Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 18 septembre 2003.#J. Slob contre Productschap Zuivel.#Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het bedrijfsleven - Pays-Bas.#Lait et produits laitiers - Vente directe - Quantité de référence - Dépassement - Prélèvement supplémentaire sur le lait - Obligation du producteur de tenir une comptabilité 'matière' - Contenu - Interprétation de l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement (CEE) nº 536/93.#Affaire C-236/02.

Conclusions de l'avocat général

1. Dans cette affaire, le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas) sollicite le concours de la Cour dans l'interprétation de l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (2).

2. La juridiction de renvoi souhaite savoir si cette disposition impose au producteur de lait de ne consigner que les quantités de lait et/ou de produits laitiers qu'il a directement vendues dans un mois donné ou si elle lui impose de tenir une comptabilité plus générale de la disponibilité, de la production, du stockage, de l'emploi, de la transformation et de la destruction du lait et/ou des produits laitiers dans son exploitation.

Le cadre juridique

3. La Communauté a instauré un régime de quotas laitiers en 1984 afin de réduire la production excédentaire sur le marché du lait et des produits laitiers. Ce régime attribue à chaque État membre un quota (appelé «quantité totale garantie») qui est à son tour réparti entre les producteurs de lait établis sur son territoire qui se voient chacun assigner un volume maximal de lait (appelé «quantité de référence individuelle») qui peut être vendu dans une année donnée. Le producteur qui dépasse cette quantité de référence individuelle doit verser un prélèvement supplémentaire sur les ventes additionnelles.

4. Le prélèvement supplémentaire a été établi par le règlement (CEE) n° 3950/92 (3). À l'époque qui nous intéresse, le règlement n° 536/93 énonçait des règles précises sur l'application du prélèvement supplémentaire, et notamment des «règles de contrôle permettant la vérification de la régularité de la perception du prélèvement» (4)

5. L'article 4, paragraphe 1, du règlement dispose dans le passage qui nous intéresse ici:

«En ce qui concerne les ventes directes, à la fin de chacune des périodes visées à l'article 1er du règlement (CEE) n° 3950/92, le producteur récapitule dans une déclaration le volume de lait et/ou d'autres produits laitiers, par produit, vendus directement à la consommation [...].»

6. Les passages de l'article 7 du règlement qui nous intéressent disposaient:

«1. Les États membres prennent toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception du prélèvement sur les quantités de lait et d'équivalent-lait commercialisées en dépassement de l'une ou l'autre des quantités visées à l'article 3 du règlement (CEE) n° 3950/92. À cette fin:

[...]

f) les producteurs qui disposent d'une quantité de référence ventes directes tiennent à la disposition de l'autorité compétente de l'État membre, pendant au moins trois ans, d'une part, une comptabilité matière', par période de douze mois, indiquant le volume, par mois et par produit, de lait et/ou des produits laitiers vendus directement à la consommation [...] et, d'autre part, le registre des animaux utilisés pour la production laitière sur l'exploitation, conformément à l'article 4 paragraphe 1 de la directive 92/102/CEE du Conseil [(5)] et les pièces justificatives permettant de contrôler cette comptabilité matière'.

2. [...]

3. L'État membre vérifie dans les faits l'exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d'équivalent-lait commercialisées et, à cette fin, procède à des contrôles des transports de lait au cours du ramassage dans les exploitations et effectue, sur place, notamment le contrôle:

a) [...]

b) auprès des producteurs disposant d'une quantité de référence ventes directes, de la vraisemblance de la déclaration visée à l'article 4 paragraphe 1 et de la comptabilité matière' visée au paragraphe 1 point f). [...])»

7. Une partie de la législation interne néerlandaise relative aux prélèvements supplémentaires figurait à l'époque dans la Regeling superheffing 1993 (6) (ci-après l'«arrêté néerlandais sur le prélèvement supplémentaire») . Aux termes de l'article 31, paragraphe 1, le producteur qui vend directement à la consommation du lait ou des produits laitiers est tenu de tenir une comptabilité conformément à l'article 7 du règlement et «aux règles définies par le productschap». L'article 31, paragraphe 2, habilite le «productschap» à fixer d'office la quantité de lait directement livrée à la consommation sile producteur néglige de tenir fidèlement cette comptabilité ou s'il ne la tient pas du tout.

8. À l'époque qui nous intéresse, les règles définies par le «productschap», visées à l'article 31 de l'arrêté néerlandais sur le prélèvement supplémentaire, figuraient dans la Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (7) (règlement néerlandais de 1994 portant application de l'arrêté néerlandais sur le prélèvement supplémentaire, ci-après le «règlement néerlandais d'application») L'article 11, paragraphe 1, impose au producteur «de consigner tout ce qui concerne son entreprise ou son exploitation dans un registre permettant de connaître à tout moment la production, le stock et les quantités de lait traitées ou transformées qu'il a reçues et qu'il a livrées ainsi que les données financières s'y rapportant [...]».

Les faits et la question posée

9. M. J. Slob (que la juridiction de renvoi nomme «appelant» et qui sera désigné comme tel ci-après) est un producteur de lait établi aux Pays-Bas qui disposait d'une quantité individuelle de référence ventes directes pour la période de prélèvement 1996/1997. En mai 1997, il a déclaré au défendeur, le Productschap Zuivel (l'Office des produits laitiers), la quantité d'équivalent-lait qu'il prétendait avoir directement livrée à la consommation. Sur la foi de cette déclaration, le défendeur lui a indiqué qu'il n'était redevable d'aucun prélèvement supplémentaire.

10. Un contrôle ultérieur de l'exploitation de l'appelant a révélé que la production de lait calculée en fonction de son cheptel laitier dépassait la quantité de produits laitiers qu'il prétendait avoir vendue dans sa déclaration. Il a indiqué avoir transformé le surplus de lait en beurre pour obtenir du babeurre employé pour produire du fromage. Il a prétendu avoir immédiatement détruit le beurre même obtenu. Il avait tenu une comptabilité du fromage ainsi produit, mais n'avait consigné nulle part la production ou la destruction du beurre.

11. En octobre 1999, le défendeur a fixé d'office, au titre de l'article 31, paragraphe 2, de l'arrêté néerlandais sur le prélèvement supplémentaire, les quantités de lait et d'autres produits laitiers que l'appelant a directement livrées à la consommation au cours de la période de prélèvement 1996/1997 et indiqué à l'appelant qu'il était redevable de prélèvements supplémentaires à ce titre.

12. En avril 2000, le défendeur a statué sur la réclamation de l'appelant en confirmant en substance ce qu'il avait initialement déterminé. Il a indiqué qu'au cours de la période en question «la production, le stock et la livraison de lait et de produits laitiers n'ont pas fait l'objet d'une comptabilité précise et complète ainsi que le requiert l'article 7 du [règlement] conjointement avec l'article 31, paragraphe 1, de [l'arrêté néerlandais sur le prélèvement supplémentaire et] l'article 11 du règlement néerlandais [d'application]». Comme «on ne produit aucune pièce permettant d'admettre que la quantité en question de beurre n'a pas été livrée», l'appelant était redevable d'un prélèvement supplémentaire sur la part non déclarée de lait.

13. L'appelant a saisi la juridiction de renvoi en soutenant que l'article 7, paragraphe 1, sous f), ne lui imposait pas de consigner la production ou la destruction du beurre qui n'a pas été directement offert en vente et que, en visant à imposer des obligations comptables plus strictes, la législation interne heurtait la réglementation communautaire et était dès lors non valide. La destruction du beurre ne devant absolument pas être consignée, le défendeur ne pouvait pas conclure de l'absence de comptabilité sur ce point que le beurre en question avait été vendu.

14. Dans sa décision de renvoi, la juridiction de renvoi relève que l'article 4, paragraphe 1, du règlement est clairement limité à la comptabilité des quantités de lait et/ou de produits laitiers vendus. Elle considère toutefois que l'on peut concevoir que l'obligation de tenir une comptabilité des stocks au titre de l'article 7, paragraphe 1, sous f), puisse s'étendre aux données en cause dans la procédure au principal. C'est la raison pour laquelle elle a sursis à statuer pour poser la question suivante à la Cour:

«Peut-on conclure de l'article 7, paragraphe 1, initio et sous a), du règlement n° 536/93 que le producteur a l'obligation de tenir une comptabilité consignant notamment la disponibilité, la production, le stockage, l'emploi, la transformation et la destruction du lait et/ou des produits laitiers dans son exploitation et que cette comptabilité matière' doit en outre indiquer le volume, par mois et par produit, de lait et/ou de produits laitiers vendus ou bien cette disposition n'impose-t-elle que d'enregistrer ces dernières données de vente?»

15. Le gouvernement néerlandais et la Commission ont présenté des observations écrites et tous deux étaient représentés à l'audience ainsi que l'appelant.

Appréciation

16. En plus des observations présentées à la Cour sur la question posée, le gouvernement néerlandais et la Commission se sont étendus à l'audience sur la compétence d'un État membre pour adopter une législation imposant aux producteurs laitiers établis sur son territoire des obligations comptables exorbitantes des obligations énoncées à l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement. Il ne serait pas judicieux à notre sens de considérer cette question dans le contexte de la présente affaire. C'est à la juridiction de renvoi qu'il appartient de déterminer les questions de droit communautaire auxquelles il convient de répondre pour lui permettre de trancher le litige dont elle est saisie. De surcroît, cette question a été évoquée pour la première fois à l'audience en sorte que l'appelant ou d'autres parties éventuelles n'ont pas eu à suffisance l'occasion de l'aborder. Nous nous proposons dès lors de nous cantonner dans notre analyse à une interprétation de la portée de l'article 7, paragraphe 1, sous f), ainsi que le requiert la question posée.

17. Le gouvernement néerlandais propose de répondre affirmativement à cette question en avançant différents arguments tirés de l'énoncé de l'article 7 du règlement à l'appui d'une lecture extensive de l'article 7, paragraphe 1, sous f).

18. Il relève tout d'abord que l'article 7, paragraphe 1, sous f), n'impose pas seulement aux producteurs de comptabiliser les produits laitiers effectivement vendus, mais vise aussi l'obligation que leur impose l'article 4, paragraphe 1, de la directive 92/102 de tenir un registre des animaux utilisés pour la production laitière. Les deux obligations sont juxtaposées car, c'est ce qu'il prétend, elles permettent de comparer le volume des ventes qu'un producteur déclare à la production que son cheptel permet.

19. Le gouvernement néerlandais estime toutefois que cette comparaison ne permettrait pas de contrôler la parfaite déclaration de toutes les ventes si les producteurs ne devaient pas également préciser le sort qui a été réservé au lait ou à l'équivalent-lait produit qui n'a pas été vendu. L'article 7, paragraphe 1, sous f), impose expressément aux producteurs de conserver «les pièces justificatives permettant de contrôler cette comptabilité matière'. À partir du moment où il est clair que la comptabilité matières doit pouvoir être contrôlée, elle doit alors comporter toutes les données permettant de comparer les ventes à la production.

20. Le gouvernement néerlandais vise également les obligations imposées aux États membres au titre de la partie introductive de l'article 7, paragraphe 1, voulant qu'ils prennent toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception du prélèvement et au titre de l'article 7, paragraphe 3, voulant qu'ils vérifient dans les faits l'exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d'équivalentlait commercialisées et qu'ils procèdent notamment au contrôle de la vraisemblance de la comptabilité matière'. Les États membres ne pourraient, suggère-t-il, s'acquitter dûment de ces obligations que si les producteurs étaient tenus d'expliquer le sort qui a été réservé à chaque produit qui n'a prétendument pas été vendu.

21. Nous ne sommes pas convaincu par les indications que le gouvernement néerlandais donne sur l'interprétation de la notion de «comptabilité matières» figurant à l'article 7, paragraphe 1, sous f).

22. Ainsi que l'appelant et la Commission l'indiquent, l'article 7, paragraphe 1, sous f), semble à première vue imposer au producteur de tenir une comptabilité matières pour les seules ventes de lait et/ou deproduits laitiers et non pas pour leur disponibilité, leur production, leur stockage, leur emploi, leur transformation et leur destruction.

23. Il ne serait pas judicieux à notre sens de lire dans l'article 7, paragraphe 1, sous f), des obligations qu'il n'énonce pas explicitement. Même si la juste perception du prélèvement supplémentaire requérait ces obligations, une telle approche heurterait le principe de sécurité juridique quand on connaît en particulier la rigueur des conséquences éventuelles auxquelles s'expose le producteur que l'on surprend à tenir une comptabilité incomplète.

24. Quoi qu'il en soit, nous ne sommes pas convaincu qu'il faille interpréter l'article 7, paragraphe 1, sous f), de manière extensive pour permettre aux États membres de s'acquitter des tâches de contrôle que l'article 7 du règlement leur assigne. La partie introductive de l'article 7, paragraphe 1, impose aux États membres de prendre toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la juste perception du prélèvement et les y habilite à cet effet. De même, l'article 7, paragraphe 3, impose aux États membres de vérifier dans les faits l'exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d'équivalent-lait commercialisées et, à cette fin, de procéder à des contrôles auprès des producteurs. Ces dispositions sont susceptibles à notre sens d'établir à suffisance que l'autorité compétente d'un État membre est habilitée à rechercher toute discordance entre la production que permet le cheptel d'un producteur et les quantités de lait et/ou de produits laitiers que ce producteur a comptabilisées à la vente. À la faveur de ces recherches, l'autorité compétente peut tirer les conclusions qui s'imposent au vu des éléments ainsi révélés. Dans notre esprit cependant, on ne saurait tirer aucune conclusion de la carence du producteur qui néglige de fournir des données qu'il n'était pas tenu explicitement de consigner.

Conclusion

25. Par ces motifs, nous estimons que la Cour devrait répondre comme suit à la question posée:

«L'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, n'impose pas aux producteurs de consigner des données détaillant la disponibilité, la production, le stockage, l'emploi, la transformation et la destruction du lait et/ou de produits laitiers qu'ils ont produits mais qu'ils n'ont pas vendus.»

(1) .

(2) - JO L 57, p. 12 (ci-après, également, le «règlement»). Ce règlement a été remplacé dans l'intervalle par le règlement (CE) n° 1392/2001 de la Commission, du 9 juillet 2001 (JO 2001, L 187, p. 19), dont l'article 14, paragraphe 5, a une teneur identique à celle de l'article 7, paragraphe 1, sous f), de l'ancien règlement.

(3) - Règlement du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1).

(4) - Deuxième considérant du règlement.

(5) - Directive du 27 novembre 1992, concerant l'identification et l'enregistrement des animaux (JO L 355, p. 32).

(6) - Staatscourant 1993 p. 60.

(7) - PBO-blad 1994, p. 26.