Arrêt du Tribunal (chambre intermédiaire) du 30 septembre 2026.#Semmelweis Egyetem contre Conseil de l'Union européenne.#Exécution du budget de l’Union – Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 – Régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Décision d’exécution (UE) 2022/2506 – Mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie – Article 2, paragraphe 2, de la décision d’exécution 2022/2506 – Interdiction pour la Commission de contracter des engagements juridiques avec une fiducie (trust) d’intérêt public ou avec une entité détenue par une telle fiducie (trust) – Obligation de motivation – Droit d’être entendu – Intensité du contrôle juridictionnel – Proportionnalité – Erreur d’appréciation – Détournement de pouvoir.#Affaire T-138/23.

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Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Semmelweis Egyetem, demande, en substance, l’annulation de l’article 2, paragraphe 2, de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil, du 15 décembre 2022, relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie (JO 2022, L 325, p. 94) (ci-après la « disposition attaquée »), par lequel le Conseil de l’Union européenne a interdit à la Commission européenne, lorsqu’elle exécute le budget de l’Union européenne en gestion directe ou indirecte, de contracter un engagement juridique avec une fiducie (trust) d’intérêt public établie sur le fondement de la közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény [loi no IX de 2021 relative aux fiducies d’intérêt public investies d’une mission de service public (Magyar Közlöny 2021/75., ci-après la « loi hongroise IX »)] ou avec une entité détenue par une telle fiducie d’intérêt public.

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La requérante est une université de recherche en médecine et en sciences de la santé, fondée en 1769 et sise à Budapest (Hongrie). Jusqu’en 2021, la requérante était détenue, contrôlée et en partie financée par l’État hongrois en tant qu’université publique.

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Par les dispositions de la loi hongroise IX, la requérante a été retirée du champ des institutions directement gérées et financées par l’État, à compter du 1er août 2021. Ses droits constitutifs et de gestion ont été transférés à une fiducie d’intérêt public. Elle a été rattachée à la fiducie d’intérêt public Nemzeti Egészségügyi és Orvosképzésért Alapítvány (fondation nationale pour la santé et la formation des médecins).

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Le 24 novembre 2021, la Commission a adressé à la Hongrie une demande d’informations en application de l’article 6, paragraphe 4, du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO 2020, L 433 I, p. 1).

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Le 15 décembre 2022, à la suite d’échanges entre la Hongrie et la Commission, le Conseil a adopté la décision d’exécution 2022/2506, sur la base, d’une part, de la proposition COM(2022) 485 final de la Commission, du 18 septembre 2022, concernant une décision d’exécution du Conseil relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie (ci-après la « proposition de la Commission ») et, d’autre part, de la communication COM(2022) 687 final de la Commission au Conseil, du 30 novembre 2022, sur les mesures correctives notifiées par la Hongrie au titre du règlement 2020/2092 pour la protection du budget de l’Union (ci-après la « communication de la Commission »).

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Par la décision d’exécution 2022/2506, le Conseil a notamment constaté que les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 étaient remplies et a donc adopté des mesures visant à protéger le budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie. Ces violations concernaient les marchés publics, les poursuites, les conflits d’intérêts, la lutte contre la corruption et les fiducies d’intérêt public.

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Les deux mesures adoptées par le Conseil consistaient, d’une part, en une suspension de 55 % des engagements budgétaires pour trois programmes relevant de la politique de cohésion au cours de la période allant de 2021 à 2027, imposée par l’article 2, paragraphe 1, de la décision d’exécution 2022/2506, et, d’autre part, en une interdiction pour la Commission de contracter de nouveaux engagements juridiques avec des fiducies d’intérêt public et les entités qu’elles détenaient pour des financements de l’Union mis en œuvre en gestion directe ou indirecte, imposée par la disposition attaquée.

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Ainsi, la décision d’exécution 2022/2506 prévoit, dans la disposition attaquée, que, « [l]orsque la Commission exécute le budget de l’Union en gestion directe ou indirecte, conformément à l’article 62, paragraphe 1, [sous] a) et c), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046, aucun engagement juridique n’est contracté avec une fiducie (un trust) d’intérêt public établi(e) sur la base de la loi hongroise IX [...] ou avec une entité détenue par une telle fiducie (un tel trust) d’intérêt public ». La décision d’exécution 2022/2506 a pris effet le 16 décembre 2022.

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La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

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Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

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La Hongrie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de faire droit au recours de la requérante.

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Par acte déposé au greffe du Tribunal le 26 novembre 2025, la requérante a demandé la réouverture de la phase orale de la procédure sur le fondement de l’article 113, paragraphe 2, sous c), du règlement de procédure du Tribunal. Elle a également déposé des offres de preuve supplémentaires consistant en deux notifications dans le cadre du programme Erasmus+, visant à démontrer que les universités détenues par les fiducies d’intérêt public étaient exclues de ce programme, ainsi que des lettres du Médiateur européen, répondant à une plainte de sa part concernant l’absence de réponse de la Commission à sa demande confirmative relative à un refus d’accès à des documents, qui, selon elle, contiennent potentiellement des informations importantes pour la solution du présent litige.

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En vertu de l’article 113, paragraphe 2, sous c), du règlement de procédure, le Tribunal peut ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure lorsqu’une partie principale le demande, en se fondant sur des faits de nature à exercer une influence décisive sur sa décision qu’elle n’avait pas pu faire valoir avant la clôture de ladite phase orale.

14

Or, sans qu’il soit nécessaire pour le Tribunal de se prononcer sur la recevabilité des offres de preuve produites après l’audience, le Tribunal constate que les faits dont se prévaut la requérante ne sont pas, en tout état de cause, de nature à exercer une influence décisive sur sa décision.

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Dès lors, la condition prévue à l’article 113, paragraphe 2, sous c), du règlement de procédure n’étant pas remplie en l’espèce, le Tribunal décide de rejeter la demande de la requérante tendant à la réouverture de la phase orale de la procédure.

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Au soutien de son recours, la requérante soulève cinq moyens, tirés, le premier, d’une absence de base factuelle suffisamment solide, d’erreurs manifestes d’appréciation et d’une violation de l’obligation de motivation, le deuxième, d’une violation du droit d’être entendu, le troisième, d’une absence de base légale et d’un détournement de pouvoir, le quatrième, d’une violation du principe de proportionnalité et, le cinquième, d’une violation de l’article 107 TFUE.

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Aux fins de l’examen du présent recours, le Tribunal analysera successivement la première branche du troisième moyen, tirée de l’absence de base légale pour l’adoption de la disposition attaquée, le deuxième moyen, tiré de la violation du droit d’être entendu, la troisième branche du premier moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation, les première et deuxième branches du premier moyen, tirées, en substance, de la violation du règlement 2020/2092, le quatrième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité, la deuxième branche du troisième moyen, tirée d’un détournement de pouvoir, et, le cinquième moyen, tiré de la violation de l’article 107 TFUE.

18

Par la première branche du troisième moyen, la requérante soutient que le règlement 2020/2092 ne contient aucune habilitation appropriée pour l’adoption de la disposition attaquée.

19

À cet égard, d’une part, la requérante avance que, au début de la procédure, les violations des principes de l’État de droit soulevées s’agissant des fiducies d’intérêt public concernaient seulement les marchés publics et que cette question a été résolue avant l’adoption de la décision d’exécution 2022/2506. Ainsi, les préoccupations relatives aux conflits d’intérêts auraient été développées plus tard et ne concerneraient pas la requérante étant donné qu’aucun membre de son conseil d’administration n’était député ou membre du gouvernement. Dès lors, le règlement 2020/2092 n’aurait pas vocation à s’appliquer à la requérante et la disposition attaquée serait allée au-delà de l’habilitation donnée par ledit règlement. D’autre part, la requérante soutient que le fait que les mesures adoptées ne soient pas appropriées et proportionnées, au sens du règlement 2020/2092, démontre qu’elles dépassent par définition l’habilitation du Conseil en vertu de ce règlement.

20

Le Conseil considère que cette branche doit être rejetée comme étant irrecevable, en ce qu’elle n’a pas été soulevée d’une manière suffisamment claire et cohérente dans la requête, ou, à titre subsidiaire, comme étant non fondée.

21

S’agissant de la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, du même statut et de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, toute requête doit indiquer l’objet du litige, les moyens et arguments invoqués ainsi qu’un exposé sommaire des moyens invoqués.

22

Conformément à une jurisprudence constante, le statut de la Cour de justice de l’Union européenne et le règlement de procédure n’obligent pas la partie requérante à citer dans la requête les articles qu’elle invoque. Il suffit que les faits, les moyens et les conclusions de la partie requérante s’y trouvent énoncés. À l’inverse, il ne suffit pas d’énoncer une disposition du traité FUE ou du droit de l’Union pour qu’un moyen soit recevable. En effet, en vertu de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête doit, notamment, contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. En outre, cet exposé doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, pour qu’un moyen soit recevable, il faut que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels le moyen se fonde ressortent à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même, et ce afin d’éviter que le Tribunal n’omette de statuer sur un grief pertinent pour la solution du litige. Tout moyen qui n’est pas suffisamment articulé dans la requête introductive d’instance doit être considéré comme étant irrecevable [voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C‑814/21, EU:C:2024:963, point 60 et jurisprudence citée].

23

Bien que les arguments développés par la requérante au soutien de la présente branche ne soient pas particulièrement précis, il résulte de ses écritures qu’elle soutient clairement que le règlement 2020/2092 ne contient aucune habilitation appropriée pour l’adoption de la disposition attaquée.

24

Dès lors, la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil doit être écartée.

25

S’agissant du bien-fondé de l’argumentation de la requérante, il ressort des visas de la décision d’exécution 2022/2506 que celle-ci a été adoptée par le Conseil sur le fondement du règlement 2020/2092 et notamment de son article 6, paragraphe 10, à la suite de la proposition de la Commission arrêtant les mesures appropriées à adopter, conformément à l’article 6, paragraphe 9, du même règlement.

26

Plus précisément, la disposition attaquée résulte du fait que la Commission a considéré que les conditions énoncées à l’article 4 du règlement 2020/2092 étaient remplies et que les mesures correctives proposées par la Hongrie ne répondaient pas de manière satisfaisante aux constatations figurant dans la notification de la Commission, prévue à l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement. En pareille hypothèse, l’article 5, paragraphe 1, sous a), ii), de ce règlement prévoit que, lorsque la Commission exécute le budget de l’Union en gestion directe ou indirecte, en application de l’article 62, paragraphe 1, sous a) et c), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1), et lorsqu’une entité publique est la destinataire de fonds issus de ce budget, il est possible au Conseil d’interdire à la Commission de contracter de nouveaux engagements juridiques avec cette entité.

27

Or, il découle des écritures de la requérante qu’elle ne conteste pas, en tant que tel, le fait que la décision d’exécution 2022/2506 pouvait être adoptée sur le fondement de l’article 6, paragraphe 10, du règlement 2020/2092.

28

En l’espèce, la requérante soutient que l’habilitation prévue par l’article 6, paragraphe 10, du règlement 2020/2092 ne s’étendait pas à l’adoption de la disposition attaquée. Toutefois, aucun argument développé par la requérante n’est susceptible d’étayer cette affirmation.

29

En effet, d’une part, l’argument de la requérante selon lequel les préoccupations de la Commission relatives aux conflits d’intérêts n’apparaissaient pas dès le début de la procédure et avaient donc été développées à un stade tardif ne concerne pas le défaut de base légale de la disposition attaquée. Il en va de même en ce qui concerne le fait que les inquiétudes en matière de conflits d’intérêts n’existaient pas à l’égard de la requérante. Il s’ensuit que ces arguments ne sont pas pertinents pour démontrer l’absence de base légale pour adopter la disposition attaquée.

30

En tout état de cause, l’argument sur le développement tardif des préoccupations relatives aux conflits d’intérêts est contredit par la décision d’exécution 2022/2506. En effet, il ressort de son considérant 2 que, dans la notification de la Commission, celle-ci a fait part de ses préoccupations et a présenté ses constatations concernant un certain nombre de problèmes liés au système de passation des marchés publics en Hongrie, y compris « la détection, la prévention et la correction des conflits d’intérêts » et « des problèmes liés aux fiducies (trusts) d’intérêt public ».

31

Ainsi, contrairement à ce qu’affirme la requérante, le risque de conflits d’intérêts au sein des fiducies d’intérêt public a été soulevé par la Commission dès le début de la procédure suivie au titre du règlement 2020/2092 et n’était en tout état de cause pas le seul problème lié aux fiducies d’intérêt public et aux entités détenues par celles-ci, comme cela résulte, notamment, du point 33 de la proposition de la Commission.

32

D’autre part, s’agissant de l’argument de la requérante qui lie l’habilitation pour adopter la disposition attaquée à la proportionnalité de la mesure, force est de constater qu’il n’est également pas pertinent, étant donné que la requérante confond l’existence de la base légale pour adopter la disposition attaquée avec la proportionnalité de la mesure adoptée. Or, ce n’est pas parce qu’une mesure n’est pas proportionnée qu’elle n’a pas été prise sur le fondement de la base légale appropriée.

33

Il résulte de ce qui précède que la première branche du troisième moyen doit être écartée comme étant non fondée.

34

Par son deuxième moyen, la requérante soutient que, en raison de l’absence de consultation en ce qui concerne la décision d’exécution 2022/2506, le Conseil a violé son droit d’être entendue.

35

À cet égard, la requérante fait valoir que, si l’objectif de la disposition attaquée n’est pas de sanctionner la Hongrie ou elle-même, mais de protéger le budget de l’Union, une conséquence indirecte de la disposition attaquée est néanmoins de la pénaliser, de sorte qu’elle disposait d’un droit d’être entendue. Or, selon la requérante, si elle avait pu exercer son droit d’être entendue en temps utile, des limitations mieux adaptées, plus proportionnées et mieux ciblées auraient pu être envisagées.

36

Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste l’argumentation de la requérante.

37

Le droit d’être entendu est consacré par l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et comporte notamment le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son égard.

38

Le droit d’être entendu fait partie des droits de la défense et constitue un principe général du droit de l’Union qui trouve à s’appliquer même en l’absence d’une réglementation spécifique à ce sujet. Ce principe exige que les destinataires de décisions qui affectent de manière sensible leurs intérêts soient mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue au sujet des éléments retenus à leur charge pour fonder ces décisions (voir arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, point 122 et jurisprudence citée).

39

Cependant, le droit d’être entendu dans le contexte d’une procédure administrative visant une personne spécifique, qui doit être respecté même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure, ne saurait être transposé dans le contexte d’une procédure conduisant à l’adoption d’une mesure de portée générale (voir, en ce sens, arrêts du 22 juin 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Commission, C‑259/22 P, non publié, EU:C:2023:513, point 50, et du 11 septembre 2002, Alpharma/Conseil, T‑70/99, EU:T:2002:210, point 388 et jurisprudence citée), telle que la décision d’exécution 2022/2506 (voir, en ce sens, ordonnance du 4 avril 2024, Semmelweis Egyetem/Conseil, T‑138/23, non publiée, EU:T:2024:211, point 36).

40

En particulier, s’agissant des actes de portée générale, ni le processus de leur élaboration ni ces actes eux-mêmes n’exigent, en vertu des principes généraux du droit de l’Union, tels que le droit d’être entendu, consulté ou informé, la participation des personnes affectées. Il en est autrement si une disposition expresse du cadre juridique régissant l’adoption dudit acte confère un tel droit procédural à une personne affectée (arrêt du 22 juin 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Commission, C‑259/22 P, non publié, EU:C:2023:513, point 51 ; voir, également, arrêt du 19 décembre 2019, Probelte/Commission, T‑67/18, EU:T:2019:873, point 87 et jurisprudence citée).

41

Or, la procédure prévue par l’article 6, paragraphes 1 à 9, du règlement 2020/2092, aux fins de l’adoption de mesures appropriées de protection du budget de l’Union, énonce seulement l’obligation de consulter l’État membre concerné et prévoit les différents échanges entre la Commission et cet État membre. La requérante ne conteste d’ailleurs pas que cette procédure ait été dûment suivie. Au demeurant, en l’espèce, il découle des considérants 1, 2, 6 et 8 à 10 de la décision d’exécution 2022/2506 que la Commission a eu un dialogue avec les autorités hongroises avant d’adresser sa proposition au Conseil.

42

Il convient d’ajouter que la Commission et le Conseil n’ont pas allégué des violations individuelles des principes de l’État de droit, des fraudes systémiques ou des conflits d’intérêts concrets dans lesquels la requérante aurait été impliquée, justifiant l’adoption de mesures spécifiques au titre du règlement 2020/2092, ce qui aurait imposé le respect de son droit d’être entendue. Le seul fait que la disposition attaquée affecte la requérante au même titre que d’autres bénéficiaires en raison de violations systémiques graves des principes de l’État de droit, qui sont alléguées par la Commission et le Conseil, ne lui confère pas un droit procédural particulier.

43

Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la requérante ne peut utilement se prévaloir de la violation de son droit d’être entendue.

44

Partant, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen comme étant inopérant.

45

Dans le cadre de la troisième branche du premier moyen, la requérante soutient que la décision d’exécution 2022/2506 n’est pas suffisamment motivée.

46

La requérante fait notamment valoir que, même si la décision d’exécution 2022/2506 contenait des faits ou des références permettant d’établir des violations des principes de l’État de droit commises par elle, ces faits et références ne ressortiraient pas de l’exposé des motifs de cette décision. De plus, la requérante fait grief au Conseil de ne pas avoir suffisamment motivé le caractère approprié de la disposition attaquée au regard des lourdes conséquences de cette dernière pour elle-même, mais également pour ses étudiants, ses enseignants et ses chercheurs. Ainsi, elle reproche au Conseil de ne pas avoir clairement exposé les motifs pour lesquels elle avait été incluse dans la liste des entités visées par la disposition attaquée.

47

Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste les arguments de la requérante.

48

L’article 296, deuxième alinéa, TFUE dispose que les actes juridiques sont motivés et visent les propositions, initiatives, recommandations, demandes ou avis prévus par les traités.

49

Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux (voir arrêt du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, point 389 et jurisprudence citée).

50

Un acte insuffisamment motivé, au sens de l’obligation de motivation formelle, est celui qui ne permet pas de comprendre pourquoi, sur quel fondement ou pour quelle raison il a été adopté, alors que les motifs d’un acte, qui sont ses raisons et justifications, peuvent être suffisamment connus et compréhensibles, mais insuffisants pour le justifier légalement, en ce qu’ils ne sont pas étayés, pertinents ou conformes aux dispositions applicables (arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T‑602/22, EU:T:2024:26, point 18).

51

À titre liminaire, le Tribunal constate que, contrairement à ce que fait valoir le Conseil, un acte d’exécution ne satisfait pas à l’obligation de motivation requise par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, dès lors qu’il se limite à un renvoi explicite ou implicite à des dispositions du règlement sur lequel il se fonde, permettant ainsi au juge de l’Union de « reconnaître » les critères ayant présidé à son adoption.

52

En effet, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de cet acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. À cet égard, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, points 391 et 392 et jurisprudence citée).

53

Ainsi, la motivation exigée par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque les motifs précis et les éléments concrets sur lesquels le Conseil s’est fondé pour adopter la disposition attaquée, en particulier, en ce qui concerne les violations des principes de l’État de droit alléguées par cette institution et les raisons pour lesquelles elle considère que ces violations portent atteinte ou présentent un risque pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou la protection de ses intérêts financiers, mais également en ce qui concerne le caractère approprié de la disposition attaquée.

54

À cet égard, tout d’abord, il convient de relever que le considérant 11 de la décision d’exécution 2022/2506 indique ce qui suit :

« [D]es préoccupations portent sur la non-application des règles en matière de marchés publics et de conflits d’intérêts aux “fiducies (trusts) d’intérêt public” et aux entités qu’elles (ils) gèrent ainsi que sur le manque de transparence quant à la gestion des fonds par ces fiducies (trusts). Ces problèmes et leur récurrence au fil du temps témoignent d’une incapacité, d’une impossibilité ou d’une réticence systémiques des autorités hongroises à empêcher les décisions prises en violation du droit applicable en matière [...] de conflits d’intérêts, et donc à lutter de manière adéquate contre les risques de corruption. Ils constituent autant de violations des principes de l’État de droit, en particulier des principes de sécurité juridique et d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, et suscitent des inquiétudes quant à la séparation des pouvoirs. »

55

De plus, le considérant 43 de la décision d’exécution 2022/2506 précise ce qui suit :

« [Malgré certaines modifications législatives,] le cadre réglementaire [hongrois] n’empêche toujours pas les hauts fonctionnaires, y compris les hauts responsables politiques de l’Assemblée nationale et les organes autonomes hongrois, de siéger dans les conseils d’administration des fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public [...]. En outre, la Hongrie a réintroduit, à compter du 1er novembre 2022, la possibilité (au moyen d’une exception à l’interdiction générale) pour les hauts responsables politiques d’avoir d’autres emplois rémunérés, y compris au sein des conseils d’administration de fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public. Le Conseil estime que pour ces raisons, ainsi qu’il est exposé plus en détail dans la communication de la Commission, les faiblesses du cadre réglementaire, associées aux nouvelles évolutions législatives, aggravent les éventuels conflits d’intérêts auxquels la mesure corrective était censée remédier et les rendent donc inadéquates pour répondre aux préoccupations initialement soulevées par la Commission. »

56

Enfin, le considérant 62 de la décision d’exécution 2022/2506 indique ce qui suit :

« En ce qui concerne les violations constatées en rapport avec les fiducies (trusts) d’intérêt public, le cadre réglementaire en Hongrie présente des faiblesses, comme indiqué ci-avant, qui font subsister le risque de conflit d’intérêts auquel la mesure corrective était censée remédier. Compte tenu de l’inadéquation de la mesure corrective, un risque grave pour le budget de l’Union subsiste, et la meilleure manière d’y remédier consiste en une interdiction de contracter de nouveaux engagements juridiques avec toute fiducie (tout trust) d’intérêt public et toute entité qu’elle détient dans le cadre d’un programme en gestion directe ou indirecte [...] »

57

Il découle ainsi des considérants 11, 43 et 62 de la décision d’exécution 2022/2506 que la violation alléguée des principes de l’État de droit portant atteinte ou présentant un risque sérieux d’atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à ses intérêts financiers est appréhendée sous l’angle du principe de sécurité juridique, de l’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif et du principe de séparation des pouvoirs et est concrétisée, en l’espèce, par l’existence d’éventuels conflits d’intérêts.

58

La violation alléguée des principes de l’État de droit résiderait dans une situation de fait et dans le cadre réglementaire hongrois, qui n’empêcherait pas les hauts fonctionnaires, y compris les hauts responsables politiques, de siéger dans les conseils d’administration des fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public établies par la loi hongroise IX. Cette violation des principes de l’État de droit serait aggravée par le fait que la Hongrie a réintroduit, à compter du 1er novembre 2022, la possibilité pour les hauts responsables politiques d’occuper d’autres emplois rémunérés, y compris au sein des conseils d’administration de fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public établies par ladite loi.

59

Il s’ensuit que le Conseil a exposé, de façon suffisamment détaillée et circonstanciée, les raisons pour lesquelles la disposition attaquée a été adoptée.

60

En ce qui concerne la motivation du caractère approprié de la disposition attaquée, il convient de relever que les considérants 43 et 62 de la décision d’exécution 2022/2506 indiquent clairement en quoi la disposition attaquée serait appropriée pour répondre à l’objectif de protection du budget de l’Union, visé à l’article 1er du règlement 2020/2092, puisqu’ils précisent que les violations des principes de l’État de droit, résidant dans les faiblesses du cadre réglementaire hongrois relatif aux fiducies d’intérêt public, font peser un risque grave de conflits d’intérêts sur la gestion des fonds de l’Union.

61

Partant, il y a lieu de rejeter la troisième branche du premier moyen.

62

Dans le cadre de la première branche de son premier moyen, la requérante soutient que le Conseil n’a pas veillé à ce que son inclusion dans le groupe des entités soumises à la mesure prévue par la disposition attaquée repose sur une base factuelle suffisamment solide. De plus, le Conseil aurait violé les conditions posées par l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092, et notamment celles concernant l’existence de violations des principes de l’État de droit et la détermination du « lien direct » entre cette violation et l’atteinte ou le risque d’atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union.

63

À cet égard, d’une part, la requérante, soutenue par la Hongrie, fait valoir que la recherche des faits effectuée par la Commission n’a pas été étendue à la composition, à la prise de décision, aux finances et au fonctionnement des fiducies d’intérêt public et que la Commission n’a pas tenu compte du fait que ces fiducies n’étaient pas impliquées dans la gestion des universités. D’autre part, elle fait valoir qu’il n’y a aucun élément établissant qu’elle-même ou la fiducie d’intérêt public détenant ses droits constitutifs ont commis un acte ou une omission susceptible d’être qualifié de violation des principes de l’État de droit portant atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union ou présentant un risque pour une telle gestion. En substance, la requérante reproche donc à la Commission et au Conseil de ne pas avoir établi des violations individuelles des principes de l’État de droit.

64

De plus, la requérante estime, dans sa réplique, que, en l’absence de démonstration par le Conseil de violations individuelles, il ne peut y avoir de violation systémique des principes de l’État de droit.

65

La requérante soutient également que, bien que la Commission ne soit pas obligée d’apprécier sa situation individuelle, il n’en va pas de même pour le Conseil. La Hongrie ajoute que, même s’il peut y avoir des situations dans lesquelles il ne pourrait être attendu du Conseil qu’il procède à une appréciation individuelle de la situation des personnes concernées en raison de leur nombre particulièrement élevé, cela ne vaut pas dans le cas d’espèce, où il était possible d’identifier précisément les personnes, en nombre relativement restreint, concernées par la disposition attaquée.

66

Par ailleurs, la requérante, soutenue par la Hongrie, fait valoir que la décision d’exécution 2022/2506 n’a pas établi un « lien factuel » entre la violation des principes de l’État de droit et son incidence sur le budget de l’Union.

67

Dans le cadre de la deuxième branche de son premier moyen, la requérante soutient que le Conseil a commis des erreurs manifestes d’appréciation, en ce que la décision d’exécution 2022/2506 ne repose pas sur des faits pertinents. En substance, la requérante reproche au Conseil d’avoir adopté cette décision alors que les éléments constitutifs préalables permettant de prendre une telle mesure n’étaient pas remplis.

68

Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste les arguments de la requérante.

69

À titre liminaire, il convient de rappeler que l’article 4 du règlement 2020/2092 pose les conditions d’adoption des mesures appropriées au titre dudit règlement.

70

L’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 indique que de telles mesures sont prises lorsqu’il est établi, conformément à l’article 6 du même règlement, que des violations des principes de l’État de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe.

71

En vertu de l’article 6 du règlement 2020/2092, il incombe à la Commission d’exposer, dans une notification écrite à l’État membre concerné, les éléments factuels et les motifs précis sur lesquels reposent ses constatations selon lesquelles il existe des motifs raisonnables de considérer que les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, dudit règlement sont remplies (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 338), et, notamment, que les violations portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers, d’une manière suffisamment directe, cette dernière condition exigeant un lien réel entre ces violations et une telle atteinte ou un tel risque sérieux d’atteinte (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, points 111 et 147).

72

De plus, la Cour a jugé que la prévention d’atteintes telles que celles visées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 exigeait que les violations des principes de l’État de droit qui étaient constatées présentent un risque « sérieux » d’atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à ses intérêts financiers et requérait, par conséquent, de la Commission et du Conseil de démontrer que la réalisation de ce risque présentait une probabilité élevée, en rapport avec les situations ou avec les comportements des autorités visés à l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 299).

73

Par ailleurs, les appréciations de la Commission et du Conseil sont soumises aux exigences procédurales spécifiées à l’article 6, paragraphes 1 à 9, du règlement 2020/2092. Ces exigences impliquent en particulier, ainsi que le relève le considérant 26 de ce règlement, l’obligation pour la Commission de se fonder sur des éléments concrets et de respecter les principes d’objectivité, de non-discrimination et d’égalité des États membres devant les traités lorsqu’elle mène des procédures au titre de cette disposition. S’agissant de la détection et de l’évaluation des violations des principes de l’État de droit, lesdites exigences doivent être comprises à la lumière du considérant 16 dudit règlement, selon lequel cette évaluation doit être objective, impartiale et équitable, le respect de l’ensemble de ces obligations étant soumis à un contrôle juridictionnel entier par le juge de l’Union (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 286).

74

Enfin, le choix et la portée des mesures pouvant être adoptées au titre du règlement 2020/2092 sont limités, dans la mesure où l’article 5, paragraphe 1, du même règlement énumère de manière exhaustive les différentes mesures de protection susceptibles d’être adoptées (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 301).

75

Conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement 2020/2092, de telles mesures doivent être proportionnées et déterminées en fonction de l’incidence réelle ou potentielle des violations des principes de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de l’Union. La nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes de l’État de droit doivent être dûment prises en compte et cibler, dans la mesure du possible, les actions de l’Union auxquelles ces violations portent atteinte. Il en résulte que les mesures prises doivent être strictement proportionnées à l’incidence des violations constatées des principes de l’État de droit sur le budget de l’Union ou sur ses intérêts financiers (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 302).

76

Partant, il résulte d’une lecture d’ensemble de l’article 4 et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 que, afin de justifier l’adoption de mesures appropriées au titre de ce règlement, le Conseil et la Commission doivent établir de manière concrète, premièrement, qu’il existe des motifs raisonnables de considérer que l’un au moins des principes de l’État de droit mentionnés à l’article 2, sous a), de ce règlement a été violé dans un État membre, deuxièmement, que cette violation concerne l’une au moins des situations imputables à une autorité d’un État membre ou l’un au moins des comportements d’une telle autorité visés à l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement, pour autant que ces situations ou ces comportements sont pertinents pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou pour la protection de ses intérêts financiers et, troisièmement, que cette violation porte atteinte ou présente un risque sérieux de porter atteinte à cette bonne gestion ou à la protection de ces intérêts financiers, d’une manière suffisamment directe, par un lien réel entre ces violations et cette atteinte ou ce risque sérieux d’atteinte (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 288).

77

C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’analyser les arguments des parties.

78

Le Conseil, soutenu par la Commission, fait valoir que les institutions disposent d’une large marge d’appréciation pour définir les mesures qu’elles jugent appropriées afin de remédier aux violations des principes de l’État de droit dans un État membre.

79

La Commission a précisé, lors de l’audience, que, étant donné la complexité des sujets et des mesures budgétaires qui faisaient l’objet du contrôle juridictionnel dans le cas d’espèce, tant elle-même que le Conseil devaient se voir accorder une large marge d’appréciation pour leurs évaluations dans ce contexte, avec un contrôle juridictionnel limité aux erreurs manifestes d’appréciation.

80

Le Conseil et la Commission ont toutefois concédé, lors de l’audience, que la condition de l’existence d’une atteinte aux principes de l’État de droit, prévue à l’article 4 du règlement 2020/2092, était une question de droit pour laquelle le contrôle juridictionnel du juge de l’Union devait être strict.

81

La requérante, soutenue par la Hongrie, soutient que le Tribunal doit exercer, en l’espèce, un contrôle juridictionnel plein et entier.

82

À titre liminaire, le Tribunal rappelle que les principes de l’État de droit, sur lesquels est fondée l’Union, impliquent que ni les États membres ni les institutions de l’Union n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes au traité FUE, lequel a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour de justice de l’Union européenne le contrôle de la légalité des actes des institutions (voir, en ce sens, arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, points 23 et 24).

83

Dans le cadre de ce contrôle juridictionnel, le juge de l’Union exerce un contrôle entier sur les questions de droit, ce qui inclut l’interprétation qu’il convient de faire de dispositions juridiques sur la base d’éléments objectifs ainsi que la vérification que les conditions d’application d’une telle disposition se trouvent ou non réunies (voir, en ce sens, arrêt du 9 novembre 2022, Cambodge et CRF/Commission, T‑246/19, EU:T:2022:694, point 45).

84

Par ailleurs, dans les cas où les institutions de l’Union jouissent d’un large pouvoir d’appréciation, notamment quant à l’appréciation des éléments factuels d’ordre économique, technique ou scientifique hautement complexes pour déterminer la nature et l’étendue des mesures qu’elles adoptent, l’exercice de ce pouvoir n’est pas soustrait au contrôle juridictionnel. En effet, dans le cadre de ce contrôle, le juge de l’Union doit vérifier si l’exercice d’un tel pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ou d’un détournement de pouvoir ou encore si ces autorités n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation. Dans un tel contexte, le juge de l’Union ne peut substituer son appréciation des éléments factuels d’ordre économique, scientifique ou technique à celle des institutions à qui, seules, les traités ont confié cette tâche (voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commission, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, points 75 et 76 ; du 4 mai 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, point 55, et du 1er août 2025, France et Commission/CWS Powder Coatings e.a., C‑71/23 P et C‑82/23 P, EU:C:2025:601, point 106 et jurisprudence citée).

85

À cet égard, il est de jurisprudence constante que le juge de l’Union doit notamment vérifier non seulement l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (voir arrêt du 4 mai 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, point 56 et jurisprudence citée).

86

En revanche, en ce qui concerne l’établissement des faits dépourvus de complexité économique, technique ou scientifique, le contrôle juridictionnel exercé par le juge de l’Union reste entier [voir, en ce sens, arrêt du 23 septembre 2020, Medac Gesellschaft für klinische Spezialpräparate/Commission, T‑549/19, EU:T:2020:444, point 47 (non publié)].

87

Ainsi, comme cela est relevé par la jurisprudence de la Cour, le législateur de l’Union n’a nullement conféré au Conseil et à la Commission un droit illimité pour apprécier, au regard de considérations politiques, le respect des principes de l’État de droit ou pour rattacher toute violation constatée de ces principes, de manière générale, au principe de la bonne gestion financière des fonds de l’Union. En effet, il a soumis l’engagement de la procédure à des critères, rappelés aux points 69 à 76 ci-dessus, qui assurent que les appréciations de ces institutions relèvent du champ d’application du droit de l’Union et sont de nature juridique et non politique (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 358).

88

Il découle de cette jurisprudence que l’obligation pour la Commission et le Conseil de se fonder, lorsqu’ils examinent si l’adoption de mesures appropriées est justifiée, sur des éléments concrets et de respecter les principes d’objectivité, de non-discrimination et d’égalité des États membres devant les traités est soumise à un contrôle juridictionnel entier par le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 149, et du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, points 167, 202 et 286).

89

Il ne saurait donc être soutenu que le contrôle juridictionnel opéré en l’espèce est un contrôle restreint.

90

La requérante reproche à la Commission et au Conseil de ne pas avoir établi des violations individuelles des principes de l’État de droit qu’elle ou la fiducie qui la détient auraient commises. Dès lors, la disposition attaquée ne reposerait pas sur une base factuelle suffisamment solide. En outre, la requérante estime que, en l’absence de démonstration par le Conseil de violations individuelles, il ne pourrait y avoir de violation systémique de l’État de droit.

91

Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste l’argumentation de la requérante.

92

Ainsi qu’il résulte de la jurisprudence citée au point 76 ci-dessus, la première des conditions pour adopter des mesures de protection du budget, au titre du règlement 2020/2092, est d’établir une violation des principes de l’État de droit, tel que défini à l’article 2, sous a), dudit règlement.

93

S’agissant de la nature des violations en cause en l’espèce, il convient de relever que le règlement 2020/2092 vise tant les violations individuelles des principes de l’État de droit que les violations systémiques.

94

En effet, les situations ou les comportements des autorités qui sont énumérés à l’article 4, paragraphe 2, sous a) à h), du règlement 2020/2092, en tant que violations des principes de l’État de droit au sens de ce règlement, incluent les situations ou comportements de nature tant individuelle que systémique. De plus, le considérant 15 du règlement 2020/2092 prévoit que non seulement les violations individuelles des principes de l’État de droit, mais encore les violations qui sont répandues ou résultent de pratiques ou d’omissions récurrentes des autorités publiques ou bien de mesures générales adoptées par ces autorités peuvent nuire gravement aux intérêts financiers de l’Union.

95

La Cour a, à cet égard, constaté que, lorsque des violations des principes de l’État de droit susceptibles d’être systématiques dans leur nature étaient également de nature à porter atteinte ou à présenter un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers, il ne pouvait être reproché à l’Union de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la protection de cette bonne gestion et de ces intérêts financiers (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 362).

96

En l’espèce, il convient de rappeler qu’il ressort des considérants 11, 43 et 62 de la décision d’exécution 2022/2506 que la violation des principes de l’État de droit découlerait d’une situation de fait et du cadre réglementaire hongrois, qui n’empêcherait pas les hauts fonctionnaires, y compris les hauts responsables politiques, de siéger dans les conseils d’administration des fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public, ce qui aggraverait le risque éventuel de conflits d’intérêts.

97

De plus, le considérant 58 de la décision d’exécution 2022/2506 indique expressément que « les cas de non-conformité constatés concernent des violations de nature systémique ».

98

À cet égard, le point 128 de la proposition de la Commission indique que, « [e]n ce qui concerne la nature des violations, la Commission considère que l’évaluation des violations [...] en matière de conflits d’intérêts pour les fiducies d’intérêt public [...] a permis de conclure que ces problèmes rév[élaient] l’existence de violations de l’État de droit, en particulier celles visées à l’article 3, [sous] b), du règlement [...] 2020/2092, étant donné qu’elles empêch[ai]ent la prévention, la correction ou la sanction de décisions arbitraires ou illégales prises par les autorités publiques et qu’elles ne permett[ai]ent pas de veiller à l’absence de conflits d’intérêts ».

99

Au point 57 de sa proposition, la Commission a également considéré que les violations des principes de l’État de droit concernaient, notamment, la situation mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, sous h), du règlement 2020/2092, c’est-à-dire « d’autres situations [...] qui [étaient] pertinent[e]s pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union », représentées en l’espèce par le risque aggravé de conflits d’intérêts dû au fait que de hauts responsables politiques siégeaient dans les conseils d’administration des fiducies d’intérêt public.

100

De plus, le point 130 de la proposition de la Commission précise ce qui suit :

« [L]es violations des principes de l’État de droit constatées concernent des pans importants du secteur public en Hongrie, à savoir toutes les entités publiques qui mettent en œuvre des fonds de l’Union susceptibles d’être ou de devenir des pouvoirs adjudicateurs, ainsi que toutes les fiducies d’intérêt public qui, bien qu’étant des entités privées, poursuivent un objectif d’intérêt public, tel que l’éducation, la recherche, la protection de l’environnement et du climat et la protection du patrimoine. Ainsi, les violations des principes de l’État de droit constatées sont systémiques et généralisées, et donc graves. »

101

Enfin, la Commission, au point 142 de sa proposition, a observé qu’il était pratiquement impossible de considérer que l’interdiction de conclure de nouveaux engagements juridiques, dans le cadre de programmes en gestion directe et indirecte, avec des fiducies d’intérêt public et des entités que celles-ci détenaient ne devait s’appliquer qu’à certaines fiducies d’intérêt public et à certaines entités que celles-ci détenaient, ou que des engagements juridiques partiels pouvaient être pris avec de telles entités.

102

En effet, ainsi qu’il ressort du point 70 de la communication de la Commission, le fait que les hauts fonctionnaires et les hauts responsables politiques puissent siéger dans les conseils d’administration des fiducies d’intérêt public « crée une situation dans laquelle [c]es cadres politiques de haut niveau peuvent participer à la prise de décision relative au versement de fonds publics à des entités dans lesquelles ils sont eux-mêmes employés et disposent de pouvoirs décisionnels essentiels ». Or, comme cela est affirmé par le Conseil, les fiducies d’intérêt public exercent, de par leur nature déterminée par la loi, une influence et un contrôle décisifs sur les entités qu’elles détiennent, de sorte que, dans la pratique, les deux entités seraient inextricablement liées en tant qu’unité. En conséquence, toute décision concernant l’utilisation de fonds de l’Union par une entité gérée par une fiducie d’intérêt général serait affectée par le risque de conflits d’intérêts en ce qui concerne les fiducies d’intérêt public.

103

Dès lors, il résulte de la décision d’exécution 2022/2506, lue à la lumière de la proposition et de la communication de la Commission, que les préoccupations quant aux violations des principes de l’État de droit concernaient le cadre juridique applicable aux fiducies d’intérêt public, et notamment l’organisation, le fonctionnement et le manque de transparence systémique quant à la gestion des fonds par ces fiducies et les entités qu’elles détenaient, et non des violations commises à titre individuel par celles-ci ou par les entités qu’elles détenaient, telles que la requérante.

104

Dans de telles circonstances, il serait contraire à l’effet utile du règlement 2020/2092 d’exiger de la Commission et du Conseil qu’ils établissent nécessairement, dans le cadre d’une violation systémique alléguée des principes de l’État de droit, également des violations individuelles des principes de l’État de droit par chaque entité concernée, comme le fait valoir la requérante. Par ailleurs, une telle interprétation rendrait impossible l’adoption des mesures dans le but de remédier aux violations systémiques des principes de l’État de droit.

105

Par conséquent, contrairement à ce que fait valoir la requérante, une violation systémique de l’État de droit peut être alléguée par le Conseil et peut conduire à l’adoption d’une mesure de protection du budget de l’Union au titre du règlement 2020/2092, même en l’absence de violations individuelles de l’État de droit commises par les entités concernées.

106

S’agissant du fait d’établir les violations des principes de l’État de droit en question, il y a lieu de relever, ainsi qu’il ressort des points 96 à 102 ci-dessus, que la disposition attaquée repose sur une base factuelle suffisamment solide, en ce qu’il a été établi, à suffisance de droit, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092, pris conjointement, notamment, avec l’article 3, sous b), du même règlement, des violations des principes de l’État de droit, au sens de l’article 2, sous a), dudit règlement. Ces dernières consistent en un risque sérieux de conflits d’intérêts éventuels en raison du cadre réglementaire hongrois et sont de nature systémique en raison de l’incapacité, de l’impossibilité ou d’une réticence systémiques de la Hongrie à empêcher les décisions prises en violation du droit applicable en matière de conflits d’intérêts.

107

Dans ces conditions, le constat de l’existence d’une violation des principes de l’État de droit ne nécessitait pas, aux fins de l’adoption de la disposition attaquée, d’établir des violations individuelles commises par des entités, telles que la requérante, ou par les fiducies qui les détenaient.

108

Partant, il convient de rejeter l’argument de la requérante selon lequel le Conseil n’a pas établi de violations individuelles des principes de l’État de droit comme étant inopérant. En ce qui concerne le fait d’établir les violations des principes de l’État de droit, il convient d’écarter l’argument de la requérante comme étant non fondé, en ce qu’elle soutient que la décision d’exécution 2022/2506 ne reposait pas sur une base factuelle suffisamment solide ou étayée.

109

La requérante, soutenue par la Hongrie, soutient que la décision d’exécution 2022/2506 n’a pas établi un « lien direct » entre la violation des principes de l’État de droit et son incidence sur le budget de l’Union.

110

Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste l’argumentation de la requérante.

111

À cet égard, le Tribunal rappelle que l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 impose, pour l’adoption de mesures appropriées, qu’il soit établi que les violations des principes de l’État de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe. Cette condition exige ainsi qu’un « lien réel » soit établi entre ces violations et une telle atteinte ou un tel risque sérieux d’atteinte (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 165).

112

En premier lieu, il convient d’examiner l’argument de la requérante selon lequel la Commission n’a pas tenu compte du fait que les fiducies d’intérêt public n’étaient pas impliquées dans la gestion des universités.

113

Aux termes de l’article 22, paragraphe 4, de la loi hongroise IX, l’acte fondateur d’un établissement d’enseignement supérieur détenu par une fiducie peut prévoir que cette fiducie est responsable de l’approbation du budget de l’établissement d’enseignement supérieur, de ses comptes annuels préparés conformément aux dispositions comptables, de ses règles d’organisation et de fonctionnement, de son plan de gestion d’actifs ainsi que de la création et de l’acquisition de parts dans une entité économique et qu’elle est chargée de lancer l’appel à candidatures pour le poste de recteur.

114

Les pouvoirs des fiducies d’intérêt public détenant des établissements d’enseignement supérieur hongrois sont également détaillés par la nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény [loi no CCIV de 2011 sur l’enseignement supérieur national (Magyar Közlöny 2011/165., ci-après la « loi hongroise CCIV »)], qui s’applique à tous les établissements d’enseignement supérieur hongrois. Les articles 12 et 73 de cette loi établissent la répartition des compétences entre le conseil d’administration de l’établissement d’enseignement supérieur et les entités détentrices, à savoir, le cas échéant, les fiducies d’intérêt public.

115

À cet égard, l’article 12, paragraphe 3, de la loi hongroise CCIV prévoit, en tant que règle générale, qu’il appartient au conseil d’administration, notamment, d’adopter le budget, les comptes annuels ainsi que les règles d’organisation et de fonctionnement de l’établissement d’enseignement supérieur.

116

Pour sa part, l’article 73, paragraphe 1, de la loi hongroise CCIV prévoit que, sauf disposition contraire, les droits et obligations liés au contrôle des entités détentrices sont les mêmes, quelle que soit l’entité qui exerce ces droits et remplit ces obligations. Ainsi, il découle de l’article 73, paragraphe 3, de cette loi que les entités détentrices ont, notamment, la compétence d’adopter et de modifier l’acte fondateur de l’établissement d’enseignement supérieur ainsi que de revoir les règles d’organisation et de fonctionnement de l’établissement d’enseignement supérieur.

117

Enfin, l’article 94, paragraphe 6, de la loi hongroise CCIV énonce que, par dérogation à l’article 12, paragraphe 3, et à l’article 73, paragraphe 3, de cette loi, l’acte fondateur d’un établissement d’enseignement supérieur privé peut prévoir, notamment, que l’entité détentrice approuve le budget de l’établissement d’enseignement supérieur, ses comptes annuels ainsi que ses règles d’organisation et de fonctionnement.

118

Il résulte de ce qui précède que, en fonction de l’acte fondateur d’un établissement d’enseignement supérieur, la fiducie d’intérêt public peut disposer de pouvoirs considérables sur les questions budgétaires, opérationnelles et organisationnelles de cet établissement.

119

En second lieu, il convient de vérifier l’existence d’un « lien réel » entre les violations en cause et l’atteinte ou le risque sérieux d’atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers.

120

Il ressort des considérants 58 et 62 de la décision d’exécution 2022/2506 que, en raison de l’inadéquation des mesures correctives notifiées par la Hongrie pour remédier aux violations de nature systémique de l’État de droit, un risque grave pour le budget de l’Union subsistait, étant donné que ces violations menaçaient la bonne gestion financière du budget de l’Union et la protection des intérêts financiers de l’Union d’une manière suffisamment directe.

121

Le point 33 de la proposition de la Commission indique à cet égard que la création d’entités de droit privé auxquelles l’État a fait don d’importants actifs publics peut entraîner l’absence de contrôle public sur le fonctionnement et la gouvernance de ces entités.

122

En outre, le point 142 de la proposition de la Commission relève que l’exception permettant aux membres des conseils d’administration des fiducies d’intérêt public de ne pas respecter les exigences en matière de conflits d’intérêts peut avoir une incidence sur les budgets que ces entités peuvent mettre en œuvre ou gérer.

123

De même, selon le point 70 de la communication de la Commission, l’exception réintroduite par la Hongrie, à compter du 1er novembre 2022, permettant aux hauts responsables politiques de siéger dans les conseils d’administration des fiducies d’intérêt public crée une situation dans laquelle ces hauts responsables politiques peuvent participer à la prise de décision relative au versement de fonds publics à des entités dans lesquelles ils siègent et disposent de pouvoirs décisionnels essentiels.

124

Enfin, le point 154, sous vi), de la communication de la Commission indique que « [d]es risques importants subsist[ai]ent [...] en ce qui concern[ait] un certain nombre d’autres questions, à savoir : [...] la poursuite de la facilitation, après l’évaluation par la Commission en septembre de la mesure corrective proposée, de la présence de hauts fonctionnaires au sein des conseils d’administration des fondations de gestion d’intérêt public dont l’objectif [était] de verser des montants importants de fonds publics ».

125

En l’espèce, au regard des considérations énoncées aux points 120 à 124 ci-dessus, le Tribunal constate que la requérante est détenue par une fiducie d’intérêt public et se trouve sous le contrôle du conseil d’administration de cette fiducie, dont les membres sont nommés pour une durée indéterminée par le pouvoir exécutif. Il existe donc un risque réel et sérieux, d’un point de vue systémique, que le choix du développement de programmes et de formations universitaires ainsi que de projets de recherche et de développement financés par l’Union soit directement influencé politiquement ou ne soit tout simplement plus soutenu pour de telles raisons.

126

Ainsi, il convient de constater que, en l’absence de la disposition attaquée, les fiducies dans lesquelles sont susceptibles de siéger des hauts fonctionnaires, y compris des hauts responsables politiques, et les entités détenues par de telles fiducies pourraient percevoir des ressources provenant du budget de l’Union. Or, ainsi qu’il ressort du point 118 ci-dessus, les fiducies d’intérêt public peuvent disposer de pouvoirs considérables sur les questions budgétaires, opérationnelles et organisationnelles des entités qu’elles détiennent, telles que la requérante en l’espèce.

127

En outre, il existe un risque réel que le personnel participant à la mise en œuvre des projets de recherche et de développement ou d’enseignement supérieur, financés par le budget de l’Union, puisse être sélectionné par le conseil d’administration des fiducies d’intérêt public ou par la direction universitaire sur la base de leur alignement politique.

128

Dès lors, dans le cadre des programmes Erasmus+ et Horizon Europe, les fiducies d’intérêt public peuvent jouer un rôle dans le versement des fonds de l’Union aux bénéficiaires finaux. Il y a donc un risque réel que des conflits d’intérêts d’ordre politique, économique ou personnel interfèrent avec le choix desdits bénéficiaires.

129

D’ailleurs, le Conseil a fait valoir, et ce à juste titre, qu’il existait un risque réel et systémique, dans le cas du programme Erasmus+, que des conflits d’intérêts interfèrent avec la sélection des étudiants bénéficiaires, et notamment avec le choix et la reconnaissance mutuelle des cours éligibles suivis dans d’autres États membres, et introduisent ainsi dans ce processus de sélection des considérations allant au-delà de l’évaluation du mérite académique.

130

Le Conseil a également allégué, sans être sérieusement contredit par la requérante ou la Hongrie, que, concernant la mise en œuvre des subventions, au titre du programme Horizon Europe, la sélection des prestataires dans les procédures de passation de marchés, pour la mise en œuvre des projets régis par ce programme, qui étaient souvent d’une grande importance en ce qui concernait le budget alloué aux projets scientifiques, serait vulnérable face au risque d’influence indue. Le cadre réglementaire hongrois aurait aussi une incidence sur le recrutement du personnel et d’autres processus en matière de ressources humaines. Compte tenu de l’omniprésence du contrôle politique et du risque de conflits d’intérêts, le Conseil a affirmé que l’ensemble des processus internes, des procédures universitaires et des structures de gouvernance intervenant dans l’utilisation des fonds de l’Union seraient susceptibles de faire l’objet d’une influence extérieure, ce qui pourrait entraîner une utilisation inappropriée des fonds de l’Union.

131

Or, la protection des intérêts financiers de l’Union présuppose que les ressources financières de celle-ci ne soient pas employées pour financer des entités d’intérêt public des États membres, telles que des fiducies, ou les entités détenues par celles-ci, dont les modalités de fonctionnement violent les principes de l’État de droit.

132

Par conséquent, contrairement à ce que font valoir la requérante et la Hongrie, la Commission et le Conseil ont en l’espèce établi à suffisance de droit un lien réel et suffisamment direct entre les violations graves et systémiques des principes de l’État de droit alléguées et l’atteinte ou le risque sérieux d’atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers.

133

Il y a donc lieu de rejeter comme étant non fondée l’argumentation tirée du fait que la décision d’exécution 2022/2506 n’a pas établi un lien réel et suffisamment direct entre la violation des principes de l’État de droit et son incidence sur le budget de l’Union et, partant, les première et deuxième branches du premier moyen dans leur ensemble.

134

Par son quatrième moyen, la requérante, soutenue par la Hongrie, fait valoir que la disposition attaquée méconnaît le principe de proportionnalité prévu à l’article 5, paragraphe 4, TUE et au considérant 18 du règlement 2020/2092.

135

À cet égard, la requérante avance cinq arguments. Premièrement, étant donné qu’elle n’a aucune influence sur les violations des principes de l’État de droit alléguées, la disposition attaquée qui porte atteinte à ses affaires ne pourrait être qualifiée d’appropriée et de nécessaire pour protéger le budget de l’Union. Deuxièmement, en raison de l’incidence budgétaire limitée de la disposition attaquée en comparaison avec l’article 2, paragraphe 1, de la décision d’exécution 2022/2506, elle ne serait pas appropriée pour protéger le budget de l’Union. Troisièmement, la disposition attaquée, dont les effets seraient néfastes pour les activités et la bonne réputation de la requérante, ne serait pas la mesure la moins contraignante. Quatrièmement, les arguments invoqués au considérant 61 de la décision d’exécution 2022/2506 pour justifier la proportionnalité de la disposition attaquée, notamment le fait que la mesure est temporaire, seraient insuffisants à cet égard. Cinquièmement, les intérêts et la situation de la requérante n’auraient pas été pris en compte avant l’adoption de la décision d’exécution 2022/2506.

136

Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste les arguments de la requérante et de la Hongrie.

137

Au considérant 62 de la décision d’exécution 2022/2506, le Conseil a considéré que la meilleure manière de remédier au risque grave pour le budget, causé par les éventuels conflits d’intérêts dans les fiducies d’intérêt public, consistait en la disposition attaquée, c’est-à-dire l’interdiction pour la Commission, lorsqu’elle exécute le budget de l’Union en gestion directe ou indirecte, de contracter de nouveaux engagements juridiques avec ces fiducies ou les entités qu’elles détiennent. Selon le Conseil, une telle mesure est proportionnée à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l’objectif de protection du budget de l’Union contre les atteintes ou les risques d’atteinte découlant des violations des principes de l’État de droit dans un État membre.

138

Le Tribunal rappelle que l’article 5, paragraphe 3, du règlement 2020/2092 prévoit que les mesures prises en vertu de ce règlement sont proportionnées. Elles sont déterminées en fonction de l’incidence réelle ou potentielle des violations des principes de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de l’Union. La nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes de l’État de droit sont dûment prises en compte. Les mesures ciblent, dans la mesure du possible, les actions de l’Union auxquelles les violations portent atteinte. Il en résulte que les mesures prises doivent être strictement proportionnées à l’incidence des violations constatées des principes de l’État de droit sur le budget de l’Union ou sur ses intérêts financiers (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 302).

139

Le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union et qui est consacré à l’article 5, paragraphe 4, TUE ainsi que par l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, exige que les actes des institutions de l’Union soient de nature à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ces objectifs, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêt du16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 340 ; voir, également, arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 353 et jurisprudence citée).

140

En premier lieu, il y a lieu d’examiner le caractère nécessaire et approprié de la disposition attaquée.

141

D’abord, il convient de rappeler que le règlement 2020/2092 et la décision d’exécution 2022/2506 visent à protéger le budget de l’Union contre les atteintes à ce dernier, susceptibles de découler de violations des principes de l’État de droit dans un État membre.

142

Néanmoins, la requérante n’a soumis au Tribunal aucun élément qui remettrait en cause le fait que la disposition attaquée est de nature à permettre d’atteindre l’objectif visé, en imposant une interdiction à la Commission de contracter de nouveaux engagements juridiques avec des fiducies d’intérêt public établies sur la base de la loi hongroise IX ou avec une entité détenue par de telles fiducies.

143

Ensuite, la requérante fait valoir que, étant donné qu’elle n’a aucune influence sur les violations des principes de l’État de droit alléguées, la disposition attaquée, qui porte atteinte à ses affaires, ne peut être qualifiée d’appropriée pour protéger le budget de l’Union.

144

Or, cette affirmation méconnaît le fait que la finalité du règlement 2020/2092 consiste à protéger le budget de l’Union et non à sanctionner, en soi, des violations des principes de l’État de droit dans un État membre (arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 119). En outre, ainsi qu’il ressort du point 118 ci-dessus, la fiducie d’intérêt public détenant la requérante peut disposer de pouvoirs considérables, notamment sur les questions budgétaires, et peut donc exercer une influence sur les fonds de l’Union. De plus, les violations des principes de l’État de droit étant de nature systémique et non individuelle, en ce qu’elles résident dans le cadre réglementaire hongrois, la circonstance que la requérante n’a pas commis les violations en cause ou n’a pas d’influence sur ces violations est sans conséquence sur le caractère approprié de la mesure établie par la disposition attaquée.

145

Enfin, la requérante soutient que, étant donné l’incidence budgétaire limitée de la disposition attaquée, elle n’est pas appropriée pour protéger le budget de l’Union. À cet égard, la requérante avance notamment que les engagements suspendus en vertu de la disposition attaquée s’élèvent à 1,85 million d’euros, alors que le montant des avoirs gelés par l’article 2, paragraphe 1, de la décision d’exécution 2022/2506 s’élève à 6,3 milliards d’euros.

146

Toutefois, le constat que la disposition attaquée a une incidence budgétaire plus limitée que celle relative à certaines autres mesures prévues dans la décision d’exécution 2022/2506 ne saurait suffire à établir son caractère inapproprié et doit être rejeté. En effet, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour, la proportionnalité des mesures à adopter est assurée, de manière déterminante, par le critère de l’« incidence » des violations des principes de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de celle-ci (arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 361). Dès lors, le règlement 2020/2092 ne fixe pas de seuil minimum relatif à l’incidence budgétaire ou à l’importance d’une violation pour pouvoir adopter une mesure au titre de ce règlement, mais exige que la mesure prise soit strictement proportionnée à cette incidence sur le budget ou sur les intérêts financiers de l’Union.

147

En deuxième lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel la disposition attaquée n’est pas la mesure la moins contraignante, le Tribunal constate qu’elle se limite à une affirmation générale en ce sens, sans toutefois préciser quelle autre mesure aurait été moins contraignante.

148

Il n’est ainsi pas établi qu’il existait une autre mesure qui aurait été moins contraignante pour protéger le budget de l’Union.

149

Au demeurant, il y a lieu de relever, à l’instar du Conseil, que, même si la disposition attaquée avait pour conséquence d’exclure la requérante de certains financements, parmi les cinq mesures énumérées à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement 2020/2092, la moins contraignante au regard des objectifs poursuivis est l’obligation de ne pas contracter de nouveaux engagements juridiques. Les autres mesures énumérées à cette disposition auraient des effets perturbateurs sur les programmes déjà en cours à la date de prise d’effet de la décision d’exécution 2022/2506, entraînant également des difficultés pour des tiers.

150

En outre, ainsi qu’il ressort du considérant 62 de la décision d’exécution 2022/2506, la disposition attaquée n’affecte pas l’allocation globale des fonds des programmes de l’Union en gestion directe ou indirecte. Concrètement, cela signifie que les universités hongroises qui ne sont pas détenues par des fiducies d’intérêt public établies sur la base de la loi hongroise IX ainsi que leurs étudiants, enseignants et chercheurs peuvent bénéficier des fonds de l’Union au titre des programmes Erasmus+ et Horizon Europe.

151

Enfin, l’article 5, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 dispose que l’imposition de mesures appropriées est sans incidence sur les obligations des entités publiques ou des États membres d’exécuter le programme ou le fonds, et notamment sur les obligations qui leur incombent à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires, à moins que la décision adoptant les mesures n’en dispose autrement.

152

À ce titre, le considérant 63 de la décision d’exécution 2022/2506 indique que, « [c]onformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [...] 2020/2092, la présente décision est sans incidence sur les obligations de la Hongrie d’exécuter les programmes et les fonds concernés par la présente décision, et notamment les obligations qui lui incombent à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires, y compris l’obligation d’effectuer des paiements conformément à la réglementation sectorielle ou financière applicable ».

153

En troisième lieu, la requérante fait valoir que les arguments invoqués au considérant 61 de la décision d’exécution 2022/2506 pour justifier la proportionnalité de la disposition attaquée ne sont pas suffisants à cet égard et peuvent être réfutés. En particulier, la requérante avance qu’elle n’a pas commis un acte ou une omission susceptible d’être qualifié de violation des principes de l’État de droit, qu’il ressort du considérant 61 que c’est l’État hongrois et non elle-même qui met en œuvre les programmes concernés et que les effets de la disposition attaquée ne peuvent pas être qualifiés de temporaires de son point de vue.

154

En l’espèce, il y a lieu de constater, d’emblée, que l’argumentation de la requérante visant à remettre en cause les éléments avancés au considérant 61 de la décision d’exécution 2022/2506 est dénuée de pertinence, dès lors que ce considérant a pour objet de justifier la proportionnalité de la mesure visée à l’article 2, paragraphe 1, de la décision d’exécution 2022/2506 et non celle découlant de la disposition attaquée.

155

En revanche, il ressort du considérant 62 que la mesure d’interdiction de contracter de nouveaux engagements juridiques découlant de la disposition attaquée n’affecte pas l’allocation globale des fonds des programmes de l’Union en gestion directe et indirecte qui peuvent encore être utilisés pour d’autres entités et est donc suffisante pour assurer la protection du budget de l’Union tout en étant proportionnée à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre cet objectif.

156

Force est de constater que la requérante n’a apporté aucun élément permettant de remettre en cause valablement ce constat.

157

En quatrième lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel ses intérêts et sa situation n’ont pas été pris en compte avant l’adoption de la décision d’exécution 2022/2506, il convient de rappeler que le considérant 19 du règlement 2020/2092 précise qu’il est « essentiel que les intérêts légitimes des destinataires finaux et des bénéficiaires soient dûment préservés lorsque des mesures sont adoptées en cas de violation des principes de l’État de droit » et que, « [l]orsqu’il est envisagé d’adopter des mesures, la Commission [doit] tenir compte de leur incidence potentielle sur les destinataires finaux et les bénéficiaires ».

158

En l’espèce, il ressort de la décision d’exécution 2022/2506, lue à la lumière de la proposition de la Commission, que l’incidence potentielle de la mesure sur les bénéficiaires et, notamment, sur la requérante a été prise en compte. En effet, d’une part, il y a lieu de constater, ainsi qu’il ressort du point 149 ci-dessus, que la mesure prévue par la disposition attaquée est la moins perturbatrice pour les programmes déjà en cours à la date de la prise d’effet de la décision d’exécution 2022/2506, puisqu’elle permet aux destinataires finaux des programmes Erasmus+ ou Horizon Europe de continuer de percevoir, même après l’adoption de la disposition attaquée, des subventions accordées avant l’adoption de cette disposition, et ce jusqu’au terme des conventions signées dans le cadre de ces programmes.

159

D’autre part, le considérant 63 de la décision d’exécution 2022/2506, aux termes duquel cette dernière est sans incidence sur les obligations qui incombent à la Hongrie, notamment, à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires, y compris l’obligation d’effectuer les paiements, démontre que le Conseil a pris en considération les effets de cette décision sur les destinataires finaux et les bénéficiaires des financements de l’Union.

160

Dès lors, l’argument de la requérante doit être rejeté comme étant non fondé.

161

En cinquième lieu, s’agissant du caractère proportionné de la disposition attaquée, il convient de relever, tout d’abord, que, eu égard à ce qui précède, cette disposition répond à l’objectif d’intérêt général de protection du budget de l’Union. Ensuite, la mesure prévue par la disposition attaquée fait partie des mesures énumérées à l’article 5, paragraphe 1, du règlement 2020/2092. En effet, le Conseil ne dispose pas d’une large marge d’appréciation concernant le choix et la portée des mesures pouvant être adoptées au titre du règlement 2020/2092, étant donné que ces choix sont strictement encadrés par cet article et notamment par la procédure d’adoption de ces mesures prévue par ce règlement, ainsi qu’il a été rappelé aux points 73 et 74 ci-dessus. Enfin, la disposition attaquée n’est pas disproportionnée, dès lors que son incidence sur l’allocation globale des fonds et sur les destinataires finaux ou les bénéficiaires, à l’égard desquels la Hongrie doit remplir ses obligations, est limitée, ainsi qu’il est rappelé au considérant 62 de la décision d’exécution 2022/2506.

162

Il s’ensuit que la requérante n’a pas démontré que la disposition attaquée était disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi.

163

Partant, il convient de rejeter le quatrième moyen comme étant non fondé.

164

Par la seconde branche du troisième moyen, la requérante soutient que le Conseil a commis un détournement de pouvoir.

165

À cet égard, la requérante fait notamment valoir que le Conseil, en adoptant la décision d’exécution 2022/2506 a mis un terme aux financements qu’elle recevait directement et indirectement de l’Union et aux relations professionnelles, personnelles et scientifiques que ces financements permettaient. Or, le Conseil disposerait seulement du pouvoir d’adopter des « mesures appropriées visant à protéger le budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie ».

166

Dans ce contexte, selon la requérante, considérer que le Conseil n’a pas commis un détournement de pouvoir équivaut à donner à ce dernier un contrôle total sur les critères de désignation et sur les personnes ciblées par les mesures prévues à l’article 5 du règlement 2020/2092.

167

Le Conseil considère que la seconde branche du troisième moyen doit être rejetée comme étant irrecevable, en ce qu’elle n’a pas été soulevée d’une manière suffisamment claire et cohérente dans la requête, ou, à titre subsidiaire, comme étant non fondée.

168

À titre liminaire, il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, au titre de l’article 76 du règlement de procédure.

169

En effet, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 21 et 22 ci-dessus, bien que les arguments développés par la requérante, au soutien de cette branche, ne soient pas particulièrement précis, il résulte de ses écritures qu’elle soutient clairement que le Conseil a commis un détournement de pouvoir.

170

Ensuite, sur le bien-fondé, le Tribunal rappelle que la notion de « détournement de pouvoir » a une portée précise qui se réfère à l’usage par une autorité administrative de ses pouvoirs dans un but autre que celui dans lequel ils lui ont été conférés. Une décision n’est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise exclusivement ou, à tout le moins, de manière déterminante pour atteindre des fins autres que celles pour lesquelles le pouvoir en cause a été conféré ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par les traités ou la réglementation de l’Union pour parer aux circonstances de l’espèce [voir, en ce sens, arrêt du 24 novembre 2022, Parlement/Conseil (Mesures techniques relatives aux possibilités de pêche), C‑259/21, EU:C:2022:917, point 61 et jurisprudence citée]. À cet égard, il ne suffit pas d’invoquer certains faits à l’appui de ses prétentions, il faut encore fournir des indices suffisamment précis, objectifs et concordants, de nature à soutenir leur véracité ou, à tout le moins, leur vraisemblance. À défaut, l’exactitude matérielle des affirmations de l’institution concernée ne saurait être remise en cause. Ainsi, l’appréciation globale des indices de détournement de pouvoir ne saurait reposer sur de simples allégations ou sur des indices insuffisamment précis ou qui ne sont ni objectifs ni pertinents (voir ordonnance du 19 décembre 2013, da Silva Tenreiro/Commission, T‑32/13 P, EU:T:2013:721, points 32 et 33 et jurisprudence citée).

171

Or, il convient de constater, à l’instar du Conseil, que la requérante n’apporte aucun indice susceptible de démontrer qu’il aurait commis un détournement de pouvoir.

172

En effet, la requérante semble fonder cette affirmation sur le constat que la disposition attaquée a mis un terme aux financements qu’elle recevait de l’Union. Néanmoins, ce constat est insuffisant pour conclure que le Conseil aurait fait usage des pouvoirs dont il dispose en vertu du règlement 2020/2092 dans un autre but que celui de protéger le budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par les traités ou la réglementation de l’Union.

173

À cet égard, le Conseil observe, à juste titre, que la Commission et lui-même ont suivi la procédure prévue par le règlement 2020/2092, sans que la requérante apporte la preuve du contraire, et que ladite procédure vise un objectif légitime reconnu par les traités, à savoir la protection du budget de l’Union, en lien avec le respect des principes de l’État de droit.

174

Par conséquent, dans le cadre de l’adoption de la décision d’exécution 2022/2506 et, en particulier, de la disposition attaquée, le Conseil a exercé une compétence relative à l’établissement et à l’exécution du budget de l’Union, au sens de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 241).

175

Partant, la seconde branche du troisième moyen doit être écartée comme étant non fondée.

176

Par son cinquième moyen, la requérante, soutenue par la Hongrie, fait valoir que la disposition attaquée crée une distorsion du marché dans la mesure où elle a eu un effet immédiat sur les projets de recherche et développement et met en péril sa participation aux programmes Erasmus+ et Horizon Europe. Or, l’application de conditions dissemblables à des acteurs commerciaux équivalents ou similaires entraînerait une discrimination et pourrait entraîner une distorsion du marché.

177

Dès lors, la requérante fait valoir que la disposition attaquée constitue une aide d’État et viole l’article 107 TFUE.

178

Le Conseil, soutenu par la Commission, considère, à titre principal, que ce moyen est irrecevable en raison de son manque de clarté, de cohérence et de structure et conteste, à titre subsidiaire, l’argumentation de la requérante sur le fond.

179

À titre liminaire, il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, au titre de l’article 76 du règlement de procédure.

180

En effet, bien que les arguments développés par la requérante, au soutien de ce moyen, ne soient pas particulièrement précis, il résulte de ses écritures qu’elle soutient clairement que la disposition attaquée est illégale en ce qu’elle crée une distorsion de la concurrence au titre de l’article 107 TFUE.

181

Ensuite, il convient de rappeler que l’article 107, paragraphe 1, TFUE déclare incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

182

À cet égard, pour que des avantages puissent être qualifiés d’aides au sens de l’article 107 TFUE, ils doivent, d’une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et, d’autre part, être imputables à l’État (voir arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C‑482/99, EU:C:2002:294, point 24 et jurisprudence citée).

183

Or, la disposition attaquée ne saurait être considérée comme une aide d’État, étant donné, notamment, que les financements auxquels elle se rapporte sont des ressources de l’Union, gérées directement ou indirectement par l’Union, sans marge d’appréciation des États membres.

184

Partant, il convient de rejeter le cinquième moyen ainsi que, par voie de conséquence, le recours dans son intégralité.

185

Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il convient de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier, à l’exception de ceux exposés dans le cadre de l’exception d’irrecevabilité rejetée par l’ordonnance du 4 avril 2024, Semmelweis Egyetem/Conseil (T‑138/23, non publiée, EU:T:2024:211), qui doivent être supportés par le Conseil.

186

Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Hongrie et la Commission supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (chambre intermédiaire)

déclare et arrête :