ECLI:EU:C:1985:424

Texte intégral

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

presentees le 22 octobre 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le tribunale di Roma vous a posé deux questions préjudicielles relatives à la validité des articles 24 et 28 du règlement no 1785/81 (JO 1981, L 177, p. 4), relatif au système de cotation dans le secteur du sucre. Avant d'examiner ces questions, il nous paraît utile de reprendre du rapport d'audience les faits importants pour le présent litige, ainsi qu'un résumé des observations écrites qui ont été présentées.

I — Les faits importants pour le présent litige

L'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre a été créée par le règlement no 1009/67 du Conseil, du 18 décembre 1967 (JO 1967, L 308, p. 1). Le régime mis en place par ce règlement était initialement applicable jusqu'en juillet 1975 et il prévoyait l'attribution à chaque entreprise d'un « quota de base » et d'un « quota maximal » pour chaque campagne. La quantité de sucre qui dépassait le quota maximal ne pouvait pas être vendue dans la Communauté. Le régime prévoyait également un système communautaire de financement des frais d'écoulement des excédents; ceux-ci seraient supportés dans certaines limites par l'ensemble des producteurs au moyen d'une cotisation à la production et, pour le reste, ils seraient mis à la charge du budget communautaire. Ce régime a été prorogé, sous réserve de certaines modifications, jusqu'à la campagne 1979-1980 par le règlement no 3330/74 du Conseil du 19 décembre 1974 (JO 1974, L 359, p. 1) et, pour la campagne 1980-1981, par le règlement no 1592/80 du Conseil du 24 juin 1980 (JO 1980, L 160, p. 12). En ce qui concerne le règlement no 3330/74, précité, il convient de relever qu'il a augmenté les quotas de base pour tous les États membres à l'exception de l'Italie, cette augmentation correspondant à la quantité de sucre préférentiel importé en provenance des États ACP en vertu des engagements internationaux de la Communauté.

La réglementation précitée a été remplacée avec effet au 1er juillet 1981 par le règlement no 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO 1981, L 177, p. 4). Ce règlement, qui est en cause dans la présente affaire, part de la considération

« que les raisons qui ont conduit jusqu'ici la Communauté à retenir pour les secteurs du sucre et de l'isoglucose un régime de quotas de production restent toujours fondées; que, toutefois, des aménagements sont à apporter à celui-ci, d'une part, pour tenir compte de l'évolution récente de la production et, d'autre part, pour doter la Communauté des instruments nécessaires pour assurer de façon juste mais efficace le financement intégral par les producteurs eux-mêmes des charges à l'écoulement des excédents résultant du rapport entre la production de la Communauté et sa consommation... ».

Tout en maintenant les critères généraux de la réglementation antérieure, le règlement no 1785/81 y a apporté des modifications à maints égards. C'est ainsi qu'il a introduit une nouvelle terminologie: le « quota de base » est devenu le « quota A », la différence entre le quota de base et le quota maximal le « quota B » et la production dépassant la somme des quotas A et B le « sucre C ». Le nouveau régime distingue donc entre trois types de quotas:

—	le quota A, qui peut être librement commercialisé dans le marché commun et dont l'écoulement est garanti par le prix d'intervention;

—

le quota B, qui est la quantité de la production de sucre dépassant le quota de base sans dépasser le « quota maximal » égal au quota A affecté d'un coefficient et pouvant également être commercialisé librement dans le marché commun ou exporté avec une aide à l'exportation. Cette aide, qui est versée sous forme de restitutions à l'exportation, est égale à la différence entre le prix d'intervention et le prix mondial du sucre;

—	le quota C, qui est la quantité de la production dépassant le « quota maximal » (quota A + quota B) et qui ne peut être commercialisé que dans les pays tiers sans qu'aucune aide à l'exportation puisse lui être accordée.

Le régime instauré par le règlement no 1785/81 innove également en ce qui concerne le financement des frais résultant de l'exportation du sucre, et cela à deux égards:

—	en premier lieu, le règlement no 1785/81 a introduit le principe de la responsabilité intégrale des producteurs; les frais d'écoulement sur les marchés d'exportation des quantités de sucre admises au bénéfice des restitutions sont entièrement mises à leur charge;

—

en deuxième lieu, il soumet à la cotisation à la production, pour la première fois depuis l'établissement de l'organisation commune du marché du sucre, non seulement le sucre produit au titre du quota B (qui était déjà soumis à la cotisation en vertu de la réglementation précédente), mais aussi le sucre produit au titre du quota A.

En vertu des articles 24 et 28 du règlement no 1785/81, dont il s'agit dans la présente affaire, le régime des quotas et des cotisations est aménagé comme suit:

—

les quantités de référence (dites « quantités de base ») pour la fixation des quotas de base (dits « quotas A ») restent inchangées par rapport à la réglementation précédente, à l'exception de la quantité de base accordée à l'Italie, qui passe de 1230000 tonnes à 1320000 tonnes (article 24 du règlement no 1785/81);

—

les quotas dépassant les quotas de base mais restant dans la limite du quota maximal (ce qu'il est convenu d'appeler les « quotas B ») sont établis en fonction de la production effective sous réserve, toutefois, qu'ils ne soient pas inférieurs à 10 % des quotas de base. Pour tenir compte de l'évolution régionale de la production de la betterave et de la canne à sucre, les quotas B sont fixés à un volume égal à la moyenne de la production la plus élevée constatée pendant trois des cinq dernières campagnes (ibidem);

—

les frais d'écoulement des excédents résultant du rapport entre la production et la consommation communautaires sont intégralement financés par les producteurs eux-mêmes, étant donné que la production totale dans le cadre des quotas A et B est soumise à une cotisation à verser selon les modalités suivantes (article 28 du règlement no 1785/81):

—	la perte globale résultant de l'écoulement des excédents en cause dans la Communauté est d'abord répartie sur l'ensemble de la production réalisée dans le cadre des quotas A et B avec une cotisation à la production plafonnée à 2 % du prix d'intervention du sucre blanc;

—

la partie de cette perte qui n'est pas couverte par le produit de cette cotisation est financée par une cotisation supplémentaire sur la production réalisée au titre du quota B et plafonnée, en principe, à 30 % du même prix d'intervention. Toutefois, au cas où ce dernier mode de financement est encore insuffisant, le plafond peut être relevé jusqu'à 37,5 % (ce qui fait que la charge totale à la production peut atteindre, dans le cas du quota B, 2 % + 37,5% = 39,5%).

Les demandeurs au principal, à savoir la société Eridania zuccherifici nazionali SpA, quinze autres sociétés italiennes productrices de sucre, le Consorzio nazionale bieticultori et l'Associazione nazionale bieticultori, ont assigné la Cassa conguaglio zucchero, le ministère des Finances et le ministère du Trésor devant le tribunale di Roma au motif qu'ils avaient reçu en 1982 des demandes de paiement de cotisations à la production de sucre visées aux articles 24 et 28 du règlement no 1785/81. Ils ont demandé au tribunale de renvoyer l'affaire devant la Cour de justice aux fins d'entendre dire que le règlement no 1785/81 est illégal et que les cotisations réclamées ne sont pas dues, et de condamner les défendeurs au remboursement des cotisations déjà versées, y compris les intérêts y afférents.

Estimant que le litige soulevait le problème de la validité des articles 24 et 28 du règlement précité, le tribunale di Roma a sursis à statuer et saisi la Cour, en application de l'article 177 du traité CEE, des questions suivantes :

«a)

En imposant aux producteurs italiens de verser pour la commercialisation du sucre à prix garanti une cotisation calculée sur la base des quotas de production fixés par l'article 24 du règlement (CEE) no 1785/81 du Conseil, l'article 28 du règlement précité est-il illégal au motif qu'il viole l'interdiction de discrimination prévue par les articles 7 et 40, paragraphe 3, du traité et est contraire au principe de proportionnalité eu égard à l'objectif énoncé à l'article 39, paragraphe 1, sous b), du même traité?

b)	Lorsqu'il détermine le quota italien de production A et le rapport entre le quota A et le quota B, l'article 24 du règlement no 1785/81 est-il illégal pour défaut de motifs sur la base de l'article 190 du traité? »

Dans les motifs de l'ordonnance de renvoi, la juridiction nationale expose en substance ce qui suit.

L'Italie est l'État membre où le rapport entre la consommation intérieure et le quota A est le plus bas (85 % contre une moyenne communautaire de 101 % et un maximum de 194 % pour la Belgique). Il s'ensuit que l'Italie ne peut exporter que du sucre prélevé sur le quota B (avec une cotisation égale à 39,5 % du prix d'intervention), alors que les autres États membres peuvent aussi exporter du sucre prélevé sur le quota A (avec une cotisation moins élevée de 2 %). Cette situation constitue une violation de l'article 7 du traité CEE.

Selon la juridiction nationale, il existe aussi une discrimination entre producteurs au sens de l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE. D'une part, le rapport entre les cotisations perçues sur les quantités prélevées sur le quota B et le montant de ce quota pour l'Italie est le plus élevé de la Communauté (138 LIT/kg contre une moyenne communautaire de 113 LIT/kg). D'autre part, les coûts fixes de production pour les quantités du quota A sont plus élevées en Italie que dans tout autre pays de la Communauté, puisque la production moyenne italienne par entreprise est la plus basse (293333 quintaux contre une moyenne communautaire de 466471 quintaux).

En outre, les cotisations imposées aux producteurs italiens pour le quota B sont disproportionnées par rapport au but énoncé à l'article 39, paragraphe 1, sous b), du traité CEE, qui est d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole.

Enfin, toujours selon l'ordonnance de renvoi, le règlement no 1785/81 n'est pas suffisamment motivé, puisqu'il se borne à affirmer, en ce qui concerne les quotas de production, que les raisons ayant conduit à leur instauration restent toujours valables. Il aurait fallu expliquer pourquoi les changements intervenus entre-temps dans la situation du marché étaient insignifiants.

II — Observations écrites

Sur la première question

Les demandeurs au principal et le gouvernement italien proposent de répondre par l'affirmative à la première question préjudicielle, tandis que le Conseil et la Commission estiment que l'examen de cette question ne fait apparaître aucun élément ni aucune circonstance de nature à affecter la validité de l'article 28 du règlement no 1785/81.

Les demandeurs au principal observent que le législateur communautaire n'a pas tenu compte des faits suivants lors de l'introduction du principe de la responsabilité financière intégrale des producteurs par le règlement no 1785/81.

—

Entre 1968 et 1981, le quota A n'a pas été augmenté pour l'Italie, alors qu'une telle augmentation a été accordée à tous les autres États membres par le règlement no 3330/74 du Conseil. Une comparaison des quotas A attribués par le règlement no 1009/67 avec ceux attribués par le règlement no 3330/74 fait apparaître que tous les États membres, à l'exception de l'Italie, ont reçu une augmentation allant d'un minimum de 13,1 % (pour le Danemark) et 13,7 % (pour l'Allemagne) à 24,8 % pour la France et 25,5 % pour les Pays-Bas (la moyenne communautaire étant de 16,8 %).

L'entrée en vigueur du règlement no 1785/81 n'a pas remédié à la différence de traitement en question, étant donné que l'augmentation en pourcentage du quota attribué à l'Italie (90000 tonnes, soit 7,3 %) est nettement inférieure à celle du quota attribué aux autres États membres et à la moyenne communautaire (qui est passée de 16.8 à 18 % en raison de l'augmentation du quota italien).

—

L'Italie a démontré, au cours des dernières années, qu'elle est en mesure de produire une quantité de sucre correspondant au moins à son quota majoré de l'augmentation communautaire moyenne. En effet, il ressort d'une « communication des États membres — secteur du sucre », publiée en janvier 1984 par la Commission, qu'au cours de la campagne 1981-1982, l'Italie a produit 2048000 tonnes de sucre blanc contre 1185000 tonnes pour la campagne 1968-1969 et 1339000 tonnes pour la campagne 1975-1976.

—	L'Italie allègue que l'augmentation de sa consommation (de 5,9 %) a été supérieure tant à celle des autres États membres qu'à la moyenne communautaire.

—

L'Italie est, avec l'Allemagne, l'État membre où le rapport entre le quota A et la consommation intérieure est le plus faible (76 % contre une moyenne communautaire de 98% pour la campagne 1980-1981; 87 % contre une moyenne communautaire de 113 % — y compris le sucre ACP — pour la campagne 1981-1982).

—

L'Italie n'a jamais été à l'origine de frais d'écoulement des excédents, ni à la charge du FEOGA, ni à la charge des autres producteurs communautaires. Étant donné que ce sont les entrepreneurs des États membres dont la production est inférieure à la consommation et dont le quota A est inférieur à la demande intérieure qui sont appelés à payer, on en arrive à la situation où un producteur italien qui n'a jamais contribué à la création d'excédents finance l'écoulement à prix garanti de la production de ses partenaires communautaires, qui bénéficient du taux d'imposition de 2 % sur une partie plus importante de leur production imposable.

Le gouvernement italien souligne, dès lors, que seule la fixation du quota A sur la base de la consommation des différents États membres aurait été conforme au principe de la responsabilité des producteurs. En outre, le principe de l'imputation totale des charges aux producteurs ne justifie pas le maintien du quota A des États membres à un niveau plus élevé en contrepartie des importations de sucre préférentiel des pays ACP.

Les développements décrits ci-dessus font apparaître que le système résultant des dispositions combinées des articles 28 et 24 du règlement no 1785/81 viole le principe de non-discrimination en raison de la nationalité (article 7 du traité CEE) et de non-discrimination entre producteurs de la Communauté (article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE) en ce que les producteurs italiens supportent sur leur quota B — qui n'entraîne pas de charges à l'exportation — les charges découlant des exportations effectuées par les producteurs des autres États membres dont le quota A est supérieur à la consommation intérieure.

Ensuite, il y a également discrimination en raison de l'augmentation considérable des coûts fixes que les producteurs italiens doivent supporter et qui résulte de la circonstance que les entreprises italiennes n'ont droit chacune qu'à un quota A moyen de 29233 tonnes, alors que la moyenne communautaire s'élève à 51873 tonnes.

Les dispositions combinées des articles 28 et 24 du règlement no 1785/81 enfreignent également le principe de proportionnalité, qui vise à moduler les sacrifices demandés aux administrés en fonction de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune, en ce que la cotisation sur le quota B impose aux producteurs italiens un sacrifice disproportionné par rapport aux résultats obtenus.

Enfin, étant donné que la cotisation se répercute à raison de 60 % sur les producteurs italiens de betteraves, elle aboutit, en fait, à une diminution du revenu contraire au but du traité, qui est d'« assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel » [article 39, paragraphe 1, sous b), du traité CEE].

En conséquence, les demandeurs au principal proposent à la Cour de répondre dans les termes suivants à la première question:

«L'article 28 du règlement no 1785/81 du Conseil est illégal en tant qu'il impose aux producteurs italiens de verser, pour la commercialisation du sucre à prix garanti, une cotisation calculée sur la base des quotas de production fixés à l'article 24 et comporte à l'égard de certains de ces producteurs une discrimination interdite par les articles 7 et 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE, ainsi qu'une violation du principe de proportionnalité des sacrifices. »

Le gouvernement italien fait valoir que l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre est basée sur un système de contingentement de la production ayant essentiellement pour but de garantir l'équilibre entre le principe de la spécialisation de la production et la nécessité d'aider les zones moins favorisées en raison des coûts plus élevés et des faibles rendements.

Cet équilibre, qui a été réalisé par le règlement no 1009/67, a été compromis ultérieurement par le règlement no 3330/74 qui, pour compenser les effets négatifs de l'importation de sucre préférentiel (originaire des pays ACP, de l'Inde et des pays et territoires d'outre-mer), n'a accordé une augmentation substantielle des quotas de production qu'aux principaux pays producteurs de sucre, alors que les coûts résultant de l'exportation des excédents devaient, comme auparavant, être supportés collectivement par l'ensemble des producteurs.

En outre, le règlement no 1785/81 a rendu les producteurs entièrement responsables de l'ensemble des charges résultant de l'exportation des excédents en supprimant le plafond de la cotisation et la garantie du FEOGA. Il a également abandonné la garantie totale du prix d'intervention pour le sucre produit au titre du quota A en disposant que la cotisation grève également ce sucre.

Il existe une différence injustifiée de traitement du fait que la cotisation grève de manière égale les quantités produites au titre des quotas A et B, alors qu'elles entraînent des coûts tout à fait différents; en effet, la production au titre du quota B est considérée comme exempte de frais généraux, étant donné que ceux-ci sont couverts par le prix d'intervention garanti à la production dans le cadre du quota A.

Le nouveau système a aussi modifié la signification et la fonction des quotas de production. Ces derniers devaient représenter, en quelque sorte, la reconnaissance de la capacité technique de chaque entreprise de transformation. Or, à l'heure actuelle, ils remplissent uniquement le rôle de paramètre de la contribution financière aux coûts résultant de l'exportation des excédents communautaires. C'est ainsi que celui qui produit des excédents bénéficie des avantages découlant d'une production plus importante au niveau des coûts de transformation, alors que tous les producteurs (excédentaires ou non) sans distinction doivent subir les effets de la surproduction.

En outre, ce développement menace de perturber progressivement l'équilibre de la production dans la Communauté, étant donné que le producteur excédentaire, qui ne subit que partiellement les effets de ses propres excédents, aura tendance à augmenter sa production et à acquérir ainsi le droit à une augmentation de son quota. En revanche, celui qui a des coûts plus élevés — et ne produit en général pas d'excédents — est obligé de contribuer de manière considérable aux charges résultant de l'exportation des quantités pour la production desquelles il n'est pas responsable et dont il ne retire aucun bénéfice. Cette situation compromet le maintien du niveau traditionnel de sa production de référence.

Le gouvernement italien en conclut, dès lors, que la répartition des charges d'exportation entre les différentes entreprises communautaires est discriminatoire en ce que la consommation dans la Communauté constitue le paramètre effectif de la participation financière de l'ensemble des producteurs, alors que le montant total des frais est réparti entre les différentes entreprises, non pas sur la base de la consommation dans les pays où ces entreprises sont établies, mais sur la base des différents quotas de production. Il propose, dès lors, de répondre par l'affirmative à la première question.

Le Conseil soutient que l'article 28 du règlement no 1785/81 n'est ni discriminatoire ni disproportionné par rapport aux buts énoncés à l'article 39, paragraphe 1, sous b), du traité CEE.

En ce qui concerne la discrimination exercée en raison de la nationalité, le Conseil souligne ce qui suit:

—

l'Italie est le seul État membre pour lequel les quantités de base ont été fixées dès l'origine (règlement no 1009/67) à un niveau supérieur par rapport aux quantités de base attribuées aux autres Etats membres. Cette situation a été maintenue lors de la deuxième période d'application du système de quotas (règlement no 3330/74) en dépit du fait que la production de référence de l'Italie (production moyenne pendant les années 1968 à 1972) ait été inférieure à sa quantité de base originaire. Quant à la troisième période d'application du système de quotas (règlement no 1785/81), l'Italie était le seul État membre pour lequel le quota A a été fixé à un niveau supérieur à celui des quantités de base existantes;

—

à la suite de l'augmentation de la quantité de base globale accordée à l'Italie, le quota A de chaque entreprise sucrière italienne est fixé à un niveau supérieur à celui applicable pendant la période allant du 1er juillet 1980 au 30 juin 1981, tandis que, pour les entreprises sucrières des autres États membres, le quota A de chaque entreprise a été maintenu au niveau du quota A qui leur avait été accordé pendant cette période (article 24, paragraphe 3, du règlement no 1785/81);

—

les producteurs italiens de sucre participent, par le versement d'une cotisation, au financement des charges d'écoulement des excédents qui résultent globalement dans la Communauté du rapport entre la production et la consommation. Toutefois, il y a lieu de souligner que la cotisation à la production est calculée par rapport au prix d'intervention et non par rapport au prix d'intervention dérivé — plus élevé — applicable à l'Italie (qui est une zone déficitaire au sens de l'article 3 du règlement no 1785/81). C'est la raison pour laquelle les producteurs italiens de sucre sont, en fait, soumis à une cotisation moins élevée que les autres producteurs de la Communauté.

En ce qui concerne la discrimination entre producteurs, le Conseil observe tout d'abord que, dans la Communauté, les quotas B sont fixés sur la base d'un critère objectif. En effet, en vertu de l'article 24, paragraphe 4, du règlement no 1785/81, le quota B de chaque entreprise est égal à la moyenne des productions les plus élevées que ces entreprises ont enregistrées pendant trois des cinq dernières campagnes. Ce mode de fixation, qui est applicable en tant que tel dans tous les États membres, a été choisi en fonction de l'objectif principal du règlement, qui est d'assurer une certaine maîtrise de la production sucrière tout en permettant de réorienter la production conformément au principe de la spécialisation. Dans ces conditions, la charge éventuellement différente que les producteurs italiens de sucre B doivent supporter par rapport aux autres producteurs de la Communauté n'est que le résultat d'une différence du niveau de production lors des campagnes précédentes.

De toute façon, il n'y a pas de discrimination prohibée par l'article 40 du traité CEE dès lors que la prétendue différence de traitement est fondée sur des différences objectives découlant des situations économiques sous-jacentes. Dans son arrêt du 27 septembre 1979 (affaire 230/78, Eridania, Rec. 1979, p. 2749, attendu 18), la Cour a déjà constaté que « la situation dans les domaines betteravier et sucrier sur le territoire italien diffère sensiblement de celle qui existe sur le territoire des autres États membres. Par rapport aux entreprises des autres États membres, les entreprises italiennes jouissent à certains égards d'un régime favorable, par exemple en ce qui concerne le régime d'aides... ».

Enfin, dans le règlement no 1009/67, le législateur communautaire a déjà pris en considération les différences de coût de production dans la Communauté, dues à des difficultés d'ordre structurel. Pour ce qui est des difficultés structurelles propres à l'Italie, les mesures suivantes ont été arrêtées:

—

octroi, en 1967, à l'Italie d'une quantité de base relativement supérieure à celle accordée aux autres États membres; maintien de cette situation en 1974 et fixation, en 1981, du quota A pour l'Italie à un niveau supérieur à celui des quantités de base existantes (90000 tonnes, soit 7,3 %, de plus);

—	autorisation accordée à l'Italie par le règlement no 1009/67 d'octroyer des aides nationales, tant aux producteurs de betteraves qu'aux producteurs de sucre, en plus de la garantie des prix régionalisés (articles 3 et 34 du règlement précité) ;

—

maintien de cette autorisation par les règlements ultérieurs (avec augmentation du montant), complétés par une disposition permettant l'octroi d'aides spécifiques pour tenir compte de la situation des taux d'intérêt pratiqués en Italie (article 3 du règlement no 1592/80; article 46 du règlement no 1785/81);

—	faculté accordée à l'Italie de modifier sans limites les quotas des entreprises dans la mesure nécessaire à la réalisation de plans de restructuration (article 25 du règlement no 1785/81 et règlement no 193/82, JO 1982, L 21, p. 3).

En ce qui concerne la violation du principe de proportionnalité, le Conseil observe, tout d'abord, que le prix minimal tant de la betterave A que de la betterave B est plus élevé dans les zones déficitaires de la Communauté (dont l'Italie fait partie) et, ensuite, que les producteurs de betteraves et de sucre bénéficient en Italie des aides nationales autorisées par l'article 46 du règlement no 1785/81.

Le Conseil ajoute que le système de quotas de production — qui a été introduit comme élément essentiel de l'organisation commune des marchés — constitue une mesure d'intérêt général à propos de laquelle la Cour a estimé que « l'on ne peut attendre du Conseil qu'il tienne compte des motifs, des options commerciales et de la politique interne de chaque entreprise individuelle » (arrêt du 29 octobre 1980, affaire 138/79, Roquette Frères, Rec. 1980, p. 3333, attendu 30). Au demeurant, l'adoption de telles mesures impliquant un choix de politique économique dans une situation complexe, le Conseil estime que, conformément à la jurisprudence de la Cour, il jouit d'un large pouvoir d'appréciation.

A l'instar du Conseil, la Commission fait valoir que l'article 28 du règlement no 1785/81 n'est pas discriminatoire, ne viole pas le principe de proportionnalité et répond aux buts énoncés à l'article 39 du traité CEE.

En ce qui concerne la discrimination exercée en raison de la nationalité (article 7 du traité CEE) ou entre producteurs de la Communauté (article 40, paragraphe 3, du traité CEE), la Commission examine quatre aspects, à savoir le rapport entre la consommation intérieure italienne et le quota A; le niveau de la consommation intérieure italienne et les possibilités d'exportation; le rapport entre les quotas italiens B et les cotisations perçues sur ces quotas; le niveau des coûts fixes de production pour le quota A.

—

La Commission estime que le rapport entre la consommation intérieure et le quota A (qui, selon l'ordonnance de renvoi, est de 85 % pour l'Italie contre une moyenne communautaire de 101 %) est dénué de pertinence dans la présente affaire, étant donné que les quantités nationales ont été fixées non pas sur la base de la consommation intérieure, mais, conformément aux principes de la solidarité entre les producteurs, de la spécialisation de la production et de la liberté des échanges intracommunautaires, sur la base de la production effective au cours d'une période de référence. Du reste, pour tenir compte du manque de compétitivité de la production italienne de betteraves, l'Italie a été autorisée à accorder des aides tant aux producteurs de betteraves qu'aux producteurs de sucre et à modifier les quotas accordés aux entreprises sans respecter les plafonds prévus à l'article 25 du règlement no 1785/81.

—

Quant au niveau de la consommation intérieure italienne et à la prétendue impossibilité pour les producteurs italiens d'exporter des quantités de sucre autres que celles prélevées sur le quota B, la Commission affirme que -les producteurs italiens n'exportent pas de sucre produit sous quotas vers des pays tiers et n'utilisent pas intégralement leurs quotas B. En outre, il n'existe aucun rapport entre la destination du produit (consommation sur le marché communautaire ou exportation) et les cotisations perçues sur la production. Enfin, des restitutions à l'exportation sont prévues pour permettre la vente sur le marché mondial du sucre produit sous quotas (A et B).

—

Quant au rapport entre les quotas italiens B et les cotisations perçues (qui, selon l'ordonnance de renvoi, est de 138 LIT/kg contre une moyenne communautaire de 113 LIT/kg), la Commission observe que la cotisation est perçue selon un taux identique sur la production effective de toutes les entreprises de la Communauté.

Elle ajoute, dans l'hypothèse où la juridiction nationale se référerait non pas au taux de la cotisation, mais au rapport entre les cotisations payées et le quota B, que ce rapport est dépourvu de signification, étant donné que le quota est une notion purement abstraite, qui détermine la limite maximale de la garantie de prix et de commercialisation, alors que la production effective constitue la base imposable de la cotisation.

Les entreprises des différents États membres utilisent donc toujours dans une mesure variable le quota B au cours des différentes campagnes.

—

La Commission soutient qu'il n'y a aucune raison de se référer aux coûts fixes de production (coûts des installations) pour le quota A et de laisser de côté les coûts variables (main-d'œuvre, charges sociales et fiscales). En outre, les quotas sont attribués aux entreprises et non aux établissements. Or, si on divise le total du quota A par le nombre d'entreprises, la moyenne italienne apparaît comme étant la plus élevée de toute la Communauté (1015385 quintaux contre 951600 quintaux pour la campagne 1982-1983).

En ce qui concerne le grief de la violation du principe de proportionnalité du fait que la perception des cotisations sur le quota B est disproportionnée par rapport aux besoins à satisfaire, la Commission explique que le financement de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre est aménagé de telle sorte que seules les opérations d'intervention sont financées par le FEOGA, alors que la péréquation des coûts de stockage et les restitutions à l'exportation sont, depuis 1981, entièrement à la charge des producteurs. Tous les producteurs de sucre bénéficient donc des dépenses engagées par le budget communautaire.

Le régime vise à contenir la production communautaire et, en même temps, à la rapprocher le plus possible de la consommation sur le marché intérieur et à favoriser la spécialisation. Le quota A, qui représente la consommation intérieure, ne donne lieu qu'à la perception d'une cotisation minime; en revanche, le quota B, qui est destiné pour l'essentiel à l'exportation, est soumis à une cotisation beaucoup plus élevée, destinée à financer les restitutions nécessaires et, en même temps, à avoir un effet dissuasif sur les producteurs. La cotisation est donc perçue sur une production destinée normalement à l'exportation et est utilisée pour rendre cette exportation possible au moyen de restitutions. En outre, le producteur qui n'utilise pas son quota B n'est pas soumis à l'imposition relative à ce sucre.

En ce qui concerne le grief de la violation de l'article 39, paragraphe 1, sous b), du traité CEE par le fait que 60 % des cotisations sur le quota B sont payées par les producteurs de betteraves, la Commission relève que la cotisation imposée aux producteurs italiens sur la production de sucre B est égale à celle qui est imposée aux producteurs des autres États membres et que, de plus, la production italienne de sucre B est, à l'heure actuelle, quasiment inexistante. Ensuite, la cotisation sur la production (de sucre A et B) est calculée sur le prix d'intervention et non sur le prix d'intervention dérivé — plus élevé — applicable à l'Italie. Exprimée en pourcentage, les producteurs italiens paient, en fait, une cotisation moins élevée pour le sucre B (28,8 % du prix d'intervention pour la campagne 1981-1982 contre 30 % pour les producteurs de betteraves des autres États membres).

A cet égard, la Commission rappelle que c'est précisément le régime des quotas qui a permis le maintien de la production de betteraves en Italie, alors que ces betteraves contiennent des composants sensiblement moins utiles que celles produites dans d'autres États membres. Par conséquent, le régime dans son ensemble est destiné à assurer le niveau de vie de la population agricole.

Sur la seconde question

Les demandeurs au principal et le gouvernement italien proposent de répondre aussi par l'affirmative à la seconde question, alors que le Conseil et la Commission estiment que l'examen de cette question ne fait apparaître aucun élément de nature à affecter la validité de l'article 24 du règlement no 1785/81.

Les demandeurs au principal et le gouvernement italien s'accordent à soutenir que la disposition en cause a été arrêtée en violation de l'article 190 du traité CEE en ce qu'elle ne comporte pas de motivation suffisante relativement à la détermination des quotas pour l'Italie.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, les motifs doivent faire apparaître de manière claire et non équivoque le raisonnement de l'autorité communautaire qui a adopté l'acte en question, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure adoptée et à la Cour d'exercer son contrôle.

Le règlement no 1785/81 ne satisfait pas à ces exigences. Ses considérants se bornent à affirmer que « les raisons qui ont conduit jusqu'ici la Communauté à retenir ... un régime de quotas de production restent toujours fondées », sans apporter aucune indication relative au montant des quotas et au fait que la situation sur le plan de la production et de la consommation dans les différents États membres ainsi que la structure des cotisations ont changé entre-temps.

Le Conseil et la Commission soulignent que la motivation exigée par l'article 190 du traité CEE dépend de la nature de l'acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté.

La Cour a notamment reconnu qu'« on ne saurait exiger que la motivation des règlements spécifie les différents éléments de fait ou de droit, parfois très nombreux et complexes, qui font l'objet des règlements, dès lors que ceux-ci rentrent dans le cadre systématique de l'ensemble dont ils font partie. Si l'acte contesté fait ressortir l'essentiel de l'objectif poursuivi par l'institution, il serait excessif d'exiger une motivation spécifique pour chacun des choix techniques qu'elle a opérés » (arrêt du 28 octobre 1982, affaires jointes 292 et 293/81, Lion et Haentjens, Rec. 1982, p. 3887, attendu 19). Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que l'existence d'un lien étroit entre deux règlements peut indiquer de manière suffisamment précise les raisons qui ont conduit à leur adoption.

Dans le cas d'espèce, il suffit de rappeler que le régime des quotas existe depuis 1968 et qu'une motivation plus abondante figure dans le règlement no 1009/67 (considérants 9 et 10) et le règlement no 3330/74 (considérant 11).

III — Appréciation de l'affaire

1. La prétendue violation du principe de non-discrimination

A l'audience, les demandeurs au principal ont encore une fois énoncé clairement leurs prétentions en réponse à des questions de la Cour. Leur grief principal est dirigé contre le fait que les quotas A ne tiennent pas compte de la consommation intérieure, en l'espèce la consommation italienne. De ce fait, le quota italien A ne suffirait pas à couvrir la consommation italienne, à utiliser intégralement la capacité de production et à compenser intégralement les frais fixes de la production de sucre. De plus, la cotisation à la production de 2 % doit être versée sur la quantité produite dans le cadre du quota A en vue de compenser les frais résultant du système d'intervention, alors que ce ne sont pas les producteurs italiens, mais les autres producteurs communautaires qui sont responsables des excédents, lesquels, dans la mesure où ils sont produits dans le cadre du quota B, doivent être écoulés sur le marché mondial au moyen de restitutions à l'exportation. Du fait que le quota A a été ainsi fixé à un niveau trop bas, les producteurs de sucre italiens se trouvent, selon les demandeurs au principal, dans une situation différente des autres producteurs de sucre de la Communauté. Cette thèse est étayée par différents chiffres. En ce qui concerne le montant du quota de base italien au titre du règlement no 1009/67 (article 23), comparé au quota A italien au titre du règlement no 1785/81 (article 34), il paraît s'être accru de 7,3 % contre 18 % en moyenne du montant total des quotas dans la Communauté. En revanche, la consommation italienne de sucre pendant la même période a augmenté de 9,1 %, alors qu'elle a baissé de 2,1 % dans l'ensemble de la Communauté. La solution à ce problème consisterait dans la fixation du quota A sur la base de la consommation (intérieure) ou dans la prise en considération, du moins dans une certaine mesure, de cette consommation.

Or, selon nous, le raisonnement que nous venons de formuler ne change rien à la légalité de la règle de la fixation du quota A sur la base de la production effective. Fixer ce montant sur la base de la consommation existant dans chaque État membre serait contraire à la notion de spécialisation qui est à la base du marché commun et selon laquelle la production doit, en principe, s'effectuer dans le lieu économiquement le plus approprié. Une augmentation de la production peut être due à une capacité de production plus rentable, et inversement. Nous observerons à cet égard que, dans le secteur de l'acier, les quotas sont également accordés sur la base de la production effective des entreprises sidérurgiques. La Commission a aussi relevé à l'audience qu'en l'absence du système de quotas, la production sucrière italienne aurait probablement disparu dans une large mesure. Comme nous l'avons dit plus haut, le gouvernement italien a reconnu, lui aussi, que le régime de quotas, tel qu'il est appliqué, comporte un élément d'aides à des zones moins favorisées. Nous avons aussi déjà mentionné plus haut les différents éléments de cette aide (une quantité de base plus élevée au départ de l'organisation du marché, un prix d'intervention plus élevé, l'octroi d'aides nationales aux producteurs et une augmentation du quota A en 1981). En ce qui concerne l'appréciation concrète de l'importance des notions susmentionnées de spécialisation et d'aide, il faut, certes, reconnaître un très large pouvoir d'appréciation au Conseil. D'importants excédents de production dans un contexte de bas prix sur le marché mondial pourront notamment conduire le Conseil — cela aussi pour des raisons d'ordre budgétaire et de politique commerciale — à pratiquer une politique restrictive en ce qui concerne la fixation des quotas et des prix en général et l'élaboration de la notion d'aide sur ces deux points en particulier.

En ce qui concerne l'intervention du gouvernement italien dans la présente procédure, il est frappant que, ainsi qu'il ressort des pièces produites dans une procédure antérieure, le gouvernement italien a exprimé au sein du Conseil ses griefs contre les modalités projetées de l'organisation du marché, mais n'a pas tenté de bloquer la prise de décision sur la base de ces griefs. La voie suivie ensuite en l'espèce par le gouvernement italien pour invoquer la violation du principe de non-discrimination devant la Cour en raison d'une prétendue violation des intérêts vitaux de l'Italie nous paraît effectivement être, dans un cas de ce genre, une voie absolument légitime, sur le plan juridique, pour permettre à un État membre de contester encore a posteriori une décision du Conseil. Le gouvernement italien a déjà suivi à l'époque une telle voie dans l'affaire 32/65, lorsque le Conseil, ayant arrêté le règlement no 19/65, n'avait pas tenu compte des griefs que le gouvernement italien avait à l'encontre de ce règlement.

En ce qui concerne les coûts fixes de la production de sucre, les demandeurs au principal ont fait valoir une fois de plus à l'audience que la production dans le cadre du quota A ne couvre pas intégralement ces coûts, tandis qu'une production plus élevée — dans le cadre du quota B — se heurte à une cotisation à la production beaucoup plus élevée. Ils ont aussi estimé que la cotisation de 2 % sur le quota A avait un effet désastreux pour les producteurs italiens. Le Conseil a aussi admis dans son mémoire en défense que les coûts de production sont en Italie supérieurs à la moyenne communautaire, bien qu'il y ait à cet égard désaccord sur les chiffres. Or, le système de quotas ne vise pas, en premier lieu, à tenir compte des différences de coûts de production, mais précisément à permettre dans certaines limites le maintien de productions moins rentables, telles que celles existant en Italie. En revanche, nous ne sommes pas convaincus par l'opinion que la Commission a exprimée à l'audience, à savoir que la faillite d'un certain nombre de producteurs italiens devrait être mise sur le compte non pas de la cotisation de 2 %, mais d'une mauvaise gestion. A l'heure actuelle, les entreprises industrielles doivent souvent se contenter d'une marge bénéficiaire ne dépassant pas 2 % de leur chiffre d'affaires. Une cotisation de 2 % peut alors effectivement s'avérer fatale pour leur rentabilité.

Toutefois, même si les requérants avaient raison à cet égard et si la Commission et le Conseil n'avaient pas suffisamment discerné les conséquences de la cotisation de 2 % sur le quota A des producteurs italiens, nous pensons que cela ne constitue pas une raison suffisante pour considérer comme illégale l'appréciation faite par le Conseil entre le principe de spécialisation et l'aide aux régions produisant dans des conditions moins favorables. En effet, il n'est pas contesté que d'autres producteurs italiens ont effectivement été en mesure de payer la cotisation de 2 % sans que cela affecte gravement leur rentabilité. En outre, à l'audience, la Commission a, elle aussi, encore une fois attiré avec raison l'attention à cet égard sur le fait que le règlement no 1785/81, à l'instar des règlements antérieurs, a introduit des mesures spécifiques pour l'Italie, telles qu'un prix d'intervention dérivé plus élevé et l'autorisation de certaines aides nationales. C'est précisément en raison de l'existence de ces mesures que la Cour a déjà considéré, dans l'attendu 10 de l'arrêt dans l'affaire 230/78 (Eridania, Rec. 1979, p. 2749), que les producteurs de sucre italiens ne subissent aucune discrimination par rapport aux autres producteurs communautaires.

Enfin, les requérants font valoir qu'étant donné que le quota A ne couvre que 85 % de la consommation intérieure italienne contre 101 % en moyenne dans les autres États membres, les exportations de sucre italien ne peuvent avoir lieu que dans le cadre du quota B et ne peuvent être prélevées que sur la production du sucre soumis à l'imposition supérieure susmentionnée.

Selon nous, cet argument ne peut pas non plus être accepté. Le fait que le quota A ne couvre pas intégralement la consommation intérieure italienne résulte non pas du fait que ce quota, basé sur la production effective réalisée au cours de la période de référence, aurait été fixé à un niveau trop bas, mais du fait que le marché italien du sucre est déficitaire en raison des conditions naturelles défavorables pour la production de betteraves. Seule la production communautaire totale dans le cadre du quota A est destinée à couvrir la consommation intérieure totale de sucre dans la Communauté. Le caractère déficitaire du marché italien du sucre ressort du fait que le quota B n'a pas été totalement épuisé au cours de la période 1981-1984, tandis que la production a même été inexistante dans le cadre du quota B pendant la campagne 1984-1985. Il est évident que dans un marché déficitaire, les possibilités d'exportation vers d'autres États membres ou vers des pays tiers sont plus réduites, voire inexistantes. En outre, il ne faut pas oublier que le sucre produit dans le cadre du quota A n'est pas destiné exclusivement au marché intérieur. Une entreprise qui veut exporter parce que l'exportation serait économiquement plus avantageuse a le droit d'écouler son sucre A hors de la Communauté.

2. La prétendue violation du principe de proportionnalité

Selon les demandeurs au principal, il y a violation du principe de proportionnalité en ce que ce ne sont pas les producteurs italiens qui sont responsables des excédents de sucre et qu'il est, dès lors, excessif de les imposer, eux aussi, au moyen de la cotisation à la production. Comme nous l'avons déjà dit dans nos conclusions dans l'affaire 106/83 (Sermide, arrêt du 13 décembre 1984, Rec. 1984, p. 4209), ce raisonnement est fondamentalement inexact étant donné qu'il va à l'encontre du principe de base du marché commun. Les organisations communes des marchés sont basées sur le principe du marché unique sur lequel il n'existe plus de distinction fondée sur la nationalité. C'est ce marché unique qui est caractérisé dans son ensemble par une production excédentaire. Le mécanisme utilisé pour écouler les excédents fonctionne dans l'intérêt de l'ensemble du marché, étant donné qu'il permet de soutenir le mécanisme d'intervention, qui constitue la garantie pour tous les producteurs — donc aussi pour les producteurs italiens. Si l'organisation du marché est fondée sur le principe du cofinancement des coûts d'écoulement par les opérateurs de ce marché, ce serait précisément une discrimination et, partant, une distorsion du jeu de la concurrence que de permettre à certains opérateurs du marché de déroger à ce principe, uniquement en raison de leur localisation géographique sur le marché unique. Comme nous l'avons dit ensuite dans l'affaire précitée, une telle argumentation échoue aussi du point de vue pratique, étant donné que, dans le système de quotas de production, il n'est pas possible de déterminer l'entreprise responsable de la surproduction. En effet, toutes les entreprises ont un quota A et un quota B et si elles dépassent le quota A, elles produisent par définition pour l'exportation, quelle que soit leur localisation géographique.

Le deuxième argument a trait au fait que 60 % du montant des cotisations à la production de sucre proviennent des producteurs de betteraves. Or, cet argument n'est pas pertinent, étant donné qu'il n'est pas prouvé qu'il n'en va pas de même dans les autres États membres, de sorte que le marché italien serait, à cet égard, exceptionnel. Au contraire, comme la Commission l'a démontré sans être contredite par les demandeurs, la cotisation à la production est fixée, en Italie, non pas sur la base du prix d'intervention dérivé, plus élevé, mais sur la base du prix d'intervention normal, moins élevé, de sorte que les producteurs italiens de betteraves paient un montant moins élevé en raison du prix d'intervention. D'une manière plus générale, le prix minimal permet précisément aux producteurs de betteraves de protéger leurs revenus.

3. La prétendue violation de l'obligation de motiver

Enfin, les demandeurs estiment que le règlement no 1785/81 n'est pas suffisamment motivé en ce qui concerne le maintien des quotas de production, parce qu'il renvoie aux raisons à la base de ce système, qui existaient à l'origine (considérant 11). Ces raisons sont amplement décrites dans les préambules des règlements nos 1009/67 (considérants 9 et 10) et 3330/74 (considérant 11). Rien ne permet donc d'affirmer que la Communauté se soit fondée sur des raisons différentes. Dans son arrêt dans les affaires jointes 292 et 293/81 (Lion et Haentjens, Rec. 1982, p. 3887), la Cour a attiré, à cet égard, l'attention sur le fait qu'il suffit que les motifs permettent de déduire le système d'organisation du marché dans lequel les différents points de détail peuvent s'insérer. L'exigence selon laquelle chaque détail devrait été motivé séparément doit être jugée excessive.

IV — Conclusion

En résumé, nous concluons qu'il n'est apparu aucun élément ni aucune circonstance de nature à affecter la validité des articles 24 et 28 du règlement no 1785/81.

( *1 ) Traduit du néerlandais.

Texte intégral

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