Conclusions de l'avocat général Elmer présentées le 13 juillet 1995.#The Queen contre Secretary of State for Health, ex parte Cyril Richardson.#Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - Royaume-Uni.#Egalité entre hommes et femmes - Exonération du paiement de frais médicaux - Champ d'application matériel de la directive 79/7/CEE - Lien avec l'âge de la retraite - Effets dans le temps de l'arrêt.#Affaire C-137/94.

1. 

Dans la présente affaire préjudicielle, la Cour est appelée à statuer sur l'interprétation de la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en œuvre progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale ( 1 ) (ci-après la « directive »), par rapport à une disposition du droit national qui exonère les femmes ayant atteint l'âge de 60 ans du paiement de frais de prescription dans le cadre de la fourniture de médicaments gratuits, alors que les hommes ne bénéficient d'une semblable exonération qu'à partir de l'âge de 65 ans.

2.

L'article 77, paragraphe 1, sous a), du National Health Service Act 1977 (ci-après la « loi de 1977 ») autorise le Secretary of State à arrêter des règlements prévoyant le paiement de frais relatifs à la fourniture de produits pharmaceutiques, médicaments et autres remèdes conformément à la loi. L'article 83 A, paragraphe 1, sous a), inséré par le Social Security Act 1988, prévoit en outre la possibilité de fixer des règles relatives à l'exonération de frais pour certains groupes de personnes. Ces groupes de personnes peuvent, selon le paragraphe 2 de l'article 83 A, être, entre autres, déterminés sur la base de l'âge, du type d'affection et des ressources dont elles disposaient.

3.

En vertu de ces dispositions, le Secretary of State a arrêté les National Health Service, Statutory Instrument n° 419 (Charges for Drugs and Appliances) Regulations 1989 (ci-après le « règlement de 1989 »). Cette réglementation prévoit le paiement de frais forfaitaires relatifs à la fourniture de médicaments délivrés sur ordonnance. Le médicament fourni est, en tant que tel, gratuit. En outre, certaines exonérations des frais de prescription sont prévues. C'est ainsi qu'il ressort de l'article 6, paragraphe 1, sous c), que sont exonérés les hommes ayant atteint l'âge de 65 ans et les femmes ayant atteint l'âge de 60 ans. Ces limites d'âge correspondent au reste exactement à celles prévues par la loi en ce qui concerne le bénéfice de la pension de vieillesse. En outre, les jeunes et les personnes souffrant de certaines maladies, que la réglementation précise, sont exonérés du paiement des frais de prescription.

4.

Le demandeur au principal, M. Cyril Richardson, est né le 18 août 1929. Le 9 mars 1993, M. Richardson, qui n'avait pas encore 65 ans révolus et qui donc ne remplissait pas encore la condition de vieillesse aux fins du bénéfice de la pension de vieillesse, s'est adressé par écrit au Secretary of State for Health, en se plaignant des frais de prescription et plus particulièrement de la différence de traitement entre hommes et femmes, puisque les femmes entre 60 et 64 ans étaient exonérées, alors que les hommes du même âge ne l'étaient pas. La réclamation y afférente a été rejetée par lettre du 6 mai 1993.

S'étant vu exiger, le 2 septembre 1993, dans une pharmacie, un montant de 4,75 UKL (correspondant à 5,55 écus) à titre de frais de prescription dans le cadre de la fourniture de médicaments, M. Richardson a, le 3 novembre 1993, intenté un recours auprès de la High Court of Justice, Queen's Bench Division, en concluant, entre autres, à l'annulation des dispositions en cause du règlement de 1989, en tant que contraires à la directive, ainsi qu'à la réparation du préjudice.

5.

La directive a été adoptée en vertu de l'article 235 du traité CE et vise, selon son article 1er, « la mise en œuvre progressive, dans le domaine de la sécurité sociale et autres éléments de protection sociale prévus à l'article 3, du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale ».

Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, la directive s'applique:

Selon l'article 4, paragraphe 1, le principe de l'égalité de traitement implique:

« ... l'absence de toute discrimination fondée sur le sexe, soit directement, soit indirectement ... en particulier en ce qui concerne:

Selon l'article 7, paragraphe 1, sous a), la directive ne fait pas obstacle à la faculté qu'ont les États membres d'exclure de son champ d'application, entre autres, « la fixation de l'âge de la retraite pour l'octroi des pensions de vieillesse et de retraite et les conséquences pouvant en découler pour d'autres prestations ».

6.

Par ordonnance du 5 mai 1994, la High Court of Justice a soumis à la Cour les questions suivantes:

7.

Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l'article 3, paragraphe 1, de la directive s'applique à un régime tel que celui défini à l'article 6, paragraphe 1, du règlement de 1989, exonérant certaines personnes du paiement des frais de prescription dans le cadre de la fourniture de médicaments soumis à ordonnance. La question est, en d'autres termes, s'il s'agit d'un régime légal assurant une protection contre la maladie, la vieillesse, etc.

8.

A l'appui de la thèse selon laquelle l'article 3, paragraphe 1, s'applique à un tel régime, M. Richardson et la Commission soutiennent qu'il existe en l'espèce un lien direct et effectif entre la prestation et les risques énumérés à l'article 3, paragraphe 1, puisqu'il s'agit d'un régime légal ayant pour but d'assurer une protection contre le risque de maladie. Selon M. Richardson, il s'agit en même temps d'un régime qui protège les personnes âgées des conséquences économiques liées à la vieillesse.

9.

Le Royaume-Uni soutient que la règle nationale ne relève pas du champ d'application de la directive, puisque ce régime a pour but de protéger la santé et non de fournir une couverture de sécurité sociale. En outre, le lien requis entre la prestation et la protection contre l'un des risques énumérés à l'article 3, paragraphe 1, de la directive fait défaut, puisqu'il s'agit d'une prestation servie à un groupe très étendu de personnes en mauvaise santé et non d'un régime particulier pour les personnes âgées.

10.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, il est nécessaire, pour qu'une prestation entre dans le champ d'application de la directive, qu'elle constitue tout ou partie d'un régime légal de protection contre l'un des risques énumérés à l'article 3, paragraphe 1, ou une forme d'aide sociale ayant le même but ( 2 ).

11.

L'exonération prévue par le règlement de 1989 a été mise en œuvre en vertu de la loi de 1977. La condition selon laquelle il doit s'agir d'un régime légal est donc remplie, puisque l'exonération tire sa base légale de la loi de 1977 et que la prestation est servie sur des bases définies par la loi, sans appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins du destinataire.

12.

Il doit en outre s'agir d'un régime. Ce terme ne renferme, selon nous, aucune exigence particulière. Il paraît difficile en effet de trouver une expression plus neutre. En particulier, on ne peut pas supposer que cette expression implique que la prestation doit faire partie d'un ensemble législatif plus vaste ayant une finalité de sécurité sociale. Le placement formel, par les États membres, d'une prestation dans l'un ou l'autre type de loi ne saurait avoir d'incidence sur les droits des particuliers en vertu du droit communautaire ( 3 ). Des considérations de technique législative, politique ou autres — et parfois même, semble-t-il, le hasard — peuvent être à l'origine du placement, dans l'un ou l'autre type de loi, d'une disposition législative octroyant un certain avantage aux particuliers. Il n'est pas possible, à partir du placement d'une disposition, d'en déduire directement la nature précise; une telle détermination dépend en effet d'une analyse précise de la disposition en cause ( 4 ).

13.

A cet égard, la condition nécessaire et suffisante, à notre sens, est que la prestation légale assure une protection contre l'un des risques énumérés dans cette disposition; c'est pourquoi l'appréciation au regard de l'article 3, paragraphe 1, doit envisager au départ la prestation concrète. Ce n'est que lorsque la prestation en cause fait partie intégrante d'une prestation globale de rang supérieur que cette dernière doit être considérée. Un exonération telle que celle contenue à l'article 6, paragraphe 1, du règlement de 1989 n'apparaît pas comme faisant partie intégrante d'une prestation globale, mais implique au contraire un avantage distinct et clairement délimité au profit de personnes âgées, de jeunes et de personnes atteintes de certaines maladies spécifiquement visées, qui reçoivent des médicaments prescrits sur ordonnance et qui, à défaut de ce régime, auraient acquitté des frais de prescription.

14.

La Cour a interprété l'article 3, paragraphe 1, en ce sens que cette disposition s'applique à toute prestation qui, au sens large, offre une protection contre l'un des risques précités ( 5 ), y compris la maladie et la vieillesse. Les modalités de versement de cette prestation ne sont pas décisives, mais le régime doit être lié directement et effectivement à la protection contre l'un quelconque des risques énumérés dans cette disposition ( 6 ).

15.

Dans son arrêt Smithson, la Cour a constaté que cette condition n'est pas remplie, s'agissant d'un régime dont la finalité est d'assurer à des personnes dont le revenu réel est inférieur à un seuil déterminé une prestation spécifique destinée à faire face à certaines dépenses de logement ( 7 ). Ne tombe pas non plus dans le champ d'application de la directive, selon l'arrêt Jackson et Cresswell, une prestation faisant partie intégrante d'un régime général d'aide aux personnes défavorisées, dont les ressources sont inférieures à un certain montant, et qui est destinée à leur permettre de faire face à leurs besoins ( 8 ). Dans ces cas, il s'agit d'un régime général d'aide en fonction des revenus et non de régimes spécifiquement destinés à assurer des personnes contre les conséquences, par exemple, de la maladie ou de la vieillesse ( 9 ).

16.

La prestation dont il s'agit à l'article 6, paragraphe 1, du règlement de 1989 a, au contraire, pour finalité d'exonérer certaines catégories de personnes, qui ont besoin de médicaments délivrés sur ordonnance, du paiement de frais de prescription liés à l'acquisition de ces médicaments. Les médicaments délivrés sur ordonnance sont en général destinés à traiter, atténuer ou prévenir une maladie. La maladie est donc une condition sine qua non de l'exonération des frais. On doit donc supposer que ce régime protège contre le risque maladie et relève donc du champ d'application de la directive.

17.

Il est sans importance que le régime vise simplement certaines catégories de personnes atteintes par la maladie, à savoir les jeunes et les personnes âgées, ainsi que des personnes atteintes de certaines maladies énumérées à part, étant donné que, comme précédemment indiqué, les modalités concernant le versement d'une prestation ne sont pas décisives au regard de sa qualification par rapport à la directive ( 10 ). Il doit également être indifférent qu'il s'agisse d'une exonération de frais, et non d'une prestation en espèces, puisque dans l'un et l'autre cas le particulier obtient un avantage d'ordre financier.

18.

En conclusion, nous sommes d'avis de répondre à la première question de la High Court que l'article 3, paragraphe 1, de la directive doit être interprété en ce sens qu'un régime tel que celui institué à l'article 6, paragraphe 1, du règlement de 1989 qui exonère de frais de prescription certaines personnes, et notamment certaines personnes âgées, relève du champ d'application de la directive.

19.

A travers sa deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite en réalité voir la Cour préciser son interprétation de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive, aux termes duquel la directive ne fait pas obstacle à la faculté qu'ont les États membres d'exclure de son champ d'application, entre autres, la fixation de l'âge de la retraite et les conséquences pouvant en découler pour d'autres prestations.

20.

M. Richardson soutient que l'article 7, paragraphe 1, sous a), n'est pas applicable à un régime tel que celui découlant de l'article 6, paragraphe 1, du règlement de 1989, étant donné qu'un lien nécessaire et objectif entre la prestation et l'âge légal de la retraite fait défaut.

21.

La Commission est d'avis que la Cour a déjà défini les éléments d'interprétation nécessaires et elle invite en conséquence la Cour à s'en tenir à cette définition.

22.

Le Royaume-Uni fait valoir que l'application de l'article 7, paragraphe 1, sous a), ne doit pas impliquer une relation nécessaire entre l'âge de la retraite et une autre prestation au sens strict, mais qu'on doit uniquement pouvoir exiger un rapport raisonnable et proportionné. Le Royaume-Uni souligne à cet égard que les frais de médicaments représentent une contribution importante au financement des dépenses publiques de médicaments. Le total des dépenses de médicaments au titre du Family Health Service s'est élevé en 1991/1992 à 2,3 milliards de UKL (correspondant à 2,7 milliards d'écus), alors que les frais de prescription pour la période 1993/1994 ont rapporté un montant de 278 millions de UKL (correspondant à 325 millions d'écus).

23.

La Cour a eu, dans le passé, l'occasion de statuer sur le contenu de la disposition d'exception visée à l'article 7, paragraphe 1, sous a) ( 11 ). Il ressort de cette jurisprudence que cette disposition en tant qu'exception à un principe général de droit communautaire doit être interprétée de manière stricte ( 12 ). La Cour a en outre déclaré que l'article 7, paragraphe 1, sous a), deuxième phrase, porte uniquement sur les discriminations liées objectivement et nécessairement à une différence au regard de l'âge légal de la retraite ( 13 ). La discrimination doit donc être objectivement nécessaire pour maintenir l'équilibre financier du régime des pensions de retraite ou du système de sécurité sociale ou pour garantir la cohérence entre le régime des pensions de retraite et le régime des autres prestations ( 14 ).

24.

En ce qui concerne l'exigence de la préservation de l'équilibre financier au sein du système des pensions, la Cour a précisé, dans son arrêt Thomas e.a., précité ( 15 ), que l'équilibre n'est pas foncièrement affecté dès lors qu'il s'agit d'une prestation relevant de régimes non contributifs, versée à des personnes victimes de certains risques, sans considération du droit de ces personnes à une pension de vieillesse en vertu de périodes de cotisation accomplies.

25.

L'exonération des frais prévue à l'article 6, paragraphe 1, est sans relation avec l'étendue du droit à la pension de retraite et avec le financement de ce système de pensions. Le fait de supprimer la discrimination n'aurait donc pas, selon nous, d'incidence sur l'équilibre financier au sein du système des pensions.

26.

En ce qui concerne l'exigence de la préservation de l'équilibre financier de l'ensemble du système de sécurité sociale, la Cour s'est concentrée, dans l'arrêt Thomas e.a. précité, sur le point de savoir si l'octroi de la prestation donnerait lieu à un cumul de prestations ( 16 ).

27.

Dans ces conditions, nous considérons qu'il ne suffit pas, aux fins du recours à la dérogation, qu'une suppression de la discrimination entraîne une augmentation des dépenses globales pour les régimes non contributifs. Le point décisif est en revanche de savoir si l'impossibilité de se prévaloir de la dérogation entraîne comme conséquence que le bénéficiaire est en droit de percevoir plusieurs prestations qui couvrent en fait les mêmes besoins dans le chef du destinataire. En l'espèce, il n'a pas été produit d'éléments d'information donnant à penser qu'une suppression de la discrimination entraînerait un tel cumul de prestations.

28.

En ce qui concerne l'exigence de la cohérence entre le système des pensions de retraite et d'autres prestations, il y a lieu de rappeler que l'article 7, paragraphe 1, sous a), en tant qu'exception à un principe fondamental de droit communautaire, doit être interprété restrictivement. L'exigence d'un lien nécessaire et objectif ( 17 ) doit donc être interprétée en ce sens qu'il ne suffit pas à cet égard que des personnes ayant atteint l'âge normal de la retraite subissent, ordinairement, une perte de revenu et, partant, aient un besoin accru de prestations à titre complémentaire. Il n'y a pas de relation nécessaire entre l'âge normal de la retraite et le fait qu'une personne quitte effectivement le marché du travail ( 18 ). Il n'y a ainsi aucune relation objectivement nécessaire entre l'âge normal de la retraite et le niveau de ressources effectives d'une personne, ni a fortiori les besoins de l'intéressé en médicaments. En revanche, cette dérogation permet selon nous aux États membres de faire coïncider la perception effective de la pension de retraite avec l'octroi d'une autre prestation ou la cessation de son versement. L'entrée en jouissance effective de la pension de retraite entraîne une modification objective de la situation de l'intéressé, que l'on pourra légitimement prendre en considération dans le cadre de l'octroi de prestations de sécurité sociale.

29.

En l'espèce, l'exonération des frais a été subordonnée à la survenance d'un certain âge qui, au reste, correspond à l'âge normal de la retraite, et non à la perception effective, par le demandeur, de la pension de retraite. On doit également prêter de l'importance au fait que l'exonération bénéficie en outre à d'autres groupes que les retraités. C'est pourquoi nous considérons que le lien objectif et nécessaire entre l'exonération et l'âge fixé pour la retraite, exigé à l'article 7, paragraphe 1, sous a), fait présentement défaut.

30.

En conclusion, nous proposerons à la Cour de répondre à la deuxième question dans le sens que l'article 7, paragraphe 1, sous a), deuxième proposition, de la directive doit être interprété en ce sens que cette dérogation ne s'applique pas à un régime tel que celui découlant de l'article 6, paragraphe!, du règlement de 1989.

31.

A travers la troisième question, la Cour est en réalité invitée à statuer sur le point de savoir s'il y a lieu de limiter l'effet direct de la directive à la période postérieure à l'arrêt que la Cour est appelée à rendre en l'espèce ( 19 ).

32.

Le Royaume-Uni a demandé à la Cour de limiter les effets dans le temps de son arrêt, eu égard à l'existence d'une confiance légitime, puisque la Commission n'a pas réagi à une lettre du 11 juin 1985 par laquelle le Secretary of State avait, conformément à l'article 8, paragraphe 2, de la directive notifié à la Commission le régime d'exonération. En outre, le Royaume-Uni argue de la difficulté de vérifier les données de fait sous-tendant les demandes de remboursement qui seraient éventuellement présentées.

33.

M. Richardson et la Commission soutiennent à l'inverse qu'il n'y a pas de raison de statuer en ce sens, puisque l'arrêt de la Cour n'impliquera en l'espèce aucun bouleversement du droit communautaire et que le comportement de l'une quelconque des institutions communautaires n'a pas eu pour effet d'engendrer, dans le chef du Royaume-Uni, une situation de confiance légitime. L'éventuelle passivité de la Commission ne suffirait pas à constituer un tel comportement. Des conséquences financières ne sauraient en elles-mêmes justifier une limitation dans le temps des effets d'un arrêt.

34.

Selon une jurisprudence constante, les effets de l'interprétation par la Cour d'un acte juridique ne sont pas limités à la période postérieure au prononcé de l'arrêt. L'interprétation donnée par la Cour éclaire en effet simplement la signification et la portée d'un acte juridique, tel qu'il doit ou aurait dû être compris depuis le moment de sa mise en vigueur. Il appartient uniquement à la Cour de statuer sur la limitation ratione temporis d'un arrêt ( 20 ), mais ce n'est qu'à titre exceptionnel que la Cour peut, par application d'un principe général de sécurité juridique, être amenée à statuer en ce sens ( 21 ). Dans le cadre d'un examen approfondi de la cause, la Cour attache une importance particulière au point de savoir si la décision représente une évolution du droit communautaire ( 22 ) et si, eu égard à l'attitude d'une institution communautaire ou de déclarations émanant de l'institution, les milieux intéressés ont raisonnablement pu estimer qu'il n'y avait pas violation du droit communautaire ( 23 ), de même qu'elle attache une importance particulière aux conséquences pratiques d'une éventuelle décision de ne pas restreindre dans le temps l'effet d'un arrêt ( 24 ).

35.

Les conséquences financières d'un arrêt pour l'État membre ne sauraient, en elles-mêmes, justifier une telle limitation ( 25 ).

36.

La passivité de la Commission dans le cadre de la notification, par les autorités du Royaume-Uni, en vertu de l'article 8, paragraphe 2, de la directive, ne constitue pas non plus une justification suffisante à cet effet ( 26 ). Les droits que les individus détiennent en vertu du droit communautaire reposent sur le contenu des règles et non sur le comportement éventuel de la Commission. Le pouvoir discrétionnaire de la Commission pour ce qui concerne l'introduction d'une procédure au titre de l'article 169 du traité CE ( 27 ) doit au reste également s'étendre à une procédure de notification du genre de celle prévue dans la directive.

37.

Enfin, la jurisprudence postérieure de la Cour concernant l'application de l'article 7, paragraphe 1, de la directive fait disparaître en tout état de cause la confiance légitime qu'un État membre aurait pu avoir ( 28 ).

38.

Il n'y a dès lors pas lieu de limiter dans le temps les effets de l'arrêt à intervenir et nous proposons donc qu'il soit répondu à la troisième question en ce sens qu'il n'y a pas lieu en l'espèce de limiter les effets dans le temps de l'arrêt, de sorte que l'effet direct de la directive peut également être invoqué à l'appui d'une demande en dommages-intérêts relative à des périodes antérieures à la date de l'arrêt de la Cour par des personnes n'ayant pas engagé une action en justice ou introduit une réclamation équivalente avant cette date.

39.

Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre aux questions qui lui ont été déférées par ordonnance du 5 mai 1994 de la High Court of Justice, Queen's Bench Division, comme suit: