Conclusions de l'avocat général M. J. Richard de la Tour, présentées le 10 juillet 2025.###

1.

La demande préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre ( 2 ).

2.

Cette demande s’inscrit dans le contexte d’un litige opposant V. M., ressortissante albanaise séjournant en Italie, à l’Istituto nazionale della previdenza sociale (Institut national de la prévoyance sociale, Italie) (ci-après l’« INPS ») au sujet du refus de ce dernier de lui octroyer une prestation en espèces réservée aux personnes âgées de plus de 67 ans qui se trouvent en situation économique précaire.

3.

Elle offre à la Cour l’occasion de préciser le champ d’application matériel de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 qui prévoit l’égalité de traitement en matière de sécurité sociale des travailleurs migrants qui sont ressortissants de pays tiers et titulaires d’un permis unique avec les ressortissants de l’État membre où ils résident. Je vais exposer ce qui justifie, selon moi, que l’allocation sociale en cause dans l’affaire au principal en soit exclue.

4.

Dans le cadre des présentes conclusions, je ferai référence aux considérants 19 et 20 de la directive 2011/98 ainsi qu’à l’article 2, sous b) et c), à l’article 3, paragraphe 1, sous b) et c), et à l’article 12 de cette directive.

5.

Je ferai également référence au considérant 1 du règlement (CE) no 883/2004 ( 3 ), à ses articles 3 et 70 ainsi qu’à son annexe X.

6.

L’article 3, paragraphe 6, de la legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (loi no 335, portant réforme du régime de pension obligatoire et complémentaire), du 8 août 1995 ( 4 ), prévoit que, en lieu et place de la pension sociale et de ses majorations, les citoyens italiens résidant en Italie qui ont atteint l’âge de 65 ans (depuis le 1er janvier 2019, 67 ans) et qui remplissent les conditions de revenus prévues par ce paragraphe reçoivent une allocation sociale. Si la personne dispose de revenus propres, l’allocation est accordée, en principe, à un taux réduit jusqu’à concurrence du montant annuel net prévu par la loi. Les augmentations ultérieures de revenus au-delà de la limite maximale entraînent la suspension de l’allocation sociale ( 5 ).

7.

L’article 80 de la legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) [loi no 388, portant dispositions pour la formation du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de finances 2001)] ( 6 ), du 23 décembre 2000, dispose, à son paragraphe 19, que l’allocation sociale et les prestations économiques qui constituent des droits subjectifs en vertu de la législation en vigueur en matière de services sociaux sont accordées, dans les conditions prévues par cette législation, aux étrangers titulaires d’une carte de séjour ( 7 ) ; pour les autres prestations et services sociaux, l’assimilation aux citoyens italiens est accordée aux étrangers qui sont au moins titulaires d’un permis de séjour d’une durée égale ou supérieure à un an.

8.

L’article 20, paragraphe 10, du decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (décret-loi no 112, portant dispositions urgentes pour le développement économique, la simplification, la compétitivité, la stabilisation des finances publiques, ainsi que la péréquation fiscale) ( 8 ), du 25 juin 2008, converti en loi, avec des modifications, par la legge n. 133 (loi no 133), du 6 août 2008 ( 9 ), énonce :

« À compter du 1er janvier 2009, l’allocation sociale visée à l’article 3, paragraphe 6, de la [loi no 335/95] est versée aux ayants droit à condition qu’ils aient séjourné légalement, de manière continue, pendant au moins dix ans sur le territoire national. »

9.

V. M., ressortissante albanaise, séjourne régulièrement en Italie depuis l’année 2006 en étant titulaire d’un permis de séjour accordé pour raisons familiales ( 10 ), avec une autorisation de travailler dans cet État membre, ainsi que cela résulte du dossier transmis à la Cour.

10.

L’INPS a refusé de lui verser l’allocation sociale prévue à l’article 3, paragraphe 6, de la loi no 335/95, au motif qu’elle ne disposait pas d’un permis de séjour de résident de longue durée – UE.

11.

Après le rejet en première instance de son recours contre cette décision, la Corte d’appello di Firenze (cour d’appel de Florence, Italie) a fait droit à sa demande au motif que l’octroi de l’allocation sociale en cause serait subordonné à la seule condition de résidence en Italie pendant au moins dix années.

12.

À la suite du pourvoi formé contre cette décision par l’INPS, la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie) a saisi, par ordonnance du 8 mars 2023, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle, Italie), la juridiction de renvoi, de questions, fondées sur diverses dispositions de la Costituzione (Constitution), lues en combinaison avec l’article 34 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 11 ) et l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98, relatives à la constitutionnalité de l’article 80, paragraphe 9, de la loi no 388/2000 en ce que ce dernier subordonne l’octroi de l’allocation en cause à la condition supplémentaire que les étrangers soient titulaires d’un permis de séjour de résident de longue durée – UE.

13.

Tout en se référant à la jurisprudence antérieure de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle), la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation) a envisagé l’existence d’une obligation constitutionnelle d’octroyer l’allocation sociale en cause à un étranger dépourvu d’un permis de séjour de résident de longue durée – UE en raison de « l’interpénétration reconnue des valeurs qui sous-tendent l’article 3 de la Constitution et l’article 34 de la Charte » ainsi que de l’interprétation différente de l’article 12 de la directive 2011/98 donnée par la Cour ( 12 ).

14.

En outre, la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation) a estimé que l’article 3, paragraphe 6, de la loi no 335/95 serait contraire à l’article 38, premier alinéa, de la Constitution, « dès lors que ne saurait être mise en doute la corrélation étroite entre celui-ci et l’article 34 de la Charte qui, consacrant le droit à une aide sociale et à une aide au logement, vise à “assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes” (arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) ».

15.

La Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) souligne que les questions nouvelles de constitutionnalité dont elle est saisie sont fondées sur des dispositions de la Charte et qu’elle ne peut se dispenser d’y répondre au moyen des instruments qu’il lui sont propres ( 13 ). Elle est d’avis qu’elles impliquent principalement de déterminer si l’allocation sociale en cause figure parmi les prestations de sécurité sociale pour lesquelles les ressortissants de pays tiers titulaires d’un permis de séjour délivré à des fins d’emploi ou à tout le moins leur permettant de travailler bénéficient de l’égalité de traitement en vertu de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98.

16.

À cette fin, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) précise que l’allocation sociale en cause est une prestation en espèces que l’INPS octroie, sur demande, aux personnes âgées de plus de 65 ans (depuis le 1er janvier 2019, plus de 67 ans) qui se trouvent en situation économique précaire dans la mesure où elles sont dépourvues de revenu ou perçoivent un revenu inférieur au seuil fixé chaque année par la loi au montant maximal de cette allocation.

17.

La Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) rappelle sa jurisprudence selon laquelle, d’une part, l’allocation sociale en cause est octroyée indépendamment du fait que le bénéficiaire ait été un travailleur et est « purement une prestation d’assistance » ( 14 ). Celle-ci vise exclusivement à faire face à l’état de besoin découlant de l’indigence dans lequel se trouvent les personnes dépourvues de ressources économiques adéquates et qui, du fait de leur vieillesse, voient se réduire leur capacité de travail.

18.

D’autre part, dans son arrêt no 50/2019, du 4 décembre 2018, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a jugé qu’il relève « du pouvoir discrétionnaire du législateur de n’accorder une prestation en espèces à un étranger indigent et dépourvu de pension que si son intégration dans la société l’a rendu digne de recevoir la même assistance que celle accordée au citoyen italien ». Elle a considéré que l’égalité d’accès à l’aide sociale entre les citoyens italiens ou de l’Union et les ressortissants de pays tiers devait être limitée aux services et aux prestations qui, en satisfaisant « un besoin primaire de l’individu qui ne tolère aucune distinction liée à l’enracinement territorial », concrétisent la jouissance des droits fondamentaux des individus. Dans ce cas, aucune restriction liée au caractère limité des financements disponibles ne peut être tolérée. En revanche, le législateur peut réserver l’octroi des autres prestations aux personnes qui ont démontré leur intégration stable et active dans la société italienne par l’obtention d’un permis de séjour de résident de longue durée – UE. Celui-ci suppose, à la différence de la simple résidence légale en Italie, de produire un revenu, de disposer d’un logement et de connaître la langue italienne, éléments qui constituent « des indices non déraisonnables [de leur] participation » à la vie de la société, qui contribue au progrès de celle-ci.

19.

Au regard du droit de l’Union, la juridiction de renvoi précise, d’abord, que l’allocation sociale en cause est expressément classée parmi les prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, appelées aussi « mixtes », définies à l’article 70 du règlement no 883/2004, en étant inscrite à l’annexe X de celui-ci. Ensuite, elle procède à une analyse du libellé de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 ainsi que du régime juridique de ces prestations « mixtes ». Elle rappelle, en particulier, leurs conditions d’octroi telles que précisées par la Cour, à la fois pour les citoyens de l’Union ( 15 ) et pour les ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire de l’Union ( 16 ) avant d’être consacrées par le législateur de l’Union. Elle en déduit que les ressortissants de pays tiers qui se déplacent sur le territoire de l’Union, à l’instar des citoyens des États membres, doivent avoir une relation de contribution avec le système de prévoyance de l’État auquel ils demandent cette prestation.

20.

Enfin, la juridiction de renvoi considère que le principe de l’égalité de traitement consacré à l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 ne peut conférer aux ressortissants de pays tiers titulaires des titres de séjour visés à l’article 3, paragraphe 1, sous b) et c), de cette directive une protection plus large que celle qui est prévue par le régime de coordination des systèmes de sécurité sociale, prévu par le règlement no 883/2004, auquel ce premier article renvoie.

21.

La juridiction de renvoi est donc d’avis que les ressortissants de pays tiers auxquels s’applique l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 peuvent bénéficier du même traitement que celui réservé aux ressortissants de l’État membre dans lequel ils séjournent seulement s’ils sont des travailleurs et uniquement pour les prestations relevant des branches de la sécurité sociale énumérées à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 883/2004, tandis que, pour pouvoir bénéficier des prestations spéciales désignées à l’article 70 de ce règlement dont relève l’allocation sociale en cause, ils sont nécessairement soumis aux conditions prévues expressément à cette fin par le régime de coordination ainsi que par la législation de l’État membre d’accueil.

22.

Par conséquent, elle doute que le seul fait d’être titulaire d’un permis de séjour autorisant à travailler dans un État membre au sens de la directive 2011/98 confère aux ressortissants de pays tiers le droit d’accéder aux prestations « mixtes » dans les mêmes conditions que les ressortissants de l’État membre dans lequel ils séjournent.

23.

Dans ces conditions, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive [2011/98], en ce qu’il concrétise le droit d’accès aux prestations de sécurité sociale prévu à l’article 34, paragraphes 1 et 2, de la Charte, doit-il être interprété en ce sens qu’une prestation telle que l’allocation sociale prévue à l’article 3, paragraphe 6, de la loi no 335/95 relève de son champ d’application et, partant, le droit de l’Union s’oppose-t-il à une législation nationale qui n’étend pas aux étrangers titulaires du permis unique prévu [par cette] directive le bénéfice de cette prestation, lequel est déjà reconnu aux étrangers à la condition qu’ils soient titulaires du permis de séjour de l’Union pour résidents de longue durée ? »

24.

V. M., l’INPS, le gouvernement italien ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites et ont participé à l’audience qui s’est tenue le 7 mai 2025, au cours de laquelle ils ont répondu aux questions pour réponse orale posées par la Cour.

25.

La question préjudicielle appelle, de mon point de vue, deux remarques préalables.

26.

Premièrement, la juridiction de renvoi précise que l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 concrétise le droit d’accès aux prestations de sécurité sociale prévu à l’article 34, paragraphes 1 et 2, de la Charte.

27.

Ce faisant, elle reprend ce que la Cour a jugé dans l’arrêt INPS C‑350/20 en se fondant sur le renvoi au règlement no 883/2004 effectué dans l’article 12, paragraphe 1, sous e), de cette directive, lu à la lumière de son considérant 31, lequel énonce notamment que ladite directive observe les principes reconnus par la Charte ( 17 ).

28.

Deuxièmement, la juridiction de renvoi vise la situation des « étrangers titulaires du permis unique ». En raison du constat de la Cour relatif au champ d’application personnel de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2011/98 dans son arrêt INPS C‑350/20 ( 18 ), il doit être clarifié que l’interprétation de cette disposition sollicitée par la juridiction de renvoi n’est pas limitée aux situations dans lesquelles les ressortissants de pays tiers ont été admis dans un État membre aux fins d’y travailler conformément au droit de l’Union ou au droit national ( 19 ). Ainsi qu’il le prévoit expressément, l’article 12, paragraphe 1, de cette directive s’applique également aux ressortissants de pays tiers qui ont été admis dans un État membre à d’autres fins que le travail conformément au droit de l’Union ou au droit national, qui sont autorisés à travailler et qui sont titulaires d’un titre de séjour conformément au règlement (CE) no 1030/2002 ( 20 ).

29.

Par conséquent, eu égard à la décision dans l’arrêt INPS C‑350/20 ( 21 ), je propose à la Cour de considérer, par analogie avec la reformulation de la question préjudicielle adoptée dans cet arrêt ( 22 ), que, par son unique question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui exclut les ressortissants de pays tiers visés à l’article 3, paragraphe 1, sous b) et c), de cette directive du bénéfice d’une allocation octroyée, selon cette réglementation, aux personnes âgées de plus de 65 ans (depuis le 1er janvier 2019, plus de 67 ans) qui se trouvent en situation économique précaire et qui ont des capacités de travail limitées du fait de leur âge ( 23 ).

30.

L’article 12, paragraphe 1, de la directive 2011/98 pose le principe de l’égalité de traitement des travailleurs issus de pays tiers ( 24 ), visés à l’article 3, paragraphe 1, sous b) et c), de cette directive, avec les ressortissants de l’État membre où ils résident dans différents domaines, tels que, notamment, les conditions de travail, l’éducation et la formation, ainsi que les avantages fiscaux. En particulier, en matière de sécurité sociale, l’article 12, paragraphe 1, sous e), de ladite directive renvoie aux « branches de la sécurité sociale, telles que définies dans le règlement [...] no 883/2004 » ( 25 ).

31.

Il résulte clairement du considérant 19 de la directive 2011/98 qu’il s’agit d’une harmonisation minimale puisque le but de cette directive est de préciser dans quels domaines l’égalité de traitement est assurée.

32.

Dans d’autres directives figure un renvoi identique ( 26 ). Cette concordance devrait être étendue à la directive 2003/109/CE ( 27 ) si la proposition de la Commission d’introduire la référence au règlement no 883/2004 dans le cadre de la refonte de cette directive devait aboutir ( 28 ).

33.

S’agissant du champ d’application personnel de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2011/98, tel que rappelé au point 28 des présentes conclusions, j’ajoute, premièrement, qu’il n’est pas exigé que les ressortissants de pays tiers occupent constamment un emploi réel ( 29 ).

34.

Par conséquent, il ne peut être soutenu, ainsi que le fait l’INPS, que, « pour se voir reconnaître le droit à l’égalité de traitement en matière de sécurité sociale, il ne suffit pas que l’étranger soit titulaire d’un titre de séjour, mais il faut aussi qu’il contribue à l’économie de l’État membre d’accueil en exerçant une activité professionnelle et en payant les impôts y afférents ».

35.

Deuxièmement, le considérant 20 de la directive 2011/98, relatif au droit à l’égalité de traitement prévu à son article 12, vise également « les membres de la famille du travailleur issu d’un pays tiers qui ont été admis dans l’État membre conformément à la directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial [ ( 30 )] ». En ce qui concerne la situation dans laquelle les membres de la famille d’un travailleur ressortissant d’un pays tiers titulaire d’un permis unique bénéficient directement du droit à l’égalité de traitement, visée notamment dans ce considérant, la Cour a jugé que « ce droit est conféré à ces personnes en leur propre qualité de travailleurs, bien que leur arrivée dans l’État membre d’accueil [ait] été due au fait qu’elles étaient des membres de la famille d’un travailleur ressortissant d’un pays tiers » ( 31 ).

36.

En l’occurrence, lors de l’audience, il a été précisé que V. M. n’a jamais travaillé en Italie et qu’elle vit avec son fils qui a le statut de résident de longue durée – UE. Étant autorisée à travailler ( 32 ), il semble donc qu’elle entre dans le champ d’application personnel de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2011/98.

37.

S’agissant du champ d’application matériel du droit à l’égalité de traitement énoncé à l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98, celui-ci est déterminé par le règlement no 883/2004 auquel il renvoie ( 33 ). L’interrogation de la juridiction de renvoi porte sur le sens et la portée de l’expression « branches de la sécurité sociale, telles que définies dans le règlement [...] no 883/2004 ».

38.

Les branches de la sécurité sociale sont visées à l’article 3 de ce règlement, intitulé « Champ d’application matériel ».

39.

L’article 3, paragraphe 1, dudit règlement pose un principe selon lequel ce dernier « s’applique à toutes les législations relatives aux branches de la sécurité sociale qui concernent » neuf catégories de prestations et une allocation qui y sont énumérées limitativement.

40.

L’article 3, paragraphe 5, du règlement no 883/2004 définit les exceptions. Aux termes du point a) de cette disposition, ce règlement « ne s’applique pas [...] à l’assistance sociale et médicale » ( 34 ).

41.

L’article 3, paragraphe 3, du règlement no 883/2004 prévoit que ce règlement « s’applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l’article 70 » dudit règlement.

42.

Un doute pourrait découler du libellé de ce paragraphe 3, d’une part, et des critères retenus par le législateur de l’Union à cet article 70 pour définir des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, d’autre part.

43.

S’agissant du fait que l’adverbe « également » est utilisé à l’article 3, paragraphe 3, du règlement no 883/2004, je suis d’avis qu’il doit être lu au regard de l’objectif poursuivi par ce règlement en ce qu’il vise à favoriser la libre circulation des travailleurs ( 35 ) en définissant des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale entre les États membres ( 36 ). C’est pourquoi son champ d’application matériel comprend les prestations à caractère non contributif conformément aux limites exposées au considérant 37 dudit règlement.

44.

S’agissant des critères de détermination des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, ils sont les suivants :

45.

En outre, l’article 1er, sous l), premier alinéa, du règlement no 883/2004 définit le terme « législation » comme désignant, « pour chaque État membre, les lois, règlements et autres dispositions légales et toutes autres mesures d’application qui concernent les branches de sécurité sociale visées à l’article 3, paragraphe 1[, de ce règlement] » ( 39 ).

46.

Par conséquent, en ce qu’elles sont destinées à couvrir partiellement, voire complètement, « les risques correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l’article 3, paragraphe 1 », du règlement no 883/2004, les prestations spéciales en espèces à caractère non contributif pourraient-elles relever de l’égalité de traitement qui est énoncée à l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 en faveur des ressortissants de pays tiers autorisés à travailler dans un État membre ?

47.

En premier lieu, il convient de souligner que les expressions citées aux points 44 et 45 des présentes conclusions ne doivent pas atténuer l’importance de l’autre caractéristique énoncée à l’article 70, paragraphe 1, du règlement no 883/2004, à savoir celle de l’« assistance sociale », détaillée au paragraphe 2, sous a), i), de cet article ( 40 ).

48.

À cet égard, la Cour a jugé que les « prestations spéciales en espèces à caractère non contributif », visées à l’article 70, paragraphe 2, de ce règlement, relèvent de la notion de « prestations d’assistance sociale » au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE ( 41 ). Elle a précisé que cette notion fait référence à l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille ( 42 ).

49.

De plus, il résulte de l’arrêt Alimanovic qu’il convient de rechercher la fonction prépondérante de l’allocation en cause pour considérer qu’elle peut être qualifiée de « prestation spéciale en espèces à caractère non contributif ». Ainsi, tel est le cas si cette allocation garantit le minimum des moyens d’existence nécessaires pour mener une vie conforme à la dignité humaine ( 43 ).

50.

Enfin, selon une jurisprudence constante, une prestation octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d’une situation légalement définie, et qui se rapporte à l’un des risques énumérés expressément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 883/2004, peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale ( 44 ).

51.

En deuxième lieu, il convient de relever que deux critères supplémentaires énoncés dans le règlement no 883/2004 permettent de distinguer les prestations visées à l’article 70 de ce règlement de celles relevant des branches de la sécurité sociale, à savoir :

52.

En troisième lieu, le fait que ces prestations soient soumises à un régime juridique spécifique doit être souligné. En particulier, en vertu de l’article 70, paragraphe 4, du règlement no 883/2004, celles-ci sont octroyées exclusivement dans l’État membre dans lequel l’intéressé réside et conformément à sa législation. Elles sont servies par l’institution du lieu de résidence et à sa charge.

53.

Dans ces conditions, j’observe, premièrement, que l’expression « branches de la sécurité sociale, telles que définies dans le règlement [...] no 883/2004 » ( 47 ) employée à l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 est suffisamment précise pour en déduire qu’elle désigne les branches de la sécurité sociale énumérées de manière exhaustive à l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement ( 48 ).

54.

Cependant, d’autres considérations doivent être exposées au soutien de cette analyse, dès lors qu’il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 49 ).

55.

Ainsi, deuxièmement, au titre des précisions contextuelles utiles, je relève que la justification du renvoi aux branches de la sécurité sociale énumérées à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 883/2004 peut être trouvée dans le champ d’application personnel du droit à l’égalité de traitement énoncé à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2011/98 ( 50 ). Celui-ci est limité aux travailleurs, lesquels, en raison de leur statut, perçoivent des rémunérations soumises à l’obligation de contribuer à la couverture sociale des risques en relation avec l’emploi ( 51 ). En effet, en vertu des règlements no 883/2004 et (CE) no 987/2009 ( 52 ), les travailleurs salariés ou non salariés et les membres de leur famille sont en principe couverts par le système de sécurité sociale de l’État membre dans lequel ils exercent leur activité salariée ou non salariée, et ce dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux. Par conséquent, le critère tiré du lien avec l’État membre d’accueil n’est pas pertinent ( 53 ).

56.

Ainsi, le législateur de l’Union a expressément fait le choix de ne pas étendre le droit à l’égalité de traitement énoncé à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2011/98 aux prestations qui ne peuvent pas être qualifiées de « prestations de sécurité sociale » au sens de l’article 3 du règlement no 883/2004, y compris donc celles visées à l’article 70 de ce règlement, en raison de leurs caractéristiques, essentiellement liées à l’appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins des bénéficiaires qui ne sont pas exclusivement des travailleurs ( 54 ).

57.

En revanche, l’égalité de droits en matière d’assistance sociale a été consacrée pour les ressortissants de pays tiers qui sont résidents de longue durée ( 55 ), en raison de leur « statut plus privilégié », selon l’expression du considérant 8 de la directive 2011/98, accordé du fait de leur niveau d’intégration ( 56 ).

58.

Cette différence d’égalité des droits en matière de prestations d’assistance sociale, justifiée par la durée du séjour comme critère d’intégration des personnes concernées, sans restriction sur la nature des ressources suffisantes pour subvenir à leurs propres besoins et à ceux des membres de leur famille hormis l’absence de recours au système d’aide sociale de l’État membre concerné ( 57 ), est comparable à celle qui est prévue pour les citoyens « mobiles » de l’Union ( 58 ).

59.

En effet, tel est le cas pour les citoyens de l’Union qui ont acquis un droit de séjour permanent après avoir séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil ( 59 ). Pour la période antérieure, selon la même logique d’intégration, le législateur de l’Union a choisi, également en matière de droit à une prestation d’assistance sociale, d’énoncer à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, en considération de courtes périodes de séjour pour les citoyens inactifs, une dérogation au principe de non-discrimination, qui est rappelé au paragraphe 1 de cet article pour les citoyens de l’Union dont le séjour respecte les conditions posées par cette directive ( 60 ). En outre, dans un délai allant de trois mois à cinq ans, sont de fait écartés de l’accès aux prestations d’assistance sociale dans l’État membre d’accueil les citoyens de l’Union qui satisfont aux conditions de l’octroi d’un droit de séjour en raison de leur niveau de ressources ( 61 ).

60.

Néanmoins, une différence importante demeure. Les ressortissants de pays tiers relevant de la directive 2011/98 ne bénéficient pas de l’égalité de droits en matière d’assistance sociale, alors que les citoyens de l’Union qui sont également des travailleurs salariés ou non salariés ou qui conservent ce statut ( 62 ) et les membres de leur famille ont droit aux mêmes prestations d’assistance sociale que les ressortissants nationaux dès le début de leur séjour ( 63 ).

61.

Il convient donc, troisièmement, de rappeler l’objectif du législateur de l’Union, tel qu’il est exprimé au considérant 19 de la directive 2011/98, à la lumière duquel doit être lu son article 12, paragraphe 1, sous e) ( 64 ).

62.

Je retiens que ce considérant définit de manière constante le degré de l’égalité de traitement qui est fixé.

63.

En effet, partant du constat que, en l’absence de législation horizontale de l’Union, les droits accordés aux ressortissants de pays tiers dans les États membres étaient différents, il a été décidé notamment de préciser dans quels domaines l’égalité de traitement est assurée entre les ressortissants d’un État membre et les ressortissants de pays tiers qui n’ont pas encore le statut de résident de longue durée.

64.

Précisément, l’objectif exposé dans ledit considérant est de « créer des conditions minimales équivalentes dans l’ensemble de l’Union, de reconnaître que de tels ressortissants de pays tiers contribuent, par leur travail et les impôts qu’ils acquittent, à l’économie de l’Union et de servir de garde-fou afin de réduire la concurrence déloyale pouvant s’exercer entre les ressortissants d’un État membre et les ressortissants de pays tiers du fait de la possible exploitation de ces derniers » ( 65 ).

65.

Il est donc cohérent, du fait de l’intention du législateur de l’Union ainsi exprimée, d’une part, d’encadrer strictement, pour des séjours d’une certaine durée, un socle minimal de droits commun dans la limite de sa compétence en matière de sécurité sociale, telle que rappelée par le considérant 26 de la directive 2011/98 ( 66 ), et, d’autre part, de réserver l’égalité des droits aux prestations régies par la loi de l’État membre dans lequel le ressortissant d’un pays tiers a été autorisé à travailler ( 67 ) ou est inscrit comme chômeur après une période minimale d’emploi ( 68 ).

66.

Ainsi, il résulte clairement du considérant 19 de la directive 2011/98 que celle-ci vise à aboutir à une harmonisation minimale et non à une stricte adéquation entre la situation des ressortissants de pays tiers et celle des ressortissants de l’État membre dans lequel ils vivent.

67.

Cet objectif est de nouveau exprimé en termes quasi identiques ( 69 ) dans la directive 2024/1233 ( 70 ).

68.

Ainsi, il est confirmé que le consensus des États membres sur le principe de l’égalité des droits, tant dans la directive 2011/98 à l’article 12 que dans la directive 2003/109 à l’article 11, repose sur la limitation des domaines dans lesquels ce principe est assuré et sur la faculté de déroger dans certaines conditions à ce principe ( 71 ).

69.

L’ensemble de ces précisions contextuelles et téléologiques vient confirmer le cadre de l’interprétation de la Cour imposé par le renvoi aux « branches de la sécurité sociale, telles que définies dans le règlement [...] no 883/2004 » par l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98 ( 72 ). Le droit à l’égalité de traitement des personnes relevant de cette directive ne s’applique donc pas aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, telles que définies à l’article 70 de ce règlement.

70.

En l’espèce, bien que V. M. ne conteste pas le fait que l’allocation en cause soit une prestation « mixte » ( 73 ) figurant à l’annexe X, rubrique Italie, point g), du règlement no 883/2004, elle soutient qu’« une prestation de subsistance octroyée aux personnes âgées n’est certainement pas étrangère au “risque de vieillesse” et correspond donc sûrement à l’une des branches visées à [l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement] ». Il serait ainsi justifié que l’allocation en cause relève du champ d’application de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98.

71.

Je considère qu’une telle approche revient à remettre en cause la distinction entre les prestations visées à l’article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement no 883/2004 ( 74 ).

72.

Je rappelle que la Cour a jugé que l’octroi des prestations de vieillesse visées à l’article 3, paragraphe 1, sous d), du règlement no 883/2004 ne doit pas dépendre de l’appréciation individuelle des besoins personnels du demandeur, qui est le critère qualificatif d’une prestation d’assistance sociale, et qu’elles sont caractérisées essentiellement par le fait qu’elles tendent à assurer les moyens de subsistance de personnes qui quittent, lorsqu’elles atteignent un certain âge, leur emploi et ne sont plus obligées de se mettre à la disposition de l’administration de l’emploi ( 75 ). Dès lors, le seul fait que des prestations soient versées afin de compléter les moyens de subsistance des personnes ayant atteint un certain âge ne suffit pas à les qualifier de prestations de vieillesse ( 76 ).

73.

Par conséquent, conformément à la jurisprudence de la Cour, il suffit de constater que le caractère spécial et non contributif de l’allocation en cause, inscrite à l’annexe X du règlement no 883/2004, n’est pas discuté ( 77 ). En outre, la juridiction de renvoi souligne que l’allocation en cause est une prestation d’assistance en ce qu’elle vise exclusivement à faire face à l’état de besoin découlant de l’indigence dans lequel se trouvent les personnes dépourvues de ressources économiques adéquates et qui, du fait de leur vieillesse, voient se réduire leur capacité de travail ( 78 ).

74.

Il convient donc d’en déduire que l’allocation sociale en cause ne relève pas du champ d’application de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98, et ce quand bien même elle satisferait à des besoins élémentaires au sens de la jurisprudence de la Cour interprétant l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/109 relatif au principe de l’égalité de traitement applicable aux ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.

75.

Ces « besoins élémentaires » ont été définis par la Cour comme étant ceux de se nourrir, se loger, et de se soigner. Elle a jugé qu’ils relèvent de la notion de « prestations essentielles » dont l’octroi ne peut être exclu par les États membres en application de l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/109, en matière d’aide sociale et de protection sociale ( 79 ).

76.

Concrètement, pour les ressortissants de pays tiers titulaires d’un permis unique, il est légitime de considérer que les conditions d’octroi et de renouvellement de ce titre relatives à l’exercice d’un emploi et à la satisfaction de l’exigence de ressources suffisantes rendent peu probable la nécessité de demander de telles prestations essentielles. Toutefois, la situation de ces personnes peut évoluer avant le renouvellement dudit titre, hypothèse qui a été évoquée à juste titre par la Commission lors de l’audience. Or, selon l’analyse de la juridiction de renvoi, l’allocation en cause est destinée à assurer une existence digne à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes.

77.

Dans ce contexte, il me semble opportun de relever, d’une part, que la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a fait valoir que des prestations sont versées afin de satisfaire « un besoin primaire de l’individu qui ne tolère aucune distinction liée à l’enracinement territorial » ( 80 ). Le gouvernement italien a expliqué lors de l’audience que ces prestations de nature diverse servent à prendre en charge les personnes en situation de danger pour leur santé ou leur sécurité. Il a repris l’explication de la juridiction de renvoi selon laquelle, « [d]ans ce cas, la prestation n’est pas tant une composante de l’assistance sociale (que l’article 38, premier alinéa, de la Constitution réserve au “citoyen”), qu’un instrument nécessaire pour garantir un droit fondamental de l’individu (article 2 de la Constitution) » ( 81 ).

78.

D’autre part, d’autres situations individuelles d’un degré de gravité moins aigu, mais portant atteinte à la dignité d’un ressortissant d’un pays tiers titulaire d’un permis unique, me paraissent devoir être prises en considération. En effet, dès lors qu’un tel ressortissant séjourne légalement sur le territoire d’un État membre, les autorités nationales compétentes en matière de prestations d’assistance sociale devraient être tenues de vérifier qu’un refus de lui octroyer de telles prestations en raison du titre de séjour dont il est titulaire n’expose pas le ressortissant concerné, qui ne dispose d’aucune ressource pour subvenir à ses besoins, à un risque concret et actuel de violation de ses droits fondamentaux, notamment celui consacré par l’article 1er de la Charte ( 82 ).

79.

Ainsi, je partage le point de vue exprimé par la Commission lors de l’audience. En effet, à mon sens, certaines situations individuelles justifient d’admettre un « filet de sécurité » ( 83 ).

80.

En résumé, je suis d’avis que l’absence d’égalité de traitement en matière d’assistance sociale des travailleurs issus de pays tiers, visés à l’article 3, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2011/98, avec les ressortissants de l’État membre où ils résident résulte de l’interprétation de la notion de « branches de la sécurité sociale » auxquelles renvoie l’article 12, paragraphe 1, sous e), de cette directive. Cette interprétation n’exclut pas pour autant, dans des situations particulièrement critiques au regard du respect des droits fondamentaux, que les autorités compétentes de l’État membre d’accueil procèdent à une évaluation globale, sans attendre de devoir prendre en charge un risque vital.

81.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle, Italie) de la manière suivante :

L’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre,

doit être interprété en ce sens que :

il ne s’oppose pas à la réglementation nationale qui exclut les ressortissants de pays tiers visés à l’article 3, paragraphe 1, sous b) et c), de cette directive du bénéfice d’une allocation octroyée, selon cette réglementation, aux personnes âgées de plus de 65 ans (depuis le 1er janvier 2019, plus de 67 ans) qui se trouvent en situation économique précaire et qui ont des capacités de travail limitées du fait de leur âge.

Toutefois, les autorités nationales compétentes en matière de prestations d’assistance sociale sont tenues de vérifier qu’un refus d’octroyer de telles prestations n’expose pas ces ressortissants, qui ne disposeraient d’aucune ressource pour subvenir à leurs besoins élémentaires, à un risque concret et actuel de violation de leurs droits fondamentaux, notamment celui consacré par l’article 1er de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.