositions du traité FUE, y compris le principe fondamental de la libre circulation des marchandises (63) ;

–        une mesure interdisant la circulation sur un tronçon de l’autoroute A 12 aux poids lourds transportant certaines marchandises (et qui fait ainsi obstacle à l’utilisation d’un mode de transport de ces produits sur cette voie de transit transalpin) constitue une restriction à la libre circulation des marchandises, nonobstant l’existence éventuelle d’itinéraires alternatifs ou d’autres modes de transport permettant de déplacer les marchandises concernées ;

–        dans de telles conditions, une interdiction de circuler doit être considérée comme constituant une mesure d’effet équivalant à des restrictions quantitatives, en principe incompatible avec les obligations résultant des articles 34 et 35 TFUE, à moins que cette mesure ne puisse être objectivement justifiée (64) ;

–        « des mesures nationales susceptibles d’entraver le commerce intracommunautaire peuvent être justifiées par l’une des raisons d’intérêt général énumérées à l’article [36 TFUE], telles que la protection de la santé et de la vie des personnes, ou par l’une des exigences impératives tendant, entre autres, à la protection de l’environnement, pourvu [qu’elles] soient proportionnées à l’objet recherché » (65).

70.      La jurisprudence initiale de la Cour opérait une distinction entre, d’une part, la justification tirée des raisons d’intérêt général expressément prévues à l’article 36 TFUE et, d’autre part, les raisons impérieuses d’intérêt général « non écrites », au sens de la jurisprudence Cassis de Dijon (66).

71.      De ce point de vue, l’éventuel caractère discriminatoire de la restriction litigieuse acquérait une importance particulière. Une mesure comportant une discrimination indirecte ne pouvait être justifiée (si elle était nécessaire et proportionnée à l’objectif poursuivi) que par l’un des intérêts expressément mentionnés à l’actuel article 36 TFUE. La possibilité d’invoquer à cet effet d’autres raisons impérieuses d’intérêt général « non écrites », reconnues par la jurisprudence de la Cour, était exclue (67).

72.      Or, deux des mesures contestées par la République italienne dans le cadre du présent recours (les interdictions de circulation nocturne et sectorielle) sont justifiées sur la base de l’intérêt général tenant à la protection de l’environnement, qui, bien que n’étant pas mentionnée à l’article 36 TFUE, pourrait être implicitement considérée comme relevant de cette disposition, étant donné son lien avec la santé publique (68). Les autres mesures (interdiction hivernale et système de dosage) sont néanmoins justifiées sur la base de la raison impérieuse « non écrite » tenant à la sécurité routière. C’est pourquoi la République italienne soutient qu’elles ne sauraient être justifiées si la Cour constatait leur caractère discriminatoire.

73.      Je ne souscris pas à cet argument.

74.      La dichotomie entre les raisons d’intérêt général prévues à l’article 36 TFUE et les raisons d’intérêt général « non écrites » entraînerait la création de deux catégories d’intérêts : ceux qui peuvent être invoqués en toutes circonstances et d’autres qui ne peuvent l’être que lorsque les mesures nationales ne sont pas discriminatoires. Je ne vois aucun motif valable pour considérer que les premiers mériteraient d’être mieux protégés que les seconds. En effet, des intérêts de premier plan tels que, notamment, la protection des droits fondamentaux ou la protection des mineurs ne figurent pas à l’article 36 TFUE.

75.      L’article 36 TFUE ne devrait pas être interprété comme l’expression d’une volonté de créer deux catégories distinctes, exclusives l’une de l’autre, d’intérêts publics. Je partage, à cet égard, l’invitation de l’avocat général Bot à surmonter cette dichotomie (69). J’estime que la jurisprudence de la Cour s’est développée dans cette direction au cours des dernières décennies (70).

76.      Le principe de base régissant les justifications est qu’une mesure nationale restreignant les libertés garanties par les traités est compatible avec ceux-ci dès lors qu’elle est fondée sur des raisons impérieuses d’intérêt général dignes de protection et proportionnée pour atteindre ses objectifs. Ce principe vaut indépendamment du caractère discriminatoire ou non de la mesure nationale (71).

77.      Tout dépendra donc de la question de savoir si cette mesure est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. « [U]ne mesure restrictive ne saurait être considérée comme propre à garantir la réalisation de l’objectif recherché que si elle répond véritablement au souci d’atteindre celui-ci d’une manière cohérente et systématique » (72).

78.      Ces prémisses étant posées, j’analyserai dans l’ordre chacun des manquements reprochés à la République d’Autriche.

C.      L’interdiction de circulation nocturne (premier moyen)

79.      Il n’est pas contesté que l’interdiction de circuler de nuit équivaut à une restriction quantitative au sens de l’article 36 TFUE. Il n’est pas non plus contesté que cette interdiction pourrait, en principe, être justifiée par l’une des raisons impérieuses qui sont mentionnées dans cet article (garantir la qualité de l’air dans l’intérêt de la protection de la santé).

80.      Les parties s’opposent, en revanche, sur la proportionnalité de la mesure. La République italienne, soutenue par la Commission, invoque plusieurs arguments visant à faire valoir que l’interdiction de circulation nocturne :

–        est intrinsèquement discriminatoire, car elle identifie les véhicules concernés en fonction de leur taille ;

–        n’est pas nécessaire, dès lors qu’il n’a pas été démontré que l’effet bénéfique sur la qualité de l’air est la conséquence directe de l’interdiction de circulation nocturne et non pas du renouvellement général de la flotte des véhicules ;

–        est incohérente en raison des contours de l’exemption du trafic local et régional ;

–        est également incohérente au regard des plages horaires pendant lesquelles elle s’applique.

81.      Je ne m’attarderai pas sur le caractère discriminatoire allégué du choix des poids lourds en fonction de leur taille, auquel la République italienne ne consacre elle-même que peu de lignes, sans apporter de preuves suffisantes pour réfuter les objections de la République d’Autriche quant au caractère neutre (non discriminatoire) de ce critère.

82.      Je me concentrerai donc sur les arguments relatifs à l’incidence du renouvellement de la flotte des véhicules et à l’incohérence de la mesure, ce qui m’amènera à analyser l’argument tiré de l’obligation d’examiner des mesures moins restrictives des échanges au sein de l’Union.

1.      L’incidence du renouvellement de la flotte

83.      La République italienne conteste que l’amélioration de la qualité de l’air dans la zone du Tyrol (point qui n’est pas remis en cause) soit exclusivement imputable à l’efficacité de l’interdiction de circulation nocturne. Selon elle, ce résultat est également dû à des facteurs tels que la modernisation de la flotte des véhicules sur les autoroutes A 12 et A 13, ce qui aurait contribué à la maîtrise progressive et à la réduction des émissions polluantes depuis 2020.

84.      Dans le même ordre d’idées, elle soutient que, eu égard à l’existence d’une flotte plus moderne, l’interdiction n’est pas nécessaire. Elle déduit des éléments qu’elle fournit (73) que « [...] l’effet de réduction obtenu [...] n’a pas résulté des mesures mais de l’effet indirect que celles-ci ont produit, à savoir le remplacement du parc des véhicules » (74).

85.      La République d’Autriche conteste ces affirmations en invoquant des arguments en faveur de la nécessité (au sens large) et de l’efficacité de l’interdiction nocturne, tant en ce qui concerne la limitation des émissions que les effets de cette interdiction sur la modernisation de la flotte.

86.      Il est douteux que le renouvellement de la flotte ne soit qu’un effet indirect des interdictions de circulation en cause en l’espèce. Il semble plutôt résulter d’une politique délibérée des autorités autrichiennes en matière d’environnement, qui assortissent les interdictions de circulation d’un régime d’exceptions conçu pour favoriser l’utilisation de poids lourds de plus en plus efficaces sur le plan énergétique et environnemental.

87.      Il n’est pas établi que les données fournies par la République italienne tiennent dûment compte des éventuelles retombées positives des mesures autrichiennes. C’est ce qu’a souligné, selon moi à juste titre, la République d’Autriche lors de l’audience (75).

88.      La mesure d’interdiction nocturne peut donc, en principe, être considérée comme appropriée pour atteindre l’objectif poursuivi. Les autres arguments de la République italienne remettent en cause l’aptitude de cette mesure à parvenir à ce résultat de manière cohérente, systématique et proportionnée.

2.      L’incohérence de la mesure du fait des exceptions en faveur du trafic local et régional

89.      L’interdiction de circulation nocturne contient une exception en faveur du trafic local et régional, structurée en substance de la même manière que l’exception examinée par la Cour en 2011.

90.      À cet égard, le grief de la République italienne est double :

–        elle soutient que, du fait de cette exception, l’interdiction nocturne fausse la concurrence en faveur des entreprises établies dans les zones principale et élargie ;

–        elle fait valoir que l’exception n’est pas objectivement nécessaire pour garantir l’approvisionnement local, étant donné, d’une part, qu’il existe déjà une autre exception générale en faveur de produits dont la livraison ne peut être différée, eu égard à leur nature, et que, d’autre part, l’exception en faveur du trafic local et régional ne se limite pas à certains types de produits, ce qui démontrerait un manque de cohérence avec l’objectif poursuivi.

91.      Selon la République d’Autriche, l’exception ne fausse pas la concurrence, dès lors que les entreprises de transport peuvent en bénéficier quel que soit l’endroit où leur siège est établi. Cette exception est nécessaire pour assurer l’approvisionnement des zones locale et élargie, en raison de l’absence de solutions alternatives viables (par route ou par chemin de fer) permettant d’accéder à ces zones.

92.      En ce qui concerne l’effet de distorsion de la concurrence, je partage l’avis de la République d’Autriche selon lequel le lien entre l’exemption du trafic local et régional et la diminution du nombre des entreprises de transport dans les régions italiennes limitrophes, ainsi que l’augmentation corrélative au Tyrol autrichien, n’a pas été démontré de manière concluante.

93.      En revanche, j’estime que l’exemption du trafic local et régional introduit une faille importante dans la cohérence de l’interdiction nocturne. Pour défendre la validité de cette dernière, la République d’Autriche réitère, en substance, des arguments qu’elle avait déjà développés en ce qui concerne l’interdiction sectorielle, relatifs à la nécessité de l’exemption, en raison de l’absence d’itinéraires alternatifs, et à sa cohérence, qui aurait été confirmée par l’arrêt Brenner II (76).

94.      Toutefois, ces arguments ne sont pas convaincants. On ne saurait, à mon sens, transposer sans réserve des considérations portant sur une interdiction sectorielle à un contexte différent, tel que le trafic nocturne (77). Je partage l’avis de la Commission selon lequel cette allégation ne tient pas dûment compte du fait que l’interdiction de circulation nocturne présente des différences substantielles par rapport à l’interdiction sectorielle, non seulement en ce qui concerne les finalités qu’elle poursuit, mais aussi du point de vue de son champ d’application objectif et temporel.

95.      L’interdiction sectorielle examinée dans l’arrêt Brenner II :

–        visait à détourner intégralement, c’est-à-dire pendant 24 heures sur 24, le transport de certaines marchandises vers des itinéraires de transport alternatifs, terrestres ou ferroviaires, substantiellement équivalents et plus efficaces sur le plan environnemental ;

–        concernait des catégories restreintes de marchandises, identifiées sur la base de leur « affinité avec le rail », étayée par des études d’experts ;

–        empêchait, purement et simplement, le transport routier de ces marchandises sur le tronçon d’autoroute concerné, sous réserve de certaines exceptions fondées sur l’impossibilité ou l’inefficacité du transport ferroviaire pour les trajets à l’intérieur des zones principale et élargie.

96.      En revanche, l’interdiction de circulation nocturne en cause en l’espèce :

–        ne vise pas à détourner le transport nocturne vers le rail ou vers des itinéraires terrestres alternatifs, mais seulement à le reporter sur les heures de la journée, lorsque des conditions atmosphériques plus favorables prévalent ;

–        n’empêche pas totalement le transport routier des marchandises concernées, mais se borne à le limiter dans le temps ;

–        est conçue de manière très large, puisqu’elle vise toutes les marchandises transportées par les poids lourds, à l’exclusion de ceux qui bénéficient des exceptions prévues par la loi.

97.      Invoquer, comme le fait la République d’Autriche, une justification fondée sur l’absence d’itinéraire de transport alternatif pour accéder aux zones principale ou élargie n’est pas compatible avec l’objectif général de l’interdiction nocturne.

98.      En effet, indépendamment de l’existence supposée d’itinéraires alternatifs, routiers (78) ou ferroviaires (79), vers lesquels pourrait être détourné, pendant les heures de la nuit, le trafic à destination d’autres zones que les zones principale et élargie, tel n’est pas l’objectif, théorique ou pratique (80), de l’interdiction de circulation nocturne.  Il convient de le répéter, cette interdiction vise non pas à détourner le trafic vers d’autres itinéraires, mais seulement à le reporter aux heures de la journée afin de profiter de conditions de dispersion atmosphérique plus favorables.

99.      Dans ce contexte, le rapport sur l’interdiction nocturne reconnaît que « la mise à disposition de solutions alternatives de transport ne revêt pas la même importance que dans le cas de l’interdiction sectorielle de circulation, en vigueur toute la journée [...], puisque [dans le cadre de l’interdiction nocturne] le transport routier reste possible à certaines heures et qu’il suffit d’adapter la planification des déplacements dans le temps » (81).

100. Toutefois, la République d’Autriche ne démontre pas de manière concluante que la simple adaptation de la planification des livraisons dans le temps, que les autres entreprises établies en dehors de la zone d’exception doivent réaliser, est, à elle seule, insuffisante pour assurer également l’approvisionnement effectif des zones principale ou élargie.

101. Pour établir la nécessité réelle d’un « approvisionnement nocturne » des zones principale et élargie, la République d’Autriche a produit une étude (82) montrant que les poids lourds transportant des marchandises depuis les zones extérieures vers la zone principale circulent de nuit dans une proportion supérieure (30,09 %) à la moyenne enregistrée sur une période de 24 heures (11,96 %).

102. Toutefois, l’objectif déclaré de cette étude n’était pas d’établir les besoins réels en approvisionnement nocturne de la zone principale, mais d’« examiner l’affirmation récurrente selon laquelle les entreprises tyroliennes profiteraient de manière sélective d’un prétendu avantage concurrentiel » découlant de l’exception en faveur du trafic local et régional (83).

103. Ces chiffres montrent seulement que le transport de nuit est utilisé de préférence pour les livraisons destinées à la zone principale. En revanche, il ne semble pas possible de déduire sans équivoque desdits chiffres l’existence d’un besoin réel en approvisionnement pendant les heures de la nuit, et ce pour deux raisons principales :

–        ils ne précisent pas la nature des marchandises transportées pendant les heures de la nuit vers la zone principale, notamment s’agissant de savoir si sont également inclus dans ces pourcentages les transports de denrées alimentaires, de courrier et de presse périodique qui seraient en tout état de cause autorisés à circuler au titre de l’exception « générale » prévue à cet effet (84). Ainsi, la République d’Autriche ne parvient pas à réfuter l’argument de la République italienne (selon lequel le besoin d’approvisionnement nocturne de la zone principale était déjà suffisamment garanti par l’exception générale) ;

–        à supposer même que ces données ne concernent que des catégories de produits ne relevant pas d’autres exceptions, l’explication fournie par la République d’Autriche ne permet pas d’exclure une autre interprétation, tout aussi plausible (85).

104. Ainsi, l’exception en faveur du trafic local et régional continue de permettre (et pourrait même encourager) la circulation nocturne d’une quantité importante de poids lourds, indépendamment de toute considération quant à la possibilité de répondre aux besoins d’approvisionnement de la zone principale en reprogrammant ou en reportant les livraisons « non urgentes » pendant les heures de la journée.

105. Même si l’impossibilité d’accéder aux zones principale et élargie par des itinéraires alternatifs pourrait légitimer une exception visant à assurer leur approvisionnement, au-delà de ce que permettent les exceptions « générales », une telle exception devrait être conçue (et dûment justifiée) en fonction des objectifs propres à la mesure d’interdiction nocturne, et non être fondée sur l’extrapolation d’une exception conçue pour une autre mesure.

106. Par conséquent, compte tenu de la configuration actuelle de l’exception en faveur du trafic local et régional, je suis d’avis que l’interdiction de circulation nocturne ne répond pas à la volonté d’atteindre l’objectif poursuivi de manière cohérente et systématique. Cette constatation est suffisante pour faire droit au premier moyen.

107. Toutefois, par souci d’exhaustivité, j’analyserai également les autres arguments de la République italienne.

3.      L’incohérence résultant de la configuration des plages horaires

108. La République italienne et la Commission estiment que l’interdiction nocturne est incohérente et disproportionnée, dans la mesure où :

–        elle conduit indirectement à la concentration du trafic sur une plage horaire où les émissions générées ont un impact plus important sur les concentrations de polluants dans l’air ;

–        elle s’applique en été et en hiver, alors que le phénomène de l’inversion thermique a une incidence différente sur l’une et l’autre de ces saisons.

a)      La fixation de l’heure de fin de l’interdiction

109. Selon la République italienne, « la fin de l’interdiction nocturne à 5 h 00 entraîne un pic de circulation aux premières heures du matin, lorsque le trafic des poids lourds vient s’ajouter au trafic individuel des navetteurs. En d’autres termes, la mesure entrave le transit des poids lourds aux heures où le trafic est le plus fluide, pour le concentrer aux heures de plus grande congestion » (86).

110. Selon la République d’Autriche, la fixation de la fin de l’interdiction de circulation nocturne à 5 h 00 répond à l’objectif consistant à trouver un juste équilibre entre, d’une part, la lutte contre la pollution atmosphérique et, d’autre part, les besoins du transport de marchandises, ce qui contribue à la proportionnalité de la mesure (87).

111. La Commission a admis, dans son avis motivé, que la fixation de la fin de l’interdiction nocturne à 5 h 00 reflétait un compromis raisonnable entre les objectifs concurrents mentionnés par la République d’Autriche. Elle a ajouté que « l’Autriche [...] a fait valoir, sans être contredite par l’Italie, que l’effet négatif sur la qualité de l’air causé par les embouteillages matinaux est plus que compensé par le bénéfice global apporté par l’interdiction nocturne s’agissant de la qualité de l’air » (88). En conséquence, la Commission n’est pas revenue sur cette question dans son mémoire en intervention.

112. Toutefois, la République italienne soutient que, « [c] ompte tenu du [...] point culminant de l’“effet tau” [(89)], [...] l’augmentation de la concentration nocturne peut être largement ou en grande partie compensée par la réduction qui est obtenue en ne concentrant pas le trafic dans l’intervalle compris entre 6 h 00 et 8 h 00 » (90).

113. Or :

–        la République italienne ne développe pas cet argument au-delà de l’extrait qui a été reproduit (91) et des informations qui ressortiraient prétendument des graphiques fournis ;

–        ces graphiques (92) montrent : 1) la variation journalière du trafic de poids lourds en 2022, dans la station de Vomp, mettant en évidence un pic pendant la plage horaire comprise entre 6 h 00 et 8 h 00, suivi d’une tendance à la baisse jusqu’à 24 h 00, et 2) l’évolution du « facteur tau » dans la station de Vomp, qui fait apparaître une tendance à la hausse à partir de minuit, atteignant son point culminant autour de 6 h 00, suivie d’une évolution à la baisse en forme de U, avec des valeurs minimales entre 12 h 00 et 14 h 00, puis une nouvelle tendance à la hausse jusqu’à 24 h 00.

114. Les informations fournies par la République italienne ne permettent pas, à elles seules, d’étayer sa thèse selon laquelle ces graphiques permettent d’établir « clairement », de manière directe et sans ambiguïté, le prétendu effet de compensation qu’elle invoque.

115. La République d’Autriche cherche à démontrer que l’augmentation des émissions due à la concentration du trafic pendant les heures de la journée est inférieure à celle qui se produirait si les poids lourds (ou certains d’entre eux) étaient aussi autorisés à circuler librement la nuit.

116. À cet effet, le rapport sur l’interdiction nocturne et les autres études scientifiques produites par la République d’Autriche (93) montrent que, pour apprécier les effets potentiels de cette mesure dans la configuration analysée par chaque étude, il a été tenu compte, d’une part, de données relatives à des scénarios concrets dans lesquels aucune interdiction analogue ne s’appliquait et, d’autre part, de projections relatives à la situation qui prévaudrait sur l’axe du Brenner dans l’hypothèse d’une application de la mesure ainsi évaluée :

–        initialement, les données relatives au trafic sur l’autoroute A 12 pour les années 2000 et 2001, époque à laquelle la mesure d’interdiction de circulation nocturne n’était pas encore en vigueur, ont été utilisées. Dans ce scénario, il a été calculé que, sans interdiction de circulation nocturne, la moyenne annuelle des émissions de NO2 aurait augmenté d’environ 2 μg/m³ (94) ;

–        dans le cadre du nouveau calcul de 2018, pour évaluer l’effet sur la qualité de l’air d’une interdiction de circulation nocturne non assortie de l’exemption générale des véhicules de la classe Euro VI, l’hypothèse a été formulée qu’une telle mesure aboutirait à une distribution diurne du trafic de poids lourds (en transit) analogue à celle que connaît l’autoroute A 2 en Suisse. Dans ces conditions, des réductions de la moyenne annuelle des émissions de NO2 comprises entre ‑0,01 μg/m³ en 2020 et ‑1,15 μg/m³ en 2023 ont été calculées (95) ;

–        les études d’impact les plus récentes « postulent que, sans [interdiction de circulation nocturne] sur l’autoroute A 12, la distribution journalière relative [du trafic de poids lourds] serait la même que sur l’autoroute A 1 », une autoroute autrichienne à laquelle ne s’applique pas d’interdiction analogue (96). Ainsi, « l’effet global réel de l’[interdiction de circulation nocturne] (y compris le resserrement de l’exception pour les véhicules de la classe Euro VI en transit depuis le 1^er janvier 2021 et le durcissement [d’interdictions] antérieures promulguées avant 2019) a été de ‑2,2 μg/m³ de NO2 s’agissant de la moyenne annuelle de 2023 » (97).

117. À mon sens, la République d’Autriche a fourni des éléments démontrant une mise en balance appropriée entre, d’une part, les effets de l’éventuelle suppression de l’interdiction de circulation nocturne (et la redistribution consécutive du trafic de poids lourds sur 24 heures) et, d’autre part, les effets réels de l’interdiction en vigueur sur le niveau de concentration d’émissions de NO2.

118. Les éléments fournis montrent que, malgré l’incidence négative potentielle du « facteur tau » correspondant au pic de trafic dans les premières heures du matin, la mesure en cause permet d’obtenir, en termes absolus, une réduction des émissions de NO2 plus importante que si une interdiction analogue n’était pas en vigueur.

119. L’argument de la République italienne (la concentration du trafic des poids lourds coïncide avec les heures de pointe des déplacements de navetteurs) suscite des doutes quant à la cohérence de l’interdiction, étant donné que la République d’Autriche reconnaît elle-même que l’effet préjudiciable des émissions de NO2 sur la santé humaine découle d’une exposition chronique à des niveaux de concentration élevés.

120. Même si cette critique peut paraître valable en théorie, la République italienne n’a pas fourni d’éléments scientifiques qui, sur ce point, démontreraient de manière étayée l’éventuel effet contreproductif de l’interdiction telle qu’elle est formulée.

121. Je partage donc l’avis de la Commission selon lequel l’argument de la République d’Autriche tiré de ce que la fixation de l’heure de fin de l’interdiction nocturne n’affecte pas la cohérence de la mesure, est plausible.

b)      L’applicabilité de la mesure pendant toute l’année

122. La République italienne soutient que l’interdiction de circulation nocturne en vigueur tout au long de l’année est incompatible avec la justification invoquée par la République d’Autriche (contrer les effets de l’inversion thermique) (98). Ce phénomène serait « particulièrement rare » en été et aurait une incidence au moins deux fois plus importante en hiver, alors que l’interdiction est pratiquement la même toute l’année (seulement deux heures de moins en été).

123. La République d’Autriche :

–        conteste avoir affirmé que l’interdiction de circulation nocturne vise à lutter contre l’inversion thermique ;

–        affirme que, dans la vallée de l’Inn, pendant la plage horaire au cours de laquelle s’applique l’interdiction, l’incidence de l’inversion thermique est en substance comparable en été et en hiver ;

–        réaffirme que l’inversion thermique ne constitue que l’un des différents facteurs contribuant à l’efficacité de l’interdiction nocturne en ce qui concerne la qualité de l’air et qu’elle n’est pas invoquée pour justifier l’application de la mesure tout au long de l’année ;

–        souligne que l’élément déterminant est que la limite d’émissions fixée par la réglementation de l’Union est calculée en moyenne annuelle.

124. L’examen du dossier révèle que la République d’Autriche a mentionné le phénomène de l’inversion thermique pour la première fois au cours de la procédure précontentieuse, en expliquant l’« effet direct » de la mesure (report du trafic sur les heures de la journée) (99). Elle ne l’a pas invoquée pour justifier l’interdiction nocturne tout au long de l’année (100), mais uniquement comme l’un des facteurs contribuant à aggraver les conditions de dispersion atmosphérique pendant la nuit.

125. Dans ce contexte, un chiffre fourni par la République d’Autriche est particulièrement révélateur : en 2023, « pendant les heures d’interdiction de circulation nocturne, la fréquence des inversions était exactement la même en été (de 22 h 00 à 5 h 00) et en hiver (de 20 h 00 à 5 h 00), à raison de 34 % dans les deux cas » (101).

126. Ainsi, l’incidence de l’inversion thermique peut être considérée comme l’un des multiples facteurs contribuant à expliquer l’incidence de l’interdiction de circulation nocturne sur la qualité de l’air. Dans ces conditions, l’affirmation selon laquelle les conditions de dispersion sont moins favorables la nuit, en raison de températures plus basses et d’inversions thermiques fréquentes, reste valable et cohérente, quelle que soit la saison considérée.

127. Le cœur du problème consiste à déterminer si une interdiction de circulation appliquée pendant une plage horaire sensiblement uniforme tout au long de l’année, dont l’efficacité est réduite au cours du semestre d’été, est conforme au principe de proportionnalité.

128. La République d’Autriche indique (102) que, dans le cas du NO2, le droit de l’Union fixe une valeur limite exprimée par une moyenne annuelle, car ce ne sont pas les pics de pollution qui sont nocifs pour la santé, mais l’exposition chronique. Par conséquent, les mesures visant à réduire le NO2 devraient s’appliquer tout au long de l’année.

129. Il ressort des informations fournies que :

–        les concentrations moyennes de NO2 au cours du semestre d’été sont généralement inférieures à celles de l’hiver (103) ;

–        sur une base horaire, l’interdiction de circulation nocturne n’a été en moyenne que 15 % moins efficace au cours du semestre d’été qu’au cours du semestre d’hiver (104).

130. La République d’Autriche fait valoir que, au vu de ce pourcentage, « on ne saurait en aucun cas affirmer que l’interdiction de circulation nocturne a un effet nettement moins important en été qu’en hiver » (105). Elle insiste sur le fait que la moindre efficacité de la mesure a déjà été prise en compte en réduisant de deux heures la durée de l’interdiction au cours du semestre d’été. Le maintien de la mesure tout au long de l’année serait nécessaire pour garantir le respect durable des obligations découlant du droit de l’Union. Les réductions obtenues en été, bien que mineures, contribuent au moins pour un tiers à l’effet global de la mesure, ce qui constitue une proportion significative.

131. Si ces affirmations peuvent être globalement admises, il n’en reste pas moins que, s’agissant du maintien de l’application d’une mesure telle qu’une interdiction de circulation d’une durée de sept heures au cours d’un semestre pendant lequel les niveaux d’immissions sont déjà inférieurs en termes absolus, et bien que soit reconnue l’efficacité (plus) limitée de la mesure durant cette période, ce maintien impose une exigence renforcée de justification. Il faudrait démontrer, en particulier, l’absence de solutions alternatives moins restrictives et tout aussi efficaces pour atteindre l’objectif recherché.

132. En ce qui concerne l’application de la mesure au cours du semestre d’été, je suis d’avis que la République d’Autriche n’a pas satisfait à son obligation d’« examiner attentivement la possibilité de recourir à des mesures moins restrictives de la liberté de circulation et de ne les écarter que si leur caractère inadéquat, au regard de l’objectif poursuivi, était clairement établi » (106).

133. Il ressort du rapport sur l’interdiction nocturne, qui expose la situation au 14 septembre 2020, que, à cette époque, la priorité de la République d’Autriche était de réagir rapidement à « l’écart manifeste par rapport à la valeur limite annuelle moyenne de NO2 » établie par l’Union, en vue d’« assurer dès que possible le respect de [cette valeur limite] aux points de mesure tyroliens proches des autoroutes affectées par les dépassements des [concentrations d’émissions] » (107).

134. Selon ce rapport, « il n’est pas non plus possible de substituer à l’interdiction de circulation nocturne d’autres mesures, indépendamment de la question de savoir si ces dernières seraient véritablement moins restrictives ». Il indique que les autres mesures relatives au trafic à effet immédiat qui pourraient être envisagées, à savoir des limitations de vitesse ou l’interdiction de certaines classes Euro, mentionnées par la Cour dans l’arrêt Brenner II, ont déjà été appliquées ou adoptées, de même qu’une interdiction sectorielle de circulation (108).

135. Il ajoute toutefois que « le critère de nécessité, ou l’obligation qui en découle d’adopter dans chaque cas les mesures les moins restrictives propres à atteindre l’objectif poursuivi, ne peut pas non plus être interprété en ce sens que [...] la mesure la moins restrictive devrait d’abord s’appliquer, voire en ce sens que son effet devrait être évalué, avant qu’une mesure plus restrictive puisse être imposée » (109).

136. Cette approche, vraisemblablement appropriée dans une situation telle que celle de 2020, lorsque le dépassement des valeurs limites exposait la population à un risque pour la santé, est inadaptée en présence d’un changement de circonstances, dès lors qu’il est établi que, dans la station de Vomp, les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 sont systématiquement respectées. Il n’y a donc pas de nécessité d’agir qui justifierait le maintien de l’approche adoptée en 2020.

137. Interrogée lors de l’audience, la République d’Autriche :

–        a reconnu que les mesures restrictives devaient se conformer à tout moment au principe de proportionnalité, qui, selon elle, était respecté avant 2024. Jusqu’à cette date, les valeurs enregistrées au Tyrol, tout en respectant la limite fixée par la directive 2008/50, se situaient à peine en deçà du seuil maximal défini par la réglementation de l’Union, grâce au train de mesures adoptées ;

–        a ajouté que ce n’est qu’en 2025 qu’un écart par rapport aux valeurs limites suffisamment significatif pour permettre le réexamen de la proportionnalité des mesures dans un contexte non caractérisé par l’urgence aurait pu être observé. Toutefois, l’entrée en vigueur de la directive (UE) 2024/2881 (110) rendrait cette approche impraticable, compte tenu du nouvel objectif de réduction à atteindre au plus tard en 2030.

138. Je ne pense pas qu’un tel point de vue soit correct.

139. Premièrement, en 2022, la valeur moyenne mesurée dans la station de Vomp était de 33,3 μg/m³ (111), soit un niveau sensiblement inférieur au seuil maximal de 40 μg/m³ fixé par la réglementation de l’Union, même en tenant compte de la « marge de sécurité » de 3 μg/m³ approuvée par des experts (112). Cette valeur a continué de baisser au cours des années suivantes, jusqu’à atteindre une prévision de 26,7 μg/m³ pour 2026 (113).

140. Ces chiffres, fournis par la République d’Autriche elle-même, établissent qu’il était justifié de réexaminer la proportionnalité de la mesure avant 2025, alors que la directive 2024/2881 n’avait pas encore été publiée.

141. Deuxièmement, la directive 2024/2881 ne saurait être utilisée pour apprécier l’existence du manquement faisant l’objet du présent recours, car cette directive a été adoptée le 23 octobre 2024, après la clôture de la phase précontentieuse devant la Commission. Ainsi que je l’ai déjà exposé, la Cour est appelée à déterminer si les manquements étaient établis au regard de la situation qui prévalait au 14 mai 2024. À cette date, les niveaux d’émissions que la République d’Autriche devait respecter étaient (uniquement) ceux que prévoyait la directive 2008/50.

142. Troisièmement, la directive 2024/2881 ne peut pas être invoquée pour maintenir la restriction telle qu’elle se présente aujourd’hui (114). L’article 36 TFUE admet « que les législations nationales fassent exception au principe de la libre circulation des marchandises dans la mesure où cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs visés par cette disposition » (115).

143. Ce qui mérite d’être critiqué n’est pas que la République d’Autriche se soit abstenue de supprimer entièrement son train de mesures, mais qu’elle n’ait pas réexaminé la proportionnalité de l’interdiction de circulation nocturne à la lumière d’une appréciation actualisée du risque pour la santé humaine, qui s’imposait au regard des dernières données disponibles (116).

144. Les valeurs limites fixées par le droit de l’Union ayant été respectées pendant des années, le risque, initialement mis en avant, de soumettre la population locale à une exposition indue à des substances polluantes était atténué. Dès lors, la République d’Autriche aurait dû entreprendre, avant même l’année 2025, une analyse approfondie quant à la possibilité d’adopter des mesures alternatives moins restrictives, ne serait-ce que pour les écarter de manière motivée s’il avait été constaté que leur efficacité était insuffisante.

145. Ce constat est d’autant plus justifié si, conformément aux études les plus récentes, l’interdiction de circulation nocturne s’avère moins efficace pendant certaines périodes de l’année, ce qui renforce le bien‑fondé d’une mesure alternative spécifique visant à obtenir un résultat de portée modérée.

146. Je n’ai pas été en mesure de trouver, parmi les pièces fournies par la République d’Autriche (y compris celles qu’elle a indiquées comme étant pertinentes lors de l’audience), de documents dans lesquels, après l’année 2020, la proportionnalité stricto sensu de l’interdiction nocturne aurait été examinée de manière critique. Les rapports produits s’attachent principalement à démontrer l’efficacité de l’interdiction nocturne, sans envisager d’autres solutions alternatives que celles déjà exposées (117). Démontrer qu’une mesure est apte à atteindre l’objectif poursuivi ne dispense pas l’État membre qui l’adopte de se demander si elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

147. Sans être tenue de démontrer avec certitude qu’aucune autre mesure possible ne permettait d’atteindre l’objectif de l’interdiction nocturne pendant la période d’été, il incombait à la République d’Autriche d’établir qu’elle avait soigneusement évalué un nombre suffisant de solutions alternatives (118) moins restrictives de la liberté de circulation.

148. Je considère donc que la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 et 35 TFUE et que le premier moyen doit dès lors être accueilli.

D.      L’interdiction sectorielle de circulation (deuxième moyen)

149. La République italienne critique l’interdiction de circuler sur un tronçon de l’autoroute A 12, imposée aux poids lourds qui transportent certaines marchandises jugées aptes au transport ferroviaire. L’interdiction sectorielle est assortie des exceptions que j’ai déjà mentionnées (119).

150. Dans les arrêts Brenner I et Brenner II, la Cour a jugé que, en obligeant les entreprises concernées à rechercher des solutions alternatives économiquement rentables pour le transport des marchandises concernées, la mesure nationale avait pour effet de limiter les échanges entre l’Europe septentrionale et le nord de l’Italie (120).

151. L’interdiction aujourd’hui soumise à l’appréciation de la Cour est, en substance, comparable à celle qui a été examinée dans l’arrêt Brenner II, sous réserve de trois différences : l’interdiction actuelle touche un tronçon d’autoroute d’une longueur légèrement inférieure (121) ainsi qu’une liste de marchandises plus étendue (122), et introduit une exception pour les véhicules les moins polluants (123), qui ne figurait pas dans l’interdiction examinée en 2011. Toutefois, comme je l’ai déjà exposé (124), cette dernière exception a été sensiblement limitée au cours des années les plus récentes.

152. Il semblerait découler, de prime abord, de la lecture des arrêts Brenner I et Brenner II que la thèse défendue dans le présent recours par la République italienne mériterait d’être accueillie : la Cour devrait se borner à confirmer ces décisions.

153. La République d’Autriche ne conteste pas le caractère restrictif de l’interdiction sectorielle, mais estime que celle-ci est nécessaire pour protéger la santé et l’environnement : en particulier pour lutter contre la pollution atmosphérique et respecter les valeurs limites d’émissions prévues dans la législation de l’Union (125).

154. La République italienne conteste le caractère cohérent, systématique et proportionné de l’interdiction, en faisant valoir qu’elle :

–        est discriminatoire, étant donné que la liste des marchandises concernées est arbitraire et fausse la concurrence entre les producteurs locaux et transfrontaliers ;

–        n’est pas apte à réaliser les objectifs poursuivis d’une manière cohérente et systématique, en raison des exceptions en faveur du trafic local et régional ainsi qu’en faveur des poids lourds de la classe Euro VI immatriculés après le 31 août 2018 ;

–        va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis, étant donné que les concentrations de polluants dans les zones concernées sont restées inférieures pendant plusieurs années aux valeurs limites fixées par la directive 2008/50 et que le système intermodal de l’« autoroute ferroviaire » (Rollende Landstraße ou « RoLa ») (126), en tant que solution alternative au transport routier, souffre d’importantes contraintes de capacité, d’une faible fiabilité et de longs temps d’attente.

1.      Le caractère discriminatoire de la mesure

155. Dans son mémoire en réplique, la République italienne concentre ses critiques sur l’inclusion des céréales dans la liste des marchandises visées par l’interdiction sectorielle, ce qui fausserait la concurrence en faveur des agriculteurs autrichiens. À nouveau, cet argument n’est étayé par aucun élément concret.

156. Pour écarter ce grief, il suffit de rappeler que l’arrêt Brenner II a rejeté un argument analogue de la Commission, qui remettait en cause le caractère neutre et approprié de l’« affinité avec le rail », en tant que critère pour déterminer le champ d’application de l’interdiction sectorielle.

157. La République d’Autriche a expliqué en détail les critères objectifs utilisés pour sélectionner les marchandises visées par l’interdiction, y compris s’agissant de l’inclusion des céréales (127).

158. La concurrence entre les producteurs italiens et les producteurs établis dans les zones du Tyrol autrichien, en ce qui concerne certains produits, n’est pas un argument suffisant pour démontrer que l’interdiction sectorielle constitue une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée au commerce entre États membres.

159. Aucun élément à la disposition de la Cour ne permet de considérer que la mesure, fondée sur des raisons tenant à la protection de l’environnement et de la santé publique (invoquées par la République d’Autriche), aurait été détournée de sa finalité, créerait des discriminations à l’égard de marchandises originaires d’autres États membres ou protégerait indirectement certaines productions nationales (128).

2.      Le régime des exceptions

160. Il ne me paraît pas nécessaire de m’attarder sur les critiques que la République italienne adresse à l’exception relative au trafic local et régional, lesquelles reprennent, en substance, des arguments déjà examinés et rejetés par la Cour dans l’arrêt Brenner II.

161. En effet, contrairement à ce que j’ai exposé lors de l’analyse de l’interdiction nocturne, le raisonnement suivi par la Cour dans l’arrêt Brenner II s’applique, mutatis mutandis, à la (nouvelle) interdiction sectorielle. L’objectif de la mesure examinée en 2011 correspond à celui de l’interdiction sectorielle actuelle, tout comme coïncide également l’importance qu’il convient d’accorder à l’absence de solutions alternatives viables et rentables pour le transport local.

162. En l’absence d’autres éléments remettant en cause la possibilité de transposer la solution de l’arrêt Brenner II au contexte actuel, une exception conçue de manière analogue à celle examinée en 2011 ne remet pas en cause « le caractère cohérent et systématique du règlement litigieux » (129).

163. S’agissant du caractère prétendument incohérent de l’exception relative aux véhicules de la classe Euro VI, je rappellerai la genèse et la ratio de la règle de la date limite. J’ai déjà mentionné que les autorités autrichiennes ont introduit l’exception en faveur du trafic des véhicules de la classe Euro VI à la demande de la Commission (130), et ont ensuite restreint sa portée en imposant une date limite afin de réduire le nombre de véhicules autorisés à circuler sous ce régime dérogatoire (131). Il ressort du dossier que :

–        en 2016, au moment de l’adoption de la « nouvelle » interdiction sectorielle, une « suppression progressive de l’exception » en faveur des véhicules de la classe Euro VI avait déjà été prévue, laquelle était justifiée, entre autres, « par la nécessité de tenir compte des intérêts économiques de l’entreprise ferroviaire » (132) ;

–        à l’occasion de la modification de 2019, les autorités autrichiennes étaient favorables à la suppression totale de l’exception Euro VI (133), mais ont choisi d’introduire la règle de la date limite en tant que « compromis raisonnable », à la lumière des « sérieuses réserves, du point de vue du droit de l’Union », exprimées par la Commission « à l’égard d’une interdiction sectorielle de circulation couvrant également les véhicules présentant le meilleur niveau d’émissions » (134) ;

–        la fixation de la date limite du 31 août 2018 procède d’un autre compromis, visant à ne pas exclure du champ d’application de l’exception certains véhicules relevant de la classe Euro VI D, bien que cette date ait entraîné, en contrepartie, l’inclusion de certains véhicules de la classe Euro VI C nouvellement immatriculés (135) ;

–        il est probable que cette date limite soit redéfinie dans un sens plus restrictif à l’avenir (136).

164. C’est à la lumière de ce contexte qu’il convient d’analyser les positions respectives de la République italienne et de la Commission.

165. Interrogée lors de l’audience, la République italienne a précisé qu’elle ne contestait pas tant la fixation de la date limite (le 31 août 2018) que l’introduction de la règle, dont l’effet restreint l’exception plus large relative à tous les véhicules de la classe Euro VI, prévue dans la version initiale de l’interdiction. Le caractère radical de cette modification ne serait pas compensé de manière adéquate par l’avantage tiré en termes absolus de la réduction des émissions (137).

166. Ainsi formulée, cette objection porte davantage sur la proportionnalité de l’interdiction sectorielle, considérée dans son ensemble, que sur la cohérence de son régime dérogatoire. Je l’analyserai plus loin.

167. La Commission, en revanche, ne critique pas l’introduction de la règle de la date limite en tant que telle, mais le fait qu’elle ait été fixée au 31 août 2018, ce qui, selon elle, serait incohérent.

168. L’argumentation de la Commission souffre néanmoins d’une certaine ambiguïté : dans son mémoire en intervention, elle semble contester uniquement l’inclusion de certains véhicules de la classe Euro VI C dans le champ d’application de l’exception (138). Lors de l’audience, elle a expliqué, en revanche, que cette date non seulement permettait la circulation de certains véhicules de la classe Euro VI C, plus polluants que ceux des classes Euro VI D et E, mais excluait également du champ d’application de l’exception un nombre considérable de véhicules de la classe Euro VI D, qui pouvaient déjà être immatriculés depuis le mois d’octobre 2016. La Commission a proposé, à titre de solution alternative plus cohérente, un système fondé sur une date limite différée (31 août 2019), qui exclurait totalement les véhicules de la classe Euro VI C, assortie d’une « exception à l’exception » pour permettre la circulation des véhicules de la classe Euro VI D immatriculés avant cette nouvelle date.

169. Il n’est pas nécessaire de s’attarder sur la divergence de vues entre la Commission et la République d’Autriche en ce qui concerne la date à partir de laquelle les véhicules de la classe Euro VI D pouvaient être immatriculés. À mon sens, l’argument de la Commission n’est, en tout état de cause, pas convaincant, car :

–        le système alternatif qu’elle propose est extrêmement complexe et sa mise en œuvre pratique est source d’incertitude. Au vu de la législation en vigueur, il ne semble pas exister de date d’immatriculation ou d’homologation qui permette de distinguer d’un simple coup d’œil les véhicules de la classe Euro VI C de ceux relevant des classes Euro VI D et E. Il est en outre possible que les certificats d’immatriculation des véhicules, ou les autres documents qui doivent être conservés à bord, ne contiennent pas les informations nécessaires pour déterminer, rapidement et de manière fiable, à quelle sous-catégorie de la classe Euro VI appartient un véhicule donné. La vérification immédiate de cette information, en cas de contrôle routier, est incertaine (139) ;

–        la Commission ne conteste pas que, comme l’affirme la République d’Autriche, l’âge et l’usure d’un véhicule le rendent progressivement plus polluant, quelle que soit sa technologie, ce qui permettrait de rétablir la cohérence de l’exception (140).

170. En somme, je considère qu’aucune des objections soulevées à l’encontre du régime dérogatoire n’est de nature à remettre en cause le caractère cohérent de l’interdiction.

3.      La proportionnalité de la mesure et l’existence de solutions alternatives moins restrictives

171. L’interdiction sectorielle pourrait être apte à garantir la réalisation de l’objectif de protection de l’environnement poursuivi. Dans l’arrêt Brenner II, la Cour a constaté qu’une interdiction sectorielle entraînait une réduction des émissions de polluants atmosphériques et contribuait ainsi à l’amélioration de la qualité de l’air. Elle a également déclaré que « la nécessité de réduire le transport routier de marchandises, le cas échéant en orientant les opérateurs vers d’autres modes de transport, plus respectueux de l’environnement, tels que le transport ferroviaire, a été reconnue dans le cadre de la politique commune des transports » (141). Ce raisonnement peut être transposé au présent recours.

172. La République italienne soutient toutefois que l’interdiction sectorielle de circulation va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi, de sorte qu’elle serait disproportionnée. Elle fait notamment valoir que :

–        la République d’Autriche n’a pas démontré que des solutions alternatives de transport appropriées étaient disponibles ;

–        une mesure aussi radicale n’est pas nécessaire, étant donné que les concentrations de polluants dans les zones concernées sont restées bien en deçà des valeurs limites fixées par la directive 2008/50 pendant plusieurs années. L’absence ou l’inefficacité d’autres mesures moins restrictives de la libre circulation des marchandises n’aurait pas non plus été démontrée.

a)      L’existence d’une capacité ferroviaire adaptée

173. La République italienne soutient que le système intermodal RoLa présente des limites importantes sur le plan de la capacité, un manque de fiabilité et entraîne de longs temps d’attente. En outre, en raison du temps de trajet et des coûts ferroviaires, sensiblement supérieurs à ceux du transport routier, la RoLa ne saurait être considérée comme une « option attrayante ».

174. Dans l’arrêt Brenner I (142), la Cour a jugé que les autorités autrichiennes n’avaient pas démontré avoir correctement vérifié, « avant l’adoption d’une mesure aussi radicale qu’une interdiction totale de circuler », s’il existait une capacité ferroviaire suffisante pour permettre le transport des marchandises concernées.

175. Dans le cadre de la présente procédure, la République d’Autriche a fourni des informations et des chiffres détaillés pour établir que le transport ferroviaire – que ce soit au moyen de la RoLa ou de wagons de fret – pourrait constituer une solution alternative raisonnable (du point de vue des temps de trajet et des coûts) au transport routier.

176. Les objections de la République italienne à cet égard sont relativement générales et ne sont pas étayées par des études ou d’autres documents ayant une valeur probante suffisante. On ne saurait donc tenir pour justifiée son argumentation fondée sur l’absence de solutions alternatives.

b)      La nécessité de la mesure et la prise en compte appropriée de solutions alternatives moins restrictives

177. Dans l’arrêt Brenner I (143), il a été constaté que les autorités autrichiennes n’avaient pas démontré avoir dûment examiné d’autres solutions moins restrictives. Dans le cadre de ladite procédure, la Commission avait mentionné l’existence de plusieurs mesures alternatives, qui, bien que de nature à affecter la libre circulation des marchandises, auraient permis d’atteindre l’objectif poursuivi en restreignant dans une moindre mesure l’exercice de cette liberté (144).

178. La Commission a réitéré cet argument dans l’affaire Brenner II (145). La Cour a de nouveau jugé son objection fondée, en accordant une importance particulière au contexte dans lequel s’inscrivait l’interdiction litigieuse, c’est‑à‑dire à l’ensemble des mesures composant le paquet dont elle faisait partie. Elle a notamment constaté qu’une limitation de vitesse permanente sur les tronçons d’autoroutes concernés constituait une mesure moins restrictive, présentant un potentiel de réduction des émissions de NO2 que la République d’Autriche n’avait pas suffisamment pris en considération (146).

179. Pour apprécier le manquement reproché à la République d’Autriche dans le cadre du présent recours, il convient d’analyser l’évolution des mesures relatives au trafic sur les autoroutes A 12 et A 13 pendant les périodes immédiatement antérieure et postérieure à l’arrêt Brenner II (2011) :

–        en 2007, un premier train de mesures (celui examiné par la Cour en 2011) a été adopté, comprenant, outre l’interdiction sectorielle susmentionnée, une interdiction de circulation nocturne (moins stricte que celle actuellement en vigueur et non contestée par la Commission dans l’affaire Brenner II), une limitation de vitesse variable en fonction des émissions, une interdiction de circuler pour certaines classes de poids lourds fortement polluants ainsi que des mesures fiscales, telles que l’instauration de tarifs de péage différents selon les classes d’émission ;

–        en 2011, l’interdiction sectorielle de circulation a été levée en raison du manquement constaté dans l’arrêt Brenner II ;

–        en 2014, la limitation de vitesse permanente mentionnée dans cet arrêt a été introduite ;

–        en 2016, l’interdiction sectorielle a été réintroduite, avec une liste élargie des marchandises visées, mais assortie d’une exception temporaire en faveur des véhicules de la classe Euro VI ;

–        en 2018, le système de dosage du trafic faisant l’objet du quatrième moyen a été introduit pour la première fois ;

–        en 2020, la règle de la date limite a été instaurée en vue d’étendre par la suite le champ d’application de l’interdiction sectorielle. Il ressort des travaux antérieurs que les autorités autrichiennes étaient favorables à la suppression totale de l’exception en faveur des véhicules de la classe Euro VI, mais qu’elles ne l’ont pas adoptée en raison de son éventuelle incompatibilité avec le droit de l’Union et du risque de recours devant la Cour et d’adoption de mesures provisoires qui en découlait (147). Comme je l’ai déjà mentionné, la possibilité de durcir la règle de la date limite à l’avenir était envisagée ;

–        en 2021, l’exception générale en faveur des véhicules de la classe Euro VI a été supprimée dans le cadre de l’interdiction nocturne. Cette modification concerne également les véhicules de la classe Euro VI qui restent exclus du champ d’application de l’interdiction sectorielle, dont la circulation demeure donc limitée aux heures de la journée ;

–        au cours des années 2023 et 2024, l’interdiction de circulation hivernale qui fait l’objet du troisième moyen a été adoptée ;

180. Par conséquent, toutes les « mesures alternatives » mentionnées par la Commission dans l’affaire Brenner I ont été adoptées de manière cumulative par la République d’Autriche tout au long de la décennie ayant suivi l’arrêt Brenner II. Cependant, cette approche est, en elle‑même, contraire à la notion de « mesure alternative » (148).

181. La République d’Autriche fait valoir que toutes ces mesures sont, en réalité, nécessaires pour assurer le respect de la valeur limite d’émissions fixée par le droit de l’Union. Même en prenant en considération exclusivement le seuil défini par la directive 2008/50, il n’est pas contesté que, jusqu’en 2021, l’application cumulative des mesures adoptées n’a pas permis d’atteindre l’objectif fixé par cette directive, ainsi que le démontre la procédure d’infraction ouverte par la Commission en 2016.

182. Comme je l’ai déjà exposé à propos de l’interdiction nocturne, l’adoption de ce train de mesures a eu, tant directement (c’est-à-dire grâce à la réduction des émissions) qu’indirectement (c’est-à-dire en encourageant le renouvellement de la flotte), une incidence positive sur la concentration d’émissions. Depuis 2021, les valeurs limites prévues par la directive 2008/50 ont été respectées sur tous les tronçons concernés des autoroutes A 12 et A 13, y compris lorsque la « marge de sécurité » de 3 μg/m³ approuvée par les experts était ajoutée à ces seuils.

183. Si une « thérapie de choc », telle que celle adoptée entre les années 2016 et 2020, a pu se révéler raisonnable à la lumière du dépassement systématique des valeurs limites au cours de cette période, les données postérieures à 2021 invitent à la réflexion. Comme je l’ai déjà rappelé, la Cour juge que toute exception aux libertés de circulation prévues par les traités doit satisfaire aux critères requis pour être justifiée non seulement au moment de son adoption, mais également pendant toute la durée de son application.

184. Un État membre est donc tenu de démontrer, au regard des circonstances de l’espèce, que les mesures dérogeant à la libre circulation sont justifiées et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire. Lorsque survient un changement important des circonstances qui ont motivé leur adoption, les États membres doivent réévaluer leur nécessité et leur proportionnalité, en envisageant de les lever ou de les remplacer par d’autres mesures moins restrictives.

185. Là encore, j’estime que la République d’Autriche a manqué à cette obligation. Je m’appuie sur les motifs suivants :

–        le rapport sur la modification de l’interdiction sectorielle de 2019 indique que, en tant que mesures alternatives au durcissement de l’interdiction sectorielle, il a été envisagé de renforcer les autres interdictions, dont l’interdiction nocturne, ce qui avait pourtant déjà été acté (149). J’insiste sur le fait que, à l’époque déjà, aucune de ces mesures ne constituait une véritable « solution alternative » ;

–        il ressort du même rapport que l’autre véritable « solution alternative » (plus restrictive) examinée dans l’analyse technique (la suppression totale de l’exception dont bénéficient l’ensemble des véhicules de la classe Euro VI) a été écartée compte tenu de son éventuelle incompatibilité avec le droit de l’Union et du risque que, si elle était contestée devant la Cour, elle soit privée d’effet à court terme en raison de l’adoption de mesures provisoires ;

–        les études scientifiques ultérieures produites par la République d’Autriche ne font que démontrer l’efficacité du train de mesures et sa capacité à obtenir une réduction des concentrations d’émissions, mais ne procèdent pas à un réexamen exhaustif de sa proportionnalité au regard des nouvelles circonstances ;

–        malgré le respect des valeurs limites en 2021 et 2022, non seulement les mesures existantes n’ont pas été assouplies, mais l’interdiction de circulation hivernale a été introduite en 2023 et 2024 (150) ;

–        il n’apparaît pas que la décision de maintenir en vigueur toutes les mesures existantes, dans leur configuration actuelle, ait été réexaminée dans le cadre des débats qui ont précédé le présent recours en manquement. Il ressort du dossier que, depuis 2018, des réunions multilatérales spécifiques relatives aux mesures de limitation du trafic sur les autoroutes A 12 et A 13 ont eu lieu au sein des institutions de l’Union. En 2023, ces contacts ont été intensifiés, ce qui a conduit la Commission à présenter aux États membres concernés un train de mesures « de compromis ».

186. Je ne soutiens pas que, en 2024 ou au cours des années précédentes, la situation au Tyrol ait été de nature à rendre nécessaire la suppression totale de l’interdiction sectorielle. Je ne nie pas non plus que cette mesure puisse contribuer à garantir la qualité de l’air au Tyrol et que, dans un tel contexte, l’objectif consistant à transférer une partie du transport des marchandises vers le rail demeure légitime.

187. Mes réserves au sujet de cette interdiction sont d’un autre ordre : j’estime que la situation qui prévaut depuis 2022 imposait aux autorités autrichiennes l’obligation d’examiner si l’interdiction sectorielle de circulation pouvait être assouplie ou, si elle restait inchangée, justifiait la suppression ou l’atténuation d’autres mesures restrictives intégrées dans le même ensemble normatif (comme l’interdiction de circulation nocturne).

188. Au vu de ce qui précède, je considère que le deuxième moyen doit être accueilli.

E.      L’interdiction de circulation hivernale (troisième moyen)

189. La République italienne critique l’interdiction pour les poids lourds de circuler sur les autoroutes A 12 et A 13 en direction de l’Italie ou de l’Allemagne, ou d’un pays qui peut être rejoint en passant par ces États, tous les samedis de la période comprise entre le mois de janvier et le début du mois de mars 2023, de 7 h 00 à 15 h 00.

190. La République d’Autriche ne conteste pas le caractère restrictif de la mesure, qui rend impossible (à quelques exceptions près) le transport routier de marchandises par poids lourds pour une durée de huit heures consécutives, tous les samedis pendant deux mois. Elle considère cependant que cette restriction est justifiée par une exigence impérative d’intérêt général visant à garantir la sécurité routière et le bon fonctionnement des autoroutes lors des périodes de forte congestion.

191. La République italienne et la Commission soulignent que cette exigence impérative d’intérêt général ne figure pas parmi les intérêts publics expressément énoncés à l’article 36 TFUE, de sorte qu’elle ne pourrait pas être invoquée si elle était jugée discriminatoire. Elles font toutes deux valoir qu’un tel caractère discriminatoire existe lorsqu’une interdiction s’applique de manière sélective aux seuls trajets à destination de l’Italie ou de l’Allemagne et non, au contraire, aux trajets purement internes ou aux transports internationaux dont la destination se situe en Autriche. Elles soulignent également que, en ce qui concerne la sécurité routière et le risque accru de congestion du trafic et d’accidents, la destination finale du transport est totalement dénuée de pertinence.

192. La République d’Autriche fait valoir que la mesure est indistinctement applicable, indépendamment de l’origine des marchandises transportées et du pays d’immatriculation du véhicule.

193. La défense de la République d’Autriche n’est pas suffisante pour dissiper les doutes sérieux que j’éprouve à l’égard de cette interdiction, dont le caractère discriminatoire me paraît incontestable.

194. Je partage l’avis de la République italienne et de la Commission selon lequel il n’est pas justifié, en particulier au regard de l’objectif que la mesure vise prétendument à poursuivre, de définir le champ d’application de l’interdiction exclusivement en fonction de la destination finale du véhicule, en la limitant aux trajets à destination de l’étranger. Je n’ai pas trouvé, dans les documents produits par la République d’Autriche, d’explications suffisantes quant aux raisons qui président à ce choix (151).

195. Le caractère discriminatoire de cette interdiction n’exclurait pas, en lui-même, que cette dernière puisse être justifiée par une exigence impérative d’intérêt général reconnue par la jurisprudence de la Cour (152). Il convient donc d’examiner si cette mesure est appropriée pour garantir la réalisation de l’objectif de protection de la sécurité routière et ne va pas au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.

196. En théorie, une interdiction de circulation des poids lourds pendant certains jours ou certaines plages horaires est apte à garantir un niveau élevé de sécurité routière lorsqu’il est raisonnable de supposer que la circulation, surtout celle des voitures particulières, sera exceptionnellement intense (par exemple, en raison de jours fériés ou lors de certaines périodes de la saison touristique).

197. Par conséquent, examinée isolément, et outre son éventuel caractère discriminatoire, la mesure en cause pourrait probablement être considérée comme ne soulevant pas de problèmes de compatibilité avec les articles 34 et 35 TFUE.

198. La situation est toutefois différente lorsque l’incidence de l’interdiction hivernale sur le trafic au sein de l’Union est appréciée à la lumière des autres mesures existantes, avec lesquelles elle interagit.

199. En effet, au cours des samedis de l’hiver, la circulation des poids lourds n’était autorisée qu’entre 05 h 00 (lorsque l’interdiction de circulation nocturne prenait fin) et 07 h 00 (au moment de la prise d’effet de la mesure en cause). À l’instant même où l’interdiction hivernale cessait de s’appliquer, l’interdiction de circuler le week-end commençait à prendre effet, laquelle s’appliquait toute l’année du samedi 15 h 00 au dimanche 22 h 00.

200. En outre, les dimanches suivant les samedis concernés par l’interdiction hivernale, la possibilité de circuler était limitée à une heure seulement (entre 22 h 00 et 23 h 00), puisque c’est à ce moment‑là que commençait à s’appliquer l’interdiction de circulation nocturne, qui empêchait la circulation jusqu’au lundi 5 h 00.

201. En résumé, du vendredi à 22 h 00 au lundi à 5 h 00, les poids lourds à destination de l’Italie ou de l’Allemagne n’étaient autorisés à circuler sur l’axe routier des autoroutes A 12 et A 13 que pendant trois heures. La brièveté de cette « fenêtre » temporelle, combinée à la longueur du trajet séparant l’Allemagne de l’Italie et à la nécessité de respecter les limitations de vitesse en vigueur, rendait en pratique presque impossible le transport international de marchandises par poids lourds pendant le week-end. En outre, si l’on considère la semaine dans son ensemble, les poids lourds pouvaient circuler sans restriction pendant environ 46 % seulement de la totalité de la période.

202. Dans ce contexte, la prétendue nécessité d’accroître la sécurité routière et d’éviter des congestions pendant une période de huit heures les samedis de l’hiver est due, en grande partie, aux effets des autres mesures relatives au trafic adoptées par la République d’Autriche, qui entravent ou empêchent le transport international de poids lourds, à la fois pendant les heures qui précèdent et qui suivent cette période (l’effet combiné de l’interdiction nocturne et de l’interdiction de circuler le week-end implique que la circulation des poids lourds se concentre sur les heures de la journée du samedi).

203. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que l’interdiction de circulation hivernale, lorsqu’elle était en vigueur, était réellement nécessaire pour atteindre l’objectif invoqué.

204. Dans le même temps, l’interdiction soulève également des difficultés du point de vue de la proportionnalité au sens strict. En effet, elle serait moins contraignante si, en réponse à une interdiction de circuler affectant les heures de la journée les samedis de l’hiver, l’interdiction de circulation dans la nuit du vendredi ou l’interdiction de circuler le week-end étaient réduites d’un nombre d’heures comparable. Les intérêts protégés par les autres mesures (la réduction des émissions polluantes) seraient, pendant les samedis concernés, suffisamment préservés par l’interdiction de circuler dans la journée.

205. Au vu des considérations qui précèdent, la restriction à la libre circulation des marchandises que comporte l’interdiction de circulation hivernale, outre qu’elle est discriminatoire, n’est pas dûment justifiée. Partant, le troisième moyen doit être accueilli.

F.      Le dosage du trafic (quatrième moyen)

206. La République italienne critique une mesure, introduite à partir du mois de mars 2018, qui limite à un maximum de 300 véhicules par heure le nombre de poids lourds en provenance d’Allemagne et en direction du sud sur l’autoroute A 12. Cette mesure est appliquée certains jours, qui sont prédéterminés par les autorités autrichiennes et annoncés publiquement et périodiquement.

207. La République d’Autriche conteste le caractère restrictif de cette mesure. Elle souligne qu’elle vise à rendre le trafic plus fluide les jours où l’expérience montre qu’une forte augmentation du trafic est prévisible. Le dosage permet, en outre, aux services d’urgence d’assurer les interventions nécessaires de manière plus efficace.

208. Selon la République d’Autriche, le dosage n’entrave pas réellement le transport de marchandises. Ce système s’applique uniquement les jours où il est absolument nécessaire et seulement pendant quelques heures (généralement dans la matinée). Il n’impose pas un nombre prédéterminé de véhicules autorisés, puisque la réduction du nombre de véhicules entrants est atteinte au moyen d’une limitation additionnelle de la vitesse.

209. De manière générale, une limitation du nombre de poids lourds autorisés à circuler sur un tronçon autoroutier du réseau transeuropéen pourrait être qualifiée de mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’importation, au sens de l’article 34 TFUE. En tant que telle, elle serait de nature à décourager, voire à retarder de manière significative, le transport de marchandises au sein de l’Union, en le rendant plus complexe et plus coûteux.

210. Cependant, je ne suis pas convaincu que toute mesure limitant le nombre de poids lourds pouvant circuler sur un tronçon autoroutier à un moment donné soit, de manière inévitable, incompatible avec l’article 34 TFUE.

211. La capacité d’une mesure à avoir des effets restrictifs sur la libre circulation des marchandises dépend de nombreuses variables. En fait, si elle est appliquée à titre exceptionnel, lorsqu’il convient d’éviter des embouteillages, et qu’elle n’est maintenue que pendant le temps strictement nécessaire, elle pourrait même – comme le soutient la République d’Autriche – avoir des effets favorables sur la libre circulation.

212. En revanche, une mesure appliquée relativement fréquemment, y compris dans des situations où son utilité n’apparaît pas clairement, aurait des effets restrictifs sur la libre circulation.

213. Si, comme la République d’Autriche l’a fait valoir, le dosage se traduit en réalité par une simple limitation de vitesse imposée, à titre exceptionnel, sur certains tronçons de l’autoroute dans des circonstances particulières, sur le fondement de prévisions fiables de congestion du trafic, je ne crois pas qu’il soit critiquable.

214. Ces prémisses étant posées, je ne pense pas que la République italienne ait satisfait à la charge qui lui incombe de démontrer que le système de dosage contesté viole l’article 34 TFUE.

215. Tout d’abord, les éléments nécessaires pour comprendre en quoi consiste la mesure litigieuse et la manière concrète dont elle est appliquée ne ressortent pas explicitement du texte de la réglementation nationale pertinente. En effet, le libellé de la disposition sur laquelle la mesure est fondée est relativement ouvert, pour ne pas dire vague (153).

216. Dans ce contexte, il appartenait à la République italienne, en tant que partie requérante : i) de fournir toutes les informations utiles à la Cour pour lui permettre de comprendre la structure et le fonctionnement de la mesure contestée, et ii) de produire les éléments de preuve à l’appui de son argumentation.

217. Je considère que la République italienne n’a pas satisfait à ces conditions. En effet, la République d’Autriche a contesté l’exactitude de la description de la mesure figurant dans la requête, et la République italienne n’a répondu de manière convaincante à cette objection ni dans son mémoire en réplique, ni dans ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission, ni lors de l’audience.

218. Par ailleurs, la République italienne n’apporte pas de preuves à l’appui de son argumentation (telles que des décisions ou des circulaires administratives) et ne fait pas référence à des documents accessibles au public susceptibles de corroborer les faits allégués. Le mémoire en intervention de la Commission présente des lacunes analogues sur ce point.

219. Les arguments de la République italienne sur les effets restrictifs réels de la mesure sont incomplets. Ils se limitent à soutenir que, après l’introduction de cette mesure en 2018, le nombre de jours où elle s’est appliquée a progressivement augmenté au fil du temps (154). Ces arguments n’expliquent pas non plus si, et dans quels cas, le dosage a été décidé dans des situations où il n’existait pas de besoin réel, ou à des fins autres que celles invoquées par la République d’Autriche.

220. La République italienne n’a donc pas démontré que le système de dosage produit des effets sur la libre circulation susceptibles de donner lieu à une « restriction » au sens de l’article 34 TFUE. En l’absence de preuves concrètes à cet égard, les éventuels effets restrictifs de cette mesure sont trop incertains et éloignés pour être considérés comme pertinents.

221. Je considère, en somme, que le quatrième moyen doit être rejeté.

VI.    Sur les dépens

222. En vertu de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens.

223. En application de l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, la Commission supporte ses propres dépens.

VII. Conclusion

224. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer de la manière suivante :

1)      en adoptant les articles 3 et 4 de la Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A 12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (règlement du ministre-président, du 27 octobre 2010, instaurant une interdiction de circulation nocturne des poids lourds sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn, tel que modifié en 2021), la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 et 35 TFUE ;

2)      en adoptant les articles 3 et 4 de la Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A 12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (règlement du ministre‑président, du 18 mai 2016, interdisant le transport longue distance de certaines marchandises sur un tronçon de l’autoroute A 12 de la vallée de l’Inn, tel que modifié en dernier lieu en 2023), la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 et 35 TFUE ;

3)      en adoptant la Verordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A 12 Inntalautobahn und die A 13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird (règlement de la ministre fédérale de la Protection du climat, de l’Environnement, de l’Énergie, de la Mobilité, de l’Innovation et de la Technologie interdisant aux poids lourds de circuler sur l’autoroute A 12 de la vallée de l’Inn et sur l’autoroute A 13 du Brenner certains samedis de l’hiver 2023), la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 et 35 TFUE ;

4)      rejeter le recours pour le surplus ;

5)      la République italienne, la République d’Autriche et la Commission européenne supportent chacune leurs propres dépens.

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1      Langue originale : l’espagnol.

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2      Je les désignerai également sous les appellations respectives « autoroute de la vallée de l’Inn » et « autoroute du Brenner ».

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3      Arrêts du 15 novembre 2005, Commission/Autriche (C‑320/03, ci-après l’« arrêt Brenner I », EU:C:2005:684), et du 21 décembre 2011, Commission/Autriche (C‑28/09, ci-après l’« arrêt Brenner II », EU:C:2011:854).

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4      Arrêt Brenner II, point 116 : « [...] le tronçon de l’autoroute A 12 constitue l’une des principales voies de communication terrestres entre le sud de l’Allemagne et le nord de l’Italie. En contraignant les entreprises concernées à rechercher des solutions de remplacement rentables pour le transport des marchandises visées par le règlement litigieux, l’interdiction sectorielle de circuler est susceptible d’affecter de manière substantielle le transit des marchandises entre l’Europe septentrionale et le nord de l’Italie ».

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5      Établi par le protocole n^o 9 sur le transport par route et par rail et le transport combiné en Autriche, annexé à l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume de Norvège, de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 1994, C 241, p. 9, et JO 1995, L 1, p. 1).

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6      Voir les listes de marchandises figurant aux points 24 de l’arrêt Brenner I et 19 de l’arrêt Brenner II. Elles correspondent, pour l’essentiel, aux marchandises visées par l’interdiction sectorielle actuellement en vigueur.

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7      Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1).

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8      Procédure INFR(2016)2006. Après avoir constaté une diminution du niveau annuel des émissions de NO2 dans le Tyrol et le respect systématique, depuis l’année 2020, de la valeur limite fixée par le droit de l’Union, la Commission a clôturé la procédure d’infraction en 2023.

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9      Prévue aux articles 3 et 4 de la Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A 12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (règlement du ministre-président, du 27 octobre 2010, instaurant une interdiction de circulation nocturne des poids lourds sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn) (LGBl. n^o 64/2010), tel que modifié (LGBl. n^o 141/2021) (ci-après le « règlement sur l’interdiction nocturne »).

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10      Sont exemptés de cette interdiction les véhicules à propulsion exclusivement électrique ou équipés de la technologie de la pile à combustible à l’hydrogène. Lorsque j’utiliserai, sans autre précision, l’expression « poids lourds » dans les présentes conclusions, je me référerai aux véhicules dont la masse maximale autorisée est supérieure à 7,5 tonnes.

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11      Cette interdiction s’applique dans les deux sens de circulation sur l’A 12 entre le kilomètre 6,35 (commune de Langkampfen) et le kilomètre 90 (commune de Zirl).

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12      Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Verordnung, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird, geändert wird (Remarques explicatives sur le règlement du ministre-président modifiant le règlement instaurant une interdiction de circulation nocturne des poids lourds sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn ; ci-après le « rapport sur l’interdiction nocturne »).

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13      Son objectif n’est donc pas de réduire quantitativement le trafic routier des poids lourds sur le tronçon d’autoroute concerné, mais de le redistribuer vers une tranche horaire plus favorable à la dispersion des émissions (rapport sur l’interdiction nocturne, p. 64, qui compare cette mesure avec l’interdiction sectorielle).

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14      Rapport sur l’interdiction nocturne, p. 63.

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15      Voir règlement (CE) n^o 595/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juin 2009, relatif à la réception des véhicules à moteur et des moteurs au regard des émissions des véhicules utilitaires lourds (Euro VI) et à l’accès aux informations sur la réparation et l’entretien des véhicules, et modifiant le règlement (CE) n^o 715/2007 et la directive 2007/46/CE, et abrogeant les directives 80/1269/CEE, 2005/55/CE et 2005/78/CE (JO 2009, L 188, p. 1).

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16      Le rapport sur l’interdiction nocturne indique que les mesures relatives au trafic adoptées au fil du temps ont favorisé un renouvellement important de la flotte qui circule dans le couloir du Brenner, laquelle est « d’une modernité supérieure à la moyenne » (p. 60 ; voir également données figurant aux pages 12, 13 et 39). Il ajoute que, sous l’empire du régime précédent, un nombre significatif de poids lourds continuaient d’être autorisés à circuler pendant les heures de la nuit, en application de l’exemption générale des véhicules de la classe Euro VI, ce qui compromettait l’efficacité de la mesure et sa contribution à l’amélioration de la qualité de l’air. C’est pourquoi cette exemption n’a pas été prorogée dans le cadre de la modification de 2021.

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17      Relèvent de cette catégorie les transports nécessaires à la continuité des soins médicaux urgents, les travaux sur le réseau autoroutier ou ferroviaire, les services de dépannage et d’assistance en cas de panne, les services de secours et les déplacements de l’armée fédérale qui ne peuvent être différés.

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18      Ladite exception concerne les zones « principale » et « élargie » que la Cour avait déjà prises en considération lorsqu’elle s’est prononcée sur l’interdiction sectorielle de circulation (points 20 et 21 de l’arrêt Brenner II). J’y ferai référence dans les présentes conclusions sous la désignation « exemption du trafic local et régional ».

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19      La « zone principale » recouvre les districts d’Imst, d’Innsbruck-Land, d’Innsbruck-Stadt, de Kufstein et de Schwaz.

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20      La « zone élargie » correspond, en Autriche, aux districts de Kitzbühel, de Landeck, de Lienz, de Reutte et de Zell am See, en Allemagne, aux districts ruraux de Bad Tölz-Wolfratshausen, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (y compris la ville) ainsi que de Traunstein et, en Italie, aux communautés de districts d’Eisacktal, de Pustertal et de Wipptal.

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21      Après la suppression de l’exception générale en faveur des véhicules de la classe Euro VI.

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22      Rapport sur l’interdiction nocturne, p. 60 : « L’accès à ces zones [particulièrement touchées] est principalement assuré par l’“itinéraire interdit”. Les déplacements le long de cet itinéraire étant interdits, les entreprises présentes dans ces zones seraient beaucoup plus affectées que celles situées dans des zones accessibles par d’autres itinéraires ou à partir d’autres points. De plus, s’agissant des déplacements à l’intérieur de la zone élargie, le rail ne constitue pas une solution alternative viable, car les distances en jeu sont courtes. Partant, afin de garantir la sécurité de l’approvisionnement, les déplacements par route dans le cadre du trafic local et régional doivent continuer d’être autorisés ».

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23      Elle est régie par les articles 3 et 4 de la Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A 12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (règlement du ministre-président, du 18 mai 2016, interdisant le transport longue distance de certaines marchandises sur un tronçon de l’autoroute A 12 de la vallée de l’Inn) (LGBl. n^o 44/2016), tel que modifié (LGBl. n^o 48/2023) (ci-après le « règlement sur l’interdiction sectorielle de circulation »). Son contenu est précisé dans les Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (Remarques explicatives sur le règlement du ministre-président interdisant le transport longue distance de certaines marchandises sur un tronçon de l’autoroute A 12 de la vallée de l’Inn ; ci-après le « rapport sur l’interdiction sectorielle »).

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24      La liste des marchandises visées par cette interdiction inclut celles qui étaient en cause dans les arrêts Brenner I et Brenner II. S’y ajoutent maintenant les suivantes : le papier et le carton ; les produits pétroliers liquides ; le ciment, la chaux et le plâtre ; les tubes, tuyaux et profilés creux, ainsi que les céréales.

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25      Cette interdiction s’applique dans les deux sens de l’A 12 entre le kilomètre 6,35 (commune de Langkampfen) et le kilomètre 72 (commune d’Ampass).

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26      Rapport sur l’interdiction sectorielle, p. 27 et 28.

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27      Le rapport sur l’interdiction sectorielle réitère des considérations analogues à celles avancées par la République d’Autriche dans l’affaire Brenner II (points 102 et 103 de l’arrêt Brenner II).

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28      Actuellement, les zones principale et élargie sont délimitées de manière identique à ce qui a déjà été exposé en ce qui concerne l’interdiction de circulation nocturne. Jusqu’au 31 décembre 2023, la zone élargie incluait également d’autres zones en Autriche, en Suisse et au Liechtenstein.

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29      Comme l’a confirmé l’arrêt Brenner II, point 134.

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30      En ce qui concerne cette dernière exception, le rapport sur l’interdiction sectorielle (p. 56) indique qu’elle couvrait initialement tous les véhicules de la classe Euro VI, quelle que soit leur date d’immatriculation. Ses objectifs étaient de laisser aux entreprises un délai suffisant pour adapter la logistique du transport à la nouvelle situation juridique et d’encourager la modernisation rapide de la flotte. Toutefois, sa suppression progressive était prévue dès le début, en raison, d’une part, de son impact négatif croissant sur l’efficacité globale de l’interdiction sectorielle (puisque la modernisation progressive de la flotte ainsi obtenue entraînait une augmentation du nombre de poids lourds autorisés à circuler au titre de cette exception) et, d’autre part, des intérêts économiques de l’entreprise ferroviaire.

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31      Publiée au LGBl. n^o 81/2019.

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32      Correspondant aux normes Euro VI des catégories D et E, plus performantes d’un point de vue environnemental, à l’exclusion des catégories (plus polluantes) A, B et, partiellement, C.

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33      La République d’Autriche mentionne (point 121 de son mémoire en défense) des études qui démontreraient un « effet d’usure lié au kilométrage ».

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34      Il s’agit d’exceptions en faveur des véhicules à propulsion exclusivement électrique ou équipés de la technologie de la pile à combustible à l’hydrogène ; de certains transports préalables ou postérieurs au transbordement ferroviaire, ainsi que des services de secours et des déplacements de l’armée fédérale qui ne peuvent être différés [prévues respectivement aux points c), d), f) et g) de l’article 4 du règlement sur l’interdiction sectorielle de circulation].

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35      Verordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A 12 Inntalautobahn und die A 13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird (Winterfahrverbotskalender 2023) [règlement de la ministre fédérale de la Protection du climat, de l’Environnement, de l’Énergie, de la Mobilité, de l’Innovation et de la Technologie interdisant aux poids lourds de circuler sur l’autoroute A 12 de la vallée de l’Inn et sur l’autoroute A 13 du Brenner certains samedis de l’hiver 2023 (calendrier des interdictions de circulation hivernale 2023)] (BGBl. II n^o 3/2023, ci-après le « calendrier de l’interdiction hivernale de 2023 »).

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36      BGBl. II n^o 2/2024.

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37      Cette mesure ne semblait pas limitée à certains tronçons de ces autoroutes, mais s’étendait à l’ensemble de leur parcours.

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38      En 2023, cette mesure a été appliquée pendant une durée totale de dix samedis consécutifs, entre le 7 janvier et le 11 mars. En 2024, elle a été mise en œuvre du 13 janvier au 9 mars.

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39      Le calendrier de l’interdiction hivernale de 2023 contenait une énumération hétérogène de marchandises exonérées de cette mesure : transport d’animaux, de courrier et de périodiques, de produits destinés à l’approvisionnement d’établissements de restauration ou d’événements gastronomiques, ainsi que divers trajets destinés à la fourniture de services d’intérêt général. Aucune exception générale n’était en revanche prévue pour les produits périssables.

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40      Bundesgesetz vom 6. Juli 1960, mit dem Vorschriften über die Straßenpolizei erlassen werden (loi fédérale du 6 juillet 1960 portant adoption du code de la route) (BGBl. n^o 159/1960).

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41      La République d’Autriche explique, au point 186 de son mémoire en défense, que la réduction du nombre de poids lourds pendant la période critique de l’heure de pointe du matin vise à « permettre que le nombre de poids lourds franchissant la frontière à Kufstein corresponde précisément à celui que peuvent absorber les autoroutes de la vallée de l’Inn et du Brenner ». Parallèlement, la vitesse des poids lourds est limitée en direction d’Innsbruck. Au cours de la procédure devant la Commission, la République d’Autriche n’a pas mentionné de réduction de la vitesse, mais a indiqué que « le nombre de poids lourds en transit est réduit et redistribué pendant la période critique » (section 5.1).

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42      La planification des transports est ainsi facilitée, ce qui permet d’atténuer les effets du dosage, que ce soit par le décalage des trajets vers des plages horaires moins critiques, soit par leur réorientation vers le transport ferroviaire.

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43      C(2024) 3219 final ; ci-après l’« avis motivé ».

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44      Arrêt du 22 septembre 2016, Commission/République tchèque (C‑525/14, EU:C:2016:714, points 16 et 18 ainsi que jurisprudence citée).

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45      Article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et article 120, sous c), du règlement de procédure de la Cour.

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46      Arrêt du 31 mars 1992, Commission/Italie (C‑362/90, EU:C:1992:158, points 11 à 13).

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47      Arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑678/11, EU:C:2014:2434, point 60 et jurisprudence citée).

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48      Voir, de manière générale, arrêt du 16 septembre 2015, Commission/Slovaquie (C‑433/13, EU:C:2015:602, point 40 et jurisprudence citée).

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49      Arrêt du 30 mai 1991, Commission/Grèce (C‑110/89, EU:C:1991:227, point 24).

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50      Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C‑620/16, EU:C:2019:256, points 48, 49 et 96).

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51      Arrêt du 25 octobre 2001, Allemagne/Commission (C‑276/99, EU:C:2001:576, point 32).

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52      Conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Commission/Hongrie (Matériaux de construction pour infrastructures critiques) (C‑499/23, EU:C:2025:61, points 34 à 40).

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53      Arrêt du 11 mai 1999, Monsees (C‑350/97, EU:C:1999:242, point 23).

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54      Arrêt du 3 décembre 1998, Bluhme (C‑67/97, EU:C:1998:584, point 20).

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55      Arrêt du 14 juillet 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, point 24).

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56      Arrêt du 22 janvier 2026, Commission/Hongrie (Redevance minière supplémentaire) (C‑144/24, EU:C:2026:34, point 53 et jurisprudence citée).

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57      Arrêt du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, point 47).

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58      Arrêts du 29 mars 2011, Commission/Italie (C‑565/08, EU:C:2011:188, points 52 à 55), ainsi que du 12 juillet 2012, Commission/Allemagne (C‑562/10, EU:C:2012:442, points 41 à 43).

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59      Arrêt du 19 juin 2003, Commission/Italie (C‑420/01, EU:C:2003:363, point 30).

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60      Arrêt du 13 novembre 2025, Commission/Hongrie (Matériaux de construction pour infrastructures critiques) (C‑499/23, EU:C:2025:875, point 73).

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61      Cette interdiction se présente différemment dans chacun des trois cas : elle s’applique soit 24 heures sur 24 (uniquement pour certaines marchandises), soit pendant des plages horaires spécifiques ou certains jours pour la grande majorité des marchandises. Toutefois, au cours de la période pendant laquelle chacune des interdictions est applicable, le transport routier des marchandises concernées est impossible ou limité aux cas exceptionnels prévus par la loi.

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62      S’agissant des interdictions nocturne et sectorielle, les rapports explicatifs sur les règlements portant adoption de ces mesures admettent le caractère restrictif : voir le rapport sur l’interdiction nocturne, p. 62, et le rapport sur l’interdiction sectorielle, p. 35. Quant à l’interdiction hivernale, la République d’Autriche, aux points 151 à 154 de son mémoire en défense, ne conteste pas l’existence d’une restriction, mais uniquement son caractère discriminatoire.

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63      Arrêt Brenner II, points 108 à 111.

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64      Arrêts Brenner II, point 117, et Brenner I, point 69.

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65      Arrêts Brenner II, point 119, et Brenner I, point 70.

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66      Arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42).

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67      Arrêt du 26 avril 1988, Bond van Adverteerders e.a. (352/85, EU:C:1988:196, point 32).

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68      L’arrêt Brenner II, point 122, a reconnu que « les objectifs de protection de l’environnement et de protection de la santé [...] sont intimement liés l’un à l’autre, notamment dans le cadre de la lutte contre la pollution de l’air [...] ».

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69      Conclusions dans les affaires jointes Essent Belgium (C‑204/12 à C‑208/12, EU:C:2013:294, points 86 à 98).

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70      Arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, points 68 à 81) ; du 11 décembre 2008, Commission/Autriche (C‑524/07, EU:C:2008:717, points 54 et 55) ; du 30 avril 2009, Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft (C‑531/07, EU:C:2009:276, points 22 et 34), ainsi que du 11 septembre 2014, Essent Belgium (C‑204/12 à C‑208/12, EU:C:2014:2192, points 90 à 96).

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71      Sans préjudice du fait que, selon les circonstances, la nécessité et la proportionnalité d’une mesure discriminatoire fassent l’objet d’une analyse plus rigoureuse.

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72      Arrêt Brenner II, point 126 et jurisprudence citée (mise en italique par mes soins).

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73      Ces données montrent que la tendance à la réduction des émissions polluantes est analogue dans la station de Bressanone (Brixen), dans le Haut-Adige (Tyrol du Sud, Italie), où l’interdiction nocturne ne s’applique pas, et dans la station de mesure de l’aire de repos de Vomp sur l’autoroute A 12, dans le Tyrol (Autriche), soumise à cette interdiction. La station de mesure de Vomp est prise comme point de référence, car, comme l’indique le rapport sur l’interdiction nocturne, c’est là que les niveaux de concentration de NO2 historiquement les plus élevés ont été enregistrés.

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74      Observations de la République italienne sur le mémoire en intervention de la Commission, point 12 (mise en italique par mes soins).

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75      On peut raisonnablement soutenir que la modernisation de la flotte profite également aux zones italiennes limitrophes. Si, pour circuler sans restrictions sur les autoroutes autrichiennes, les poids lourds doivent satisfaire aux exigences des classes Euro VI, on peut supposer qu’une flotte plus moderne circulera également sur les tronçons italiens prolongeant l’A 13 (Bressanone se trouve dans le Val d’Isarco, situé dans la « zone élargie » où s’applique l’exception Euro VI).

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76      Voir rapport sur l’interdiction nocturne, p. 60.

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77      La République d’Autriche insiste sur la comparabilité des deux interdictions. Elle fait valoir que l’arrêt Brenner II ne portait pas directement sur l’interdiction sectorielle de circulation, mais plutôt, de manière générale, sur les « mesures nationales destinées à canaliser les flux de transport ou à influer sur les modes de transport », ce qui s’appliquerait également à l’interdiction de circulation nocturne.

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78      Au point 16, premier tiret, des observations de la République d’Autriche sur le mémoire en intervention de la Commission, l’autoroute A 10 est mentionnée comme une option alternative. Elle traverse le territoire autrichien sur un axe situé plus à l’est que celui formé par les autoroutes A 12 et A 13, reliant Salzbourg à Villach, agglomération se trouvant près de la frontière avec la Slovénie. Pour les trajets à destination du centre-nord de l’Italie, cet itinéraire implique, malgré la proximité avec le Frioul-Vénétie Julienne (Italie), un détour considérable.

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79      En ce qui concerne les marchandises (moins nombreuses) visées par l’interdiction sectorielle, la République d’Autriche a établi, en fournissant des études d’experts comparant leur « affinité avec le rail », que le transport ferroviaire pouvait constituer une solution alternative viable. Elle ne l’a en revanche pas démontré dans le cas des marchandises (plus nombreuses) concernées par l’interdiction nocturne, lesquelles pourraient ne pas se prêter au transport ferroviaire. C’est ce qu’elle reconnaît au point 16, dernier tiret, de ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission.

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80      Au vu des données fournies par la République d’Autriche, il ne semble pas que le recours à des itinéraires alternatifs constitue une option effectivement utilisée à grande échelle dans la pratique, comme le démontre le pic de trafic de poids lourds enregistré dans les premières heures ayant immédiatement suivi la levée de l’interdiction nocturne.

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81      Rapport sur l’interdiction nocturne, p. 60 (mise en italique par mes soins).

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82      Avis du 7 avril 2025 du département de la Planification de la mobilité de l’Office du gouvernement régional du Tyrol (ci-après l’« avis du gouvernement du Tyrol »), qui s’appuie sur les résultats d’une étude scientifique disponible à l’adresse suivante : https://www.tirol.gv.at/fileadmin/buergerservice/Beauftragte_Gutachten_Studien_Umfragen/Ergebnisse_Lkw-Erhebungen_A12_2024.pdf.

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83      L’avis du gouvernement du Tyrol se concentre sur la comparaison des pourcentages de véhicules dont la masse maximale autorisée est supérieure à 3,5 tonnes selon le sens de leur déplacement durant les heures de la nuit. Il apparaît que, pendant la plage horaire au cours de laquelle l’interdiction nocturne s’applique, 20,06 % des véhicules concernés sortent de la zone principale en direction des zones « externes » (contre 21,16 % en moyenne sur une période de 24 heures). À l’inverse, 30,09 % se dirige vers la zone principale depuis des zones externes (contre 11,96 % sur une période de 24 heures). Ces chiffres indiquent donc que, pendant les heures de la nuit, la zone principale reçoit davantage de marchandises qu’elle n’en expédie. L’avis du gouvernement du Tyrol conclut que ces chiffres : 1) montrent que l’exemption du trafic local et régional « sert principalement à garantir l’approvisionnement en marchandises de la zone centrale » et 2) permettent de réfuter l’existence d’un avantage concurrentiel, compte tenu du déficit commercial que connaît la zone principale pendant les heures de la nuit.

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84      Bien que des couleurs différentes soient utilisées dans le tableau figurant dans l’avis du gouvernement du Tyrol pour faire la distinction entre les déplacements effectués dans le cadre de l’exception en faveur du trafic local et régional et ceux autorisés en vertu d’autres régimes dérogatoires, les déplacements relatifs à la zone principale sont présentés sous une forme agrégée et sont intégralement imputés à cette exception. C’est ce qui ressort de l’absence d’une colonne spécifique relative au transport de denrées alimentaires ainsi que de publications et d’envois postaux à destination de cette zone, alors que ceux-ci représentent, selon l’étude citée dans la note en bas de page 82 des présentes conclusions, une part significative du total des marchandises transportées pendant la nuit (respectivement 37 % et 12 % du total des déplacements).

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85      Une interprétation alternative permettrait de considérer que les chiffres en question reflètent simplement une tendance rationnelle à saisir une opportunité, à savoir concentrer les livraisons pendant la nuit pour bénéficier de conditions de circulation plus fluides, favorisées par l’interdiction nocturne applicable aux autres poids lourds, ou afin d’éviter d’autres restrictions appliquées pendant les pics de trafic, comme le dosage.

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86      Requête, point 56.

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87      Points 71 à 73 du mémoire en défense. Elle ajoute que, du point de vue de la qualité de l’air, prolonger l’interdiction jusqu’à 8 h 00 serait préférable, compte tenu de l’évolution du « facteur tau », et rendrait la mesure plus efficace. Il a toutefois été décidé de fixer la fin de l’interdiction à 5 h 00 afin de permettre une meilleure planification du transport de marchandises et de garantir l’approvisionnement correct des entreprises avant leur ouverture à 7 h 00.

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88      Avis motivé, point 51.

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89      Le « facteur tau » indique le lien entre les concentrations et les émissions d’une source. Dans la note en bas de page 1 des observations de la République italienne sur le mémoire en intervention de la Commission figure un graphique montrant que le « facteur tau » est plus élevé la nuit et surtout aux premières heures du matin. Il confirme donc que les émissions des véhicules pendant ces heures sont à l’origine des concentrations les plus élevées.

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90      Observations de la République italienne sur le mémoire en intervention de la Commission, point 17.

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91      Lors de l’audience, la République italienne a réitéré ce qu’elle mentionne dans la note en bas de page 1 de ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission : « [l]a valeur fournie par l’Autriche, qui prend en compte le maximum (à 6 h 00) et le minimum (à 12 h 00) de l’ensemble de la période, ne semble pas pouvoir refléter la situation réelle. En effet, il serait plus correct de prendre en considération les valeurs moyennes des périodes visées par les interdictions de circuler la nuit (entre minuit et 5 h 00) et les valeurs moyennes de la plage horaire sur laquelle se reporte le trafic bloqué la nuit (vers 8 h 00), selon toute vraisemblance. Ainsi, la valeur moyenne passerait d’environ 0,11 g/km la nuit à environ 0,07 g/km le jour, soit pas même la moitié ». Pour être crédible et convaincant, cet argument aurait nécessité non seulement d’être étayé par des preuves démontrant que l’approche proposée était la « plus correct[e] », mais aussi développé de manière plus détaillée.

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92      Figurant dans les observations de la République italienne sur le mémoire en intervention de la Commission, points 16 et 17, note en bas de page 1.

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93      En particulier, le rapport d’Ökoscience, du 7 septembre 2024, intitulé « Evaluierung des Tiroler NO2-Maßnahmenprogramms zum Verkehr auf der A 12 und A 13 » (Évaluation du programme de mesures contre le NO2 du Tyrol pour le trafic sur les autoroutes A 12 et A 13, ci-après le « rapport d’Ökoscience de 2024 »).

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94      Rapport sur l’interdiction nocturne, p. 28.

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95      Rapport sur l’interdiction nocturne, p. 44. L’autoroute A 2 (autoroute du Saint‑Gothard) est l’un des principaux axes nord-sud de la Suisse, reliant la ville de Bâle à la frontière italienne. Cette comparaison s’explique par le fait que, en 2017, une interdiction de circulation nocturne s’appliquait à cette autoroute sans aucune exception pour les véhicules de la classe Euro VI.

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96      Rapport d’Ökoscience de 2024, p. 17, dans lequel il est précisé que « dans le scénario “sans [interdiction de circulation nocturne]” sur l’autoroute A 12, le trafic supplémentaire sur cette autoroute pendant la journée se répartit tout au long de la nuit de telle sorte que l’évolution journalière relative présente le même schéma que sur l’autoroute A 1 ».

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97      Rapport d’Ökoscience de 2024, p. 19.

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98      Il s’agit d’un phénomène par lequel, dans certaines zones de plaine ou certaines vallées (telles que celles traversées par les autoroutes A 12 et A 13), la température de l’air augmente avec l’altitude, ce qui entrave la dispersion de la pollution atmosphérique, piégée dans les couches d’air froid qui restent près du sol.

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99      Observations présentées par la République d’Autriche devant la Commission, section II.3. L’inversion thermique n’est mentionnée qu’une seule fois, et de manière accessoire.

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100      Lors de l’audience, la Commission a toutefois affirmé que cet argument avait revêtu une importance considérable dans la défense de la République d’Autriche au cours de la phase précontentieuse.

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101      Mémoire en défense, point 79 (mise en italique par mes soins). Cette affirmation me paraît plausible au vu du rapport d’Ökoscience du 26 septembre 2024, intitulé « Zur Entwicklung der Häufigkeit atmosphärischer Inversionen im Alpenraum 1997‑2023 » (Évolution de la fréquence des inversions atmosphériques dans la région alpine entre 1997 et 2023), p. 25.

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102      Elle s’appuie, à cet effet, sur une étude d’Ökoscience du 7 avril 2025, intitulée « Stellungnahme zu zwei Aspekten des SNF‑Verkehrs auf A 12/A 13 : Ganzjährige Wirkung des Nachtfahrverbotes (NFV) und Anteil der SNF an den NOx‑Emissionen und -Immissionen » (avis sur deux aspects du trafic des poids lourds sur les autoroutes A 12 et A 13 : l’effet tout au long de l’année de l’interdiction de circulation nocturne et la part des émissions et des concentrations de NOx attribuable aux poids lourds, ci-après le « rapport d’Ökoscience de 2025 »).

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103      Le rapport d’Ökoscience de 2025 indique que, en 2023, la réduction de la moyenne des émissions obtenue en été grâce à l’interdiction de circulation nocturne (1,5 μg/m³) correspond à 5 % de la moyenne des immissions au cours du semestre d’été, alors que le résultat obtenu en hiver (réduction de 3 μg/m³) correspond à 7,5 % de la moyenne des immissions au cours du semestre d’hiver. Les immissions moyennes au cours des deux semestres sont donc respectivement de 30 et 40 μg/m³.

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104      Le rapport d’Ökoscience de 2025 constate que l’effet de l’interdiction de circulation nocturne sur les émissions a été 1,5 fois plus important en hiver, mais il faut également tenir compte du fait que l’interdiction a duré environ 1,3 fois (deux heures) plus longtemps au cours du semestre d’hiver. Lors de l’audience, la Commission a insisté sur le fait que seules les valeurs absolues sont pertinentes, de sorte qu’il demeurerait exact d’affirmer que l’efficacité de la mesure est réduite « de moitié » au cours du semestre d’été.

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105      Point 21 de ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission.

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106      Arrêt Brenner II, point 140.

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107      Rapport sur l’interdiction nocturne, p. 64.

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108      Rapport sur l’interdiction nocturne, p. 64, dernier paragraphe.

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109      Mise en italique par mes soins. Ce rapport se réfère à une modification du règlement relatif à l’interdiction de circulation nocturne, axée sur la suppression de l’exception applicable au trafic Euro VI. Toutefois, je n’ai pas non plus trouvé, dans le rapport précédent de 2010 auquel renvoie celui de 2020, de justification adéquate concernant la proportionnalité de la mesure ni d’examen suffisant de solutions alternatives moins restrictives. Dans le rapport explicatif sur l’interdiction de circulation nocturne pour les poids lourds sur l’autoroute A 12 de la vallée de l’Inn (version de 2010, disponible à l’adresse suivante : https://www.tirol.gv.at/fileadmin/themen/umwelt/luftqualitaet/EB_NFV_Stammfassung_2010.pdf), on lit seulement (p. 8) que « les études techniques présentées ci‑dessus au chapitre 1.3 démontrent pleinement la nécessité des mesures de réduction des émissions prévues par le présent règlement et, partant, la réalisation de l’objectif de protection de la qualité de l’air ». À la section 1.3, il est en outre indiqué que « la nécessité persistante de cette mesure est démontrée par le fait que, à la station de Vomp, une valeur annuelle moyenne de 63 μg/m³ a également été enregistrée en 2009 pour le polluant atmosphérique NO2 ».

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110      Directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2024 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO L, 2024/2881).

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111      Rapport d’Ökoscience de 2024, p. 24.

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112      Rapport d’Ökoscience du 5 avril 2023, « Stellungnahme zu IG-L-Maßnahmen für die A 12 » (Déclaration sur les mesures [relevant de la réglementation sur la qualité de l’air] pour l’autoroute A 12), p. 3.

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113      Rapport d’Ökoscience de 2024, p. 21.

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114      Lors de l’audience, la République d’Autriche a insisté sur le fait que les valeurs limites fixées pour l’année 2030 dans la directive 2024/2881 ne pourront pas être respectées si des mesures restrictives ne sont pas mises en place dès à présent, et que la levée d’une seule des interdictions actuellement en vigueur compromettrait la réalisation de cet objectif. Je reconnais que la directive 2024/2881 aura un poids considérable dans l’action future des autorités autrichiennes, mais cela ne les exonérait pas de leur obligation d’analyser en détail la proportionnalité stricto sensu de l’interdiction nocturne à la lumière des données les plus récentes, qui montraient sa moindre efficacité au cours de l’été. Le rapport d’Ökoscience de 2024, p. 24 et 25, tout en recommandant le maintien de l’ensemble des mesures en vue de la réalisation de l’objectif de 2030, admet l’existence d’un « facteur d’incertitude important » qui nuit à l’exactitude des prévisions, lié au degré d’électrification du parc automobile au cours des prochaines années.

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115      Arrêt du 8 novembre 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, EU:C:1979:252, point 14). Mise en italique par mes soins.

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116      Arrêt du 28 janvier 2010, Commission/France (C‑333/08, EU:C:2010:44, point 92).

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117      Point 134 des présentes conclusions. Interrogée sur cette question lors de l’audience, la République d’Autriche a affirmé que la possibilité de recourir à des mesures alternatives moins restrictives avait été examinée dans le Programme de protection de l’air, qui n’a pas été fourni à la Cour. Je crois toutefois comprendre qu’il s’agit d’un document élaboré avant le rapport sur l’interdiction nocturne. Quoi qu’il en soit, j’insiste sur le fait que l’approche retenue en 2020 par ce rapport n’est pas en soi discutable : ce qui est en cause est l’absence de réexamen de la proportionnalité à un moment ultérieur.

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118      La notion d’« alternative » implique un choix entre différentes options, ce qui présuppose une évaluation comparative et l’exclusion consécutive de certaines d’entre elles. Aucune des mesures mentionnées au point 134 des présentes conclusions ne constituait une véritable solution « alternative », dans la mesure où elles ne font pas l’objet d’une exclusion, mais se situent sur un plan complémentaire et cumulatif.

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119      Point 23 des présentes conclusions.

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120      Points 66 à 68 et 87 de l’arrêt Brenner I ainsi que points 114 à 117 et 140 de l’arrêt Brenner II.

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121      On constate une réduction de 18,5 kilomètres.

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122      Voir note en bas de page 24 des présentes conclusions.

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123      Les Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Sektorales Fahrverbot-Verordnung geändert wird (Remarques explicatives sur le règlement du ministre-président modifiant le règlement sur l’interdiction sectorielle de circulation, ci‑après le « rapport sur la modification de l’interdiction sectorielle »), p. 4, 22 et 75, indiquent que l’exception générale en faveur des véhicules de la classe Euro VI a été exigée par la Commission en tant que condition pour clôturer la procédure d’infraction ouverte en 2016.

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124      Voir notes en bas de page 30 et 32 des présentes conclusions.

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125      En ce qui concerne le présent recours, je répète que seules les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 sont pertinentes, indépendamment de la modification introduite par la directive 2024/2881.

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126      Infrastructure permettant le transport ferroviaire de poids lourds.

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127      Voir, entre autres, rapport sur la modification de l’interdiction sectorielle, p. 68.

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128      Arrêt du 12 novembre 2015, Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751, points 123 et 124).

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129      Arrêt Brenner II, point 137.

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130      Voir note en bas de page 123 des présentes conclusions.

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131      Voir note en bas de page 30 des présentes conclusions.

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132      Rapport sur l’interdiction sectorielle, p. 56.

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133      Ce choix a été envisagé dans la partie technique du rapport sur la modification de l’interdiction sectorielle.

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134      Rapport sur la modification de l’interdiction sectorielle, p. 70. Mise en italique par mes soins.

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135      La République d’Autriche explique, dans son mémoire en défense (points 117 à 121), que la date d’introduction des poids lourds de la classe Euro VI D était fixée au 1^er septembre 2018, tandis que la première immatriculation des poids lourds Euro VI C était possible jusqu’au 31 août 2019. Cette dernière date n’a pas été retenue comme limite en raison de la volonté de ne pas exclure du champ d’application de cette exception les véhicules de la classe Euro VI de la catégorie D immatriculés entre le 1^er septembre 2018 et le 31 août 2019. La solution (moins restrictive) consistant à y inclure une partie des véhicules de la classe Euro VI de la catégorie C (ceux immatriculés pour la première fois au cours de la même période) a donc été adoptée.

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136      On peut lire ce qui suit à la page 73 du rapport sur la modification de l’interdiction sectorielle : « la date limite [désormais introduite] devra être fixée à nouveau à l’avenir, car le nombre de véhicules “privilégiés”, qui est actuellement relativement faible, augmentera progressivement en raison du renouvellement constant de la flotte, ce qui réduira l’effet [de la mesure] sur la qualité de l’air ».

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137      La République italienne ne conteste pas que, lors du passage de la classe Euro VI C à la classe Euro VI D, une réduction des émissions comprise entre 29 % et 43 % ait été enregistrée. Elle souligne toutefois qu’il s’agit de pourcentages se rapportant à des valeurs extrêmement faibles et que le véritable saut qualitatif s’est produit lors du passage de la norme Euro V à la norme Euro VI, au cours duquel une réduction de 700 % a été constatée. Elle relève également que l’exception en faveur du trafic local et régional n’est assortie d’aucune limitation fondée sur la date limite d’immatriculation, ce qui confirmerait que la République d’Autriche elle-même est consciente de l’incohérence qu’il y a à établir une distinction au sein de la catégorie des véhicules de la classe Euro VI.

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138      Cette critique est difficilement conciliable avec la position antérieure de la Commission à l’égard de l’exception en faveur des véhicules de la classe Euro VI.

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139      La Cour a reconnu la faculté pour les États membres d’adopter des « règles générales et simples facilement comprises et appliquées par les conducteurs ainsi qu’aisément gérées et contrôlées par les autorités compétentes ». Arrêts du 10 février 2009, Commission/Italie (C‑110/05, EU:C:2009:66, point 67), et du 24 mars 2011, Commission/Espagne (C‑400/08, EU:C:2011:172, point 124).

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140      L’argument de la République d’Autriche est vraisemblable : les émissions produites par les véhicules de la classe Euro VI C récemment immatriculés qui circuleront grâce à cette exception (peu nombreux) ne seront pas particulièrement significatives. Corrélativement, les véhicules de la classe Euro VI D immatriculés plus anciennement seront, par principe, plus polluants, en raison d’un kilométrage probablement plus élevé, ce qui ne ferait pas obstacle à leur inclusion dans l’interdiction.

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141      Arrêt Brenner II, points 129 et 130.

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142      Arrêt Brenner I, points 87 à 89.

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143      Arrêt Brenner I, points 87 et 89.

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144      Arrêt Brenner I, point 46.

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145      Arrêt Brenner II, point 139.

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146      Arrêt Brenner II, points 148 et 149

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147      Le rapport sur la modification de l’interdiction sectorielle, p. 5 et 6, affirme que tel a été le cas pour la mesure litigieuse dans l’affaire Brenner I. La page 70 indique ce qui suit : « [l]a Commission [...] exprime [...] de sérieuses réserves [...] en ce qui concerne les libertés fondamentales (en particulier la libre circulation des marchandises) à l’égard d’une interdiction sectorielle de circulation couvrant également les véhicules présentant le meilleur niveau d’émissions. [...] L’adoption d’une interdiction de circulation ne prévoyant aucune exception fondée sur les classes Euro crée donc une certaine insécurité juridique, ainsi qu’un risque raisonnable qu’une telle interdiction ne puisse pas entrer en vigueur à court terme si la Commission [...] ou d’autres parties intéressées [...] recouraient aux mesures provisoires qu’elles sont en droit de demander. Il est néanmoins nécessaire d’éviter un tel retard, compte tenu de la nécessité urgente d’obtenir le plus rapidement possible de nouvelles améliorations de la qualité de l’air, laquelle continue à être très dégradée à l’heure actuelle dans [la station de Vomp] ». Mise en italique par mes soins.

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148      Je renvoie à la note en bas de page 118 des présentes conclusions.

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149      Page 74.

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150      Comme je l’expliquerai dans la suite des présentes conclusions, même si cette mesure n’a pas pour objectif la protection de l’environnement, la nécessité de l’adopter afin d’assurer la sécurité routière découle, au moins en partie, de la décision de ne pas assouplir certaines interdictions existantes visant à protéger l’environnement.

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151      Le document intitulé « Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge auf der A 12 Inntal Autobahn und A 13 Brenner Autobahn an Samstagen in den Wintermonaten » (Interdiction de la circulation des poids lourds les samedis des mois d’hiver sur l’autoroute A 12 de la vallée de l’Inn et sur l’autoroute A 13 du Brenner), du 22 novembre 2018, p. 46, insiste sur les problèmes de congestion du trafic et de saturation des aires de stationnement le long des autoroutes A 12 et A 13 qui rendraient nécessaire l’interdiction d’accès à ces autoroutes au niveau des frontières allemande et italienne. Toutefois, ces problèmes se posent indépendamment de la destination : il est difficile de comprendre clairement pour quelle raison seuls les transports à destination de l’Italie ou de l’Allemagne devraient être pénalisés.

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152      Je renvoie aux points 70 à 77 des présentes conclusions.

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153      Il s’agit, comme je l’ai déjà indiqué, de la disposition générale du code de la route autrichien qui habilite les autorités chargées de la surveillance routière, si la sécurité, la facilité et la fluidité de la circulation l’exigent, à délivrer aux usagers de la route des instructions ponctuelles.

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154      La République d’Autriche a fourni des détails précis sur la mise en œuvre du système de dosage. Elle a expliqué que, malgré l’augmentation du nombre de jours où la mesure a été appliquée, on a constaté une diminution tant de la durée moyenne de chacune de ses applications que du nombre total d’heures pendant lesquelles elle a été utilisée au cours de l’année.