Conclusions de l'avocat général M. N. Wahl, présentées le 29 juin 2017.#Vion Livestock BV contre Staatssecretaris van Economische Zaken.#Demande de décision préjudicielle, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven.#Renvoi préjudiciel – Organisation commune des marchés – Protection des animaux pendant le transport – Restitutions à l’exportation – Règlement (UE) no 817/2010 – Règlement (CE) no 1/2005 – Obligation de tenir à jour une copie du carnet de route jusqu’à l’arrivée des animaux au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale – Recouvrement des montants indûment payés.#Affaire C-383/16.

1.

Pour paraphraser George Orwell, tous les animaux sont égaux, mais les animaux transportés au sein de l’Union européenne sont-ils plus égaux que les autres ?

2.

C’est une manière de voir les enjeux en cause dans la présente demande de décision préjudicielle déférée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas).

3.

Quoi qu’il en soit, il est notoire que le paiement de restitutions à l’exportation d’animaux vivants est subordonné au respect des règles de l’Union en matière de bien-être des animaux au cours du transport. Le litige au principal porte sur la validité d’une décision enjoignant le remboursement de restitutions à l’exportation octroyées en application du règlement (UE) no 817/2010 ( 2 ) pour non-respect du règlement (CE) no 1/2005 ( 3 ) après qu’un transport de bétail a quitté le sol de l’Union ( 4 ).

4.

D’un point de vue juridique, la présente affaire pourrait sans doute représenter l’étape suivante après la décision rendue par la Cour dans l’affaire Zuchtvieh-Export ( 5 ) qui concernait, en quelque sorte, l’applicabilité ratione loci du règlement no 1/2005 à l’étape d’un voyage effectuée dans des pays tiers. Toutefois, à la différence de cette affaire, la présente procédure implique des restitutions à l’exportation. La question n’est donc pas tant de savoir où les règles de l’Union en matière de bien-être des animaux au cours du transport s’appliquent, mais plutôt de savoir ce que l’Union peut exiger des exportateurs d’animaux en contrepartie de son aide financière, à la fois « à domicile » à l’intérieur de l’Union et « à l’étranger » dans des pays tiers.

5.

Dans ce qui suit, j’expliquerai pourquoi, quelle que soit la portée géographique du règlement no 1/2005, il ne saurait faire aucun doute, en ce qui concerne les demandes de restitution à l’exportation de bovins vivants en application du règlement no 817/2010, que les exigences découlant du règlement no 1/2005 s’appliquent jusqu’au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale.

6.

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1/2005 (intitulé « Champ d’application »), « [l]e présent règlement s’applique au transport d’animaux vertébrés vivants à l’intérieur de [l’Union], y compris les contrôles spécifiques des lots entrant sur le territoire douanier de [l’Union] ou quittant celui-ci auxquels doivent procéder les fonctionnaires compétents ».

7.

L’article 5, paragraphe 4, du règlement no 1/2005 (intitulé « Obligations de planification concernant le transport des animaux ») dispose :

« Dans le cas de voyages de longue durée [ ( 6 )], entre États membres et en provenance et à destination de pays tiers, d’équidés domestiques autres que des équidés enregistrés et d’animaux domestiques des espèces bovine, ovine, caprine et porcine [ci-après les “espèces concernées”, à l’exception des équidés enregistrés], les transporteurs [ ( 7 )] et les organisateurs [ ( 8 )] se conforment aux dispositions relatives au carnet de route qui figurent à l’annexe II. »

8.

L’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1/2005 (intitulé « Détenteurs ») dispose :

« Les détenteurs [ ( 9 )] contrôlent tous les animaux arrivant à un lieu de transit ou à un lieu de destination et établissent s’ils sont ou ont été soumis à un voyage de longue durée entre États membres et en provenance et à destination d’États tiers. Dans le cas d’un voyage de longue durée [des espèces concernées à l’exception des équidés enregistrés], les détenteurs se conforment aux dispositions relatives au carnet de route qui figurent à l’annexe II. »

9.

L’article 14, paragraphe 1, du règlement no 1/2005 (intitulé « Contrôles à effectuer et autres mesures en rapport avec le carnet de route à prendre par l’autorité compétente avant des voyages de longue durée ») dispose :

« Dans le cas de voyages de longue durée, entre États membres et en provenance et à destination de pays tiers, [des espèces concernées], l’autorité compétente du lieu de départ :

10.

Aux termes de l’article 21 du règlement no 1/2005 (intitulé « Contrôles aux points de sortie et aux postes d’inspection frontaliers ») :

« 1.   [...] lorsque les animaux sont présentés aux points de sortie [ ( 10 )] ou aux postes d’inspection frontaliers, des vétérinaires officiels [ ( 11 )] des États membres vérifient que les animaux sont transportés dans le respect des dispositions du présent règlement, et notamment :

2.   Dans le cas de voyages de longue durée [des espèces concernées], des vétérinaires officiels des points de sortie et des postes d’inspection frontaliers effectuent et répertorient les vérifications mentionnées à la section 3 “Lieu de destination” du carnet de route à l’annexe II. Les données concernant ces contrôles et le contrôle visé au paragraphe 1 sont conservées par l’autorité compétente pendant une période minimale de trois ans à compter de la date desdits contrôles [...].

3.   Lorsque l’autorité compétente considère que les animaux ne sont pas aptes à achever leur voyage, ceux-ci sont déchargés, abreuvés et alimentés et peuvent se reposer. »

11.

L’article 25 du règlement no 1/2005 (intitulé « Sanctions ») prévoit notamment que « [l]es États membres établissent les règles concernant les sanctions applicables aux violations des dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer leur application. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives […] ».

12.

L’annexe II du règlement no 1/2005 (intitulée « Carnet de route ») dispose :

13.

L’appendice de l’annexe II au règlement no 1/2005 est constitué de différentes sections, chacune consistant en un formulaire standard. La section 3, notamment, est un formulaire intitulé « Lieu de destination ». Le point 4 de ce formulaire spécifie les « contrôles [à réaliser] » par le détenteur au lieu de destination/vétérinaire officiel. L’un de ces contrôles – mentionné au point 4.5 – porte sur les « données enregistrées dans le carnet de route et limitation de la durée du voyage ». De plus, la section 4 est un formulaire contenant une déclaration du transporteur à compléter par le conducteur au cours du voyage. Cette déclaration doit indiquer, en ce qui concerne l’itinéraire effectif (points de repos, de transfert ou de sortie), les différents lieux et adresses ; dates et heures d’arrivée et de départ ; la longueur des arrêts et leurs motifs ; les raisons des éventuelles différences entre l’itinéraire proposé et l’itinéraire effectif, ainsi que toute autre observation ; et le nombre et les motifs des blessures et/ou des décès d’animaux au cours du voyage. Elle doit être signée par le(s) conducteur(s) et le transporteur.

14.

Aux termes de l’article 1er du règlement no 817/2010 (intitulé « Champ d’application ») :

« [...] le paiement des restitutions à l’exportation d’animaux vivants de l’espèce bovine [...] est subordonné au respect, pendant le transport des animaux jusqu’au premier lieu de déchargement dans le pays tiers de destination finale, des articles 3 à 9 du [règlement no 1/2005] et des annexes qui y sont mentionnées, ainsi que du présent règlement.

[...] »

15.

L’article 2, paragraphe 2, du règlement no 817/2010 (intitulé « Contrôles sur le territoire douanier de [l’Union] ») dispose :

« 2.   En ce qui concerne les animaux pour lesquels une déclaration d’exportation est acceptée, le vétérinaire officiel du point de sortie vérifie [...] si :

Le vétérinaire officiel ayant procédé aux contrôles remplit un rapport conforme au modèle figurant à l’annexe I du présent règlement, certifiant que les résultats des contrôles réalisés conformément au premier alinéa sont satisfaisants ou ne le sont pas.

L’autorité vétérinaire responsable du point de sortie conserve ledit rapport pendant trois ans au moins. Une copie du rapport est transmise à l’organisme payeur. »

16.

L’article 3 du règlement no 817/2010 (intitulé « Contrôles dans les pays tiers ») dispose :

« 1.   L’exportateur veille à ce que les animaux fassent l’objet d’un contrôle après avoir quitté le territoire douanier de [l’Union] :

2.   Une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance, agréée et contrôlée à cet effet par un État membre [...] ou un organisme officiel d’un État membre, est chargée de l’exécution des contrôles prévus au paragraphe 1.

[...]

Pour chaque contrôle réalisé en vertu du paragraphe 1, un rapport conforme aux modèles figurant aux annexes III et IV du présent règlement est complété par le vétérinaire ayant procédé au contrôle. »

17.

L’article 4 du règlement no 817/2010 (intitulé « Procédure de paiement des restitutions à l’exportation ») dispose :

« 1.   L’exportateur fournit aux autorités compétentes de l’État membre où la déclaration d’exportation est acceptée tous les renseignements nécessaires concernant le voyage, au plus tard au moment du dépôt de la déclaration d’exportation.

[...]

2.   Les demandes de paiement des restitutions à l’exportation [...] sont complétées [...] par :

3.   Lorsque, par suite de circonstances non imputables à l’exportateur, les contrôles visés à l’article 3, paragraphe 1, n’ont pas pu être effectués, l’autorité compétente, sur demande motivée de l’exportateur, peut accepter d’autres documents attestant que [le règlement no 1/2005] a été respecté. »

18.

L’article 5, paragraphe 1, du règlement no 817/2010 (intitulé « Non-paiement des restitutions à l’exportation ») dispose :

« 1. Le montant total de la restitution à l’exportation par animal calculé conformément au deuxième alinéa n’est pas versé pour :

[...]

[...] »

19.

L’article 7 du règlement no 817/2010 (intitulé « Recouvrement des montants indûment payés ») prévoit que « [l]orsqu’il est établi, après paiement de la restitution, que le [règlement no 1/2005] n’a pas été respecté, la partie appropriée de la restitution [...] est réputée indûment payée et est recouvrée [...] ».

20.

L’annexe IV du règlement no 817/2010 consiste en un modèle de rapport de contrôle au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale. Une des cases utilisées en rapport avec les « contrôles effectués » concerne le « plan de marche ».

21.

Le 9 septembre 2010, Vion Livestock BV (ci-après « Vion »), une société d’exportation de bétail vivant, établie aux Pays-Bas, a déclaré 36 bovins à l’exportation à destination du Liban. Le Staatssecretaris van Economische Zaken (secrétaire d’État pour les affaires économiques, Pays-Bas ; ci-après le « secrétaire d’État ») a versé à Vion des restitutions pour ces bovins.

22.

Le même jour, les animaux ont quitté Woerden (Pays-Bas) pour Beyrouth (Liban). Les animaux sont arrivés à Koper (Slovénie) le 10 septembre 2010 à 10 h 15, où ils ont été débarqués du camion et chargés sur un navire de transport de bétail, le MV Heidi H, et ont quitté le territoire de l’Union. Le 21 septembre 2010, les animaux sont arrivés au lieu de déchargement (Beyrouth), où ils ont été déchargés le 22 septembre 2010.

23.

À cet égard, alors que la section 1 du carnet de route (intitulée « Planification ») renseigne Beyrouth en tant que lieu de destination, la section 3 (intitulée « Lieu de destination ») indique que Koper et la Slovénie sont, respectivement, le lieu et l’État membre de destination. La section 4 du carnet de route (intitulée « Déclaration du transporteur ») désigne également Koper comme lieu de destination. La section 4 du carnet de route n’a été tenue à jour que jusqu’à Koper, et non pas jusqu’à Beyrouth, et le carnet de route ne contient aucune information quant au départ des animaux depuis Koper, leur arrivée ou leur déchargement à Beyrouth. De plus, la section 1 du carnet de route indique que les animaux étaient censés arriver à Beyrouth le 16 septembre 2010.

24.

Le 12 octobre 2010, Control Union Nederland – une société spécialisée dans la fourniture de services d’inspection indépendants – a déclaré avoir inspecté, sur ordre de Vion, les animaux transportés à bord du navire au lieu de déchargement et que l’inspection vétérinaire avait été menée par un vétérinaire indépendant. Sa déclaration indiquait que Beyrouth était le lieu de déchargement, que le 22 septembre 2010 avait été la date de déchargement et d’inspection, et que les dispositions du règlement no 1/2005 avaient été respectées. La déclaration était accompagnée d’un rapport daté du 22 septembre 2010 et signé par un vétérinaire à Beyrouth concernant le contrôle effectué au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale, en application de l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 817/2010.

25.

Le rapport indiquait que le lieu de destination finale était Beyrouth et que les données relatives au plan de marche étaient conformes aux dispositions du règlement no 1/2005 et du règlement no 817/2010. Le vétérinaire a déclaré qu’il avait procédé aux contrôles nécessaires requis au titre de l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 817/2010 et que le résultat de ces contrôles avait été satisfaisant. De plus, le rapport contenait les remarques suivantes : « animaux arrivés au lieu de destination de déchargement le 21 septembre 2010 et ont été déchargés en ma présence et sous mon contrôle le 22 septembre 2010 entre 11 h 15 et 13 h 30. Plus de 139 têtes ont été constatées être en bonne situation générale et en bon état général [ ( 13 )] ».

26.

Par décision du 4 février 2014, le secrétaire d’État a ordonné à Vion de rembourser les restitutions à l’exportation pour un montant de 5292,92 euros, ainsi qu’une majoration de 10 % et des intérêts pour un montant de 577,40 euros. Par décision du 18 juin 2014, le secrétaire d’État a estimé que la réclamation introduite par Vion à l’encontre de la décision du 4 février 2014 était non fondée. Vion a formé un recours contre cette deuxième décision devant la juridiction de renvoi.

27.

Les parties à la procédure au principal s’opposent sur le point de savoir si Vion était tenue de tenir à jour le carnet de route jusqu’à la date où les animaux ont été déchargés à Beyrouth. Alors que la juridiction de renvoi considère qu’une telle obligation découlerait essentiellement, ainsi que le soutient le secrétaire d’État, de l’arrêt du 23 avril 2015, Zuchtvieh-Export (C‑424/13, EU:C:2015:259), elle considère également que l’affirmation de Vion selon laquelle une telle obligation n’existe pas trouve un appui dans le point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005, qui exige des transporteurs de remettre le carnet de route au vétérinaire officiel au point de sortie si les animaux doivent être transportés vers un pays tiers.

28.

Si une telle obligation n’existe pas, la juridiction de renvoi se demande, en toute hypothèse, comment le vétérinaire au Liban pourrait avoir été en mesure de vérifier que les exigences découlant du règlement no 817/2010 ont été respectées sans avoir été en possession d’un carnet de route (plan de marche) qui a été tenu à jour après Koper. À cet égard, la juridiction de renvoi déclare que l’heure précise de l’arrivée du navire dans le port de Beyrouth le 21 septembre 2010 n’est indiquée ni dans le rapport du 22 septembre 2010 ni dans le carnet de route, et que, de plus, les animaux étaient initialement censés arriver le 16 septembre 2010. La juridiction de renvoi ajoute qu’elle suppose que le transporteur a remis le carnet de route au vétérinaire officiel à Koper, et que cela est l’unique raison pour laquelle cette partie du carnet de route n’a pas été tenue à jour jusqu’à Beyrouth. Nourrissant des doutes quant à l’interprétation correcte du règlement no 1/2005 et du règlement no 817/2010, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :

29.

Des observations écrites ont été déposées par Vion, par les gouvernements néerlandais et hongrois ainsi que par la Commission européenne. Une audience de plaidoiries s’est tenue le 17 mai 2017 en présence du gouvernement néerlandais et de la Commission.

30.

Alors que les deuxième et troisième questions posées portent sur l’interprétation correcte des règles en matière de restitutions à l’exportation d’animaux en application du règlement no 817/2010, lues en combinaison avec les exigences découlant du règlement no 1/2005, la première question concerne uniquement le règlement no 1/2005.

31.

Toutefois, ainsi que la Commission l’a initialement fait observer dans ses observations écrites, la procédure au principal porte sur la légalité d’une décision ordonnant le remboursement de restitutions à l’exportation. Par conséquent, la Commission considère que, si la première question devait être examinée indépendamment des deuxième et troisième questions, sa pertinence ainsi que sa recevabilité seraient douteuses. C’est la raison pour laquelle la Commission propose de répondre à la première question conjointement avec les deux autres questions.

32.

Vion fait également part de réserves du même ordre. Selon elle, la procédure au principal ne porte pas sur le point de savoir si les règles matérielles du règlement no 1/2005 doivent être respectées en dehors du territoire de l’Union pour obtenir des restitutions à l’exportation, mais plutôt sur le point de savoir quels actes administratifs doivent être accomplis, au titre de ce règlement, dans le cadre de l’utilisation du carnet de route en application de ce règlement.

33.

Je partage ces préoccupations et je suis de plus incité à faire les observations suivantes concernant l’arrêt du 23 avril 2015, Zuchtvieh-Export (C‑424/13, EU:C:2015:259), dans lequel la Cour a déclaré que les normes en matière de bien-être des animaux fixées par le règlement no 1/2005 doivent être prises en considération au moment de planifier un voyage de longue durée qui commence au sein de l’Union et s’achève en dehors du territoire de l’Union. Ces observations expliqueront pourquoi je ne peux recommander à la Cour de répondre à la première question posée indépendamment des deuxième et troisième questions.

34.

À la différence du règlement no 817/2010, qui vise, entre autres, à inciter les transporteurs d’animaux à respecter les règles en matière de bien-être des animaux en leur offrant, sur une base volontaire, une aide économique sous la forme de restitutions lorsqu’ils exportent des animaux vers des pays tiers ( 14 ), les règles en matière de transport d’animaux prévues par le règlement no 1/2005 ne sont pas facultatives. Le non-respect du règlement no 1/2005 peut entraîner l’imposition de sanctions en application de son article 25, telles que spécifiées dans le droit national. De telles sanctions peuvent prendre la forme de sanctions pécuniaires (amendes) ; d’une révocation temporaire ou permanente des autorisations professionnelles pertinentes ; l’ouverture d’une procédure pénale en application de la législation en matière de bien-être des animaux ; ou tout autre type imaginable de sanctions. Il y a lieu de garder cela à l’esprit lorsque l’on envisage ce qui est en jeu dans la présente procédure.

35.

Il convient également de rappeler que l’arrêt du 23 avril 2015, Zuchtvieh-Export (C‑424/13, EU:C:2015:259), concernait un refus, exprimé par l’autorité allemande compétente, de procéder au dédouanement d’un lot de bovins devant être exporté de l’Allemagne vers l’Ouzbékistan. Aucune demande de restitutions à l’exportation n’avait été introduite ( 15 ). Par conséquent, la Cour ne pouvait éviter d’interpréter le règlement no 1/2005 de manière isolée par rapport à une autre réglementation ( 16 ).

36.

De plus, dans l’arrêt du 23 avril 2015, Zuchtvieh-Export (C‑424/13, EU:C:2015:259), il a été demandé à la Cour d’interpréter l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 1/2005. Cette disposition oblige explicitement l’autorité compétente du lieu de départ de contrôler, avant le départ, que le carnet de route présenté par l’organisateur en rapport avec un voyage de longue durée entre des États membres et des pays tiers est réaliste et permet de penser que le transport est conforme à ce règlement. Si tel n’est pas le cas, l’autorité doit demander à l’organisateur de modifier les arrangements effectués, de sorte que le voyage envisagé soit conforme audit règlement.

37.

En substance, l’affaire Zuchtvieh-Export (C‑424/13) concernait ainsi le point de savoir si le règlement no 1/2005 pouvait s’appliquer, dans une situation de contrôle ex ante, à la partie du voyage tel que planifié dans le carnet de route qui devait s’effectuer dans un pays tiers. Vu sous cet angle, rien ne laisse penser que le fait d’exiger que le voyage envisagé soit conforme au règlement dans sa totalité violerait le principe de territorialité. Si l’on veut être quelque peu provocateur, il pourrait en effet être soutenu qu’en dépit de l’article 1er du règlement no 1/2005, compte tenu du libellé non équivoque de l’article 14, paragraphe 1, de ce règlement, il n’y avait pas d’autre issue possible ( 17 ).

38.

En revanche, la procédure au principal concerne une situation de contrôle ex post, dans laquelle l’opération de transport a eu lieu. Il a été soutenu que les exigences fixées dans le règlement no 1/2005 n’ont pas été respectées en ce qui concerne spécifiquement la partie du voyage qui a été effectuée au-delà du territoire de l’Union. Si ces allégations se révèlent exactes, au lieu d’un simple refus de procéder au dédouanement, cette ou ces infractions pourraient entraîner l’imposition de sanctions, ainsi que l’exige l’article 25 de ce règlement.

39.

En vérité, l’imposition de sanctions pour la partie d’un voyage qui est effectuée au-delà des frontières de l’Union non seulement concerne la question de la portée territoriale du règlement no 1/2005, mais elle soulève également la question épineuse de la manière dont les États membres peuvent concilier l’obligation de se conformer à l’article 25 du règlement no 1/2005 en exerçant potentiellement une compétence (pénale), afin de sanctionner un comportement qui a eu lieu dans un pays tiers, avec cependant la possibilité que le comportement en question pourrait ne pas y être illégal ( 18 ).

40.

Cette question revêt une importance particulière en cas d’exportation d’animaux vivants vers des pays tiers. Dans de telles situations, l’article 21, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1/2005 se réfère à la convention européenne sur la protection des animaux en transport international. Ainsi, le règlement no 1/2005 semble opérer une distinction entre des normes (plus élevées) de bien-être des animaux au cours du transport, applicables au sein de l’Union, et des normes (moins élevées), applicables dans les pays tiers. Il a été soutenu – de manière plutôt convaincante – que cela indique que le voyage entre le point de sortie et le lieu du premier déchargement dans un pays tiers de destination finale n’est pas régi par le règlement no 1/2005, mais plutôt par des accords internationaux ( 19 ). En toute hypothèse, l’arrêt du 23 avril 2015, Zuchtvieh-Export (C‑424/13, EU:C:2015:259), n’exclut pas la possibilité que tel puisse être le cas dans des situations de contrôle ex post.

41.

Quoi qu’il en soit, il me semble que, si la Cour devait aborder les questions mentionnées dans les trois points susmentionnés dans les présentes conclusions, elle devrait le faire dans le vide : les observations déposées auprès de la Cour n’abordent absolument pas ces aspects. En fait, les parties qui ont déposé des observations n’ont évoqué ni l’applicabilité ratione loci du règlement no 1/2005 dans une situation de contrôle ex post ni la possibilité que les normes de bien-être des animaux puissent varier entre l’Union et les pays tiers ( 20 ).

42.

Dans ce contexte, il serait conseillé à la Cour de faire preuve de prudence en limitant sa réponse. La Cour n’est pas informée de ce que des sanctions prononcées conformément à l’article 25 du règlement no 1/2005 sont en jeu dans la procédure au principal, et il ne serait pas raisonnable de supposer que des sanctions ont été imposées ou pourraient l’être. En toute hypothèse, si tel devait être le cas, la juridiction de renvoi (ou une autre juridiction nationale compétente) serait manifestement libre de saisir la Cour d’une autre question.

43.

De plus, il ne m’a pas échappé que la deuxième question posée contient, plus ou moins, la même demande que la première question, uniquement transposée dans le régime des restitutions pour les exportations d’animaux. Par conséquent, comme je propose de répondre aux questions posées en partant du principe que le régime pour les restitutions à l’exportation d’animaux est applicable, il ne sera pas nécessaire de répondre à la première question de manière indépendante.

44.

Par ses questions, la juridiction de renvoi demande en substance si, pour le paiement des restitutions à l’exportation au titre du règlement no 817/2010, le transporteur doit tenir le carnet de route à jour jusqu’au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale, ou s’il suffit que le carnet de route soit remis au vétérinaire officiel au point de sortie de l’Union. La juridiction de renvoi cherche également à savoir si l’exportateur supporte le risque de ne pas être en mesure de prouver le respect des exigences du règlement no 1/2005 dans une situation où le transporteur a remis le carnet de route au vétérinaire officiel au point de sortie de l’Union et que, par voie de conséquence, le vétérinaire au lieu du premier de déchargement dans le pays tiers de destination n’est pas en mesure de contrôler ce carnet.

45.

D’emblée, et ainsi que je l’ai déjà souligné, les règles prévues par le règlement no 1/2005 ne sont pas un modèle de clarté ( 21 ). La procédure au principal en témoigne. En effet, les règles du règlement no 1/2005 relatives au carnet de route – en particulier celles à l’annexe II – me semblent souvent être dénuées de sens ( 22 ). C’est quelque peu regrettable, dans la mesure où cela a également une incidence sur l’interprétation du règlement no 817/2010 en raison du lien que celui-ci a avec le premier.

46.

Est révélateur, à cet égard, le fait que la juridiction de renvoi se pose la question de savoir si la notion de « carnet de route », qui est au cœur du règlement no 1/2005, correspond à celle de « plan de marche » utilisée dans les annexes du règlement no 817/2010. Elle est encline à le penser, mais ne saurait en être certaine.

47.

Toutefois, je me ferais un plaisir de dissiper ce doute. Ces notions ne sauraient être différentes : comme l’a affirmé le gouvernement néerlandais, et comme l’a finalement admis la Commission lors de l’audience, le « plan de marche » [ou le « route plan records » (registre du plan de marche) dans la version anglaise du règlement no 817/2010] est le précurseur du « carnet de route », et a été utilisé dans l’acte auquel a succédé le règlement no 1/2005, à savoir la directive 91/628/CEE ( 23 ). Il est compréhensible que le règlement auquel a succédé le règlement no 817/2010, à savoir le règlement (CE) no 639/2003 ( 24 ), utilisait encore ces termes, puisque le règlement no 1/2005 n’avait pas encore été adopté. Cependant, il est regrettable que la Commission semble s’être contentée de « recycler » les annexes du règlement no 639/2003 dans le règlement no 817/2010. Ce faisant, elle a maintenu une expression qui avait été abandonnée dans le règlement no 1/2005. Cela ne suscite pas la confiance dans la qualité de la production législative.

48.

Quoi qu’il en soit, j’en conclus que, aux fins d’octroyer (ou retirer) des restitutions à l’exportation en vertu du règlement no 817/2010, le « plan de marche » correspond au « carnet de route » tel qu’utilisé dans le règlement no 1/2005.

49.

Bien que citant des dispositions différentes, les première et deuxième questions portent toutes les deux sur le point de savoir s’il existe une obligation de tenir le carnet de route à jour jusqu’au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale (la deuxième question mentionnant également le problème du recouvrement des restitutions à l’exportation).

50.

La nature ambiguë de nombreuses dispositions figurant dans le règlement no 1/2005 et le règlement no 817/2010 n’enlève rien au fait que le règlement no 817/2010 souligne clairement une chose. En vertu de l’article 1er du règlement no 817/2010, le paiement des restitutions à l’exportation est subordonné au respect, « pendant le transport des animaux jusqu’au premier lieu de déchargement dans le pays tiers de destination finale, des articles 3 à 9 du [règlement no 1/2005] et des annexes qui y sont mentionnées, ainsi que du [règlement no 817/2010] » (mis en italique par mes soins). Il s’ensuit que, même si l’on considère que le règlement no 1/2005 s’applique uniquement au sein de l’Union en soi, l’article 1er du règlement no 817/2010 a pour effet, ainsi que l’a reconnu le gouvernement hongrois, d’étendre le champ d’application territoriale de certaines dispositions du règlement no 1/2005 aux pays tiers ( 25 ).

51.

L’article 5, paragraphe 4, et l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1/2005 sont tous deux mentionnés à l’article 1er du règlement no 817/2010, et ils se réfèrent tous les deux à l’annexe II du règlement no 1/2005 relative au carnet de route. Par conséquent, les règles formulées dans cette annexe s’étendent aux pays tiers dans le cadre du régime des restitutions à l’exportation – tout cela est également clair. Cependant, le désaccord apparaît sur le point de savoir si les règles fixées à l’annexe II du règlement no 1/2005 obligent le transporteur à tenir le carnet de route à jour au-delà du point de sortie de l’Union.

52.

En particulier, Vion, soutenue par le gouvernement hongrois, fait valoir qu’il ressort du premier alinéa du point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005 qu’aucune obligation de ce type n’existe, puisque cette règle exige du transporteur de remettre le carnet de route au vétérinaire officiel au point de sortie. Ainsi, l’interprétation de cette règle par Vion implique la transmission définitive du carnet de route au vétérinaire officiel au point de sortie de l’Union, après quoi le transporteur ne l’a plus en sa possession et, par conséquent, n’en est plus responsable.

53.

L’interprétation de Vion n’est pas exagérée. Elle découle directement du libellé du premier alinéa du point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005. Or, le problème sous-jacent est que, comme expliqué ci-après, cette interprétation n’a pas beaucoup de sens dans la situation particulière d’exportations faisant l’objet de demandes de restitutions. En soi, le point 7 me semble constituer un autre exemple de réglementation peu claire ( 26 ). Un examen plus détaillé du contexte et de l’objectif des règles figurant à l’annexe II s’impose donc.

54.

En premier lieu, certaines des règles fixées à l’annexe II du règlement no 1/2005 opèrent une distinction entre les transports à l’intérieur de l’Union et les exportations vers des pays tiers ( 27 ). Le fait que d’autres règles n’opèrent pas une telle distinction ne permet pas d’établir si ce silence est intentionnel et quelles conséquences en découlent.

55.

En deuxième lieu, le point 2 de l’annexe II du règlement no 1/2005 semble traiter le carnet de route comme un tout indivisible. Il indique que le carnet de route comporte les sections 1 à 5 et que les « pages du carnet de route doivent être attachées ».

56.

En troisième lieu, le carnet de route ne saurait être un document purement statique : alors que la section 3, de l’annexe II du règlement no 1/2005, équivaut à un bilan momentané de l’état de bien-être des animaux au point de sortie, la section 4 est destinée à recevoir des données compilées par le transporteur (conducteur) au fur et à mesure que le transport progresse. Il apparaît que les contrôles des mentions dans le carnet de route requises par la section 3 ne peuvent être effectués sans les données figurant à la section 4.

57.

En quatrième lieu, le second alinéa du point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005, qui est applicable à la procédure au principal, présente un certain intérêt. Cet alinéa dispose que, « en cas d’exportation, sous restitutions, de bovins vivants [ ( 28 )], il n’est pas nécessaire de remplir la section 3 du carnet de route si la législation agricole impose un rapport ». Pour être clair, le règlement no 817/2010 est un type de législation agricole ( 29 ) imposant un rapport ( 30 ). Par conséquent, à première vue, le second alinéa du point 7 de l’annexe II semblerait étayer l’interprétation de Vion, en ce sens qu’il indique que seule la section 3 du carnet de route ne doit pas être remise au vétérinaire officiel en cas d’exportation.

58.

Cependant, premièrement, cela reviendrait à méconnaître la raison d’être du second alinéa du point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005, qui consiste simplement à supprimer l’exigence incombant au transporteur, en cas d’exportation de bovins vivants sous restitutions, de remettre la section 3 du carnet de route au vétérinaire officiel au point de sortie. En effet, un contrôle ultérieur doit être effectué en application de l’annexe IV du règlement no 817/2010 au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale. Le fait de ne pas devoir remettre la section 3 du carnet de route au vétérinaire officiel en application du second alinéa du point 7 signifie que, en cas d’exportation de bovins vivants sous restitutions, le règlement no 1/2005 reconnaît implicitement que le lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale est le « [l]ieu de destination » au sens de la section 3. À cet égard, ce qui s’applique à la section 3 du carnet de route vaudrait également pour l’annexe IV du règlement no 817/2010 : les contrôles à effectuer en ce qui concerne le « plan de marche » – ou carnet de route – en application de l’annexe IV du règlement no 817/2010 ne sauraient être effectués sans les données figurant à la section 4, telle que tenue jusqu’au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale. Dans cette optique, le second alinéa du point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005 semblerait plutôt confirmer l’opinion selon laquelle le carnet de route doit être tenu à jour au-delà du point de sortie de l’Union. En effet, interpréter l’annexe IV du règlement no 817/2010 en ce sens qu’elle exigerait uniquement que le vétérinaire au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale vérifie que le carnet de route (éventuellement à l’exception de la section 3) a été correctement remis au vétérinaire officiel au point de sortie de l’Union, conformément au point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005, n’aurait aucun sens. Dans la plupart des cas, le vétérinaire du pays tiers de destination finale n’en aura même pas une connaissance directe.

59.

Deuxièmement, le fait que le second alinéa du point 7 de l’annexe II du règlement no 1/2005 « détache » une des sections du carnet de route indique que, contrairement à ce que laisse entendre le point 2, le carnet de route n’est en fait pas un tout indivisible. La disposition correspondante figurant à l’article 21, paragraphe 2, du règlement no 1/2005 soulève également des doutes quant à l’unité du carnet de route. Dans la situation par défaut (à savoir principalement une exportation sans demande de restitution), l’article 21, paragraphe 2, de ce règlement exige des vétérinaires officiels au point de sortie qu’ils « effectuent et répertorient les vérifications mentionnées à la section 3 “Lieu de destination” du carnet de route à l’annexe II » en cas de voyage de longue durée des espèces concernées. L’article 21, paragraphe 2, dudit règlement ne prévoit pas que le vétérinaire officiel doit être formellement en possession de l’ensemble du carnet de route aux fins d’effectuer les contrôles énumérés à la section 3. Tout au plus, l’article 21, paragraphe 2, du règlement no 1/2005 semblerait uniquement exiger que le transporteur remette la section 3 au vétérinaire officiel ( 31 ). Cela étaye plutôt l’idée d’un carnet de route « fonctionnel », conformément à ce à quoi j’ai fait allusion au point 56 des présentes conclusions.

60.

La nature ambiguë de l’annexe II du règlement no 1/2005 est confirmée par le point 3, sous e), de cette annexe, qui, bien que visant l’organisateur du voyage, exige que cette personne « veille à ce que le carnet de route accompagne les animaux durant le voyage jusqu’au point de destination ou, en cas d’exportation vers un pays tiers, au moins jusqu’au point de sortie » (Mis en italique par mes soins). De plus, le point 8, sous a), de l’annexe II de ce règlement exige que le transporteur mentionné à la section 3 du carnet de route (intitulée « Lieu de destination ») garde « une copie du carnet de route rempli » (Mis en italique par mes soins ; le mot « rempli » ne figurant pas dans la version néerlandaise du règlement). Par conséquent, à moins que le point 8 exclue la partie du voyage au-delà de l’Union (ce qui, ainsi que je l’ai mentionné au point 54 des présentes conclusions, ne saurait être exclu, mais ne saurait non plus être supposé), il semblerait qu’une copie du carnet de route doive être tenue à jour jusqu’au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale.

61.

En cinquième lieu, à la différence des règles figurant à l’annexe II du règlement no 1/2005 – dont l’opacité est quelque peu déconcertante –, l’objectif du règlement no 817/2010 est parfaitement clair. Il vise au respect des normes en matière de bien-être des animaux tout au long de la totalité de l’opération d’exportation ( 32 ).

62.

Cela me pousse à considérer que l’unique interprétation conforme à l’objectif du règlement no 817/2010 est celle qui exige du transporteur de tenir le carnet de route à jour après avoir quitté le point de sortie de l’Union. Sans un carnet de route à jour, le vétérinaire au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale ne peut tout simplement pas être certain que la partie du voyage qui a été effectuée en dehors de l’Union a respecté les règles en matière de bien-être des animaux. Il y aurait par conséquent un risque que des restitutions soient payées pour des exportations qui ne respectent pas les règles en matière de bien-être des animaux (telles que les règles relatives à la durée de voyage et aux temps de repos), contrairement à ce que vise à réaliser le règlement no 817/2010 ( 33 ).

63.

Enfin, je relève que la Cour a déclaré que la pratique relative à l’octroi des restitutions à l’exportation sur le fondement du règlement no 817/2010, impliquant un contrôle ex post des exigences résultant du règlement no 1/2005, n’a pas révélé que les transports d’animaux au départ de l’Union et à destination de pays tiers rencontrent des difficultés systémiques quant au respect de ces exigences sur le territoire d’États tiers ( 34 ). En substance, la Cour semble ainsi avoir rejeté des arguments fondés sur les difficultés pratiques liées à l’application du règlement no 817/2010 dans les pays tiers – pour le moment à tout le moins.

64.

Dans ces conditions, j’en conclus que l’article 1er du règlement no 817/2010, lu à la lumière du second alinéa du point 7 de l’annexe II au règlement no 1/2005, et l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 817/2010 doivent être interprétés en ce sens que le transporteur d’une cargaison de bovins vivants pour laquelle a été introduite une demande de restitution à l’exportation est tenu de tenir le carnet de route à jour jusqu’au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale. Le non-respect de cette obligation a manifestement certaines répercussions sur l’exportateur qui a introduit cette demande, comme nous le verrons dans les points suivants des présentes conclusions.

65.

À la lumière de cette réponse, je ne considère pas qu’il soit nécessaire de prendre position sur certaines observations factuelles avancées par la Commission ( 35 ) qui ne sont pas reproduites dans l’ordonnance de renvoi. À cet égard, il incombe à la juridiction de renvoi d’établir et de mettre en balance les faits qu’elle juge pertinents.

66.

La troisième question de la juridiction de renvoi indique que celle-ci souhaite également savoir si c’est le transporteur ou l’autorité responsable du paiement des restitutions à l’exportation qui doit supporter le risque lié au fait que le transporteur puisse remettre le carnet de route au vétérinaire officiel au point de sortie de l’Union, de sorte que le vétérinaire au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale n’est vraisemblablement pas en mesure de réaliser les contrôles requis sur la base du carnet de route.

67.

Je suis d’accord avec le gouvernement néerlandais pour dire qu’il pourrait ne pas être nécessaire de répondre à cette question. Celle-ci semble partir du principe que le transporteur n’est pas tenu de tenir le carnet de route à jour jusqu’au premier lieu de déchargement dans le pays tiers de destination finale. Comme je l’ai indiqué ci-dessus, je ne considère pas que tel est le cas.

68.

En toute hypothèse, cette question est résolue par l’article 3 du règlement no 817/2010. En vertu de cette disposition, l’exportateur veille à ce que les animaux fassent l’objet d’un contrôle au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale, et qu’une entité de contrôle externe assume la responsabilité de la réalisation de ces contrôles. À ce titre, il y a lieu d’utiliser le modèle de formulaire présenté à l’annexe IV à ce règlement, mentionné au point 58 des présentes conclusions. Ce modèle de formulaire exige que le vétérinaire effectue un contrôle du « plan de marche » – qui, ainsi que je l’ai déjà mentionné aux points 46 à 48 des présentes conclusions, correspond au « carnet de route » tel qu’utilisé dans le règlement no 1/2005. Le vétérinaire doit ensuite indiquer si le résultat du contrôle était satisfaisant ou non. Une note de bas de page précise que le terme « satisfaisant » vise une « [conformité] aux dispositions du [règlement no 1/2005 et du règlement no 817/2010] ».

69.

L’article 1er et l’article 5, paragraphe 1, sous c), du règlement no 817/2010 ont pour effet que le respect de la procédure mentionnée au point précédent et, en particulier, un résultat satisfaisant soient une condition du paiement des restitutions à l’exportation. Si le vétérinaire au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale ne peut contrôler le plan de marche/carnet de route parce qu’il ne lui a pas été remis, il existe un état de non-conformité.

70.

Au sujet de la charge de la preuve, la Cour a précisé que le système des restitutions à l’exportation repose sur des déclarations facultatives et que, lorsque l’exportateur a décidé par sa propre volonté d’en bénéficier, il doit fournir les informations pertinentes nécessaires à l’établissement du droit à restitution et à la détermination du montant de celle-ci. S’agissant d’un régime d’aide de l’Union, l’octroi de l’aide est nécessairement subordonné à la condition que son bénéficiaire présente toutes les garanties de probité et de fiabilité. Un exportateur, en déclarant un produit dans le cadre de la procédure de restitution à l’exportation, sous-entend que ce produit remplit toutes les conditions nécessaires à la restitution. Dans l’hypothèse où la déclaration serait mise en doute par l’autorité compétente, il incombe à l’exportateur, selon les règles de preuve du droit national, de démontrer que lesdites conditions sont bien remplies ( 36 ).

71.

Plus précisément, il appartient à l’exportateur d’établir, conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement no 817/2010, que les conditions auxquelles est subordonné l’octroi de la restitution à l’exportation sont réunies. Il y a lieu de souligner que l’exportateur doit, afin d’obtenir le paiement de la restitution à l’exportation, fournir à l’autorité compétente de l’État membre où la déclaration est acceptée la preuve du respect des dispositions de l’article 1er du règlement no 817/2010 et, par conséquent, de celles du règlement no 1/2005, en produisant les documents visés respectivement à l’article 2, paragraphe 3, et à l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 817/2010. Parmi ces documents figure le rapport établi au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale et complété conformément à l’annexe IV dudit règlement par le vétérinaire qui a effectué le contrôle ( 37 ).

72.

À cet égard, l’absence d’un document ne saurait être comparée à une situation dans laquelle la crédibilité du contenu du document est en cause ( 38 ). L’article 4, paragraphe 3, du règlement no 817/2010 indique que ce n’est qu’en cas de force majeure qu’une autorité compétente peut accepter d’autres documents attestant du respect du règlement no 1/2005. Par conséquent, en règle générale, ne pas fournir un document requis signifie que la restitution demandée ne peut pas être versée.

73.

Vion n’invoque pas un cas de force majeure (en toute hypothèse, une telle prétention ne saurait guère prospérer). Dans ses observations, Vion fait plutôt valoir que le principe de sécurité juridique commande que le droit à restitution ne peut s’éteindre que si un exportateur n’a pas respecté des obligations dont il aurait pu manifestement avoir connaissance.

74.

Cependant, cet argument ne concerne pas la question de savoir sur qui pèse la charge de la preuve dans des circonstances selon lesquelles le vétérinaire au lieu du premier déchargement dans le pays tiers de destination finale ne peut consulter le carnet de route, ce que vise la juridiction de renvoi par sa troisième question. Cet argument semble plutôt concerner le point de savoir s’il existe un obstacle au recouvrement en application de l’article 7 du règlement no 817/2010 au motif que cela serait contraire à la protection des attentes légitimes, qui constitue un principe général du droit de l’Union ( 39 ), dans les circonstances de la procédure au principal, lorsque les restitutions à l’exportation ont fait l’objet d’une avance. À cet égard, il ressort de la jurisprudence que le principe de protection de la confiance légitime ne peut être invoqué à l’encontre d’une disposition non ambiguë d’un texte de droit de l’Union ( 40 ). Les dispositions en cause sont loin d’être dénuées d’ambiguïté, mais le fait qu’elles le soient n’entraîne pas, en soi, l’application de ce principe. Dans ces conditions, dès lors que la juridiction de renvoi n’a pas demandé spécifiquement si la protection des attentes légitimes de Vion s’opposait au recouvrement des restitutions à l’exportation en cause, je ne m’y attarderai pas plus longtemps, si ce n’est pour dire qu’il s’agit d’une question qu’il appartient en définitive à cette juridiction d’apprécier.

75.

En conclusion, je considère que l’article 5, paragraphe 1, sous c), du règlement no 817/2010, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, sous b), et l’article 3, paragraphe 2, de ce même règlement, doit être interprété en ce sens que les restitutions à l’exportation ne doivent pas être payées lorsqu’un vétérinaire, dans le cadre des contrôles à effectuer dans un pays tiers conformément à l’article 3 dudit règlement, n’est pas en mesure de vérifier si le plan de marche est satisfaisant, en raison du fait que le transporteur a remis le carnet de route au vétérinaire officiel d’un État membre au point de sortie de l’Union. Par conséquent, toutes restitutions à l’exportation qui ont été payées à l’avance pour cette cargaison doivent être recouvrées conformément à la procédure prévue à l’article 7 du règlement no 817/2010. Il incombe à la juridiction de renvoi de prendre position sur le recouvrement, en tenant compte de toutes les circonstances pertinentes.

76.

À la lumière des considérations qui précèdent, je propose que la Cour réponde comme suit aux questions déférées dans l’affaire C‑383/16 par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays‑Bas) :