Arrêt de la Cour du 2 mars 1999.#Royaume d'Espagne contre Commission des Communautés européennes.#Pêche - Conservation des ressources de la mer - Inspection de navires de pêche - Programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest.#Affaire C-179/97.

Parties

Dans l'affaire C-179/97,

Royaume d'Espagne, représenté par Mme Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Espagne, 4-6, boulevard E. Servais,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Thomas van Rijn, conseiller juridique, et Mme Blanca Vilá Costa, fonctionnaire mis à la disposition du service juridique de la Commission dans le cadre du régime d'échange avec les fonctionnaires nationaux, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

ayant pour objet l'annulation du règlement (CE) n_ 494/97 de la Commission, du 18 mars 1997, modifiant le règlement (CEE) n_ 2868/88 fixant certaines modalités d'application du programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (JO L 77, p. 5), en ce qu'il introduit dans le règlement (CEE) n_ 2868/88 de la Commission, du 16 septembre 1988 (JO L 257, p. 20), un article 4 bis, paragraphe 6,

LA COUR,

composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, P. J. G. Kapteyn, J.-P. Puissochet et P. Jann (rapporteur), présidents de chambre, C. Gulmann, J. L. Murray, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón, M. Wathelet et R. Schintgen, juges,

avocat général: M. S. Alber,

greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 10 juin 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 16 juillet 1998,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 12 mai 1997, le royaume d'Espagne demande l'annulation du règlement (CE) n_ 494/97 de la Commission, du 18 mars 1997, modifiant le règlement (CEE) n_ 2868/88 fixant certaines modalités d'application du programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (JO L 77, p. 5, ci-après le «règlement n_ 2868/88 modifié»), en ce qu'il introduit dans le règlement (CEE) n_ 2868/88 de la Commission, du 16 septembre 1988 (JO L 257, p. 20), un article 4 bis, paragraphe 6.

2 Ce règlement s'insère dans le cadre des relations de la Communauté européenne avec l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (ci-après l'«OPANO»), telles qu'instaurées par la convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (ci-après la «convention OPANO»), qui a été approuvée par le règlement (CEE) n_ 3179/78 du Conseil, du 28 décembre 1978 (JO L 378, p. 1). Un des objectifs de la convention OPANO consiste en la conservation et l'utilisation optimale des ressources halieutiques dans la zone régie par cette dernière. A cette fin, il a été instauré un régime d'inspection mutuelle en cas d'infraction, prévoyant des droits réciproques d'arraisonnement et d'inspection des navires par les parties contractantes ainsi que, le cas échéant, des droits de poursuite et d'exercice de sanctions.

3 Dans ce contexte, un programme d'inspection commune internationale a été adopté par la commission des pêches de l'OPANO le 10 février 1988. Ce programme a été déclaré applicable dans la Communauté par l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1956/88 du Conseil, du 9 juin 1988, fixant les modalités d'application du programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (JO L 175, p. 1), ledit programme figurant en annexe de ce règlement.

4 Conformément à l'article 4 du règlement n_ 1956/88, selon lequel les modalités d'application de celui-ci devaient, en tant que de besoin, être arrêtées selon une procédure spéciale, la Commission a adopté le règlement n_ 2868/88.

5 Le 20 avril 1995, un accord a été signé entre la Communauté européenne et le Canada sur les pêches dans le contexte de la convention OPANO, constitué sous forme d'un compte rendu concerté et ses annexes, d'un échange de lettres et d'un échange de notes (ci-après l'«accord»). Cet accord a été approuvé par décision 95/586/CE du Conseil, du 22 décembre 1995 (JO L 327, p. 35). Le point II.9, sous e), de l'annexe I du compte rendu concerté de l'accord, intitulée «Proposition d'amélioration des mesures de contrôle de la pêche et de leur application», prévoit ce qui suit:

«...

i) Si un inspecteur de l'OPANO incrimine un navire pour présomption d'une infraction grave, la partie contractante dont relève ce navire veille à ce que celui-ci soit inspecté dans les quarante-huit heures par un inspecteur dûment autorisé par ladite partie contractante. Aux fins de la préservation des preuves, l'inspecteur de l'OPANO prend toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et la pérennité des éléments probants, y compris, le cas échéant, la mise sous scellés de la cale du navire, et il peut demeurer à bord du navire jusqu'à l'arrivée de l'inspecteur dûment autorisé.

ii) Lorsque la situation le justifie et dans les cas où il y est dûment autorisé, l'inspecteur de la partie contractante dont relève le navire en cause ordonne au navire de faire immédiatement route vers un port proche, choisi par le capitaine, et qui doit être Saint-Pierre, Saint-John's, les Açores ou le port d'attache du navire, en vue d'une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État du pavillon et en présence d'un inspecteur de l'OPANO ressortissant à telle ou telle autre partie contractante désireuse d'y prendre part. ...

...

iv) Lorsqu'un navire a ordre de gagner un port en vue d'une inspection approfondie visée au point ii) ci-dessus, un inspecteur de l'OPANO ressortissant à une autre partie contractante peut, moyennant le consentement de la partie contractante dont relève le navire, monter à bord du navire faisant route vers le port, demeurer à bord pendant le trajet jusqu'au port et rester présent pendant l'inspection du navire au port.

...»

6 Le 21 décembre 1995, le Conseil a adopté le règlement (CE) n_ 3067/95, modifiant le règlement n_ 1956/88 (JO L 329, p. 1, ci-après le «règlement du Conseil»). Ayant pour objet de mettre en oeuvre certaines dispositions de l'accord, ce règlement introduit un nouveau point 10 dans l'annexe du règlement n_ 1956/88 qui prévoit, dans des termes quasi identiques au point II.9, sous e), de l'annexe I du compte rendu concerté de l'accord, ce qui suit:

«...

i) si un inspecteur de l'OPANO incrimine un navire pour présomption d'une infraction grave visée au point 9, la partie contractante dont relève ce navire veille à ce que celui-ci soit inspecté dans un délai de soixante-douze heures par un inspecteur dûment autorisé par ladite partie contractante. Afin de préserver les preuves, l'inspecteur de l'OPANO prend toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et la pérennité des éléments probants, et il peut demeurer à bord du navire le temps nécessaire pour communiquer à l'inspecteur dûment autorisé les renseignements concernant l'infraction présumée;

ii) lorsque la situation le justifie et dans les cas où ils sont dûment autorisés à le faire, l'autorité compétente de l'État membre du pavillon du navire en cause ou l'inspecteur autorisé par ladite autorité ordonnent au navire de faire immédiatement route vers un port proche, choisi par le capitaine, et qui doit être Saint John's, Halifax, le port d'attache du navire ou un port désigné par l'État membre du pavillon en vue d'une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État membre du pavillon et en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part. ...

...

iv) lorsqu'un navire a ordre de gagner un port en vue d'une inspection approfondie, conformément au point ii), un inspecteur de l'OPANO d'une autre partie contractante peut, avec le consentement de la partie contractante dont relève le navire, monter à bord du navire faisant route vers le port, demeurer à bord pendant le trajet jusqu'au port et rester présent pendant l'inspection du navire au port;

...»

7 Le règlement n_ 494/97 a notamment inséré les articles 4 bis et 4 ter dans le règlement n_ 2868/88. Aux termes de l'article 4 bis:

«1. Lorsque les autorités compétentes de l'État membre du pavillon reçoivent, en vertu du point 10 iii) de l'annexe du règlement (CEE) n_ 1956/88, d'un inspecteur de l'OPANO l'information de la présomption d'une infraction grave visée au point 9 de l'annexe dudit règlement, commise par un navire de pêche battant son pavillon, ou lorsque la Commission reçoit une telle information, ces autorités compétentes et la Commission s'en informent mutuellement sans délai.

...

5. Suite à la notification de ses résultats et si l'infraction présumée est grave, conformément à la définition des infractions énumérées au point 9 de l'annexe du règlement (CEE) n_ 1956/88, l'autorité compétente de l'État membre du pavillon, lorsque la situation le justifie, dans un délai de vingt-quatre heures, ordonne elle-même ou habilite l'inspecteur dûment autorisé à ordonner au navire de faire route vers un port désigné conformément au point 10 ii) de l'annexe du règlement (CEE) n_ 1956/88.

...

En cas de déroutement, l'inspecteur dûment autorisé prend toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et la pérennité des éléments probants y compris, le cas échéant, la mise sous scellés de la cale du navire en vue d'une inspection ultérieure à quai.

6. A l'arrivée au port de déroutement, le navire incriminé est soumis à une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État membre du pavillon et éventuellement en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part. L'État membre du pavillon informe sans délai la Commission des résultats de l'inspection approfondie en utilisant le formulaire repris à l'annexe I du présent règlement ainsi que des mesures qu'il a adoptées pour donner suite à l'infraction.

...»

L'article 4 ter du règlement n_ 2868/88 modifié dispose:

«1. Lorsque les inspecteurs communautaires présument qu'un navire de pêche battant pavillon d'une partie contractante a commis une des infractions graves énumérées au point 9 de l'annexe du règlement (CEE) n_ 1956/88, ils en informent dans un délai de vingt-quatre heures les autorités compétentes de l'État du pavillon concerné ainsi que le secrétariat exécutif de l'OPANO, en leur communiquant l'ensemble des éléments sur la base desquels les inspecteurs communautaires incriminent ce navire pour présomption d'une infraction grave. ...

2. La Commission décide, avec le consentement de la partie contractante dont relève le navire, si un inspecteur communautaire reste à bord lors du déroutement du navire. La Commission décide également si un inspecteur communautaire est présent à l'inspection approfondie du navire incriminé, effectuée au port.»

8 Le royaume d'Espagne soutient que l'article 4 bis, paragraphe 6, première phrase, du règlement n_ 2868/88 modifié, selon lequel, «A l'arrivée au port de déroutement, le navire incriminé est soumis à une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État membre du pavillon et éventuellement en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part», est entaché d'illégalité. En effet, il résulterait des termes mêmes de cette disposition qu'un inspecteur de l'OPANO pourrait, quelle que soit la partie contractante qui l'a désigné, assister à l'inspection approfondie réalisée au port de déroutement, sans qu'il soit nécessaire de recueillir le consentement des autorités de l'État membre du pavillon, alors que le point 10, sous iv), de l'annexe du règlement du Conseil, ainsi que le point II.9, sous e), iv), de l'annexe I du compte rendu concerté de l'accord prévoient, dans une telle situation, «le consentement de la partie contractante dont relève le navire».

9 Selon le royaume d'Espagne, cette contradiction entre le règlement du Conseil et le règlement n_ 2868/88 modifié, c'est-à-dire entre le règlement de base et le règlement d'application respectivement, entraîne la nullité de ce dernier. Il conclut donc à l'annulation du règlement n_ 494/97, en ce qu'il introduit l'article 4 bis, paragraphe 6, dans le règlement n_ 2868/88.

10 Selon le gouvernement espagnol, la contradiction entre les termes de la disposition incriminée et ceux du point 10, sous iv), de l'annexe du règlement du Conseil est évidente. Or, un règlement d'application adopté en vertu d'une habilitation contenue dans le règlement de base ne saurait déroger aux dispositions de ce dernier.

11 La même contradiction existerait au regard du point II.9, sous e), iv), de l'annexe I du compte rendu concerté de l'accord. Or, l'article 228, paragraphe 7, du traité CE prévoyant que les accords conclus par la Communauté lient les institutions, il en résulterait que la Commission ne saurait déroger unilatéralement à des dispositions contenues dans un tel accord. Par ailleurs, la Cour aurait déjà jugé que la primauté des accords internationaux conclus par la Communauté sur les textes de droit communautaire dérivé impose d'interpréter ces derniers de manière conforme à ces accords (arrêt du 10 septembre 1996, Commission/Allemagne, C-61/94, Rec. p. I-3989). De même, conformément au principe pacta sunt servanda, codifié à l'article 26 de la convention de Vienne sur le droit des traités, tout traité international en vigueur lierait les parties et devrait être exécuté par elles de bonne foi.

12 La Commission réfute ces allégations et conclut au rejet du recours et à la condamnation du royaume d'Espagne aux dépens.

13 Dans son mémoire en défense, elle fait principalement valoir que le recours du gouvernement espagnol repose sur une lecture erronée des textes. En effet, la disposition incriminée du règlement n_ 2868/88 modifié reproduirait exactement le point 10, sous ii), de l'annexe du règlement du Conseil, ainsi que le point II.9, sous e), ii), de l'annexe I du compte rendu concerté de l'accord.

14 Quant au point 10, sous iv), de l'annexe du règlement du Conseil et au point II.9, sous e), iv), de l'annexe I du compte rendu concerté de l'accord, ils ne prévoiraient une condition relative au consentement de la partie contractante dont relève le navire dérouté qu'en raison du fait qu'ils visent la constatation d'une infraction éventuelle dans les eaux internationales. Ce serait parce que la question de la sauvegarde des prérogatives de l'État du pavillon se pose dans un tel cas que le consentement de celui-ci serait nécessaire. En revanche, la disposition incriminée du règlement n_ 2868/88 modifié viserait uniquement l'inspection effectuée dans un port, situation dans laquelle aucun problème relatif aux limites de la juridiction de l'État du pavillon ne pourrait se présenter, en raison de la circonstance que les autorités de ce dernier supervisent elles-mêmes le déroulement de l'inspection et sont donc à même d'assurer le respect de ses prérogatives par d'autres procédures. En conséquence, aucun consentement de l'État du pavillon ne serait alors nécessaire.

15 La condition relative au consentement de l'État du pavillon, invoquée dans le recours du royaume d'Espagne, serait, par ailleurs, prévue par l'article 4 ter, paragraphe 2, du règlement n_ 2868/88 modifié.

16 La Commission fait encore valoir que, en tout état de cause, il ne saurait y avoir violation de l'accord, celui-ci ayant cessé d'être applicable depuis le mois de septembre 1995. Elle rappelle que, selon la clause finale du compte rendu concerté de l'accord, ce dernier «cesse d'être applicable le 31 décembre 1995 ou lors de l'adoption par l'OPANO des mesures décrites dans le présent compte rendu concerté, si elle est antérieure à la date précitée». L'adoption des mesures en cause aurait eu lieu en septembre 1995 et aurait fait l'objet d'une recommandation de l'OPANO. Il en résulte que, à cette dernière date, l'accord serait devenu sans objet et, en conséquence, il ne saurait servir de fondement juridique au recours du royaume d'Espagne.

17 Le gouvernement espagnol réplique que la référence à l'article 4 ter du règlement incriminé est erronée, puisque cette disposition, ainsi qu'il ressort du libellé de son paragraphe 1, concerne les navires battant pavillon d'une partie contractante non communautaire, et non pas les navires communautaires.

18 Quant à l'applicabilité de l'accord, le gouvernement espagnol reconnaît que les dispositions multilatérales ont en effet été adoptées lors de la 17e réunion annuelle de l'OPANO en septembre 1995, mais souligne qu'elles sont identiques aux dispositions dudit accord. En tout état de cause, la disposition incriminée du règlement n_ 2868/88 modifié serait en contradiction avec les obligations internationales découlant de l'accord sur la pêche dans la zone de l'OPANO.

Sur le moyen d'annulation tiré d'une contradiction entre le règlement n_ 2868/88 modifié et le règlement du Conseil

19 A titre liminaire, il convient de constater que, en vertu de l'article 4 du règlement n_ 1956/88, la Commission était habilitée à arrêter les modalités d'application de ce règlement.

20 Or, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu'un règlement d'application, adopté en vertu d'une habilitation contenue dans le règlement de base, ne saurait déroger aux dispositions de ce dernier dont il est dérivé (arrêt du 10 mars 1971, Tradax, 38/70, Rec. p. 145, point 10).

21 Dans ces conditions, il convient de vérifier si la disposition incriminée du règlement n_ 2868/88 modifié, qui est le règlement d'application, est compatible avec le règlement du Conseil, qui est le règlement de base.

22 Il y a lieu, tout d'abord, de réfuter l'argument de la Commission selon lequel l'article 4 ter, paragraphe 2, du règlement n_ 2868/88 modifié aurait, en tout état de cause, introduit une condition relative au consentement de la partie contractante dont relève le navire, donnant ainsi satisfaction au gouvernement espagnol.

23 A cet égard, il suffit de constater que cette disposition concerne, ainsi qu'il résulte du libellé du paragraphe 1 de cet article, les navires battant pavillon d'autres États que les États membres de la Communauté. Ladite disposition est donc sans incidence sur la solution du présent litige et ne saurait, dès lors, servir de fondement à l'argumentation de la Commission.

24 Il convient, ensuite, d'examiner l'argument de la Commission selon lequel l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement n_ 2868/88 modifié serait conforme au point 10, sous ii), de l'annexe du règlement du Conseil et n'aurait donc pas outrepassé les pouvoirs qui lui sont conférés, quand bien même cet article ne contient aucune disposition spécifique relative à la situation prévue par le point 10, sous iv), de l'annexe de ce dernier règlement.

25 A cet égard, il y a lieu de relever que la Commission fait valoir à juste titre que le contenu de l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement n_ 2868/88 modifié est rédigé dans des termes quasi identiques à ceux du point 10, sous ii), de l'annexe du règlement du Conseil. En effet, cette dernière disposition vise le cas de l'inspection approfondie, dans un port de déroutement, d'un navire présumé en infraction aux règles de l'OPANO et prévoit, dans un tel cas, la présence d'un inspecteur de «toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part», sans qu'il soit nécessaire de recueillir le consentement à cette présence de l'État du pavillon. La situation que régit ledit article 4 bis, paragraphe 6, est précisément celle de l'inspection approfondie dans un port et cette situation est réglée en des termes semblables à ceux du point 10, sous ii), de l'annexe du règlement du Conseil.

26 Quant au point 10, sous iv), de l'annexe du règlement du Conseil, il s'agit d'une disposition qui vise la situation spécifique dans laquelle une autre partie contractante veut faire monter un inspecteur à bord d'un navire, ayant reçu, conformément au point 10, sous ii), l'ordre de gagner un port de déroutement en vue d'une inspection approfondie.

27 Certes, le libellé du point 10, sous iv), n'est pas entièrement dépourvu d'ambiguïté dans la mesure où il ne ressort pas clairement de cette disposition que le consentement qui est exigé de l'État dont relève le navire ne se réfère pas à chacune des trois situations qui y sont visées, à savoir la montée à bord, la présence pendant le trajet et l'inspection approfondie au port. Il n'en reste pas moins que la seule interprétation de ladite disposition qui soit cohérente avec le point 10, sous ii), de l'annexe du règlement du Conseil est celle selon laquelle le point 10, sous iv), ne se réfère à l'inspection du navire au port qu'à la seule fin de souligner que l'inspecteur d'une autre partie contractante que celle de l'État du pavillon, une fois monté à bord, a le droit de rester sur le navire jusqu'à la fin de l'inspection au port.

28 La régularité du règlement n_ 2868/88 modifié ne devant être appréciée qu'au regard des seules dispositions de l'annexe du règlement du Conseil qui régissent la même situation, à savoir le point 10, sous ii), de cette annexe, il ressort de tout ce qui a été dit qu'aucune violation de ce règlement n'a été constatée.

Sur le moyen d'annulation tiré d'une contradiction entre le règlement n_ 2868/88 modifié et le point II.9, sous e), iv), de l'annexe I du compte rendu concerté de l'accord

29 Le royaume d'Espagne soutient que le règlement n_ 2868/88 modifié est en contradiction avec l'accord et notamment avec les dispositions du point II.9, sous e), iv), de l'annexe I du compte rendu concerté de cet accord. Selon le gouvernement espagnol, pour qu'un inspecteur de l'OPANO d'une autre partie contractante que celle dont relève le navire puisse participer à l'inspection effectuée au port, il est nécessaire d'obtenir le consentement de l'État du pavillon. Si un tel consentement n'est pas accordé, ledit inspecteur ne pourrait participer aux opérations d'inspection approfondie qui se déroulent dans le port de déroutement.

30 A cet égard, il suffit de répondre que les dispositions du point II.9, sous e), iv), de l'annexe I du compte rendu concerté dudit accord sont rédigées dans des termes quasi identiques à ceux du point 10, sous iv), de l'annexe du règlement du Conseil. Dans ces conditions, le second moyen ne peut être que rejeté pour les mêmes motifs que ceux qui ont conduit au rejet du premier moyen invoqué par le gouvernement espagnol, et sans qu'il soit nécessaire de s'interroger sur la question de l'applicabilité de cet accord.

31 Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le recours doit être rejeté.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

32 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume d'Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.