Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 12 septembre 2002. # Commission des Communautés européennes contre République italienne. # Manquement d'État - Article 49 CE - Libre prestation des services - Agents en brevets - Obligation de s'inscrire au registre des agents en brevets de l'État membre d'accueil - Obligation d'avoir une résidence ou un domicile professionnel dans l'État membre d'accueil. # Affaire C-131/01.

Conclusions de l'avocat général

1. Par le présent recours, la Commission des Communautés européennes entend faire constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 49 CE à 55 CE. Elle reproche, en substance, à cet État membre d'avoir maintenu une réglementation qui impose aux agents en brevets établis dans d'autres États membres l'obligation d'être inscrits sur la liste des agents en brevets italienne et celle d'avoir une résidence ou un domicile professionnel en Italie, pour fournir des services devant l'Office des brevets italien.

I - Le cadre juridique

A - Le cadre juridique communautaire

2. L'article 49, premier alinéa, CE dispose:

«Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation.»

3. Selon l'article 50 CE, «sont considérées comme services les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes.

Les services comprennent notamment:

a) des activités de caractère industriel,

b) des activités de caractère commercial,

c) des activités artisanales,

d) les activités des professions libérales.

Sans préjudice des dispositions du chapitre relatif au droit d'établissement, le prestataire peut, pour l'exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son activité dans le pays où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions que celles que ce pays impose à ses propres ressortissants.»

B - Le cadre juridique national

4. L'article 38 du décret n° 338 du président de la République, du 22 juin 1979, intitulé «Révision de la législation nationale en matière de brevets, en application de la loi de délégation n° 260, du 26 mai 1978», portant modification de l'article 94 du décret royal n° 1127, du 29 juin 1939, dispose:

«L'article 94 est remplacé par l'article suivant: Nul n'est tenu de se faire représenter par un mandataire agréé dans les procédures devant l'Office central des brevets; les personnes physiques et morales peuvent agir par l'intermédiaire de l'un de leurs employés, même non agréé.

Le mandat ne peut être conféré qu'à des mandataires dont le nom figure sur le registre tenu à cet effet par l'Office.

Le mandat peut en outre être conféré à un avocat ou un avoué inscrits à leurs ordres professionnels respectifs.»

5. L'article 2 du décret n° 342 de la République italienne, du 30 mai 1995, intitulé «Règlement sur l'organisation de la profession des agents en propriété industrielle et la tenue du registre correspondant», soumet l'inscription audit registre aux conditions suivantes:

«Peut être inscrite au registre des agents agréés en propriété industrielle toute personne physique qui:

[...]

c) a sa résidence ou un domicile professionnel en Italie, sauf si elle a la nationalité d'un État qui admet l'inscription de ressortissants italiens sur son registre national en l'absence d'une telle condition;

d) a réussi l'examen d'habilitation visé à l'article 6 ou l'épreuve d'aptitude prévue à l'article 6, deuxième alinéa, du décret-loi n° 115, du 27 janvier 1992 [], pour les agents en propriété industrielle.»

II - Le cadre procédural

A - La phase précontentieuse

6. Dans sa lettre de mise en demeure du 29 juillet 1998, la Commission reproche aux autorités italiennes d'avoir maintenu les articles 94 du décret royal n° 1127, du 29 juin 1939, tel que modifié, et 2 du décret n° 342, du 30 mai 1995. Selon elle, ces articles sont incompatibles avec le principe fondamental de la libre prestation des services posé par l'article 49 CE. Elle prétend qu'il serait excessif d'exiger des agents en brevets établis dans d'autres États membres, où ils exercent légalement leur profession, d'être inscrits au registre des agents en brevets italien après avoir réussi une épreuve d'aptitude et d'avoir une résidence ou un domicile professionnel en Italie, en particulier lorsque leur prestation devant l'Office des brevets italien n'est qu'isolée et occasionnelle.

7. La Commission estime que ces exigences ne sont ni justifiées par une raison impérieuse d'intérêt général ni proportionnées au but poursuivi et qu'elles constituent, par conséquent, une entrave à la libre prestation des services.

8. Elle a donc prié le gouvernement italien de lui faire connaître ses observations dans un délai de deux mois à compter de la réception de ladite lettre de mise en demeure.

9. La République italienne conteste les griefs qui lui sont reprochés. Selon elle, les exigences prescrites par les articles 94 du décret royal n° 1127, du 29 juin 1939, tel que modifié, et 2 du décret n° 342, du 30 mai 1995, sont justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général et sont proportionnées. Il s'agit, notamment, de garantir au destinataire de la prestation, qui n'entend pas agir personnellement dans ses relations avec l'administration, le sérieux et la compétence des agents en brevets établis dans d'autres États membres.

10. Jugeant la réponse des autorités italiennes insatisfaisante, la Commission leur a adressé, le 4 août 1999, une lettre de mise en demeure complémentaire. Dans cette lettre, la Commission a repris les griefs invoqués précédemment et a ajouté que les articles 6, deuxième alinéa, et 13, premier alinéa, du décret-loi n° 115, du 27 janvier 1992, sont contraires à la directive 89/48, dans la mesure où ils subordonnent l'exercice, même ponctuel et irrégulier, de la profession d'agent en brevets à la réussite d'une épreuve d'aptitude.

11. Le 12 octobre 1999, la République italienne a fait savoir à la Commission qu'elle maintenait son point de vue.

12. Le 17 février 2000, la Commission a transmis aux autorités italiennes un avis motivé rappelant ses griefs et les a invitées à adopter les mesures nécessaires pour se conformer audit avis dans un délai de deux mois.

13. Le 14 novembre 2000, les autorités italiennes ont rappelé leur position exprimée dans leur correspondance antérieure.

14. Estimant que la réponse ainsi donnée ne lui permettait pas de conclure que la République italienne s'était conformée aux obligations résultant des articles 49 CE à 55 CE, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.

B - Les conclusions des parties

15. Le recours de la Commission a été enregistré au greffe de la Cour le 21 mars 2001.

16. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- constater que, en maintenant une réglementation qui impose aux agents en brevets établis dans d'autres États membres d'être inscrits sur la liste des agents en brevets italienne et d'avoir une résidence ou un domicile professionnel en Italie, pour fournir des services devant l'Office des brevets italien, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 49 CE à 55 CE, relatifs à la libre prestation des services;

- condamner la République italienne aux dépens.

17. La République italienne conclut à ce qu'il plaise à la Cour de rejeter la requête de la Commission et de condamner celle-ci aux dépens.

III - Le premier grief relatif à l'incompatibilité de l'article 94 du décret royal n° 1127, du 29 juin 1939, tel que modifié, au regard des dispositions de l'article 49 CE

A - Arguments des parties

18. Par ce premier grief, la Commission soutient que l'exigence de l'inscription des agents en brevets établis dans d'autres États membres sur la liste des agents en brevets italienne pour pouvoir fournir une prestation occasionnelle et temporaire de mandataire auprès de l'Office des brevets italien, pour le compte des clients qui se sont adressés à eux, constitue une entrave à la libre prestation des services.

19. La Commission rappelle que le principe de la libre prestation des services ne peut être limité que par des réglementations justifiées par l'intérêt général, dans la mesure où cet intérêt n'est pas sauvegardé par des règles auxquelles le prestataire est soumis dans l'État membre où il est établi.

20. Selon la Commission, il résulte en outre de la jurisprudence constante de la Cour que ces exigences doivent être objectivement nécessaires pour garantir l'observation des règles professionnelles et pour assurer la protection des intérêts qui constitue l'objectif de celles-ci.

21. Enfin, la Commission observe que la Cour a invariablement jugé qu'il revient à l'État membre qui impose ces exigences de démontrer tant la nécessité que la proportionnalité des restrictions imposées par sa réglementation nationale au principe de la libre prestation des services.

22. Elle souligne que, en l'espèce, cette preuve n'a pas été rapportée par la République italienne.

23. Le gouvernement italien soutient que l'activité d'agent en brevets ne relève pas des dispositions de l'article 50 CE. Selon lui, l'élément déterminant pour qualifier de temporaire et d'occasionnelle une activité est non seulement la fréquence et la périodicité de la prestation, mais également la durée et la continuité de celle-ci. En l'espèce, l'activité de dépôt et d'enregistrement d'une seule invention ne constitue pas une prestation ponctuelle, mais s'étale sur des mois, et la protection du brevet et l'activité de représentation qui en découle portent sur plusieurs années. En conséquence, ladite activité ne peut pas être qualifiée de temporaire ni d'occasionnelle. Dès lors, l'article 50 CE serait inopérant.

24. Il serait irréaliste, selon ce gouvernement, de penser qu'un demandeur fasse appel à un agent en brevets pour qu'il accomplisse un acte unique, comme le dépôt d'une demande de brevet, puis s'adresse à un autre agent afin que ce dernier effectue toute la procédure d'examen qui s'ensuit. Selon le gouvernement italien, la prestation de l'agent en brevets correspond toujours à une activité complexe nécessitant des actes fréquents, périodiques et continus, situation qui justifierait une appréciation différente de la prestation en question. Donc, selon lui, cette prestation ne peut être exercée que de manière stable et continue dans l'État membre d'accueil.

25. Le gouvernement italien observe que, à supposer que cette prestation puisse être qualifiée de temporaire et d'occasionnelle, la restriction au principe de la libre prestation des services est en l'espèce justifiée. À cet égard, il fait valoir qu'il s'agit d'assurer la protection de l'intérêt général et, notamment, d'éviter que les intérêts du titulaire de l'invention soient compromis. Selon lui, cette mesure restrictive vise à pallier les difficultés rencontrées par l'Office des brevets italien en matière de contrôle du caractère occasionnel de l'activité de l'agent en brevets d'un autre État membre. Eu égard, notamment, au nombre des demandes et des dépôts adressés à l'office national, ce contrôle s'avère impossible. En l'absence d'instauration d'une telle mesure, le titulaire de l'invention courrait le risque de voir sa demande d'enregistrement déclarée illégale. Il s'agit de s'assurer de la qualification professionnelle et des qualités morales des agents en brevets établis dans d'autres États membres. L'intérêt général lié à la protection des destinataires des services en question contre les préjudices causés par l'absence de compétences professionnelles ou morales des agents en brevets justifierait donc amplement la restriction à la libre prestation des services.

26. Le gouvernement italien fait également valoir que la mesure restrictive est motivée par la volonté de rétablir une certaine égalité entre les agents en brevets italiens et ceux établis dans d'autres États membres, en particulier en Allemagne et au Royaume-Uni. En effet, selon lui, ces derniers seraient déjà avantagés du point de vue linguistique et géographique. Cette situation serait à l'origine de distorsions dans la libre concurrence.

27. De même, le gouvernement italien soutient qu'il serait impossible d'identifier avec certitude les personnes habilitées à exercer la profession d'agent en brevets dans leur État membre d'origine, celles qui ont le droit d'utiliser un titre en particulier et la formation à suivre pour obtenir ce titre, ainsi que d'établir si celle-ci correspond à la formation exigée en Italie.

B - Appréciation

28. La définition que donne le gouvernement italien de la notion de «prestation de services exercée à titre temporaire» est contraire à celle que la Cour a donnée de façon constante.

29. Selon la Cour, en effet, cette notion concerne le cas où le prestataire d'un service se déplace dans un autre État membre pour y offrir des services. En outre, les dispositions de l'article 50, troisième alinéa, CE, prévoient que ce prestataire peut y exercer son activité à titre temporaire .

30. Le caractère temporaire des activités en cause est à apprécier non seulement en fonction de la durée de la prestation, mais également en fonction de sa fréquence, périodicité ou continuité .

31. En revanche, la notion d'«établissement», au sens du traité, est une notion large impliquant la possibilité pour un ressortissant communautaire de participer, de façon stable et continue, à la vie économique d'un État membre autre que son État membre d'origine, et d'en tirer profit, favorisant ainsi l'interpénétration économique et sociale à l'intérieur de la Communauté dans le domaine des activités non salariées .

32. L'élément déterminant pour qualifier une activité de «temporaire» réside donc dans le fait de participer d'une manière ni stable ni continue à la vie économique d'un État membre autre que son État membre d'origine.

33. En l'espèce, nous ne voyons pas ce qui empêche l'exercice temporaire, au sens de l'article 50, troisième alinéa, CE, de l'activité d'agent en brevets. Au demeurant, le gouvernement italien semble le reconnaître implicitement puisqu'il se contente de souligner que l'exercice ponctuel de cette activité semble déraisonnable dans la mesure où l'efficacité de la mission du prestataire de services en pâtirait. Ce faisant, il reconnaît que l'exercice temporaire de ladite activité est possible, mais non souhaitable.

34. Par conséquent, il y a lieu de constater que l'activité d'agent en brevets, lorsqu'elle est exercée de manière temporaire, relève des dispositions des articles 49 CE et suivants et, notamment, de l'article 50, troisième alinéa, CE.

35. Il convient, dès lors, de vérifier si les dispositions nationales italiennes constituent une entrave à la libre prestation des services, au sens de l'article 49 CE. Si tel est le cas, il s'agira de déterminer si cette entrave est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général et si les mesures adoptées pour assurer cette protection sont proportionnées.

36. Selon une jurisprudence constante, l'article 49 CE exige non seulement l'élimination de toute discrimination à l'encontre du prestataire de services établi dans un autre État membre en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s'applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu'elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues .

37. La Cour a invariablement jugé que l'obligation imposée à un opérateur économique établi dans un État membre qui souhaite en tant que prestataire de services exercer une activité dans un autre État membre de s'inscrire au registre des métiers de ce dernier constitue une restriction au sens de l'article 49 CE .

38. Par conséquent, l'exigence de l'inscription des agents en brevets établis dans d'autres États membres sur la liste des agents en brevets italienne pour pouvoir fournir une prestation occasionnelle et temporaire de mandataire auprès de l'Office des brevets italien, pour le compte de clients qui se sont adressés à eux, constitue une entrave à la libre prestation des services.

39. La Cour a jugé que, même en l'absence d'harmonisation en la matière, une telle restriction au principe fondamental de la libre prestation des services ne peut être justifiée que par des réglementations qui trouvent leur fondement dans des raisons impérieuses d'intérêt général et s'appliquent à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l'État membre d'accueil, dans la mesure où cet intérêt n'est pas sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l'État membre où il est établi .

40. Selon la Cour, l'objectif de garantir la qualité des travaux exécutés et de protéger les destinataires de ces travaux constitue une raison impérieuse d'intérêt général susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services .

41. Toutefois, elle a précisé que, conformément au principe de proportionnalité, l'application des réglementations nationales d'un État membre aux prestataires établis dans d'autres États membres doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint .

42. En l'espèce, la législation nationale litigieuse vise à garantir la qualité des prestations exécutées et à protéger les destinataires de ces prestations. Cet objectif doit effectivement être considéré comme susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services. Cependant, nous estimons que les mesures adoptées pour atteindre cet objectif vont au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre. Selon nous, le gouvernement italien a enfreint le principe de proportionnalité.

43. Comme l'a très justement indiqué la Commission, dans l'hypothèse invoquée par la République italienne de quasi-monopole des agents en brevets allemands et britanniques qui seraient fortement avantagés d'un point de vue linguistique et géographique, les autorités italiennes auraient dû en dénoncer l'existence à la Commission, seule compétente pour adopter les actes de nature à corriger cette situation. Le remède à la violation d'une règle du traité ne saurait en aucun cas être trouvé dans la violation d'un principe fondamental du traité comme le principe de la libre prestation des services .

44. En outre, le fait de soumettre indistinctement à un même contrôle, tant les agents dont l'État membre d'origine ne prévoit aucune procédure d'autorisation ou de contrôle préventif de la profession que ceux originaires d'un État membre où cette procédure existe déjà et où l'on ne peut prétendre que les compétences et le professionnalisme des prestataires ne sont pas déjà vérifiés, paraît disproportionné pour atteindre le but de protection des destinataires de ces prestations.

45. En ce qui concerne l'impossibilité d'exercer un contrôle sur les compétences et sur le caractère occasionnel et temporaire de l'activité des agents intervenant devant l'Office des brevets italien, il nous semble que d'autres mesures moins contraignantes, aussi appropriées et plus respectueuses du droit à la libre prestation des services pourraient être trouvées. Par exemple, il pourrait être demandé aux différents agents de prouver qu'ils satisfont aux conditions requises pour exercer les missions d'agents en brevets . De même, l'État membre d'accueil pourrait prévoir une inscription temporaire intervenant automatiquement sur un registre à condition que cette inscription ne retarde ni ne complique en aucune manière la prestation de services .

46. Il résulte des développements qui précèdent que ce premier grief est fondé.

IV - Le second grief relatif à l'incompatibilité de l'obligation de résidence ou de domicile professionnel en Italie pour fournir dans cet État membre des services au regard des dispositions de l'article 49 CE

A - Arguments des parties

47. La Commission estime que l'article 2 du décret n° 342, du 30 mai 1995 - en ce qu'il prévoit, en outre, en vue de l'inscription au registre des agents en brevets autorisés à exercer leur profession en Italie, une obligation de résidence ou de domicile professionnel dans cet État membre, sauf pour les ressortissants des États qui autorisent l'inscription des citoyens italiens à leurs registres sans cette condition - constitue également une entrave injustifiée au principe de la libre prestation des services.

48. La clause de réciprocité, pour sa part, signifierait que la République italienne serait disposée à respecter le droit communautaire uniquement dans ses relations avec les États membres qui le respecteraient, c'est-à-dire ceux qui n'imposeraient pas pareille obligation de résidence. Or, cette position serait inacceptable. Le gouvernement italien aurait d'ailleurs indiqué qu'il serait prêt à modifier la condition litigieuse sans toutefois donner suite à cette déclaration d'intention.

49. Selon la Commission, les différents arguments avancés par la République italienne ne permettraient pas de justifier la restriction en question.

50. La République italienne soutient que la condition de réciprocité doit être interprétée comme exprimant la volonté du législateur italien d'anticiper des situations futures dans lesquelles des accords avec des pays tiers permettraient de réglementer la matière de manière différente. Le gouvernement italien précise toutefois être disposé à modifier ladite condition, mais estime qu'il s'agit là d'une problématique tout à fait marginale et de pure forme.

51. Quant à l'obligation d'élire domicile en Italie, le gouvernement italien observe que le domicile sert, selon la législation nationale, à déterminer la compétence territoriale des tribunaux italiens dans les actions opposant une partie sollicitant la nullité ou l'invalidité du brevet au titulaire de celui-ci ou à ceux qui en détiennent la licence ou aux ayants cause, et que cette norme est non seulement licite mais aussi conforme à l'intérêt général qui réside dans le système judiciaire.

B - Appréciation

52. S'agissant de la clause de réciprocité, il y a lieu de constater que, par la généralité de sa formulation, elle touche non seulement des situations extracommunautaires futures, mais aussi des situations intracommunautaires actuelles. En l'état de la législation italienne, il convient, en effet, d'observer que des prestataires de services établis dans d'autres États membres se voient privés de la faculté de fournir librement leurs services en Italie s'ils ne respectent pas l'obligation d'inscription préalable au registre des agents en brevets et celle de résider ou d'être domiciliés dans cet État membre. Ce principe admet une seule exception, celle selon laquelle les États membres dans lesquels ils sont établis autorisent l'inscription des citoyens italiens à leurs registres sans qu'ils aient à justifier d'une résidence ou d'un domicile professionnel dans leur pays. Or, conformément à votre jurisprudence constante, un État membre ne saurait invoquer le non-respect du principe de réciprocité ou se fonder sur une méconnaissance éventuelle du traité par un autre État membre pour justifier son propre manquement .

53. Dès lors, la condition de réciprocité prévue à l'article 2 du décret n° 342, du 30 mai 1995, doit être déclarée contraire aux dispositions de l'article 49 CE.

54. En ce qui concerne l'obligation de résidence ou de domicile professionnel dans l'État membre d'accueil, il convient de rappeler que, aux termes d'une jurisprudence constante, le fait d'exiger d'un opérateur économique, déjà établi dans un autre État membre et désireux de fournir des prestations de service à titre temporaire, qu'il ait une résidence ou un domicile professionnel dans l'État destinataire de la prestation constitue une restriction sérieuse à la libre prestation des services .

55. Il s'ensuit que cette exigence ne peut être considérée comme compatible avec les articles 49 CE et 50 CE que s'il est établi qu'il existe, dans le domaine de l'activité considérée, des raisons impérieuses liées à l'intérêt général qui justifient des restrictions à la libre prestation des services, que cet intérêt n'est pas déjà assuré par les règles de l'État d'établissement et que le même résultat ne peut pas être obtenu par des règles moins contraignantes .

56. En l'espèce, le gouvernement italien justifie cette mesure par le souci d'assurer la protection des destinataires des prestations de service des agents en brevets établis dans d'autres États membres, de déterminer la compétence territoriale des tribunaux italiens dans les actions opposant une partie sollicitant la nullité ou l'invalidité du brevet au titulaire de celui-ci et de garantir le bon déroulement de la procédure.

57. Il nous semble que ces raisons peuvent justifier des restrictions au principe de la libre prestation des services. Toutefois, nous estimons que la mesure consistant à imposer une obligation de résidence ou de domicile professionnel est disproportionnée en ce qu'elle comporte des dépenses et d'autres inconvénients inutiles pour l'agent en brevets établi dans un autre État membre. Des mesures moins contraignantes, aussi efficaces et plus respectueuses du principe de la libre prestation des services pourraient être adoptées. En ce qui concerne la nécessité d'attribuer compétence territoriale aux tribunaux italiens, le même objectif pourrait être atteint en prévoyant que tout litige portant sur un brevet enregistré en Italie relève de la compétence des juges italiens. De même, s'agissant de la nécessité d'assurer le bon déroulement de la procédure et la protection des destinataires de services, des mesures telles que le recours à la boîte postale, à l'élection de domicile chez un confrère et à différents modes d'expédition, de télécommunication et de transport garantiraient les objectifs visés.

58. En conséquence, nous considérons que le second grief est également fondé.

V - Sur les dépens

59. En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en sa défense, il y a lieu de la condamner aux dépens.

VI - Conclusion

Pour les raisons précédemment exposées, nous proposons à votre Cour:

- constater que, en maintenant une réglementation qui impose aux agents en brevets établis dans d'autres États membres d'être inscrits sur la liste des agents en brevets italienne et d'avoir une résidence ou un domicile professionnel en Italie, pour fournir des services devant l'Office des brevets italien, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 49 CE à 55 CE, relatifs à la libre prestation des services;

- condamner la République italienne aux dépens.