Conclusions de l'avocat général présentées le 28 juin 1994. # Simon J. M. van Munster contre Rijksdienst voor Pensioenen. # Demande de décision préjudicielle: Arbeidshof Antwerpen - Belgique. # Sécurité sociale - Libre circulation des travailleurs - Egalité entre hommes et femmes - Pension de retraite - Majoration pour conjoint à charge. # Affaire C-165/91.

Conclusions de l'avocat général

++++

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. La réouverture de la procédure orale dans le présent renvoi préjudiciel a suscité un débat qui nous conduit à compléter par les observations suivantes nos conclusions du 14 janvier 1993.

2. Nous ne reviendrons pas en détail sur le contexte factuel et juridique de cette affaire, renvoyant, à cet égard, à nos précédents écrits.

3. Ainsi que vous le savez, le juge a quo s' interroge sur le point de savoir si la législation belge qu' il est en charge d' appliquer est ou non compatible avec les principes communautaires de libre circulation des travailleurs et d' égalité de traitement entre hommes et femmes.

4. Il n' y a pas lieu, selon nous, à nouveaux développements quant à ce dernier principe. Nous nous bornerons, sur ce point, à nous référer à nos précédentes conclusions (1).

5. Nous nous limiterons donc à l' autre volet du problème, sur lequel ont porté tant les questions par vous posées en vue de la réouverture que l' audience du 12 avril 1994, c' est-à-dire à l' interrogation suivante: les articles 48 et 51 du traité CEE s' opposent-ils à ce qu' une réglementation nationale "... attache à l' octroi d' une pension versée à une personne en sa qualité de conjoint inactif des conséquences différentes selon que cette pension est accordée sous la forme d' une augmentation de la pension du conjoint actif ou sous la forme d' une pension personnelle attribuée au conjoint inactif..." (2)?

6. Si l' on se réfère à la situation soumise au juge national, la circonstance que la pension due à Mme van Munster aux Pays-Bas (ci-après "État membre B"), en raison d' années de résidence dans cet État, ne prenne plus la forme d' une majoration de la pension du mari mais celle d' une pension propre, permet-elle ° alors que les revenus globaux du ménage aux Pays-Bas restent inchangés ° de réduire, sans contrevenir aux articles 48 et 51 du traité, la pension due au mari en Belgique (ci-après "État membre A") en faisant passer cette dernière prestation du taux de ménage au taux d' isolé?

7. Nous l' avons rappelé, l' article 51 vise la coordination et non l' harmonisation des législations. Votre jurisprudence en la matière est constante: "... l' article 51 laisse subsister des différences entre les régimes de sécurité sociale de chaque État membre et, en conséquence, dans les droits des personnes qui y travaillent. Les différences de fond et de procédure entre les régimes de sécurité sociale des États membres ne sont donc pas touchées par l' article 51 du traité" (3).

8. La coordination ° stade actuel du rapprochement des régimes sociaux ° ne peut ni pallier l' absence d' un régime commun de sécurité sociale ni, dès lors, gommer les inévitables divergences existant entre régimes nationaux (4). Le niveau de protection sociale est différent dans les divers États membres et le travailleur migrant ne peut prétendre, par exemple, obtenir de l' État d' accueil un niveau de protection sociale équivalant à celui de son État d' origine (5).

9. Les États membres déterminent les conditions d' affiliation aux régimes de sécurité sociale, les modalités d' octroi des pensions ° nombre d' années d' assurance requises, désignation des bénéficiaires, âge de la retraite ° de même que le montant des pensions et les modes de prévention de cumul des prestations. Chaque État membre fixe librement le montant des pensions qu' il verse ou des cotisations qu' il perçoit, ainsi que les mécanismes permettant de prendre en compte la situation du conjoint inactif.

10. Convenir qu' il peut y avoir des différences de normes entre États membres, c' est également admettre que ces dernières peuvent changer. L' ordre juridique communautaire ne confère pas de droits acquis au principe et au montant d' une pension donnée.

11. Ce système porte en germe d' inévitables inégalités de traitement. La Commission l' a clairement démontré au cours de la seconde audience: si Mme van Munster avait été plus âgée d' un mois que son époux, celui-ci n' aurait jamais perçu la pension au taux de ménage parce que, au jour de la liquidation de sa retraite, son épouse aurait été créancière d' une pension, alors que si elle avait été plus jeune d' un mois, il aurait pu la percevoir jusqu' à ce qu' elle se voie octroyer une pension propre. D' autres exemples ont montré des distorsions de traitement dans des situations très voisines (6). Ils sont nombreux.

12. Cette liberté des États membres rencontre cependant des limites.

13. L' absence d' harmonisation des régimes sociaux ne peut, en effet, avoir pour conséquence de faire obstacle, en ce domaine, à l' application des grands principes de droit communautaire.

14. Il en va ainsi du principe d' égalité de traitement entre hommes et femmes sur lequel nous nous sommes suffisamment expliqués dans nos précédentes conclusions.

15. Nous l' avons dit, c' est un autre principe, celui de la libre circulation des travailleurs, qui est ici au coeur du débat et dont il s' agit de déterminer si, et le cas échéant dans quelle mesure, il vient limiter le pouvoir de décision des États membres en matière sociale.

16. Procédons à un bref rappel de votre jurisprudence concernant les articles 48 et 51 appliqués aux réglementations en cette matière.

17. En premier lieu, dans une première série d' arrêts, vous jugez que l' article 48 s' oppose aux réglementations de sécurité sociale qui contiennent des discriminations fondées sur la nationalité:

"... il appartient à la législation de chaque État membre de déterminer les conditions du droit ou de l' obligation de s' affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime, du moment qu' il n' est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres" (7).

18. En second lieu, dans une seconde série de décisions, vous considérez qu' une réglementation nationale, même indistinctement applicable, est contraire à l' article 48 dès lors qu' elle prive le travailleur migrant d' un avantage dont bénéficie le travailleur sédentaire:

"... le but des articles 48 à 51 du traité ne serait pas atteint si, par suite de l' exercice de leur droit de libre circulation, les travailleurs migrants devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur assure la législation d' un État membre. En effet, une telle conséquence pourrait dissuader le travailleur communautaire d' exercer son droit à la libre circulation et constituerait, dès lors, une entrave à cette liberté...

Or, pour ce qui est d' une disposition du type de celle en cause devant la juridiction nationale, il y a lieu de constater que, bien qu' elle s' applique indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés, elle est susceptible de défavoriser, sur le plan de la sécurité sociale, des travailleurs migrants par rapport aux travailleurs qui n' ont exercé une activité que dans un seul État membre" (8).

19. Cette dernière jurisprudence, appliquant au domaine social le principe de l' incompatibilité avec l' article 48 des restrictions même non discriminatoires à la libre circulation des travailleurs (9), rencontre, à son tour, d' inévitables limites.

20. On ne saurait ainsi valablement soutenir qu' une réglementation nationale non discriminatoire d' un État membre, qui prévoit un montant de cotisations plus élevées ou des prestations ou des pensions plus réduites que celle d' un autre État membre, serait contraire à l' article 48 au motif qu' elle dissuaderait la venue de travailleurs dans le premier État (10). On ne saurait, en effet, sur le fondement de cet article, tenter d' aboutir indirectement à une harmonisation que l' article 51 ne prévoit pas.

21. Dans l' affaire Hartmann Troiani (11), la Commission avait soutenu que l' article 48 impliquait l' abolition des obstacles même non discriminatoires à la libre circulation des travailleurs.

22. Dans ses conclusions, sous cette affaire, l' avocat général M. Jacobs notait:

"Il est ... incontestable que l' article 48 doit recevoir une interprétation large. Nous émettons cependant certains doutes quant à la possibilité de se fonder sur des dispositions générales du traité ° telles que l' article 48 ° pour remédier à des lacunes dans la législation communautaire en matière de sécurité sociale" (12).

23. Toujours est-il que, selon votre jurisprudence, l' article 48 s' oppose à une réglementation qui soit est discriminatoire, soit prive le travailleur migrant d' un avantage dont bénéficie le travailleur sédentaire.

24. Sommes-nous, dans une hypothèse telle que celle de l' espèce, dans l' un de ces deux cas de figure?

25. Ce qui choque dans la présente situation, c' est le fait que les revenus globaux des époux van Munster dans l' État membre B n' ont rigoureusement pas changé: le montant de la pension AOW de Mme van Munster est égal, en effet, à la réduction de la pension AOW de son mari, par suppression de la majoration antérieurement perçue pour conjoint à charge. Il n' y a donc aucune contrepartie réelle à la réduction de la pension dans l' État membre A.

26. Aussi injuste soit-il, ce résultat rend-il la réglementation de l' État membre A contraire au droit communautaire? Autrement dit, la situation que connaît le requérant au principal permet-elle d' identifier une discrimination ou la perte d' un avantage au sens de votre jurisprudence précitée?

27. Comme nous l' avons soutenu dans nos précédentes conclusions, nous considérons que la réglementation belge était "à l' origine non discriminatoire et non entravante" mais qu' elle l' est devenue (13).

28. Nous nous proposons, dans un premier temps, de montrer que l' article 48 ne s' oppose pas à une réglementation du type de celle de l' État membre A, prise en tant que telle. Dans un deuxième partie, nous ferons ressortir le caractère discriminatoire d' une telle réglementation, eu égard aux effets qu' elle fait produire à une modification législative, telle celle intervenue dans l' État membre B.

I ° L' article 48 ne s' oppose pas à une réglementation, du type de celle de l' État membre A, prise en tant que telle

29. Deux questions doivent être ici examinées.

A ° Une telle réglementation attache-t-elle, par elle-même, à la perception d' une pension propre par le conjoint du travailleur retraité les mêmes conséquences selon que cette pension est perçue dans cet État ou dans un autre État membre?

B ° Plus spécialement, y a-t-il discrimination au détriment du travailleur migrant lorsque le conjoint est inactif?

° A °

30. À première vue, une réglementation telle que celle qui résulte de l' arrêté royal n 50 n' est nullement discriminatoire: elle s' applique indistinctement aux nationaux et aux non-nationaux. S' applique-t-elle différemment à ceux qui n' ont jamais fait usage de la libre circulation d' une part, aux travailleurs migrants d' autre part? Prive-t-elle les seconds d' un avantage dont bénéficieraient les premiers? Si son conjoint touche une pension propre en Belgique ou dans un autre État membre, la pension du travailleur est-elle réduite au taux d' isolé dans les mêmes conditions (14)?

31. Prenons le cas du conjoint qui, dans l' État membre A, est bénéficiaire d' une pension propre.

32. Dans cet État, il a la faculté d' y renoncer, ce qui permet de maintenir la pension de son conjoint au taux de ménage (15).

33. Ainsi, par exemple, les époux bénéficient soit de la pension au taux de ménage (16), soit de la pension au taux d' isolé à laquelle s' ajoute la pension propre (17).

34. Il en résulte que les revenus sociaux du couple s' élèvent au minimum à la pension au taux de ménage du mari et au maximum à la pension du mari au taux d' isolé, augmentée de la pension propre de l' épouse, prestations dont le total peut être supérieur à la pension du mari au taux de ménage (18).

35. La situation du travailleur migrant dont le conjoint est bénéficiaire d' une pension propre dans un autre État membre aboutit au même résultat.

36. En effet, la pension propre que l' épouse perçoit dans l' État membre B ne peut faire l' objet d' une renonciation. Elle est déduite de la pension au taux de ménage du mari dans l' État membre A (19), si bien que les revenus globaux du couple sont, en principe, au moins égaux à la pension du mari au taux de ménage (20).

37. Par conséquent, la réglementation de l' État membre A fait produire sur la pension du travailleur des effets juridiques identiques aux droits de l' autre conjoint, que ceux-ci soient acquis dans cet État ou dans un autre État membre.

38. Arrêtons-nous un instant sur la ratio legis de la réglementation nationale qui réduit la pension de l' assuré du taux de ménage jusqu' au taux d' isolé, dès lors que son conjoint est créancier d' une pension propre.

39. Le taux de ménage se conçoit lorsque l' assuré a son conjoint à charge. Tel n' est pas le cas, en règle générale, de celui dont le conjoint touche une pension personnelle. Il est logique que le ressortissant communautaire placé dans cette dernière situation perde le taux plein. Il serait, au contraire, anormal qu' il puisse continuer à en bénéficier, alors que son conjoint disposerait de ressources propres. Il en résulterait une discrimination à rebours à l' égard du travailleur sédentaire de l' État membre A. On notera, en effet, qu' au même moment celui-ci, dont l' épouse toucherait une pension propre, verrait sa pension réduite jusqu' au taux d' isolé.

40. Le système retenu par l' État membre A est ainsi conçu que les revenus du ménage ne peuvent dépasser la pension du conjoint actif au taux de ménage (lorsque l' autre conjoint renonce à sa pension propre) ou la pension du conjoint actif au taux d' isolé, augmentée de la pension propre de l' autre conjoint. Il ne permet pas de cumuler la pension du conjoint actif au taux majoré et la pension propre de l' autre conjoint. Ce système est à la fois cohérent et équitable.

° B °

41. En principe, la réglementation de l' État membre A n' est pas davantage discriminatoire et ne fait pas non plus perdre un droit au travailleur migrant si le conjoint de ce dernier est inactif. La différence de régime que lui réservent les deux réglementations en cause n' est pas, en soi, révélatrice de discrimination.

42. Ce qu' il s' agit de comparer, c' est la situation du travailleur migrant dont le conjoint est inactif avec celle du travailleur sédentaire dont le conjoint est lui aussi inactif.

43. Par hypothèse, dans les deux cas, le conjoint n' a pas exercé d' activité professionnelle et ne peut bénéficier d' une pension pour avoir travaillé.

44. Dans l' État membre A, le conjoint inactif ne peut pas bénéficier d' une pension fondée sur des années de résidence, cet État ne connaissant pas cette forme de pension. La pension du travailleur de cet État qui n' a jamais fait usage de la libre circulation ne sera qu' exceptionnellement réduite au taux d' isolé à cause de son conjoint inactif: celui-ci ne peut qu' exceptionnellement prétendre, dans cet État, à une pension propre (21).

45. En revanche, dans le même État, la réduction de la pension jusqu' au taux d' isolé frappera le travailleur migrant dont le conjoint, constamment inactif, a néanmoins pu obtenir une pension propre dans un autre État membre lorsque ce dernier ° tel est le cas des Pays-Bas ° alloue à l' inactif une telle pension en fonction de la durée de sa résidence.

46. Le conjoint inactif titulaire d' une pension propre entraînant la réduction de la pension de l' autre conjoint sera donc, le plus souvent, celui d' un travailleur migrant.

47. Il n' en résulte pas, pour autant, automatiquement de discrimination entre 1) le travailleur dont le conjoint inactif ouvre droit à majoration de sa pension (taux de ménage) et 2) le travailleur dont le conjoint inactif bénéficie d' une pension propre (fondée sur la résidence) entraînant la réduction au taux d' isolé de sa pension dans le premier État.

48. Nous l' avons vu (22), dans les deux cas, le résultat final peut être identique. Dans le premier, en l' absence de pension propre du conjoint inactif, le travailleur perçoit la pension au taux de ménage. Dans le second, il touche également la pension au taux de ménage mais réduite à due concurrence du montant de la pension propre au conjoint inactif perçue dans l' autre État membre. Le total des revenus du ménage est bien, à chaque fois, au moins égal à la pension du conjoint actif au taux de ménage.

49. À première vue, donc, l' État membre A attache les mêmes conséquences à la perception d' une pension par le conjoint inactif selon que cette prestation trouve sa source dans sa propre loi ou dans celle d' un autre État membre. Jusqu' à ce point, sa réglementation n' est donc pas discriminatoire puisqu' elle ne prive pas le travailleur migrant d' un avantage dont bénéficierait le sédentaire.

II ° L' article 48 s' oppose à certains effets que la législation de l' État membre A fait produire à la modification législative survenue dans l' État membre B

50. La réglementation de l' État membre A devient-elle discriminatoire, "à la marge" si l' on peut dire, en raison de certains effets qu' elle fait produire à la législation de l' État membre B? Telle est, vous le savez, la question centrale de cette affaire.

51. À cette question, nous avons répondu ° et nous continuons à répondre ° par l' affirmative.

52. Selon nous, un aspect discriminatoire apparaît en raison de l' extrême spécificité de la situation d' un assuré, tel le requérant au principal. Elle est cantonnée aux circonstances particulières d' une telle situation. Elle n' en est pas moins, pour autant, caractérisée.

53. La question se pose, en effet, dans les termes suivants: cette réglementation, qui admet le maintien au taux de ménage de la pension du conjoint actif lorsque celui-ci perçoit également une pension au taux majoré (pour conjoint à charge) dans un autre État membre (23), peut-elle refuser le maintien de ce taux lorsque, à ressources globales constantes, la majoration dans ce second État fait l' objet d' une simple novation par transformation de son montant en pension propre au conjoint inactif?

54. Et vous mesurez le choix qui s' offre à vous.

55. Vous pouvez mettre l' accent sur le fait que la réforme législative intervenue dans l' État membre B, parce qu' elle confère des droits propres à pension à la femme, contribue à assurer l' indépendance de celle-ci. Vous pouvez alors considérer que les droits des conjoints ont été modifiés dans leur substance et que l' on est en présence de deux situations différentes même si, par pure contingence, l' ancienne majoration et la pension qui l' a remplacée sont d' un même montant. Vous pouvez donc conclure que, dès lors qu' il perçoit une pension propre, le conjoint inactif n' est plus à proprement parler à charge, qu' il n' y a, en conséquence, ni discrimination ni entrave à la libre circulation des travailleurs.

56. Mais vous pouvez estimer ° et cette solution a notre préférence ° que ce qu' il convient de considérer c' est le revenu global d' un couple dont l' un des membres est un travailleur migrant ayant à sa charge un conjoint inactif.

57. Vous constaterez alors que, dans un cas tel que celui de l' espèce, la modification intervenue dans le ménage suite à la réforme législative décidée dans l' État membre B est nettement plus formelle que substantielle: seul le mari a travaillé, l' épouse est demeurée inactive, les ressources globales du couple dans cet État sont restées inchangées, le fait que la femme y perçoive désormais à titre personnel la moitié de la pension antérieurement versée pour elle à son mari n' ayant apporté aucune amélioration à cet égard.

58. Vous en déduirez donc que le droit communautaire s' oppose à la réduction dont s' agit.

59. Toute autre solution désavantagerait le travailleur migrant par rapport au sédentaire qui, dans l' État membre A et y ayant aussi un conjoint à charge, n' est pas menacé de voir sa pension réduite. Discriminatoire, elle entraverait donc la libre circulation des travailleurs.

60. S' il est un domaine où le fond doit primer la forme et la réalité l' apparence, c' est bien celui de la libre circulation des travailleurs au regard notamment des droits par eux constitués au terme de leur vie active.

61. Quant à la seconde question posée, nous renvoyons à nos précédentes écritures (24).

62. C' est pourquoi, maintenant très fermement l' orientation de nos premières conclusions, nous vous proposons de dire pour droit:

"1) L' article 4, paragraphe 1, de la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale, lu en liaison avec l' article 7, paragraphe 1, sous c), de la même directive, doit être interprété en ce sens qu' il ne s' oppose pas à ce qu' une disposition nationale attache des conséquences différentes à l' octroi d' une pension du chef du conjoint inactif selon que cette prestation est accordée sous la forme d' une augmentation de la pension du conjoint actif ou sous la forme d' une pension accordée personnellement au conjoint inactif.

2) Les articles 3, sous c), et 48, du traité CEE s' opposent à ce que, dès lors qu' elle n' est pas justifiée par des raisons d' ordre public, de sécurité publique et de santé publique, une réglementation nationale ait pour effet que le travailleur migrant dont le conjoint inactif demeure à sa charge soit privé de la pension au taux de ménage dans un premier État membre, en raison d' une pension versée directement à ce conjoint dans un autre État membre lorsque, sans augmentation globale des revenus du ménage qui y sont perçus, cette dernière se substitue purement et simplement à la majoration de pension antérieurement allouée dans ce dernier État au travailleur pour son conjoint inactif à charge."

(*) Langue originale: le français.

(1) - Points 17 et 18, et point 1 du dispositif.

(2) - Voir la première question posée par le juge a quo.

(3) - Arrêt du 7 février 1991, Roenfeldt (C-227/89, Rec. p. I-323, point 12).

(4) - Voir l' arrêt du 13 octobre 1977, Mura (22/77, Rec. p. 1699, point 10).

(5) - Voir Willms, B.: Artikel 51 , point 35, dans Kommentar zum EWG-Vertrag, Groben, Thiesing, Ehlermann, 4ème édition, p. 870.

(6) - Voir les réponses écrites de la Commission aux questions de la Cour, en date du 11 mars 1994.

(7) - Voir, notamment, l' arrêt du 18 mai 1989, Hartmann Troiani (368/87, Rec. p. 1333, point 21).

(8) - Points 18 et 19 de l' arrêt du 7 mars 1991, Masgio (C-10/90, Rec. p. I-1119), souligné par nous. Voir la jurisprudence citée.

(9) - Voir, sur ce point, la formule très générale de l' arrêt du 31 mars 1993, Kraus (C-19/92, Rec. p. I-1663): ... les articles 48 et 52 s' opposent à toute mesure nationale, relative aux conditions d' utilisation d' un titre universitaire complémentaire, acquis dans un autre État membre, qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l' exercice, par les ressortissants communautaires, y compris ceux de l' État membre auteur de la mesure, des libertés fondamentales garanties par le traité (point 32, souligné par nous).

(10) - Voir, en ce sens, le point 4.5 des réponses du Royaume-Uni aux questions de la Cour.

(11) - Arrêt du 18 mai 1989, précité supra note 7.

(12) - Point 23, souligné par nous.

(13) - Points 47 et 48.

(14) - Voir, sur ce point, le paragraphe 6.6 des réponses du gouvernement du Royaume-Uni aux questions de la Cour et p. 21 de la traduction française des observations de la partie défenderesse.

(15) - Article 10, paragraphe 4, de l' arrêté royal n 50.

(16) - Ibidem.

(17) - Article 10, paragraphe 1, sous b), de l' arrêté royal n 50.

(18) - Voir, en ce sens, les observations de la partie défenderesse, p. 8 et 9, et les réponses du gouvernement du Royaume-Uni aux questions de la Cour, point 2.7. Voir également les observations de la Commission, I.3.

(19) - Article 10, paragraphe 4, dernier alinéa, de l' arrêté royal n 50.

(20) - Voir les observations de la Commission, I.4, de la partie défenderesse, II.A et C, et les réponses de cette partie aux questions de la Cour, p. 2. Voir, également, les réponses du gouvernement du Royaume-Uni aux questions de la Cour, point 2.7.

(21) - Le conjoint inactif en Belgique ne peut toucher ni une pension propre fondée sur des années d' emploi (puisque précisément il est inactif) ni une pension propre fondée sur des années de résidence. Il peut toutefois percevoir une pension propre ou un avantage en tenant lieu pour d' autres motifs. Voir l' article 10, paragraphe 1, sous a), de l' arrêté royal n 50.

(22) - Voir supra, points 33 et 34.

(23) - Tel était le cas de la législation nationale néerlandaise avant sa modification du 1er avril 1985.

(24) - Points 54 et 55.