Conclusions de l'avocat général M. M. Szpunar, présentées le 12 juin 2025.#Commission européenne contre Covington & Burling LLP et Bart Van Vooren.#Pourvoi – Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Article 4, paragraphe 3, second alinéa – Protection du processus décisionnel – Refus de divulguer des documents relatifs aux votes des États membres concernant la modification de l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 – Règlement (UE) no 182/2011 – Comitologie – Décision 1999/468/CE – Procédure de réglementation avec contrôle – Pourvoi incident.#Affaire C-540/23 P.

1.

Les présents pourvoi et pourvoi incident tendent à l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 14 juin 2023, Covington & Burling et Van Vooren/Commission (T‑201/21, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2023:333), par lequel le Tribunal a annulé la décision C(2021) 2541 final de la Commission, du 7 avril 2021 (ci-après la « décision litigieuse »). Par cette décision, la Commission avait refusé d’accorder l’accès aux documents contenant les votes de 22 États membres au sein du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux – section législation alimentaire générale (ci‑après le « comité Scopaff »). Ces votes avaient été exprimés en faveur du projet de règlement modifiant l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 ( 2 ) concernant la liste des substances dont l’utilisation dans les aliments fait l’objet d’une interdiction, de restrictions ou est sous contrôle de l’Union si cette substance est associée à un risque potentiel pour les consommateurs (ci-après le « projet de règlement modificatif »).

2.

La présente affaire donne à la Cour l’occasion de préciser le champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001 ( 3 ), qui prévoit une exception au droit d’accès aux documents afin de protéger le processus décisionnel même après que la décision a été prise. En outre, la Cour est invitée à apporter des éclaircissements sur la relation éventuelle entre les procédures de comitologie et l’accès aux documents.

3.

L’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 se lit comme suit :

« L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »

4.

En vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1925/2006, « la Commission peut prendre la décision, destinée à modifier des éléments non essentiels de ce règlement, après une évaluation dans chaque cas par l’Autorité des informations disponibles, en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 14, paragraphe 3, d’inscrire, si nécessaire, la substance ou l’ingrédient à l’annexe III ».

5.

Aux termes de l’article 14, paragraphes 1 et 3, de ce règlement :

« 1.   La Commission est assistée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale [...]

[...]

3.   Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 bis, paragraphes 1 à 4, et l’article 7 de la décision 1999/468/CE [ ( 4 )] s’appliquent, dans le respect des dispositions de l’article 8 de celle-ci. »

6.

Aux termes de l’article 5 bis, paragraphes 1 à 4, de la décision 1999/468 :

« 1.   La Commission est assistée par un comité de réglementation avec contrôle composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.

2.   Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet [...]

3.   Lorsque les mesures envisagées par la Commission sont conformes à l’avis du comité, la procédure suivante s’applique :

4.   Lorsque les mesures envisagées par la Commission ne sont pas conformes à l’avis du comité, ou en l’absence d’avis, la procédure suivante s’applique :

7.

En vertu de l’article 3, paragraphe 5, du règlement (UE) no 182/2011 ( 5 ), « [d]ans des cas dûment justifiés, le président peut obtenir l’avis du comité au moyen d’une procédure écrite. [...] Tout membre du comité qui ne s’oppose pas au projet d’acte d’exécution ou qui ne s’abstient pas explicitement de voter sur ce projet avant l’expiration du délai fixé est réputé avoir tacitement marqué son accord sur le projet d’acte d’exécution ».

8.

Aux termes de l’article 9 de ce règlement :

« 1.   Chaque comité adopte, à la majorité simple des membres qui le composent, son propre règlement intérieur sur proposition de son président, sur la base d’un règlement intérieur type, élaboré par la Commission, après consultation des États membres. Ce règlement intérieur type est publié par la Commission au Journal officiel de l’Union européenne.

[...]

2.   Les principes et conditions concernant l’accès du public aux documents [...] applicables à la Commission s’appliquent aux comités. »

9.

Conformément à l’article 10, paragraphe 1, dudit règlement :

« 1.   La Commission tient un registre des travaux des comités, qui contient :

[...]

[...] »

10.

L’article 10, paragraphe 2, du règlement intérieur type pour les comités ( 6 ) dispose :

« [...] Ce compte rendu sommaire ne fait pas mention de la position individuelle des États membres au cours des délibérations du comité. »

11.

L’article 13, paragraphes 1 à 3, de ce règlement est libellé comme suit :

« 1.   Les demandes d’accès aux documents du comité sont traitées conformément au règlement (CE) no 1049/2001 [...]

2.   Les délibérations du comité revêtent un caractère confidentiel.

3.   Les documents transmis aux membres du comité, aux experts et aux représentants de tierces parties revêtent un caractère confidentiel [...], sauf si l’accès à ces documents est accordé conformément au paragraphe 1, ou s’ils sont publiés par la Commission par ailleurs. »

12.

Les antécédents du litige ont été exposés par le Tribunal aux points 2 à 7 de l’arrêt attaqué et peuvent être résumés comme suit.

13.

Le 4 décembre 2020, Covington & Burling LLP et M. Bart Van Vooren (ci-après les « requérants en première instance ») ont introduit une demande d’accès portant sur des documents contenant les votes de 22 États membres au sein du comité Scopaff. Ces votes ont été exprimés en faveur du projet de règlement modificatif, qui a conduit à l’adoption du règlement (UE) 2021/468 ( 7 ) (ci‑après le « règlement en cause »).

14.

Le 11 janvier 2021, la Commission a répondu à la demande d’accès aux documents. Après avoir indiqué que 21 documents (ci-après les « documents demandés ») avaient été identifiés comme relevant de la demande, la Commission en a refusé l’accès sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.

15.

Le 29 janvier 2021, M. Van Vooren a introduit une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 à la suite de la première réponse négative.

16.

Après avoir prorogé jusqu’au 12 mars 2021 le délai pour l’adoption de la décision confirmative, la Commission a informé les requérants en première instance, le 10 mars 2021, qu’elle ne serait pas en mesure de respecter ce délai.

17.

Par requête du 6 avril 2021, les requérants en première instance ont introduit un recours devant le Tribunal contre la décision implicite de refus du 12 mars 2021.

18.

Le 7 avril 2021, la Commission a adopté la décision litigieuse, par laquelle elle a confirmé son refus d’accorder l’accès aux documents demandés en se fondant, notamment, sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel, conformément à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.

19.

Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 12 avril 2021, les requérants ont modifié la requête pour tenir compte de l’adoption de la décision litigieuse.

20.

À l’appui de leur recours, les requérants en première instance ont soulevé cinq moyens concernant l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001. Le premier moyen était tiré de l’inapplicabilité de cette disposition aux documents demandés. Les autres moyens étaient soulevés à titre subsidiaire. Le deuxième moyen était tiré du fait qu’il n’était pas démontré que la divulgation des documents demandés aurait gravement porté atteinte au processus décisionnel. Les troisième et quatrième moyens étaient tirés de l’erreur commise par la Commission en invoquant le règlement no 182/2011 et le règlement intérieur type pour justifier son refus d’accès aux documents demandés. Le cinquième moyen était tiré de violations du principe de transparence et d’une atteinte à la légitimité démocratique des actes d’exécution adoptés en vertu de la procédure établie par le règlement no 182/2011.

21.

Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le premier moyen en considérant que les documents demandés relevaient du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 et a accueilli les deuxième, troisième et quatrième moyens. Il a, par conséquent, annulé la décision litigieuse et condamné la Commission aux dépens.

22.

Par son pourvoi, la Commission demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de rejeter tous les moyens de droit accueillis par le Tribunal dans cette affaire, de statuer elle-même définitivement sur le litige et de condamner les requérants en première instance aux dépens ou, à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal et de réserver les dépens de la présente procédure.

23.

Les requérants en première instance demandent à la Cour de rejeter le pourvoi, de confirmer l’arrêt du Tribunal dans son intégralité et de condamner la Commission aux dépens ( 8 ).

24.

Les requérants en première instance ont introduit un pourvoi incident par lequel ils demandent à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué dans la mesure où le Tribunal a rejeté leur premier moyen de droit, de statuer elle-même définitivement sur le litige et de condamner la Commission aux dépens ou, à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal et de réserver les dépens de la présente procédure.

25.

La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi incident et de condamner les requérants en première instance aux dépens.

26.

Par ordonnance du 9 février 2024, le président de la Cour a accueilli l’intervention du Royaume des Pays-Bas au soutien des conclusions présentées par les requérants en première instance dans leur mémoire en réponse. Le Royaume des Pays-Bas ne soutient pas les conclusions formulées dans le pourvoi incident.

27.

Par leur pourvoi incident, les requérants en première instance demandent à la Cour d’annuler l’arrêt du Tribunal en ce qu’il a considéré que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 était applicable aux documents demandés. Si la Cour devait faire droit au pourvoi incident, le pourvoi principal perdrait son objet, puisqu’il est fondé sur la prémisse que les documents contenant les votes individuels des États membres au sein du comité Scopaff relèvent du champ d’application de cette disposition. Il est donc nécessaire d’analyser d’emblée le pourvoi incident.

28.

À l’appui de leur pourvoi incident, les requérants en première instance soulèvent un moyen unique tiré de l’erreur de droit commise par le Tribunal en jugeant que les votes individuels des États membres exprimés au sein du comité Scopaff doivent être considérés comme des « avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée », au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.

29.

Selon les requérants en première instance, c’est à tort que le Tribunal a jugé, aux points 42 et 44 de l’arrêt attaqué, que les votes en cause ont eu une influence sur le processus décisionnel interne de la Commission. Selon eux, il convient d’opérer une distinction entre les délibérations (discussions conduisant aux votes) et le résultat des délibérations (les votes en tant que tels) ; seules les délibérations relèvent du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.

30.

Les requérants en première instance font valoir que le Tribunal a donné une interprétation trop large du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001, violant ainsi le principe selon lequel les exceptions à l’accès le plus large possible aux documents doivent être interprétées de manière stricte.

31.

S’appuyant sur la jurisprudence de la Cour ( 9 ), les requérants en première instance relèvent que la portée du second alinéa de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 est plus limitée que celle de son premier alinéa. À cet égard, ils soulignent que les votes des États membres sont l’expression de leur souveraineté et qu’un avis positif du comité Scopaff sur un projet d’acte d’exécution aboutit à l’adoption d’un règlement lorsque le Conseil et le Parlement ne s’y opposent pas.

32.

Les requérants en première instance soutiennent qu’interpréter les votes individuels des États membres dans une procédure de comitologie comme relevant du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 porte atteinte à la légitimité des actes d’exécution de l’Union. Ils ajoutent que cela est d’autant plus vrai que les absences de votes ou d’abstention explicite, qui sont réputées constituer des accords tacites, peuvent être considérés comme des votes en faveur du projet de règlement modificatif (article 3, paragraphe 5, du règlement no 182/2011).

33.

La Commission soutient que c’est à juste titre que le Tribunal a rejeté le premier moyen.

34.

Elle fait valoir que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 est rédigé en des termes larges et vise tout type d’avis donné à l’institution, de sorte que toute distinction entre les votes et l’expression des avis qui les sous-tendent serait artificielle. En vertu du règlement no 182/2011, les comités sont chargés d’émettre des « avis » sur les projets d’actes d’exécution proposés par la Commission.

35.

La Commission soutient que les votes des États membres ne déterminent pas le résultat du processus décisionnel au sein de l’institution, mais constituent plutôt une étape de ce processus. À cet égard, la Commission rappelle que, en vertu de l’article 14 du règlement no 1925/2006, le comité Scopaff l’assiste dans l’exercice de ses compétences d’exécution.

36.

La Commission fait valoir que la raison d’être de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 est de protéger le processus décisionnel de l’institution, que les votes des États membres font partie de ce processus et que ceux-ci relèvent donc du champ d’application du second alinéa de cette disposition.

37.

Les documents contenant les votes des États membres en faveur d’un projet de règlement modificatif peuvent-ils être qualifiés d’« avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution » ?

38.

Cette question ne saurait être examinée isolément. En effet, son analyse dépend d’abord du type de procédure de comitologie applicable à ce processus décisionnel. Je soutiendrai que l’application, en l’espèce, de la procédure de réglementation avec contrôle plaide en faveur d’une réponse affirmative à cette question.

39.

J’examinerai ensuite le libellé, le contexte et les objectifs du second alinéa de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001. Cela m’amènera à conclure que les documents demandés relèvent du champ d’application de cette disposition.

40.

Conformément à l’article 8, paragraphe 2, et à l’article 14, paragraphe 3, du règlement no 1925/2006, la Commission peut modifier l’annexe III de ce règlement en suivant la procédure de réglementation avec contrôle ( 10 ).

41.

Cette procédure a été introduite par la décision 2006/512 du Conseil en tant que nouvel article 5 bis de la décision 1999/468 ( 11 ). Elle s’applique à l’adoption de « mesures de portée générale » destinées à modifier ou à compléter l’acte de base par l’ajout d’éléments non essentiels, lorsque cet acte de base a été adopté selon ce qui était appelé à l’époque la « procédure de codécision » ( 12 ).

42.

Comme l’énonce le considérant 7 bis de la décision 1999/468, cette procédure a été introduite pour permettre aux deux branches de l’autorité législative d’effectuer un contrôle préalable à l’adoption de telles mesures de portée générale.

43.

En conséquence, ladite procédure se déroule de la manière suivante ( 13 ). Lorsque le comité vote en faveur du projet de mesures à la majorité qualifiée, la Commission soumet ce projet au Parlement et au Conseil pour contrôle ( 14 ). Tant le Parlement que le Conseil peuvent s’opposer à ces mesures.Dans ce cas, la Commission ne peut pas les arrêter ( 15 ). Si aucun des colégislateurs ne s’oppose aux mesures, celles-ci sont arrêtées par la Commission ( 16 ).

44.

Si le comité émet un avis défavorable, la Commission soumet son projet au Conseil et le transmet en même temps au Parlement ( 17 ). Si le Conseil s’oppose aux mesures, la Commission ne peut pas les arrêter ( 18 ). Si le Conseil approuve les mesures et que le Parlement ne s’y oppose pas, celles-ci sont arrêtées ( 19 ). Si le Parlement s’y oppose, les mesures ne sont pas arrêtées ( 20 ).

45.

Comme il ressort de cette description, l’élément décisif de cette procédure est le pouvoir des colégislateurs d’empêcher l’adoption des projets de mesures malgré un avis positif du comité. De même, les projets de mesures faisant l’objet d’un avis négatif peuvent néanmoins être adoptés, sous réserve de l’approbation du Conseil et de l’absence d’opposition de la part du Parlement ( 21 ).

46.

Ainsi, selon moi, les votes des États membres et l’avis correspondant du comité ne constituent qu’une étape dans le processus décisionnel conduisant à l’adoption des projets de mesures par la Commission.

47.

Eu égard à ses caractéristiques particulières et aux raisons de son introduction, l’application de la procédure de réglementation avec contrôle montre que les votes des représentants des États membres font partie des délibérations et des consultations préliminaires au sein de la Commission et relèvent donc du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.

48.

Les requérants en première instance font néanmoins valoir que, à partir du moment où le comité a émis un avis positif, la Commission est tenue de transmettre le projet de mesures au Conseil et au Parlement. Ils soutiennent ainsi que les votes exprimés au sein du comité sont le résultat du processus décisionnel.

49.

Je ne suis pas convaincu par cet argument.

50.

En premier lieu, étant donné que le contrôle exercé par le Parlement et le Conseil constitue l’élément essentiel de cette procédure de comitologie, il n’est pas approprié de distinguer le processus décisionnel au sein du comité de celui qui se déroule au sein du Conseil et du Parlement ( 22 ).

51.

En deuxième lieu, si le Conseil ou le Parlement rejette un projet de mesures, le fait que, comme le soutiennent les requérants en première instance, la Commission n’aurait pas de marge de manœuvre n’a aucune importance. Dans ce cas, la Commission peut soumettre au comité un projet de mesures modifié ( 23 ). Cela signifie que le processus décisionnel se poursuit au sein du comité.

52.

En troisième lieu, même si le comité émet un avis négatif, la Commission soumet néanmoins le projet de mesures au Conseil et le transmet au Parlement.

53.

Les requérants en première instance font également valoir que, en l’espèce, l’avis favorable du comité Scopaff a, à lui seul, abouti à l’adoption d’un règlement.

54.

Cette circonstance ne me paraît pas déterminante. Considérer que le champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 dépend du résultat de l’avis émis par le comité et du contrôle exercé par le Parlement et le Conseil impliquerait que des citoyens demandant l’accès au même type de documents relatifs à la même procédure de comitologie seraient potentiellement traités de manière différente. En outre, une telle interprétation serait difficilement conciliable avec le principe de sécurité juridique.

55.

Eu égard à ce qui précède, je conclus, à titre préliminaire, que l’application de la procédure de réglementation avec contrôle dans la présente affaire montre que les votes des États membres exprimés en faveur du règlement en cause relèvent du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001. Je vais maintenant examiner si le libellé, le contexte et les objectifs de cette disposition, tels qu’interprétés par la Cour, étayent cette conclusion préliminaire.

56.

L’arrêt Suède/MyTravel et Commission fournit certaines orientations pour déterminer le champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001. Toutefois, je relève que la Cour ne s’est jamais prononcée sur la question de savoir si les votes des États membres exprimés au sein d’un comité de comitologie relèvent du champ d’application de cette disposition ( 24 ).

57.

Dans cet arrêt, la Cour a rappelé que l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 opère une distinction claire en fonction de la circonstance qu’une procédure est clôturée ou non. Selon le premier alinéa de cette disposition, relève du champ d’application de l’exception visant la protection du processus décisionnel tout document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle une décision n’a pas encore été prise. Le second alinéa de la même disposition prévoit que, après que la décision a été prise, l’exception en cause couvre uniquement les documents contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée ( 25 ).

58.

La Cour a également jugé qu’il ressort du libellé de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 que celui-ci s’applique à tout document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution ( 26 ).

59.

Ainsi, d’une part, le champ d’application du second alinéa de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 est, sans aucun doute, plus restreint que celui du premier alinéa. D’autre part, le libellé de ce second alinéa est néanmoins suffisamment large pour inclure tout avis destiné à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution.

60.

Je pourrais également mentionner l’arrêt British American Tobacco International (Investments)/Commission ( 27 ). La question qui se posait dans cette affaire était celle de savoir si la Commission était en droit d’accorder un accès partiel aux procès‑verbaux des réunions du comité des accises, consistant à dissimuler l’identité des États membres ayant exprimé leur position durant ces réunions ( 28 ). Le Tribunal a considéré ( 29 ) que les délibérations de ce comité entraient dans le champ d’application de l’exception relative à la protection du secret des délibérations de la Commission, au titre de la décision 94/90/CECA, CE, Euratom de la Commission ( 30 ). Toutefois, il n’existait pas, en vertu de cette décision, de distinction entre les délibérations en cours et les délibérations achevées. Néanmoins, le Tribunal a relevé, lorsqu’il a conclu que l’intérêt de la Commission à maintenir le secret de ses délibérations ne pouvait prévaloir sur l’intérêt de la requérante à accéder aux procès-verbaux, que les délibérations étaient achevées à la date de la présentation de sa demande par cette dernière ( 31 ).

61.

La jurisprudence précitée conforte la position selon laquelle les documents en cause en l’espèce relèvent du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001. Je vais maintenant examiner le libellé, le contexte et les objectifs de cette disposition.

62.

En ce qui concerne le libellé, la Commission fait valoir que, en vertu des règles de comitologie applicables, le comité a précisément pour mission d’émettre un « avis » ( 32 ). Cette circonstance n’est pas nécessairement déterminante. Le règlement no 1049/2001 s’applique à tous les documents détenus par une institution, dans tous les domaines d’activité de l’Union (article 2, paragraphe 3, de ce règlement). Par conséquent, si le terme « avis » employé à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, peut inclure les « avis » émis par un comité de comitologie, il peut également englober d’autres documents ( 33 ).

63.

Indépendamment de cela, le sens usuel de la notion de « consultations préliminaires » dans le langage courant décrit adéquatement l’assistance fournie à la Commission par le comité Scopaff (article 14 du règlement no 1925/2006), combinée au contrôle exercé par le Parlement et le Conseil en vertu de la décision 1999/468.

64.

Cela dit, je concède également que le libellé de la disposition examinée ici est loin d’être clair.

65.

Bien que dans un contexte différent, l’avocat général Cruz Villalón a identifié cette difficulté dans ses conclusions dans l’affaire Conseil/Access Info Europe ( 34 ). Il a reconnu que le libellé « avis destinés à l’utilisation interne » paraît « bien peu approprié » s’agissant de propositions de modification d’un règlement présentées par les États membres. De son point de vue, ce libellé ne veut pas dire que l’exception serait a priori inapplicable, mais indiquerait qu’il existe, au bénéfice du premier, un déséquilibre entre l’intérêt public supérieur à accéder aux documents demandés et la protection du processus décisionnel ( 35 ).

66.

L’interprétation téléologique du règlement no 1049/2001 conforte ce point de vue.

67.

Le règlement no 1049/2001 vise, ainsi qu’il ressort de son considérant 4 et de son article 1er, à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents ( 36 ). Admettre que les documents demandés relèvent du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ce règlement ne va pas à l’encontre de cet objectif. Pour refuser l’accès, l’institution concernée doit également démontrer que la divulgation porterait une atteinte grave à son processus décisionnel ( 37 ).

68.

En ce qui concerne plus particulièrement l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, ses deux alinéas visent à protéger le processus décisionnel au sein de l’institution concernée ( 38 ). Toutefois, le législateur de l’Union a considéré que, une fois la décision adoptée, les exigences de protection du processus décisionnel présentent une acuité moindre, de sorte que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnés au second alinéa de cette disposition ne peut jamais porter atteinte à ce processus et que le refus de divulgation d’un tel document ne saurait être autorisé, alors même que la divulgation de celui-ci aurait porté gravement atteinte audit processus si elle avait eu lieu avant l’adoption de la décision en cause ( 39 ).

69.

En ce qui concerne la protection du processus décisionnel, il ressort clairement de la genèse des deux alinéas de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 que ceux-ci visent à laisser à l’institution concernée un certain « espace de réflexion » ( 40 ).

70.

À cet égard, les requérants en première instance soutiennent que la divulgation des votes individuels des États membres ne peut en aucun cas affecter cet « espace de réflexion ». Selon eux, afin de protéger cet intérêt, seuls les « délibérations » ou les « avis » (positions) ( 41 ) exprimés au cours d’une procédure de comitologie, et non pas le résultat de ceux‑ci, peuvent être confidentiels.

71.

Ce point de vue n’est pas défendable.

72.

Tout comportement de vote est toujours précédé d’une position. Par conséquent, les votes individuels des États membres reflètent les positions individuelles sur lesquelles ils se fondent. Opérer une distinction entre votes et « avis » viderait ainsi de son sens l’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 à ces derniers ( 42 ).

73.

Compte tenu de tout ce qui précède, je propose de rejeter le pourvoi incident.

74.

À l’appui de son pourvoi, la Commission invoque deux moyens. Par son premier moyen, elle soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, lorsqu’il a examiné la question de savoir si la divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel, que le cadre juridique applicable à la comitologie n’était pas pertinent. Par le second moyen, la Commission soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a écarté d’autres facteurs pertinents et n’a pas apprécié l’ensemble des facteurs de manière globale.

75.

Le premier moyen se divise en deux branches. Par la première branche, la Commission soutient que le Tribunal a fait une application erronée du principe d’interprétation cohérente du règlement no 1049/2001 avec d’autres règles sectorielles qui ne concernent pas directement l’accès aux documents et, partant, a violé l’obligation de motivation. Par la seconde branche, la Commission soutient que le Tribunal a interprété de manière erronée le règlement intérieur type. Dès lors que les deux branches portent essentiellement sur l’interaction entre le règlement no 1049/2001 et le cadre juridique applicable à la comitologie, je propose de les examiner conjointement.

76.

Selon la Commission, l’interprétation donnée par le Tribunal de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 182/2011, ainsi que de l’article 10, paragraphe 2, et de l’article 13 du règlement intérieur type, lorsqu’il a conclu que ces dispositions n’ont pas de poids spécifique dans l’appréciation des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, va à l’encontre du libellé et de la finalité de celles-ci. Par lesdites dispositions, le législateur a voulu offrir une protection accrue, en termes de confidentialité, aux positions individuelles des États membres dans les procédures de comitologie.

77.

Les requérants en première instance, soutenus par le Royaume des Pays-Bas, font valoir que le règlement intérieur type ne peut pas étendre le champ d’application d’une exception établie par un règlement, lequel constitue une norme d’un rang supérieur. Ils soutiennent également que la jurisprudence invoquée par la Commission ne modifie pas cette analyse, dès lors qu’elle s’inscrit dans un contexte différent et ne concerne pas l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.

78.

En tout état de cause, les requérants en première instance font valoir que les dispositions relatives à la comitologie invoquées par la Commission ne s’opposent pas à l’accès aux documents demandés. L’article 10, paragraphe 1, du règlement no 182/2011 et l’article 10, paragraphe 2, du règlement intérieur type concernent, respectivement, le contenu du registre et le contenu du compte rendu sommaire, et non pas l’accès aux documents. L’article 13 du règlement intérieur type peut être interprété comme permettant l’accès aux votes des membres du comité.

79.

Le Royaume des Pays-Bas plaide en faveur d’une distinction entre l’accès direct aux documents et leur divulgation passive. Selon lui, c’est donc à juste titre que le Tribunal a opéré une distinction entre, d’une part, les dispositions relatives au caractère potentiellement sensible des documents contenant les positions individuelles des États membres en vertu du cadre juridique applicable à la comitologie et, d’autre part, les règles applicables à une demande de divulgation, régies par le règlement no 1049/2001 ( 43 ). Le Royaume des Pays-Bas soutient que cette approche découle déjà de l’arrêt du Tribunal Access Info Europe/Conseil ( 44 ), que la Cour a confirmé au stade du pourvoi.

80.

Par son premier moyen, la Commission demande, en substance, à la Cour d’appliquer au cas d’espèce sa jurisprudence selon laquelle certains documents peuvent bénéficier d’une présomption générale de confidentialité ( 45 ). Cette jurisprudence est fondée sur la reconnaissance par la Cour du fait que le règlement no 1049/2001 doit être interprété en combinaison avec certaines règles sectorielles contenant des dispositions spécifiques en matière d’accès aux documents.

81.

Je procéderai donc d’abord à un bref rappel de la jurisprudence invoquée par la Commission, et j’examinerai ensuite si des considérations similaires peuvent s’appliquer aux circonstances du présent pourvoi.

82.

Lorsqu’une institution de l’Union décide de refuser d’octroyer l’accès à un document sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui incombe d’expliquer en quoi l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception. En outre, le risque d’une atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique ( 46 ). Toutefois, dans certaines situations, les institutions de l’Union ont pu se fonder sur une présomption générale de non‑divulgation ( 47 ).

83.

En l’état actuel du droit, la Cour reconnaît l’existence d’une présomption générale de confidentialité au bénéfice de cinq catégories de documents : les documents d’un dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des aides d’État, les mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, les documents échangés entre la Commission et les parties ayant procédé à une notification ou des tiers dans le cadre d’une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises, les documents afférents à la phase précontentieuse d’une procédure en manquement et les documents afférents à une procédure d’application de l’article 101 TFUE ( 48 ).

84.

La reconnaissance d’une présomption générale au profit d’une catégorie de documents suppose néanmoins qu’il ait été, au préalable, démontré que la divulgation du type de documents entrant dans cette catégorie serait, de manière raisonnablement prévisible, susceptible de porter effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception en question. Par ailleurs, les présomptions générales constituant une exception, d’une part, à l’obligation d’examen concret et individuel, par l’institution de l’Union concernée, de chaque document demandé et, d’autre part, au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents détenus par les institutions de l’Union, elles doivent faire l’objet d’une interprétation et d’une application strictes ( 49 ).

85.

En ce qui concerne les procédures de contrôle des opérations de concentration, les procédures d’ententes et les procédures d’aides d’État, la Cour a souligné qu’il s’agissait de domaines matériels spécifiques du droit de l’Union soumis à des règles strictes concernant le droit de consulter le dossier administratif ( 50 ). Celles-ci ne comportent cependant pas de disposition déterminant expressément quelle norme (règles sectorielles ou règlement no 1049/2001) prévaut. En conséquence, il convient d’assurer une application cohérente de ces normes ( 51 ).

86.

S’agissant de la phase précontentieuse des procédures en manquement et des procédures devant les juridictions de l’Union, la Cour a rappelé que, en vertu du droit de l’Union, les tiers à une telle procédure n’ont pas accès au dossier de l’affaire. En particulier, la Cour a souligné les spécificités de l’activité juridictionnelle et la nécessité de respecter les principes d’égalité des armes et de bonne administration de la justice ( 52 ). La Cour a également souligné que la divulgation de documents concernant la phase précontentieuse d’une procédure en manquement serait susceptible de modifier la nature et le déroulement d’une telle procédure ( 53 ).

87.

Ce raisonnement ne saurait s’appliquer au cadre juridique relatif aux procédures de comitologie ( 54 ). En premier lieu, ce cadre juridique se réfère spécifiquement au règlement no 1049/2001. En second lieu, les procédures de comitologie concernent l’adoption d’actes contraignants de portée générale. Elles ne peuvent donc pas être comparées aux procédures administratives et juridictionnelles auxquelles se réfère la jurisprudence analysée aux points 82 à 86 des présentes conclusions.

88.

L’article 9, paragraphe 2, du règlement no 182/2011, lu en combinaison avec le considérant 19 de celui-ci, précise que le droit d’accès aux documents s’exerce dans le cadre du règlement no 1049/2001. Il en va de même de l’article 13, paragraphes 1 et 3, du règlement intérieur type ( 55 ).

89.

Ainsi, l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 182/2011, qui concerne le registre du comité et détermine que celui-ci inclut, notamment, les « résultats des votes », ne saurait être interprété en ce sens que les citoyens ne peuvent pas demander l’accès aux votes individuels des États membres en vertu du règlement no 1049/2001 ( 56 ). Des considérations similaires s’appliquent à l’article 10, paragraphe 2, du règlement intérieur type. J’estime, par conséquent, que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant, au point 64 de l’arrêt attaqué, que la circonstance selon laquelle le compte rendu sommaire ne fait pas mention de la position individuelle des États membres ne préjuge pas de l’accès du public, sur demande, à des documents faisant état desdites positions individuelles.

90.

En ce qui concerne l’article 13, paragraphe 2, du règlement intérieur type, et indépendamment de son libellé ( 57 ), il ne saurait être interprété comme octroyant aux documents une protection allant au-delà de ce qui est prévu par le règlement no 1049/2001 ( 58 ).

91.

Selon l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 182/2011, la Commission adopte le règlement intérieur type après consultation des États membres. Contrairement aux règles qui font l’objet de la jurisprudence citée par la Commission, l’article 13 du règlement intérieur type ne résulte donc pas d’un équilibre établi par le législateur afin de protéger les travaux des comités de comitologie ( 59 ).

92.

Certes, comme le relève la Commission, rien ne s’oppose à ce qu’un document non contraignant ( 60 ) tel que le règlement intérieur type ait une valeur interprétative. Toutefois, lorsque, comme en l’espèce, rien dans le règlement no 182/2011 ne s’oppose à une divulgation, le règlement intérieur type ne saurait selon moi avoir, à lui seul, un tel effet ( 61 ).

93.

L’interprétation contextuelle confirme mon approche. À l’article 9 du règlement no 182/2011, le législateur a choisi d’aborder l’adoption du règlement intérieur type par la Commission, l’adoption du règlement intérieur de chaque comité (tous deux au paragraphe 1 de cet article) et l’accès du public aux documents des comités (paragraphe 2 dudit article). Cela reflète l’intention que le règlement intérieur type ne contredise pas le règlement no 1049/2001.

94.

Eu égard aux considérations qui précèdent, à mon avis, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant, aux points 59 et 68 de l’arrêt attaqué, que le cadre juridique applicable à la comitologie ne saurait faire obstacle, en lui-même, au droit d’accès aux documents résultant du règlement no 1049/2001. En outre, si le Tribunal ne s’est pas spécifiquement référé à la jurisprudence analysée aux points 82 à 86 des présentes conclusions, il a expliqué en détail, aux points 63 à 67 de l’arrêt attaqué, pourquoi l’accès aux documents demandés ne pouvait pas être refusé par principe. Il s’ensuit, selon moi, que le Tribunal n’a pas violé son obligation de motivation ( 62 ).

95.

Les comités de comitologie assistent la Commission dans l’accomplissement de ses tâches d’exécution, à savoir dans la phase d’élaboration de projet d’actes de portée générale ( 63 ). Un tel rôle n’est pas comparable à ceux visés par la jurisprudence invoquée par la Commission. En effet, les activités des comités de comitologie exigent un niveau plus élevé de transparence.

96.

À cet égard, l’affirmation de la Commission selon laquelle le règlement en cause n’est pas un acte législatif, au sens de l’article 289 TFUE, n’est pas déterminante.

97.

De manière générale, la comitologie prévoit un mécanisme de contrôle par les États membres de l’adoption par la Commission d’actes d’exécution juridiquement contraignants ( 64 ) ( 65 ).

98.

En outre, ainsi qu’il ressort du considérant 7 bis de la décision 1999/468, la procédure de réglementation avec contrôle s’applique à l’adoption d’actes « quasi législatifs » ( 66 ).

99.

La Cour a estimé qu’un accès plus large aux documents liés à l’action législative, en tant que condition préalable à l’exercice effectif des droits démocratiques, est nécessaire. Le même raisonnement doit s’appliquer aux procédures de comitologie et, en tout état de cause, à la procédure de réglementation avec contrôle ( 67 ).

100.

D’une manière analogue aux actes législatifs, les actes d’exécution adoptés selon la procédure de comitologie peuvent affecter les citoyens de toute l’Union européenne ( 68 ).

101.

Les exceptions au principe visant à donner un accès aussi large que possible aux documents s’appliquent dans les conditions strictes visées à l’article 4 du règlement no 1049/2001. Cette disposition, lue en combinaison avec l’article 12, paragraphe 2, de ce règlement et avec l’article 15 TFUE, ne prévoit pas de restrictions au droit d’accès aux documents fondées sur la définition formelle des actes législatifs et des actes d’exécution ( 69 ).

102.

En effet, l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 définit les « documents législatifs », en se référant à leur objet, comme « les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l’adoption d’actes légalement contraignants au sein des États membres ou pour ceux-ci » ( 70 ). Sous réserve des articles 4 et 9 de ce règlement, cette disposition prévoit également que les documents législatifs devraient être directement accessibles. En outre, conformément au considérant 6 dudit règlement, l’action en qualité de législateur comprend l’exercice de pouvoirs délégués ( 71 ).

103.

Selon moi, l’application au cas d’espèce de la procédure de vote écrite prévue à l’article 3, paragraphe 5, du règlement no 182/2011, selon laquelle tout membre du comité qui ne s’oppose pas ou qui ne s’abstient pas explicitement de voter est réputé avoir tacitement marqué son accord sur le projet d’acte d’exécution, renforce l’importance de l’accès aux documents demandés. En effet, à la lumière du principe d’ouverture inhérent à tout système démocratique, les citoyens ont le droit de savoir exactement comment la majorité requise au sein du comité a été atteinte.

104.

Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, je considère que le cadre juridique applicable à la comitologie ne justifie pas le refus d’accès aux documents demandés. Je propose donc de rejeter le premier moyen du pourvoi.

105.

Le deuxième moyen du pourvoi se divise en deux branches. Étant donné que celles-ci portent toutes deux sur le principe de coopération loyale (article 4, paragraphe 3, TUE), je les examinerai conjointement.

106.

La Commission soutient en substance que le Tribunal a commis une erreur de droit en écartant la pertinence du principe de coopération loyale pour déterminer si la divulgation des documents demandés porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution. Selon la Commission, le Tribunal a omis d’examiner ce point en tant qu’argument distinct, dans la mesure où, aux points 73 et 74 de l’arrêt attaqué, il renvoie à son analyse de la question de savoir si le cadre juridique applicable à la comitologie permettait de justifier le refus de divulgation des documents demandés. Ce faisant, le Tribunal aurait violé son obligation de motivation. Dans le même temps, la Commission fait valoir que, du fait de ce raisonnement, le Tribunal a omis d’effectuer une appréciation globale de l’ensemble des circonstances avancées dans la décision litigieuse.

107.

Les requérants en première instance soutiennent que le deuxième moyen doit être rejeté ( 72 ).

108.

Ainsi que le Tribunal l’a indiqué, au point 72 de l’arrêt attaqué, la Commission a soutenu dans la décision litigieuse que, compte tenu des exigences de confidentialité applicables aux votes des États membres en vertu du cadre juridique de la comitologie, la divulgation des documents demandés affecterait les principes de confiance mutuelle et de coopération loyale (entre les États membres et avec la Commission).

109.

Il s’ensuit que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en rejetant l’argument de la Commission relatif au principe de coopération loyale par référence au point 68 de l’arrêt attaqué, dans lequel il a constaté que les procédures de comitologie ne protègent pas la confidentialité des votes des États membres.

110.

À mon avis, le raisonnement du Tribunal décrit au point précédent montre précisément que celui-ci a également procédé à une appréciation globale de toutes les circonstances pertinentes. Pour ces raisons, je considère là encore que le Tribunal a respecté son obligation de motivation ( 73 ).

111.

Par ailleurs, je rappelle que les documents afférents aux procédures de comitologie ne bénéficient pas d’une présomption de confidentialité ( 74 ). Par conséquent, la Commission était tenue de procéder à un examen individuel et concret de chaque document demandé et de fournir des explications spécifiques quant au risque d’atteinte grave au processus décisionnel ( 75 ).

112.

Cela étant, ainsi que le Tribunal l’a considéré, en substance, au point 73 de l’arrêt attaqué, la motivation de la Commission relative à la préservation de la coopération loyale et de la confiance mutuelle dans les procédures de comitologie est relativement abstraite et, partant, insuffisante pour satisfaire à cette exigence.

113.

La Commission fait valoir également que le Tribunal n’a pas tenu compte du fait que la procédure d’adoption du règlement en cause n’était pas entièrement achevée ( 76 ). Cet argument doit également être rejeté.

114.

Le stade du processus décisionnel est pertinent uniquement pour déterminer quel alinéa de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 s’applique dans un cas précis ( 77 ). À l’inverse, dès lors que l’institution concernée s’appuie sur le second alinéa, qui s’applique aux situations dans lesquelles une décision a été prise, elle ne saurait invoquer le prétendu non‑achèvement de la procédure pour soutenir que la divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel. En l’espèce, la Commission s’est fondée uniquement sur le second alinéa de cette disposition.

115.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose de rejeter le deuxième moyen du pourvoi.

116.

Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de rejeter le pourvoi et le pourvoi incident, de condamner chaque partie à supporter ses propres dépens et de condamner le Royaume des Pays-Bas à supporter ses propres dépens.