Conclusions de l'avocat général M. M. Bobek, présentées le 26 novembre 2020.

1.

La partie requérante est une entité de droit privé chargée de la gestion des aires publiques de stationnement à Zadar (Croatie). Elle a contrôlé un véhicule appartenant à la partie défenderesse sur une aire de stationnement délimitée sur la voie publique. Ce véhicule était dépourvu de ticket de stationnement. La partie requérante a donc émis un ticket de stationnement journalier, qui n’a jamais été payé. Elle a alors tenté d’en obtenir l’exécution au moyen d’une ordonnance d’exécution rendue par un notaire en Croatie, qui a été notifiée à la partie défenderesse en Slovénie.

2.

La présente affaire est un nouvel épisode de ce qu’il convient désormais de qualifier de « saga particulièrement prolifique » en matière de tickets de stationnement non payés et d’intervention des notaires ( 2 ). Le cœur du problème réside dans une sorte de double privatisation décidée par le législateur croate, au niveau tant de la gestion que de l’exécution. Un aspect communément perçu dans les autres États membres comme étant de nature administrative est confié au soin d’entités privées. L’exécution ultérieure d’une telle demande n’est pas destinée à relever de la compétence des juridictions mais plutôt, au moins en première instance, de celle des notaires.

3.

Cette situation crée non seulement un malaise s’agissant de la structure dans sa globalité, mais elle engendre également des frictions taxinomiques avec et au sein des instruments de droit privé dans l’Union européenne. C’est dans ce contexte que le Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (cour d’appel de commerce, Croatie), après que deux juridictions nationales de niveau inférieur se sont déclarées incompétentes, a été saisi d’un conflit de compétence s’agissant d’un recours contre une telle ordonnance d’exécution rendue par un notaire.

4.

La juridiction de renvoi s’en remet à la Cour afin d’être éclairée s’agissant notamment : i) du critère permettant de déterminer si un litige relève de la notion de « matière civile et commerciale » au sens du règlement (CE) no 1393/2007 ( 3 ) (ci‑après le « règlement “signification ou notification” ») et du règlement (UE) no 1215/2012 ( 4 ) [ci‑après le « règlement Bruxelles (refonte)] » ; ii) de la question de savoir si les notaires en Croatie ont la faculté d’adresser des ordonnances d’exécution à des personnes résidant dans d’autres États membres dans le cadre du règlement « signification ou notification », et iii) du chef de compétence spécifique sous lequel tombent de tels litiges en application des dispositions du règlement Bruxelles (refonte).

5.

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement Bruxelles (refonte) :

« 1.   Le présent règlement s’applique en matière civile et commerciale et quelle que soit la nature de la juridiction. Il ne s’applique notamment ni aux matières fiscales, douanières ou administratives, ni à la responsabilité de l’État pour des actes ou des omissions commis dans l’exercice de la puissance publique (acta jure imperii). »

6.

L’article 4 de ce règlement prévoit la règle de l’« État du domicile », selon laquelle les personnes ayant leur domicile sur le territoire d’un État membre, quelle que soit leur nationalité, sont attraites devant les juridictions de cet État membre. L’article 5 dudit règlement dispose cependant que les personnes en question peuvent également, à titre dérogatoire, être attraites devant les juridictions d’un autre État membre, mais uniquement « en vertu des règles énoncées aux sections 2 à 7 [du chapitre II] ».

7.

L’article 7 du règlement Bruxelles (refonte), qui relève de la section 2 du chapitre II, intitulée « Compétences spéciales », dispose :

« Une personne domiciliée sur le territoire d’un État membre peut être attraite dans un autre État membre :

[...] »

8.

L’article 24, paragraphe 1, du règlement Bruxelles (refonte) prévoit une compétence exclusive, « en matière de droits réels immobiliers et de baux d’immeubles, [d]es juridictions de l’État membre où l’immeuble est situé ».

9.

L’article 1er, paragraphe 1, du règlement « signification ou notification » définit son champ d’application et dispose :

« 1   Le présent règlement est applicable en matière civile et commerciale, lorsqu’un acte judiciaire ou extrajudiciaire doit être transmis d’un État membre à un autre pour y être signifié ou notifié. Il ne couvre notamment pas les matières fiscales, douanières ou administratives, ni la responsabilité de l’État pour des actes ou des omissions commis dans l’exercice de la puissance publique (“acta jure imperii”). »

10.

Conformément à l’article 2 de ce règlement, intitulé « Entités d’origine et entités requises » :

« 1.   Chaque État membre désigne les officiers ministériels, autorités ou autres personnes, ci‑après dénommés “entités d’origine”, compétents pour transmettre les actes judiciaires ou extrajudiciaires aux fins de signification ou de notification dans un autre État membre.

[...]

4.   Chaque État membre fournit à la Commission les informations suivantes :

Les États membres notifient à la Commission toute modification ultérieure de ces informations. »

11.

L’article 4, paragraphe 1, du règlement « signification ou notification » prévoit que « [l]es actes judiciaires sont transmis directement et dans les meilleurs délais entre les entités désignées en vertu de l’article 2 ».

12.

La signification ou la notification des « actes judiciaires » peut être effectuée par l’intermédiaire des services postaux, conformément à l’article 14 de ce règlement. La signification ou la notification des « actes extrajudiciaires » est régie par l’article 16 dudit règlement, selon lequel ces actes « peuvent être transmis aux fins de signification ou de notification dans un autre État membre conformément aux dispositions du présent règlement ».

13.

L’Odluka o organizaciji i načinu naplate parkiranja u Gradu Zadru (« Glasnik Grada Zadra » no 4/2011) [(décision sur l’organisation et les modalités de recouvrement du stationnement dans la ville de Zadar (ci‑après la « décision d’organisation »)] définit les aires de stationnement, les périodes au cours desquelles le stationnement dans la rue est payant et le tarif horaire du stationnement. L’article 2 de cette décision définit les aires publiques de stationnement comme des « aires publiques destinées à l’arrêt et au stationnement des véhicules ». L’article 4 de ladite décision prévoit que les aires publiques de stationnement font l’objet d’une indication spécifique, conformément à la loi relative à la sécurité routière.

14.

En vertu de l’article 5 de la décision d’organisation, le marquage des aires publiques de stationnement est effectué par le gestionnaire du stationnement, sous le contrôle du service compétent de l’autorité municipale. L’article 6 de cette décision détermine les « conditions générales du contrat d’utilisation des aires de stationnement », établissant les jours et heures auxquels il y a lieu de s’acquitter du tarif de stationnement. Enfin, l’article 7 de la décision d’organisation prévoit que, lors de l’arrêt ou du stationnement d’un véhicule sur une aire publique de stationnement, le conducteur ou le propriétaire du véhicule souscrit aux conditions générales de stationnement et conclut ainsi un contrat avec le gestionnaire du stationnement.

15.

La gestion et la maintenance des aires de stationnement, des parkings publics et des terminaux routiers dans la ville de Zadar sont régies par la Odluka o komunalnim djelatnostima Grada Zadra (« Glasnik Grada Zadra » no 16/2009) (décision sur les activités municipales de la ville de Zadar). L’article 3, paragraphe 15, sous a), de cette décision confie à la partie requérante la maintenance et la gestion des aires de stationnement, des parkings publics et des terminaux routiers.

16.

La société NLB Leasing d.o.o. Ljubljana (ci‑après la « partie défenderesse ») fournit des financements destinés à l’utilisation de véhicules, d’équipements et d’immobilier en Slovénie.

17.

Le 30 juin 2012, une voiture donnée en crédit-bail par la partie défenderesse a stationné sur la voie publique à Zadar. La rue en question est une aire de stationnement sur laquelle sont délimitées des places de stationnement. Un ticket de stationnement doit être payé avant le stationnement.

18.

Le même jour, Obala i lučice d.o.o. (ci‑après la « partie requérante »), une société à responsabilité limitée constituée dans la ville de Zadar aux fins de la gestion et de la maintenance des aires publiques de stationnement pour véhicules à moteur, a entrepris un contrôle du ticket de stationnement du véhicule donné en crédit-bail par la partie défenderesse. La voiture était dépourvue de ticket de stationnement. Par conséquent, la partie défenderesse a émis un ticket de stationnement journalier [d’un montant de 84 kuna croates (HRK), soit environ 13 euros]. Ce ticket de stationnement journalier n’a jamais été payé.

19.

Le 1er juillet 2013, la République de Croatie a adhéré à l’Union européenne.

20.

Le 20 février 2017, la partie requérante a lancé la procédure d’exécution de la dette relative au ticket impayé devant un notaire établi à Pula (Croatie), et ce par la présentation d’une demande d’exécution forcée sur le fondement d’un « document faisant foi ». Il s’agissait d’un extrait de compte de la partie requérante, enregistrant la dette de la partie défenderesse.

21.

Le 8 mars 2017, le notaire a rendu une ordonnance d’exécution fondée sur ledit « document faisant foi », dont le montant était fixé à 1825,25 HRK (environ 282 euros). Ce total correspondait à la valeur du ticket de stationnement impayé (84 HRK), à laquelle s’ajoutaient les frais jusqu’alors exposés dans le cadre de la procédure (1235 HRK) ainsi qu’un montant supplémentaire (de 506,25 HRK) pour les « frais prévisibles » de procédure. La signification à la partie défenderesse de l’ordonnance d’exécution a été effectuée par lettre recommandée avec accusé de réception.

22.

La partie défenderesse a formé opposition contre l’ordonnance d’exécution devant le Trgovački sud u Pazinu (tribunal de commerce de Pazin, Croatie). Ce dernier s’est déclaré incompétent et a renvoyé l’affaire devant le Trgovački sud u Zadru (tribunal de commerce de Zadar, Croatie), lequel s’est également déclaré incompétent et a transmis l’affaire au Visoki trgovački sud (cour d’appel de commerce) afin que celui‑ci statue.

23.

Bien que la juridiction de renvoi ait relevé que le montant de la créance faisant l’objet de la procédure d’exécution était faible, elle a reconnu que les juridictions nationales étaient saisies d’un nombre important d’affaires similaires. C’est dans ce contexte factuel et juridique que le Visoki trgovački sud (cour d’appel de commerce) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

24.

Des observations écrites ont été présentées dans la présente procédure par la partie requérante, par les gouvernements croate et allemand, ainsi que par la Commission européenne. À l’exception du gouvernement allemand, toutes les parties, de même que le gouvernement slovène, ont répondu aux questions écrites de la Cour.

25.

Comme l’a demandé la Cour, je limiterai mon analyse aux première à troisième et aux cinquième à septième questions qui ont été déférées par la juridiction de renvoi. Les présentes conclusions sont structurées comme suit. Je débuterai par de brèves observations relatives à la recevabilité (A). Mon analyse sur le fond commencera par une reformulation des questions (B. 1). Je me pencherai ensuite sur la notion de « matière civile et commerciale » au sens des règlements Bruxelles (refonte) et « signification ou notification » (B. 2). Je traiterai par la suite la question de savoir si les notaires, en Croatie, peuvent eux‑mêmes procéder à la signification ou à la notification (conformément au règlement « signification ou notification ») d’ordonnances d’exécution prises sur le fondement d’un « document faisant foi » (B. 3). Puis j’examinerai la question de savoir si le stationnement sur une aire de stationnement spécifique sur la voie publique peut être considéré comme une activité tombant sous un chef de compétence « spécial » ou « exclusif » au sens du règlement Bruxelles (refonte) (B. 4). Je terminerai par les aspects structurels et plus généraux soulevés par la présente affaire (C).

26.

Le 30 juin 2012, le stationnement en question a eu lieu. Le 1er juillet 2013, la République de Croatie a adhéré à l’Union européenne. Le 8 mars 2017, l’ordonnance d’exécution a été prise.

27.

Pour les raisons détaillées que j’ai exposées dans mes conclusions dans les affaires Nemec et Pula Parking ( 5 ), partagées par la Cour dans les deux affaires ( 6 ), l’applicabilité du droit de l’Union ratione temporis n’est pas en question dans les affaires telles que l’affaire au principal. Le fait que le fondement (matériel) de la prétention soit antérieur à la date d’adhésion d’un État membre à l’Union européenne n’est pas décisif. À cet égard, il est important de relever que la procédure d’exécution tendant à satisfaire cette prétention a été ouverte après l’adhésion de la République de Croatie à l’Union européenne, qu’elle relève donc manifestement du champ d’application temporel des règles de procédure et du cadre potentiellement applicable ratione materiae et que les questions déférées à la Cour concernent l’interprétation de ces instruments procéduraux.

28.

Dès lors que c’est manifestement le cas en l’espèce, la Cour est compétente ratione temporis pour répondre aux questions soumises par la juridiction de renvoi.

29.

La Commission fait valoir que la juridiction de renvoi, confrontée à un conflit de compétence entre deux juridictions de niveau inférieur au sein de son ordre juridique, ne saurait déférer que les questions qui lui permettraient de résoudre les problématiques de compétence qui s’imposent à elle. Elle ne pourrait en revanche pas déférer de question relative au fond de l’affaire au principal. Partant, la première question et la première branche de la troisième question (par lesquelles il est demandé si les notaires en Croatie ont la faculté de signifier ou notifier des « actes judiciaires et extrajudiciaires ») devraient être déclarées irrecevables. Au niveau national, l’affaire au principal n’a pas encore atteint le stade de l’examen du fond de l’affaire, dès lors que la juridiction de renvoi doit d’abord trancher le conflit de compétence dont elle a été saisie. Les parties pourraient ainsi ne pas avoir encore eu l’occasion de prendre position sur certaines de ces questions.

30.

Je comprends les préoccupations de la Commission, mais je ne les partage pas.

31.

En premier lieu, dans les affaires liées au règlement Bruxelles (refonte) comme dans tout autre système juridictionnel, le fond est souvent étroitement lié à la compétence. Aux fins de l’analyse de la compétence, il est souvent nécessaire de procéder à un examen liminaire et développé du fond de l’affaire. Dans cette perspective, une distinction entre les deux est tout sauf aisée. Même si cela était possible, la première question et la première branche de la troisième question présentent manifestement un lien avec les faits et la finalité de l’affaire au principal, si bien qu’elles n’excèdent pas les limites globales de la procédure de renvoi préjudiciel.

32.

En second lieu, le stade de la procédure atteint devant la juridiction nationale n’est pas un critère au regard duquel sont examinées les demandes de décision préjudicielles. L’article 267 TFUE est un instrument de coopération dans le cadre duquel toutes les questions préjudicielles déférées bénéficient d’une présomption de pertinence, bien qu’elles soient soumises à certaines limites ( 7 ). Dans un tel cadre, la juridiction nationale assume seule la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, et tout autant la nécessité que la pertinence des questions qu’elle pose à la Cour ( 8 ). Ainsi, il y a lieu de présumer que la juridiction nationale a établi la nécessité absolue de l’assistance de la Cour afin de trancher effectivement ces questions ( 9 ).

33.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose que les première et troisième questions de la juridiction de renvoi soient déclarées recevables, bien qu’elles nécessitent, comme les autres questions, un exercice de reformulation.

34.

En examinant les première à troisième puis les cinquième à septième questions dans le contexte de la décision de renvoi, il apparaît que l’affaire au principal tient essentiellement à trois aspects généraux du droit international privé de l’Union. Le premier est le contenu et la nature de la demande relative au ticket de stationnement impayé (deuxième question et seconde branche de la troisième question), et porte sur le point de savoir si l’exécution de la dette en question constitue un litige en « matière civile et commerciale ». Le deuxième aspect est relatif à l’exécution de la demande et à la procédure y relative, dans le contexte spécifique du droit croate (première question et première partie de la troisième question). Il s’agit en particulier de déterminer si les notaires en Croatie ont la faculté de signifier des ordonnances d’exécution prises sur le fondement d’un « document faisant foi » au sens du règlement signification ou notification. Le troisième aspect a pour objet la juridiction compétente pour connaître de la demande (cinquième à septième questions). Il y a lieu, plus spécifiquement, de déterminer si le règlement Bruxelles (refonte) prévoit un chef de compétence spécial dont relèverait l’exécution d’une dette relative à un ticket de stationnement impayé, ce qui confèrerait la compétence aux juridictions d’un État membre plutôt qu’à celles de l’État du domicile du débiteur.

35.

Au vu de ma lecture des questions traitées dans les présentes conclusions, j’en modifierai légèrement l’ordre. La deuxième question et la seconde branche de la troisième question sont relatives au champ d’application. Je les traiterai donc d’abord. Ces questions peuvent en substance être reformulées par la question de savoir si les circonstances de l’affaire au principal relèvent de la notion de « matière civile et commerciale » au sens des règlements Bruxelles (refonte) et « signification ou notification ». Je me pencherai ensuite sur la première question ainsi que sur la première branche de la troisième question, qui soulèvent deux aspects : i) le point de savoir si les notaires en Croatie ont la faculté de notifier des « actes judiciaires », et ii) le point de savoir si, pour autant qu’ils puissent procéder à des notifications, ils se limitent à notifier des « actes extrajudiciaires » aux termes du règlement « signification ou notification ». Enfin je traiterai les cinquième à septième questions, que je propose de reformuler de manière à apprécier si le stationnement sur une aire de stationnement spécifique sur la voie publique peut être considéré comme une action donnant lieu à une compétence « spéciale » ou « exclusive » au sens du règlement Bruxelles (refonte).

36.

Par la deuxième question et la seconde branche de la troisième question, la juridiction de renvoi cherche à établir si les circonstances de la présente affaire relèvent de la notion de « matière civile et commerciale », au sens des articles 1er, paragraphe 1, des règlements Bruxelles (refonte) et « signification ou notification ».

37.

Les points de vue des parties principales et des parties intervenantes diffèrent sur ce point. Les gouvernements allemand et slovène considèrent que la présente affaire ne relève pas de la « matière civile et commerciale ». Selon eux, c’est l’origine du pouvoir en vertu duquel le contrat a été conclu, dont il est ici question de l’exécution, qui est déterminante, c’est-à-dire le pouvoir public de déterminer, gérer des aires publiques de stationnement et d’en superviser les conditions de stationnement. La partie requérante, le gouvernement croate et la Commission sont de l’avis opposé. Pour eux, ce n’est pas l’origine du pouvoir, mais plutôt ses modalités d’exercice qui représentent l’élément déterminant afin d’identifier la « matière civile et commerciale ».

38.

En répondant aux questions de la juridiction de renvoi, je commencerai par tenter d’identifier un critère ou, à tout le moins, une approche prévalant dans la jurisprudence de la Cour pour ce qui est de la notion de « matière civile et commerciale » (a). Une fois que l’approche qui devrait selon moi être choisie sera précisée, je l’appliquerai aux circonstances de l’affaire au principal (b).

39.

La notion de « matière civile et commerciale » est un point de référence habituel afin de déterminer le champ d’application de textes législatifs adoptés conformément aux pouvoirs (à présent) conférés par le titre V TFUE ( 10 ).

40.

Pourtant, aucun de ces instruments n’offre de définition positive de la notion de « matière civile et commerciale » ( 11 ). Ainsi, c’est à la Cour qu’il revient de déterminer, au cas par cas, si les circonstances de l’affaire dont elle est saisie relèvent de la « matière civile et commerciale » ( 12 ).

41.

L’effet inévitable d’une telle approche en est la nature casuistique et un défaut occasionnel de sécurité juridique dans des affaires dont les frontières sont incertaines. Eu égard à l’objectif partagé de ces instruments, un tel résultat est quelque peu ironique. Après tout, ils tendent avant tout à garantir la sécurité juridique à travers des règles uniformes relatives aux conflits de compétence et à la simplification des formalités relatives aux décisions judiciaires, à leur signification et à leur exécution dans le marché intérieur.

42.

Quelles sont alors les approches ayant prévalu ? Il pourrait être utile, dès lors que la notion de « matière civile et commerciale » est transversale et concerne tous les instruments de droit international privé de l’Union, d’étudier en premier lieu le « régime de Bruxelles » (1) et en second lieu le règlement « signification ou notification » ainsi que les autres instruments relatifs au titre V TFUE (2).

43.

Le régime de Bruxelles est composé de cinq instruments ( 13 ). Dès lors que chacun de ces instruments est relatif aux conflits de compétence dans les affaires contentieuses en « matière civile et commerciale » ( 14 ), la Cour a cherché à interpréter cette notion de manière uniforme ( 15 ). Pour autant, il existe deux, sinon trois, approches de la notion de « matière civile et commerciale », en fonction de l’élément réputé décisif. On pourrait sans doute mieux qualifier ces approches de perspective de l’« objet » (i) et de perspective du « rapport juridique » (ii).

44.

La perspective de l’« objet », dans le cadre de l’interprétation de la notion de « matière civile et commerciale », s’inscrit dans deux (sous) courants jurisprudentiels. Le premier courant jurisprudentiel, essentiellement reflété dans les arrêts plus anciens de la Cour, se fonde sur une interprétation davantage autonome et comparative de la « matière civile et commerciale » ( 16 ) et est étayé par des références à des points communs entre les différents systèmes des États membres.

45.

L’arrêt Rüffer est un excellent exemple de cette approche. Dans cette affaire, il était question d’une action en exécution dirigée contre un ressortissant allemand ayant pour objet les frais d’enlèvement d’une épave dans une rivière aux Pays‑Bas. La Cour, probablement influencée dans une large mesure par l’examen comparatif et inductif de l’avocat général Warner ( 17 ), a jugé que les « principes généraux qui se dégagent de l’ensemble des systèmes nationaux des États membres » permettent de qualifier la gestion des voies d’eau publiques, dont l’enlèvement des épaves, d’« exercice de la puissance publique » ( 18 ). Ainsi, l’action était exclue du champ de la notion de « matière civile et commerciale » au sens de la convention de Bruxelles ( 19 ). Le fait que le litige relevait au départ du droit civil néerlandais n’a pas été pris en considération ( 20 ).

46.

Ainsi, dans l’affaire Rüffer, la nature autonome de la notion de « matière civile et commerciale » a permis de requalifier, aux fins du régime de Bruxelles, un choix institutionnel différent d’un État membre. Des examens comparatifs similaires de la « qualification » d’un objet aux fins du droit national des États membres (même lorsque l’argumentation des États membres et ainsi le raisonnement inductif n’étaient pas uniformes) ont été effectués, de même qu’en référence à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, comme dans les arrêts Sonntag et Lechouritou ( 21 ).

47.

La Cour a ensuite progressivement changé de cap. Alors que ce changement n’a jamais été clairement expliqué, il se pourrait qu’il procède d’un pragmatisme pur : comme l’a relevé l’avocate générale Trstenjak, la « perspective comparative » pourrait avoir été abandonnée en raison du grand nombre d’ordres juridiques nationaux et de leur diversité d’organisation ( 22 ).

48.

C’est alors que s’est imposé le second courant jurisprudentiel. Ce courant se réfère au droit national dont relève l’objet de l’affaire en question ( 23 ). Mais la Cour ne semble pas liée uniquement par le droit national : dans l’affaire flyLAL‑Lithuanian Airlines, qui avait pour objet une demande de réparation du préjudice subi en raison de la violation des articles 81 et 82 CE (aujourd’hui articles 101 et 102 TFUE), la Cour a qualifié le litige comme relevant de la « matière civile et commerciale » en référence semble-t-il au droit de l’Union, sans examiner plus avant le droit national letton ( 24 ).

49.

Bien qu’il ne s’agisse naturellement que d’une tendance générale, qui connaît des exceptions, la terminologie employée est restée celle d’une « notion autonome » du droit de l’Union. Toutefois, comme c’est le cas dans bon nombre d’autres domaines du droit de l’Union, en particulier dans une Union composée de 27 États membres, les véritables examens comparatifs sont devenus plus rares. Ainsi, le terme « autonome », en pratique, a de plus en plus souvent été entendu comme signifiant « tel que défini dans l’État membre en question, à moins qu’un événement très occasionnel ne se produise ».

50.

La perspective du « rapport juridique » découle de l’arrêt Henkel ( 25 ). Cette approche consiste à examiner si la procédure soumise à l’appréciation de la Cour implique un exercice unilatéral de la puissance publique, dans le cadre spécifique du rapport juridique en question entre les parties.

51.

À cette fin, la Cour s’appuie sur deux indicateurs étendus. En premier lieu, elle pose un « cadre de référence » afin de déterminer les règles juridiques de droit commun applicables aux rapports entre personnes privées. Ce faisant, elle se réfère i) au « fondement de l’action intentée » et ii) aux « modalités régissant l’action intentée » dans le droit national pertinent de l’État membre ( 26 ). En second lieu, cette approche invite à examiner si le litige en question tire son origine de l’exercice unilatéral de la puissance publique en dehors de ce « cadre de référence » ( 27 ).

52.

Tant l’approche de l’« objet » que celle du « rapport juridique » ont été utilisées au cours des années précédentes, sans que la jurisprudence donne de préférence à l’une ou l’autre méthode. Je relève d’ailleurs que les arrêts de la Cour les plus récents se réfèrent spécifiquement à ces approches comme étant alternatives ( 28 ).

53.

L’arrêt Fahnenbrock e.a. est le seul précédent dans lequel la notion de « matière civile et commerciale » est interprétée telle qu’elle apparaît à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement « signification ou notification ». L’affaire ayant donné lieu à cet arrêt avait pour objet une action intentée par des particuliers dirigée contre une restructuration rétroactive et unilatérale d’obligations d’État de la République hellénique. Afin de déterminer si cet objet relevait du champ d’application du règlement « signification ou notification », la Cour a adopté l’approche du « rapport juridique », citant la jurisprudence relative au régime de Bruxelles afin d’établir, sur le fondement d’un premier examen des éléments de preuve à disposition, si le rapport juridique entre les parties était manifestement marqué par une expression de puissance publique ( 29 ). Au vu des éléments nécessairement partiels dont elle disposait, la Cour a jugé que ce n’était pas le cas ( 30 ).

54.

S’agissant de la jurisprudence concernant les autres instruments relatifs au titre V TFUE ( 31 ), les résultats sont décevants : ces instruments ne fournissent pas une définition positive des termes « matière civile et commerciale » ( 32 ) et la Cour n’a pas encore donné de ligne directrice quant à l’interprétation de cette notion telle qu’elle apparaît dans ces instruments ( 33 ).

55.

Ce ne sont ni les premières ni les dernières conclusions explorant la question de savoir comment exactement la notion de « matière civile et commerciale » devrait être interprétée aux fins du régime de Bruxelles et au-delà, sur le fondement de la jurisprudence casuistique de la Cour. Il ne fait aucun doute que des conclusions ne sauraient concurrencer des qualifications et des taxinomies académiques à cet égard. Ce n’est d’ailleurs pas leur vocation.

56.

Toutefois, une réflexion plus approfondie sur le critère à utiliser s’avère cruciale dans les affaires dont les frontières sont incertaines, comme celle au principal. C’est ce critère qui en déterminera l’issue.

57.

Si une appréciation orientée vers le contenu de l’objet du recouvrement des frais de stationnement était choisie et si l’on insistait fortement sur la nature autonome d’une définition du droit de l’Union, éventuellement étayée par une analyse comparative établissant qu’il existe des principes généraux de droit communs aux États membres sur ce sujet, on pourrait parvenir à la conclusion que, dans un nombre d’autres États membres n’étant pas si insignifiant, peut-être même dans la majorité d’entre eux, la gestion des aires de stationnement dans une ville et l’émission d’amendes pour stationnement sans ticket seraient qualifiées d’« activités administratives ». À l’inverse, une analyse de l’objet qui partirait du choix fait sur le plan national par l’État membre tendrait plutôt vers un objet civil, dès lors que la Croatie, et peut-être aussi certains autres États membres choisissent de qualifier de tels rapports de « civils » (sans peut-être qu’un tel choix législatif soit nécessairement impossible, en soi, dans la perspective de l’Union). Si la perspective du « rapport juridique » est appliquée et si l’on donne de l’importance aux prérogatives institutionnelles en jeu, le litige paraît relever de la « matière civile et commerciale ». Il reste à voir comment un examen de l’« objet » d’une part et de la nature du « rapport juridique » d’autre part, en tant que critères alternatifs ( 34 ), fonctionnerait, car on pourrait considérer qu’un tel examen tire l’affaire au principal dans des directions différentes.

58.

Si elle était privilégiée, la tâche d’identifier si les rapports procéduraux ou substantiels sous-tendant le litige relèvent de l’exercice de la puissance publique devrait se trouver au cœur d’une telle appréciation ( 35 ). Or la simple existence d’approches alternatives prête à confusion : une partie confrontée à la question de savoir si le litige auquel elle est partie devrait relever du régime juridique simplifié du droit de l’Union en matière de reconnaissance des jugements ou de signification des documents sera difficilement en mesure d’établir avec certitude quelle approche il y aurait lieu d’employer afin d’apprécier si ce litige est réputé relever de la « matière civile et commerciale » au sens des instruments en la matière.

59.

Je suggère de privilégier l’approche du « rapport juridique ». Selon moi, cette approche représente de la manière la plus fiable l’aiguillage conduisant le litige d’une voie procédurale à une autre, à la recherche du « juste » cheminement institutionnel dans un État membre au stade préliminaire de l’examen de la compétence.

60.

En premier lieu, l’approche fondée sur la « nature du rapport juridique » est celle qui reflète le mieux ce qui doit vraiment être entrepris : le régime de Bruxelles, comme bon nombre d’autres régimes civils, pénaux ou administratifs de coopération horizontale avec l’Union européenne, nécessite, au stade de l’examen de la compétence, l’identification des partenaires institutionnels pertinents dans certains domaines dans chacun des États membres. La capacité à identifier des institutions dotées de compétences et de prérogatives similaires qui pourraient, et ainsi devraient, coopérer dans le cadre du régime en question ne peut être sous-estimée. Il ne s’agit pas d’harmoniser indirectement l’objet concerné.

61.

De ce point de vue, il serait plutôt étrange de faire de cet objet, qui n’est pas harmonisé par l’instrument en question, ni même défini de manière positive, le critère clé aux fins de l’attribution de (ou plutôt l’instrument permettant de dépasser) ce qui est, en substance, la compétence institutionnelle dans un État membre ( 36 ).

62.

En deuxième lieu, prendre davantage en considération la nature exacte du rapport en question peut apporter plus de précision et de clarté, en particulier en cas de rapports juridiques multiples. Dans de telles circonstances, la Cour isole le rapport déterminant dans le litige dont elle est saisie des autres rapports se situant en amont ou en aval, ce qui n’est guère aisé dans le cadre de l’« approche par l’objet » ( 37 ). Partant, l’« approche du rapport juridique » se prête également mieux aux litiges complexes.

63.

En troisième lieu, dans le cas où un État membre est confronté à une demande d’exécution dérivant potentiellement d’une « forme » donnée abusivement au litige dans le droit national ou contenant des catégories ou éléments simplement inacceptables pour l’État membre requis, on peut toujours avoir recours au mécanisme de « freinage d’urgence » substantiel ex post qu’est la violation d’une politique publique ( 38 ). S’agissant du champ de la notion de « matière civile et commerciale », qui après tout demeure une question de compétence, la Cour en exige toutefois une interprétation large ( 39 ).

64.

En quatrième lieu, je reconnais qu’accorder de l’importance à l’approche fondée sur le « rapport juridique » repose largement sur l’existence d’une notion véritablement autonome en droit de l’Union de la « matière civile et commerciale », qui ne devrait pas dépendre uniquement du droit national ( 40 ). L’analyse de la nature du rapport juridique repose en effet fondamentalement sur les fonctions et les compétences que le droit national qualifie de « prérogatives de puissance publique » et qui relèvent de son contrôle. Il est ironique de constater que, d’une certaine manière, cette analyse est inévitablement moins étroitement liée à l’idée d’une notion « autonome » de la « matière civile et commerciale » que la première approche, à présent obsolète, de la perspective « de l’objet » ( 41 ).

65.

Je dois cependant avouer que je ne suis pas plus perturbé que cela par une telle perspective, car je n’ai jamais cru, dans le contexte spécifique du régime de Bruxelles, à la chimère d’une véritable définition autonome en droit de l’Union. Il faut s’accommoder du problème inhérent aux définitions « autonomes mais pas tant que cela » (comme la notion de « matière civile et commerciale » en l’espèce) qui n’ont pas véritablement de corpus propre. Celles-ci se limitent à se combiner à la structure fournie par un certain ordre juridique national et, à l’exception peut-être des cas dans lesquels les choix législatifs nationaux sont absolument extravagants, adoptent une forme différente en fonction du droit national et du litige en question. Pour autant que de telles conclusions soient décevantes, dans le cadre législatif actuel dépourvu de définition positive, aucune signification acceptable en soi de la « matière civile et commerciale » n’existe.

66.

Toutefois, en cinquième et dernier lieu, les « orientations » suivantes dans le cadre de l’approche fondée sur la « nature du rapport juridique » peuvent être utiles afin d’apprécier ce qui constitue la puissance publique. Loin de constituer une liste de conditions, elles reflètent néanmoins des considérations présentes dans la jurisprudence, à savoir : i) débuter l’examen par le rapport juridique qui caractérise le litige ; ii) l’analyser au regard du cadre généralement applicable aux personnes privées, et iii) déterminer si ce litige tire son origine de l’exercice unilatéral de la puissance publique en dehors de ce « cadre de référence » privé habituel.

67.

Afin de déterminer si la présente affaire satisfait à l’exigence en matière de « champ d’application » prévue aux articles 1er, paragraphe 1, des règlements Bruxelles (refonte) et « signification ou notification », j’examinerai si la nature du « rapport juridique » la sous‑tendant relève de la « matière civile et commerciale » (1). Après avoir conclu que tel est apparemment bien le cas, je me pencherai sur les questions spécifiques soulevées par certaines parties intervenantes, en particulier sur l’obligation de payer intégralement le ticket journalier et les frais additionnels découlant de la violation des règles de stationnement, afin d’examiner si l’existence de tels éléments pourrait exclure la nature d’un tel rapport juridique du champ d’application des règlements Bruxelles (refonte) et « signification ou notification » (2).

68.

Conformément aux orientations résumées au point 66 des présentes conclusions, il est nécessaire, tout d’abord, d’isoler le rapport juridique qui sous-tend le présent litige. Ce rapport, qui lie la partie requérante à la partie défenderesse, semble, au moins de prime abord, être un contrat en matière de stationnement. C’est là la base du problème. Conformément à la jurisprudence ( 42 ), le rapport qu’il y a lieu de prendre en considération n’est pas le rapport se situant « en amont », liant la ville de Zadar à la partie requérante, en tant qu’autorité investie du pouvoir de nomination et la personne nommée.

69.

Il y a lieu, ensuite, d’établir le cadre applicable aux parties privées dans ce type de rapport. Le gouvernement croate explique que le contrat conclu entre la partie requérante et le conducteur du véhicule détenu par la partie défenderesse est un contrat de droit privé. Le gouvernement croate, comme la partie requérante, poursuit en faisant référence de manière générique au Zakon o parničnom postupku (code de procédure civile croate), au Zakon o obveznim odnosima (loi relative aux obligations) et à l’Ovršni zakon (loi sur l’exécution forcée). Il le fait toutefois sans en identifier les dispositions applicables. Il est donc impossible de déterminer si les obligations nées de ce droit contractuel privé et les conséquences qui en découlent sont caractéristiques d’un recours de droit civil. Il appartient à la juridiction nationale de déterminer ce point. Toutefois, puisque rien dans le dossier de la Cour n’indique l’inverse, il semble raisonnable, aux fins du présent exercice, de considérer que c’est le cas.

70.

Maintenant que nous avons établi (et adopté) ce cadre de référence, l’étape suivante nous conduit à examiner si les aspects procéduraux et substantiels du présent litige s’écartent dudit cadre en raison de l’exercice apparent de la puissance publique.

71.

À cet égard, aucune des dispositions citées par les parties ou les intervenants n’indique que la procédure dont tire son origine la présente demande de décision préjudicielle dépasse le cadre applicable aux parties personnes privées, ni qu’elle est caractérisée par un exercice (unilatéral) de la puissance publique par l’une ou l’autre partie au contrat. Rien n’indique en effet que, après avoir émis un ticket de stationnement, la partie requérante soit d’une quelconque manière en mesure d’émettre elle‑même un ordre d’exécution ( 43 ). Comme le gouvernement croate l’a confirmé en réponse à une question écrite, ce qui doit naturellement être vérifié par la juridiction de renvoi, le requérant doit recourir au notaire (ou à la juridiction) compétent(e) de la même manière que toute autre personne privée.

72.

Eu égard à ces éléments, l’exécution de l’obligation (contractuelle) en question semble être de nature civile ( 44 ).

73.

Il est vrai, comme l’a relevé le gouvernement slovène, qu’à l’origine la présente action en exécution repose sur une prérogative de puissance publique exercée par la ville de Zadar, qui a déterminé les aires et les conditions de stationnement sur son territoire et a nommé la partie requérante afin qu’elle en assure la gestion et l’exécution.

74.

Toutefois, comme l’a relevé la Commission à juste titre, l’exercice de la puissance publique « en amont » ne saurait être considéré comme toujours décisif vis-à-vis de la nature des obligations contractuelles « en aval ». Après tout, ces obligations contractuelles sont subjectives pour la partie requérante et la partie défenderesse ( 45 ), tandis que l’action en exécution est apparemment engagée dans un cadre juridique civil et, si j’ai bien compris, est limitée à ces obligations subjectives.

75.

Rien dans le dossier de la Cour n’indique que la procédure d’exécution serait caractérisée d’une quelconque manière par un « acta iure imperii » de la part de la ville de Zadar, en raison simplement de sa participation au capital social de la partie requérante ( 46 ). Rien n’indique non plus que la partie requérante exerce la puissance publique pour le compte de la ville de Zadar. En Croatie, la maintenance et la gestion des aires de stationnement peuvent aisément être effectuées par des personnes privées, tout comme l’activité de stationner. Cela a été confirmé par le gouvernement croate en réponse à une question écrite posée par la Cour. Que cette activité soit exercée dans le domaine public ou non ne change rien à la nature de l’exécution des obligations contractuelles en découlant, dès lors que cette exécution est engagée en vertu du droit civil croate, sans exercice de prérogative de puissance publique.

76.

De ce point de vue, requérante et défenderesse agissent en tant que personnes de droit privé, dans le cadre des prérogatives normalement exercées par de telles personnes, ce qui les assujettit aux mêmes règles de procédure que quiconque ( 47 ). C’est pour cette raison qu’il semble que l’on ne se soit pas écarté du « cadre de référence » dans les circonstances de l’affaire au principal.

77.

Pour ces raisons, la détermination du « rapport juridique » ne révèle aucun signe d’exercice de la puissance publique, si bien que la compétence en vertu des articles 1er, paragraphe 1, des règlements de Bruxelles (refonte) et « signification ou notification » est établie.

78.

La juridiction de renvoi et les gouvernements allemand et slovène considèrent que la conclusion précitée pourrait être affectée par l’existence d’« éléments punitifs » dans l’affaire au principal. Ils seraient constitués par les frais additionnels. Ils font également valoir que l’exigence du paiement d’un ticket journalier équivaut à une pénalité.

79.

Je ne suis pas convaincu par ces préoccupations en l’espèce.

80.

Il est important de rappeler que la question de savoir si un litige relève de la « matière civile et commerciale » est un examen de compétence. C’est dans ce contexte que la Cour, dans l’arrêt Pula Parking, a expliqué que la compétence existait en raison de l’absence de « pénalités susceptibles d’être considérées comme résultant d’un acte de puissance publique ». La Cour a également expliqué, au regard du fond de l’affaire, que la créance de stationnement « ne revêt pas un caractère punitif, mais constitue, dès lors, la simple contrepartie d’un service fourni » ( 48 ).

81.

La partie requérante et le gouvernement croate relèvent que le tarif du ticket de stationnement journalier est déterminé avant l’occupation de l’aire de stationnement, qu’il est affiché par une signalisation verticale et qu’il est publié au journal officiel de la ville de Zadar. Ce tarif fait donc partie d’une série de conditions au stationnement dans cette zone. Bien qu’adoptée unilatéralement, l’exigence de s’acquitter d’un ticket journalier pourrait être considérée comme une « clause de manquement », faisant partie des conditions de stationnement, tacitement acceptée par la personne concernée. Ces obligations n’ont pas été imposées unilatéralement ou adaptées du fait de l’implication d’une entité publique ( 49 ). En outre, de telles clauses de manquement sont fréquentes dans les parkings privés. L’exécution de la créance de stationnement, comme l’explique le gouvernement croate, ne se distingue donc pas de l’exécution de toute autre créance de droit privé. Le « lien juridictionnel » n’est pas rompu et on ne saurait d’emblée présumer qu’il y a eu exercice de la puissance publique.

82.

Pour ce qui est des frais additionnels découlant de la créance de stationnement, la conclusion est la même. La partie requérante et le gouvernement croate ont fourni un état ventilé détaillé de l’origine de ces frais ( 50 ). Le gouvernement croate se réfère également à l’article 13 de la décision d’organisation s’agissant de l’origine de ces conditions. Il appartient naturellement à la juridiction de renvoi de vérifier ces éléments. Toutefois, au vu de la ventilation de ces frais, il ne semble pas de prime abord que ces conditions pourraient, individuellement ou collectivement, être qualifiées d’actes émanant d’une autorité publique. Ces mêmes conditions sont liées au coût de l’exécution de la dette encourue dans une langue différente et dans un État membre différent. Il est naturel qu’une exécution transfrontalière, même au sein de l’Union, engendre des frais annexes qui devraient pouvoir être « répercutés » sur le débiteur légitime de la somme principale. Aucun de ces coûts ne semble dériver de l’exercice de la puissance publique, même s’ils sont inévitablement plus élevés en raison de la procédure d’exécution particulière établie en droit croate.

83.

En définitive, les deux éléments invoqués par certaines parties intervenantes ne changent en rien la nature plutôt claire du rapport juridique entre la partie requérante et la partie défenderesse. Pour parler sans ambages, des conditions contractuelles unilatérales ou même injustes ne sauraient soudain indiquer un exercice de la puissance publique uniquement en ce qu’elles sont défavorables au consommateur. L’exercice de la puissance publique est qualitativement différent de la simple possession ou même de l’usage ou d’un abus de pouvoir de négociation. S’il en allait autrement, les contrats conclus avec les consommateurs seraient eux aussi soudainement exclus du régime de Bruxelles, dès lors qu’un grand nombre d’entre eux contient une part importante de clauses unilatérales non négociables couplées à des éléments punitifs. Or peu de personnes suggèreraient qu’il y a lieu de qualifier de telles clauses non négociables d’exercice de la puissance publique de la part de sociétés, de sorte que ces clauses échapperaient au champ d’application de la notion de « matière civile et commerciale ».

84.

Aucun argument convaincant n’a été présenté au cours de la présente procédure qui pourrait amener à reconsidérer la conclusion à laquelle est déjà parvenue la Cour dans l’arrêt du 9 mars 2017, Pula Parking (C‑551/15, EU:C:2017:193). Le rapport en cause entre la partie requérante et la partie défenderesse semble satisfaire aux exigences de compétence requises pour relever du champ d’application des articles 1er, paragraphe 1, des règlements Bruxelles (refonte) et « signification ou notification ».

85.

Il est vrai que, dans certains États membres, les conditions de stationnement sur la voie publique municipale et les éventuelles pénalités en cas de violation desdites conditions relèvent du droit administratif. Mais cela montre tout au plus les limites naturelles de l’approche par l’objet pour déterminer ce qui est de nature civile ou commerciale au sens du régime de Bruxelles. La diversité signifie que, dans certaines limites raisonnables, le fait qu’un ou certain(s) État(s) membre(s) estime(nt) qu’un tel objet relève du droit administratif n’implique pas que le reste de l’Europe doive en faire de même.

86.

Il y a lieu de rappeler que des rapports tels que celui en cause au principal, s’ils pourraient certes être considérés comme relevant de la matière civile et commerciale, n’impliquent pas que les autres conditions d’applicabilité du règlement Bruxelles (refonte) ou du règlement « signification ou notification » sont effectivement remplies. S’agissant du règlement Bruxelles (refonte), la Cour a déjà jugé dans l’arrêt Pula Parking que, en Croatie, les notaires ne peuvent pas être qualifiés de « juridictions » au sens de ce règlement ( 51 ). Dans la section qui suit, je vais procéder à un examen similaire s’agissant du règlement « signification ou notification ».

87.

Je propose donc à la Cour de répondre comme suit :

La notion de « matière civile et commerciale », telle qu’elle figure à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement Bruxelles (refonte) et à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement « signification ou notification » , doit être interprétée en ce sens qu’elle exige que le rapport juridique concerné dans le cadre du litige, examiné à l’aune du cadre généralement applicable aux parties personnes privées dans une telle situation, ne soit pas caractérisé par un exercice unilatéral de la puissance publique par l’une des parties au litige.

Alors qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier s’il est satisfait à ces conditions, les circonstances caractérisant l’affaire au principal ne semblent pas impliquer un tel exercice de la puissance publique.

88.

Par la première question et la première branche de la troisième question, la juridiction de renvoi demande si les notaires en Croatie disposent de la faculté de signifier eux‑mêmes les ordonnances d’exécution émises sur le fondement d’un « document faisant foi ». Eu égard à l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Pula Parking, la juridiction de renvoi doute que cela soit possible. Bien que ne contestant pas cette position, le gouvernement croate et la Commission font valoir que, en tout état de cause, les notaires en Croatie peuvent faire usage de la possibilité prévue à l’article 16 du règlement « signification ou notification » pour transmettre des « actes extrajudiciaires ».

89.

Au vu de ces arguments, la première question et la première branche de la troisième question mettent deux aspects en exergue : i) le point de savoir si les notaires en Croatie ont la faculté de transmettre des « actes judiciaires », au sens du règlement « signification ou notification » ; et, si tel est le cas, ii) le point de savoir si ces notaires peuvent appliquer la procédure de notification parallèle permise par l’article 16 dudit règlement (à savoir la signification d’« actes extrajudiciaires »).

90.

Dans son article 1er, paragraphe 1, le règlement « signification ou notification » se réfère à la transmission d’« actes judiciaires ». Alors qu’il n’existe pas de jurisprudence quant à l’interprétation de la notion d’« acte judiciaire », il ressort clairement du libellé de cet article que de tels documents peuvent être émis par le « pouvoir judiciaire » d’un État membre, qui se rapporte lui‑même aux notions transversales du droit de l’Union de « juridiction » ou de « tribunal » et à l’abondante jurisprudence de la Cour en la matière ( 52 ).

91.

Comme je l’ai proposé de manière détaillée dans mes conclusions dans l’affaire Pula Parking et comme la Cour l’a confirmé, la nature, le type d’activité et la procédure mise en œuvre par et devant les notaires en Croatie menant à l’émission d’une ordonnance d’exécution dans des affaires telles que celle au principal ne sauraient satisfaire aux critères relatifs à la notion de « juridiction » au sens de la jurisprudence et du règlement Bruxelles (refonte) ( 53 ).

92.

Une telle conclusion est encore renforcée par une récente ordonnance de la Cour, selon laquelle les ordonnances d’exécution émanant de notaires en Croatie ne relèvent pas en soi du champ d’application du règlement Bruxelles (refonte), en ce qu’elles ne sont généralement pas considérées comme des décisions « judiciaires » ( 54 ).

93.

Je ne vois pas pourquoi – d’ailleurs aucun argument n’a été invoqué au cours de la présente procédure afin de l’expliquer – la même conclusion ne devrait pas s’appliquer s’agissant du règlement « signification ou notification ». Partant, les notaires en Croatie, lorsqu’ils émettent des ordonnances d’exécution dans des cas tels que celui d’espèce, n’agissent pas en tant que juridiction et n’ont donc pas la faculté de transmettre des « actes judiciaires » au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement « signification ou notification ».

94.

La partie requérante, le gouvernement croate et la Commission considèrent que les notaires en Croatie ont la faculté de signifier des « actes extrajudiciaires » au sens de l’article 16 du règlement « signification ou notification ».

95.

Cette disposition a pour objet la transmission d’« actes extrajudiciaires » aux fins de signification ou de notification dans un autre État membre ( 55 ). Elle ne définit pas ce qui constitue un « acte extrajudiciaire » ( 56 ).

96.

À l’instar des autres dispositions du droit de l’Union dépourvues de références aux dispositions juridiques nationales des États membres, le point de départ de la notion d’« actes extrajudiciaires » devrait être la nature autonome du droit de l’Union. Cette notion devrait être interprétée de manière large et ainsi ne pas être circonscrite aux seuls actes résultant de procédures judiciaires ( 57 ). Ainsi, dans l’affaire Tecom Mican et Arias Domínguez, la Cour a dit pour droit que la notion d’« acte extrajudiciaire » doit être interprétée comme comprenant « à la fois les documents établis ou certifiés par une autorité publique ou un officier ministériel et les actes privés dont la transmission formelle à leur destinataire résidant à l’étranger est nécessaire à l’exercice, à la preuve ou à la sauvegarde d’un droit ou d’une prétention juridique en matière civile ou commerciale » ( 58 ).

97.

Toutefois, d’après l’article 2 et l’article 4, paragraphe 1, du règlement signification ou notification, la transmission des actes est effectuée en principe entre les « entités d’origine » et les « entités requises » désignées par les États membres ( 59 ). Le fonctionnement de ce système nécessite le respect de l’« obligation de désignation » prévue à l’article 2 du règlement « signification ou notification ». D’après le paragraphe 1 de cet article, « [c]haque État membre désigne les officiers ministériels, autorités ou autres personnes », faisant office d’« entités d’origine », compétents pour transmettre les « actes judiciaires ou extrajudiciaires » aux fins de signification ou de notification dans un autre État membre ( 60 ). Conformément au paragraphe 4 dudit article, l’État membre concerné fournit à la Commission les informations détaillées sur l’entité désignée.

98.

La juridiction de renvoi relève dans son ordonnance que, dans l’affaire au principal, le notaire en question a signifié l’ordonnance d’exécution à la partie défenderesse par l’intermédiaire des services postaux croates, par lettre recommandée avec accusé de réception. Selon la partie requérante, le gouvernement croate et la Commission, une telle signification est autorisée eu égard aux libellés conjugués des articles 14 et 16 du règlement signification ou notification.

99.

Ces positions ne sont que partiellement correctes.

100.

La Cour n’est pas étrangère aux débats portant sur la question de savoir si les notaires d’un État membre ont la faculté d’agir en tant qu’« entités d’origine » afin de signifier des « actes extrajudiciaires ». La Commission invoque les arrêts Tecom Mican et Arias Domínguez et Roda Golf & Beach Resort. Ces arrêts avaient pour objet la possibilité pour les notaires espagnols de recourir à l’article 16 du règlement signification ou notification afin d’agir en tant qu’« entités d’origine » aux fins d’une telle signification ( 61 ). Mais les conclusions de la Cour dans ces affaires étaient abstraites et tendaient à confirmer que les documents transmis par un notaire pouvaient être considérés comme des « actes extrajudiciaires ». Lesdits arrêts ne concernent en aucun cas la situation dans laquelle un État membre aurait manqué d’agir conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement signification ou notification en ne désignant pas les « notaires » en tant qu’« entités d’origine ».

101.

Or c’est précisément ce dont il est question dans l’affaire au principal.

102.

Comme il ressort des réponses du gouvernement croate et de la Commission à une question posée par la Cour, le gouvernement croate, dans l’exercice de son obligation de notification en vertu de l’article 2, paragraphe 4, du règlement signification ou notification, n’a pas désigné les notaires en tant qu’« entités d’origine ». Or une telle désignation est indispensable aux fins de l’article 16 du règlement « signification ou notification ». En effet, dès lors que cet article fait spécifiquement référence au fait que la transmission des « actes extrajudiciaires » doit être effectuée « conformément aux dispositions du présent règlement », la signification ou la notification est inévitablement liée aux exigences de notification figurant à l’article 2 du règlement « signification ou notification ». Ce qui précède est confirmé par le considérant 6 de ce règlement, selon lequel l’utilisation simplifiée du cadre établi par ce règlement ne vaut qu’aux fins de la transmission des actes « directement [...] entre les entités locales désignées par les États membres ». Cela implique que seules les entités désignées pour s’acquitter de ces fonctions ratione temporis ont la faculté de transmettre des « actes extrajudiciaires » aux termes du règlement « signification ou notification » ( 62 ). Dans le cas contraire, l’objectif et la fiabilité des actes signifiés seraient compromis ( 63 ).

103.

Dès lors qu’il est constant que les notaires n’apparaissaient pas, en Croatie, sur la liste des entités désignées au cours de la période d’exécution de la créance en question, le notaire dans l’affaire Pula Parking, ne pouvait recourir à l’article 16 du règlement « signification ou notification » pour signifier valablement l’ordonnance d’exécution sur le fondement d’un « document faisant foi » en tant qu’« acte extrajudiciaire » conformément au règlement « signification ou notification ». Le notaire ne pouvait pas non plus recourir aux services postaux croates à ces fins, dès lors que l’article 14 de ce règlement ne s’applique aux « actes extrajudiciaires » que s’il est satisfait aux conditions de son article 16 ( 64 ).

104.

Sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, le notaire aurait dû s’adresser au Trgovački sud u Zadru (tribunal de commerce de Zadar) afin de bénéficier des simplifications des significations ou notifications prévues par le règlement en la matière ( 65 ). Puisque le notaire s’est manifestement passé de ses services, la signification qui a eu lieu en l’espèce doit être déclarée irrecevable aux fins du règlement « signification ou notification ».

105.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la première question et à la première branche de la troisième question comme suit :

Le règlement « signification ou notification » doit être interprété en ce sens que, pour qu’une ordonnance d’exécution fondée sur un « document faisant foi » puisse être qualifiée d’« acte judiciaire » au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement, l’entité d’origine doit être une instance judiciaire d’un État membre faisant partie de son système judiciaire.

Les articles 2 et 16 du règlement « signification ou notification » doivent être interprétés en ce sens que, lorsqu’un État membre a omis de désigner les « notaires » en tant qu’« entités d’origine » au sens de l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement, ces notaires n’ont pas la faculté de transmettre d’« actes extrajudiciaires » aux fins de signification ou de notification dans un autre État membre conformément aux dispositions dudit règlement.

106.

Par les cinquième à septième questions, la juridiction de renvoi s’interroge en substance sur la nature de l’activité en question afin de déterminer si celle-ci relève de la matière délictuelle ou de droits réels (a), ou de la matière contractuelle (b) conformément au règlement Bruxelles (refonte). J’examinerai ces alternatives l’une après l’autre.

107.

La partie requérante, le gouvernement croate et la Commission considèrent tous que les juridictions croates disposent d’une compétence spéciale en vertu de l’article 7 du règlement Bruxelles (refonte). Ces parties s’accordent également à penser qu’il n’est pas question en l’espèce de « matière délictuelle ou quasi délictuelle ». La juridiction de renvoi soulève la question de savoir si le stationnement pourrait être lié à un certain type de contrat de crédit-bail réel et ainsi relever de l’article 24 du règlement Bruxelles (refonte).

108.

Le non‑paiement d’un ticket de stationnement sur la voie publique relève‑t‑il de la « matière délictuelle ou quasi délictuelle » ? Cela ne semble pas être le cas.

109.

En premier lieu, il est constant que l’affaire au principal a pour objet l’exécution d’une créance née de la violation d’un contrat (vraisemblablement tacite et implicite). À cet égard, la jurisprudence exclut la « matière contractuelle » au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement Bruxelles (refonte) ( 66 ). De ce fait, le litige serait exclu du champ d’application de cette disposition. En second lieu, même si cette jurisprudence d’exclusion pouvait être écartée, la créance dont l’exécution est recherchée serait toujours considérée comme une conséquence du manquement aux obligations contractuelles initiales ( 67 ). Ainsi, là encore et en tout état de cause, l’action serait exclue de la « matière délictuelle ou quasi délictuelle ».

110.

Passons à présent à l’argument de la juridiction de renvoi selon lequel l’affaire au principal pourrait être relative à un certain type de contrat de crédit-bail au sens de l’article 24 du règlement Bruxelles (refonte).

111.

Il suffit à cet égard de rappeler que la jurisprudence relative à cette disposition exige qu’il soit question de l’étendue, de la consistance, de la propriété, de la possession d’un bien immobilier ou de l’existence d’autres « droits réels » ( 68 ). Eu égard au cadre factuel ressortant de dossier de l’affaire, rien n’indique que la possession ou d’autres « droits réels » sur l’aire de stationnement auraient été cédés à la partie défenderesse lorsque son véhicule y a été stationné (ou qu’ils seraient effectivement en cause). De surcroît, la raison d’être de ladite disposition plaide contre une telle interprétation ( 69 ). C’est donc à bon droit que la Commission relève que l’affaire au principal ne relève pas non plus de l’article 24 du règlement Bruxelles (refonte).

112.

Le litige au principal relève en réalité de l’article 7, paragraphe 1, du règlement Bruxelles (refonte).

113.

La notion de « matière contractuelle » au sens de cette disposition (qui est une notion autonome dans le droit de l’Union) exige de la Cour qu’elle examine une cause objective de l’action ( 70 ). Cela signifie qu’il y a lieu de considérer comme relevant de la « matière contractuelle » toutes les obligations qui trouvent leur source dans le contrat dont l’inexécution est invoquée à l’appui de l’action du demandeur ( 71 ). En effet, la compétence aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement Bruxelles (refonte) peut exister même si l’une des parties allègue que le contrat n’existe pas ( 72 ), à condition qu’il n’apparaisse pas manifestement qu’il n’y a pas eu d’engagement librement assumé d’une des parties à l’égard de l’autre (en d’autres termes, il s’agit d’un critère négatif) ( 73 ).

114.

Bien qu’il appartienne naturellement à la juridiction de renvoi de déterminer ces aspects, il semble qu’il soit satisfait à ces conditions en l’espèce.

115.

Les motifs exposés par la juridiction de renvoi montrent qu’un contrat de droit croate a été conclu lorsque le conducteur du véhicule en crédit-bail détenu par la partie défenderesse a choisi d’utiliser la place de stationnement en question afin d’y garer ce véhicule. À la simple lecture de l’article 7 de la décision d’organisation, il apparaît, sous réserve de vérification, que ce contrat exigeait le paiement d’un ticket de stationnement valable pour toute la durée du stationnement. Lors du contrôle, l’absence de ticket a été constatée ( 74 ). La partie requérante fait donc valoir l’inexécution d’une disposition vraisemblablement essentielle du contrat. Mais aucune partie n’invoque l’inexistence de contrat ou l’absence de consentement libre aux conditions de stationnement elles-mêmes.

116.

Il est important de souligner que la question du « consentement libre » au stade de la formation du contrat doit être distinguée du caractère équitable des conditions sous-tendant un contrat. On peut certainement consentir librement à un contrat qui n’est pas équitable eu égard à ses clauses et à l’équilibre global des droits et obligations entre les parties ( 75 ). C’est la raison pour laquelle il existe tout un pan du droit consacré à la « protection du consommateur », qui ne repose pas sur la prémisse que, si certaines clauses du contrat sont inéquitables, l’une ou l’autre partie n’y a pas librement consenti, de sorte qu’aucun contrat n’a été conclu.

117.

De ce point de vue, l’article 7, paragraphe 1, du règlement Bruxelles (refonte) pourrait certainement s’appliquer.

118.

Il y a lieu d’examiner si le contrat en question pourrait concerner la fourniture d’un service. La juridiction de renvoi et la Commission nourrissent des doutes à cet égard. D’après elles, la simple fourniture d’une place de stationnement est trop marginale pour pouvoir équivaloir à un « service ». Elles font également valoir la nécessité d’interpréter restrictivement l’article 7, paragraphe 1, sous b), du règlement Bruxelles (refonte).

119.

Il est vrai que la jurisprudence relative à la notion de « service » implique, à tout le moins, que la partie qui fournit celui-ci exerce une activité déterminée en contrepartie d’une rémunération ( 76 ). Je ne vois toutefois pas pourquoi une telle activité n’existerait pas en l’espèce. Ainsi, l’activité de la partie requérante, qualifiable de « service », consiste en la mise à disposition d’une place de stationnement spécifique dans une aire de stationnement située sur la voie publique dans la ville de Zadar. C’est la possibilité de stationner à cette place qu’offre la partie requérante et que le conducteur du véhicule appartenant à la partie défenderesse a acceptée en retour comme contrepartie ( 77 ).

120.

En conséquence, la fourniture d’une place de stationnement pourrait bien équivaloir à un « service » au sens de l’article 7, paragraphe 1, sous b), second tiret, du règlement Bruxelles (refonte).

121.

Mais, même si ce n’était pas le cas, conformément à l’article 7, paragraphe 1, sous c), du règlement Bruxelles (refonte), son article 7, paragraphe 1, sous a), est applicable aux contrats qui ne prévoient ni la « vente de marchandises » ni la « fourniture de services ». Partant, le contrat relève en tout état de cause de cette disposition, sans qu’il soit strictement nécessaire d’examiner plus avant sa nature exacte.

122.

En conséquence, du point de vue du droit de l’Union, rien ne s’oppose à la conclusion d’un contrat à travers la simple activité de stationner un véhicule, même en l’absence de ticket.

123.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux cinquième à septième questions :

L’article 7, paragraphe 1, du règlement Bruxelles (refonte) doit être interprété en ce sens que le stationnement d’un véhicule sur une place spécifique de stationnement sur la voie publique peut, dans l’ordre juridique d’un État membre qui confie à une entité privée l’émission des tickets de stationnement et le recouvrement de leur prix, relever de la « matière contractuelle » visée à cette disposition.

124.

La présente affaire a pour objet des questions de compétence relatives à une contravention de stationnement dont l’exécution est assurée par des notaires en Croatie. Une fois encore. Au vu du nombre d’affaires provenant de Croatie dans ce domaine ( 78 ), ainsi que des déclarations de la juridiction de renvoi en l’espèce, qui s’inscrivent dans le sillage des déclarations d’autres juridictions croates dans des affaires antérieures à propos du nombre de procédures effectivement pendantes devant les juridictions nationales, il semblerait que ces affaires mettent l’accent sur des problématiques structurelles qui soulèvent un certain nombre d’interrogations.

125.

J’ai le sentiment que le malaise ressenti dans d’autres États membres, ainsi qu’apparemment par certaines juridictions nationales, tient à ce que l’on pourrait sans doute qualifier de « double singularité » d’un choix institutionnel et procédural en Croatie. En premier lieu, ce qui serait plus fréquemment considéré dans d’autres États membres comme relevant de la matière administrative a été « externalisé » vers une société privée. En second lieu, l’exécution d’une prétention relative à un droit privé ainsi créée est alors confiée à des personnes ne faisant apparemment pas partie du système judiciaire habituel d’un État membre dans une procédure qui, dans le but de désengorger les tribunaux, fait une « économie » considérable de droits procéduraux des potentielles parties défenderesses ( 79 ).

126.

Si chacun de ces choix était considéré isolément, ils n’attireraient peut-être pas tant l’attention. Après tout, la privatisation de certains éléments de la puissance publique se produit à tous les niveaux, allant des modalités de l’utilisation de l’espace public (incluant le stationnement public) ( 80 ) à l’exécution de créances privées ou même à des tentatives de mise en place et de fonctionnement de prisons privées. De même, le désengorgement des juridictions a été largement plébiscité pendant de nombreuses années, dans le cadre notamment de la simplification des procédures devant les juridictions s’agissant des petits litiges ou des demandes non contestées.

127.

Mais c’est la combinaison de ces deux éléments qui semble être perçue avec embarras par d’autres État membres, et même apparemment par la Croatie, à en juger à tout le moins du nombre de litiges que ces problématiques génèrent depuis un certain nombre d’années. À ce jour, tous ces litiges sont manifestement relatifs à des questions de compétence. Ils cachent cependant un certain nombre de questions substantielles plus profondes, qui continuent d’être présentées par les parties intervenantes à ces affaires comme des aspects relevant de la compétence ( 81 ), puisque tel est l’objet de ces affaires à l’heure actuelle. Cela témoigne néanmoins d’un malaise substantiel plus profond à propos de ce qui est perçu comme une création procédurale et institutionnelle plutôt inhabituelle de la part d’un État membre, s’agissant de certains types de demandes.

128.

Étant convaincu que ces questions sont loin d’être résolues et qu’elles sont vouées à se représenter devant la Cour, j’aimerais faire usage de la liberté relative qu’offrent les traités à l’avocat général afin qu’il assiste non seulement la Cour, mais également, indirectement, les juridictions nationales, en me concentrant sur trois aspects dans lesquels l’autonomie procédurale supplétive des États membres pourrait trouver ses limites, ce qui devra ensuite être vérifié par les juridictions nationales.

129.

En premier lieu, il pourrait y avoir des limites à la « privatisation » ou à l’« externalisation » lorsqu’un choix de régime ou de procédure excède ce qui peut être accepté sous le chapeau de l’autonomie procédurale nationale et commence à trop s’écarter du cœur et des traditions communes aux régimes des autres États membres. Ces limites sont généralement exprimées dans le cadre des principes d’équivalence et d’effectivité ( 82 ), des objections à l’obligation de reconnaissance ou d’exécution sur la base d’une politique publique ( 83 ) et du principe d’égalité entre citoyens de l’Union en matière d’accès à la protection juridictionnelle, indépendamment ou conjointement à leur droit à un recours effectif en vertu de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

130.

Des objections d’une telle nature sont sans doute susceptibles d’être soulevées lorsqu’un État membre délègue un service substantiellement public à une entité privée, tout en prétendant conclure un contrat de droit civil, assorti d’un prix non négligeable en cas de violation ( 84 ), puis tente de se fonder, aux fins de l’exécution de ce contrat, sur un instrument de droit de l’Union destiné fondamentalement à des litiges totalement privés, cette exécution étant confiée à une entité qui n’est pas de prime abord considérée comme faisant partie du système judiciaire de l’État membre. En définitive, une telle double privatisation pourrait aboutir à un rejet et à un refus consécutif de considérer de telles décisions comme exécutoires dans d’autres États membres.

131.

En deuxième lieu, tout obstacle éventuel à la libre circulation des personnes en droit de l’Union peut être analysé sous un certain nombre d’angles différents, au premier rang desquels l’emplacement des aires publiques de stationnement et les conditions implicites du stationnement en ce lieu : il est possible que les résidents en Croatie se voient délivrer une vignette et que le stationnement payant ne concerne que les non‑résidents. Il est également possible que l’information affichée sur le lieu de stationnement soit insuffisante pour identifier les conditions exactes de stationnement. Enfin, la « préférence » supposée pour une tarification du stationnement à l’heure, sur laquelle insiste le gouvernement croate, pourrait ne pas être acceptée d’emblée, si l’ensemble des aires publiques de stationnement sont situées à proximité du principal quartier hôtelier ou des attractions touristiques ( 85 ).

132.

De même, je ne prétends certainement pas avoir une compréhension globale du système notarial croate. De manière générale, je suis cependant sceptique à l’égard de tout système destiné à mettre en place une exécution transfrontalière simplifiée de dettes prétendument impayées, qui offre une contrepartie à la personne chargée de l’exécution, sous la forme d’une redevance, de recettes ou d’un intéressement par opération, ce qui a pour effet d’inciter l’exécuteur à privilégier une exécution rapide plutôt qu’une procédure équitable. Si, de surcroît, la somme à verser en fin de compte semble disproportionnée au regard de la dette initiale (il est ici question d’une somme plus de 20 fois supérieure à la valeur d’origine du ticket de stationnement journalier), il me semble que des questions sérieuses restent sans réponse.

133.

En troisième lieu se pose la question de la protection des personnes physiques en tant que consommateurs et, de manière générale, de l’application de la réglementation de l’Union en matière de protection des consommateurs tant au stade de la compétence ( 86 ) qu’à celui de l’appréciation au fond des demandes en la matière ( 87 ). En l’espèce, ces questions ne se posent pas dès lors que la partie requérante est une personne morale. Mais lorsqu’une personne physique conclut un contrat avec une personne morale désignée par l’État ou des entités publiques, même de manière volontaire, la loi ne devrait-elle pas considérer la personne physique comme « vulnérable », dès lors qu’elle n’est qu’un consommateur « moyen », et ainsi appliquer un critère de contrôle plus strict ( 88 ), surtout si les prérogatives de puissance publique déléguées à une personne privée impliquent le contrôle de ce qui ressemble fort à un monopole, ou à une position dominante, s’agissant de la fourniture d’un service spécifique ? Selon moi, dans de telles situations, les juridictions compétentes devraient même accorder une attention particulière à un éventuel défaut d’équité lorsque les demandes sont exécutées au-delà des frontières, à travers un système privé prévoyant apparemment une structure de rémunération incitative pour la personne chargée de l’exécution ( 89 ).

134.

En définitive, je ne pense certainement pas que le droit de l’Union s’oppose à la privatisation de la gestion du stationnement sur la voie publique. Il ne s’oppose pas non plus à ce que soient effectués un certain nombre de choix institutionnels et procéduraux aux fins d’une exécution simplifiée des créances. Toutefois, des choix institutionnels « peu ordinaires » risquent de provoquer des conséquences procédurales plutôt inhabituelles dans un système de coopération simplifiée reposant sur des procédures types. Ainsi, si le domaine public devient soudainement privé, alors la protection qui serait normalement applicable aux transactions privées et civiles trouve à s’appliquer de la même manière. Cela sera a fortiori le cas dans des scénarios dans lesquels une certaine structure institutionnelle commencerait à être perçue par les partenaires concernés dans les autres États membres, à tort ou à raison, moins comme un arbitre désintéressé d’exécution du droit que comme une entreprise transfrontalière de recouvrement des dettes générée par le droit public.

135.

Compte tenu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux première à troisième et aux cinquième à septième questions préjudicielles déférées par le Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (cour d’appel de commerce, Croatie) comme suit :

Première question et première branche de la troisième question :

Le règlement (CE) no 1393/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale (« signification ou notification des actes ») et abrogeant le règlement (CE) no 1348/2000 du Conseil, doit être interprété en ce sens que, pour qu’une ordonnance d’exécution prise sur le fondement d’un « document faisant foi » puisse être qualifiée d’« acte judiciaire » au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement, l’entité d’origine doit être une instance judiciaire d’un État membre faisant partie de son système judiciaire.

Les articles 2 et 16 du règlement no 1393/2007 doivent être interprétés en ce sens que, lorsqu’un État membre a omis de désigner les « notaires » en tant qu’« entités d’origine » au sens de l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement, ces notaires n’ont pas la faculté de transmettre d’« actes extrajudiciaires » aux fins de signification ou de notification dans un autre État membre.

Deuxième question et seconde branche de la troisième question :

La notion de « matière civile et commerciale », telle qu’elle figure à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1215/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2012, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, et à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1393/2007, doit être interprétée en ce sens qu’elle exige que le rapport juridique concerné dans le cadre du litige, examiné à l’aune du cadre généralement applicable aux parties personnes privées dans une telle situation, ne soit pas caractérisé par un exercice unilatéral de la puissance publique par l’une des parties au litige.

Alors qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier s’il est satisfait à ces conditions, les circonstances caractérisant l’affaire au principal ne semblent pas impliquer un tel exercice de la puissance publique.

Cinquième à septième questions :

L’article 7, paragraphe 1, du règlement no 1215/2012 doit être interprété en ce sens que le stationnement d’un véhicule sur une place spécifique de stationnement sur la voie publique peut, dans l’ordre juridique d’un État membre qui confie à une entité privée l’émission des tickets de stationnement et le recouvrement de leur prix, relever de la « matière contractuelle » visée à cette disposition.