Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 19 juin 1984. # Commune de Differdange et autres contre Commission des Communautés européennes. # Aides à la sidérurgie. # Affaire 222/83.

A — Les faits

1. Genèse

a) Décision 257/80 de la Commission

b) Décision 2320/81 de la Commission

c) Décision 83/397 de la Commission

d) Attitude du Grand-Duché

2. Conclusions des parties

a) La demande des requérantes

b) L'exception soulevée par la défendresse

c) La réplique des requérantes

B — Notre opinion

1. Sur l'application du traité CECA, en particulier de l'article 95

2. Sur la recevabilité du recours en application du traité CECA

3. Sur la recevabilité du recours en vertu de l'article 173 du traité CEE

a) «directement concerné»

aa) La jurisprudence applicable

bb) La situation concrète

b) «individuellement concerné»

aa) La jurisprudence applicable

bb) La situation concrète

c) «protection juridique sans lacune»

C — Conclusion

a)

Le 1er février 1980, la Commission a adopté la décision 257/80 «instituant des règles communautaires pour les aides spécifiques à la sidérurgie». Elle partait de l'idée que des aides spécifiques accordées par les États membres sont nécessaires pour adapter la capacité de production de la sidérurgie à la demande et rétablir la compétitivité de cette industrie. La Commission asseyait son pouvoir sur l'article 95, alinéas 1 et 2, du traité CECA.

Aux termes de l'article 1 de cette décision, les aides spécifiques à la sidérurgie financées par les États membres ou par des fonds publics pouvaient être considérées comme compatibles avec le marché commun si elles satisfaisaient aux dispositions de la décision 257/80 et étaient mises à exécution conformément aux procédures prévues dans cette décision.

L'article 2 précisait les critères que devaient remplir les aides en faveur des investissements. Il y était entre autres question de «l'effort de restructuration» et des «critères de restructuration» que devait définir la Commission.

L'article 3 déterminait les frais susceptibles d'être couverts dans le cadre des aides à la fermeture d'entreprises sidérurgiques.

L'article 4 renfermait les conditions applicables aux aides destinées à faciliter le fonctionnement de certaines entreprises. L'une d'entre elles était que les aides fassent partie intégrante d'un programme de restructuration.

L'article 5 traitait des aides d'urgence nécessaires pour faire face à des problèmes sociaux aigus.

L'article 6, enfin, disposait que la Commission devait être informée en temps utile des projets d'aides et que l'État membre intéressé ne pouvait mettre à exécution les mesures projetées qu'avec l'approbation de la Commission et en se conformant aux conditions fixées par elle.

b)

Devant l'aggravation de la crise de la sidérurgie et l'absence de restructuration et d'adaptation nécessaires des capacités, la Commission a adopté, le 7 août 1981, également sur la base de l'article 95 du traité CECA, la décision 2320/81 (JO 1981, L 228, p. 14 et suiv.) qui portait tant sur des aides spécifiques (destinées principalement à promouvoir les entreprises sidérurgiques) que sur des aides non spécifiques accordées dans le cadre de dispositions générales ou régionales et était applicable jusqu'au 31 décembre 1985.

Aux termes de son article 1, toutes les aides à la sidérurgie financées par les États membres ou au moyen de ressources d'État peuvent être considérées comme compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun si elles sont conformes aux règles prévues par les articles 2 à 7 et ces aides ne peuvent être mises à exécution que conformément aux procédures établies dans cette décision.

D'après l'article 2, les aides sont compatibles avec le marché commun à condition que les entreprises bénéficiaires réalisent un programme de restructuration veillant à réduire les capacités de production, ces aides devant être autorisées au plus tard le 1er juillet 1983; elles ne peuvent en principe plus donner lieu à paiement après le 31 décembre 1985.

L'article 3 énumère les critères que doivent remplir les aides aux investissements. Il y est entre autres question de l'effort de restructuration.

L'article 4 a trait aux frais susceptibles d'être couverts dans le cadre de la fermeture d'entreprises sidérurgiques.

L'article 5 définit les conditions que doivent remplir les aides destinées à faciliter le fonctionnement de certaines entreprises; elles doivent entre autres faire partie intégrante d'un programme de restructuration au sens de l'article 2.

L'article 6 régit les aides d'urgence nécessaires pour faire face à des problèmes sociaux graves.

L'article 7 détermine les objectifs que doivent poursuivre les aides à des projets de recherche ou de développement.

Enfin, l'article 8 prescrit à son tour l'obligation d'informer la Commission en temps utile et dispose que les notifications doivent être adressées à la Commission au plus tard le 30 septembre 1982 et que les mesures projetées ne peuvent être mises en oeuvre qu'avec l'approbation de la Commission en se conformant aux conditions fixées par elle.

c)

C'est dans ce contexte que le 29 juin 1983 est intervenue — nous l'avons déjà dit — la décision qui nous intéresse en l'espèce «concernant les aides que le gouvernement luxembourgeois projette d'accorder à la sidérurgie» (JO 1983, L 227, p. 29 et suiv.). La genèse de cette décision est retracée dans ses considérants. Il ressort de ceux-ci qu'au mois de janvier 1981, le gouvernement luxembourgeois a notifié à la Commission son intention d'octroyer des aides à son industrie sidérurgique; après examen, la Commission a abouti à la conclusion que la réduction de capacité proposée était insuffisante; le gouvernement luxembourgeois a alors modifié son plan de restructuration et proposé une réduction de capacité plus importante pour les produits laminés à chaud; finalement, au mois de juillet 1982, la Commission a autorisé, sous certaines conditions, l'octroi d'une partie de ces aides, à la suite de quoi, au mois d'août 1982, le gouvernement luxembourgeois s'est déclaré d'accord avec les conditions qui lui étaient imposées.

Les considérants de la décision font ensuite état du fait qu'au mois de septembre 1982, le gouvernement luxembourgeois a notifié à la Commission des aides complémentaires en faveur de sa sidérurgie; après examen, la Commission est parvenue à la conclusion que le plan aménagé ne présentait pas une nouvelle contrepartie permettant l'autorisation d'aides additionnelles; à la suite de cela, le gouvernement luxembourgeois a, au mois de mars 1983, modifé sa notification du mois de septembre 1982 en proposant, en contrepartie d'une série d'aides aux investissements et au fonctionnement, une nouvelle réduction nette de 60000 tonnes de capacité en produits laminés à chaud; toujours d'après les considérants de cette décision, la Commission a cependant estimé qu'outre cette réduction de capacité, les capacités en produits laminés à chaud devaient encore être réduites de 410000 tonnes.

Dans la partie de la décision qui forme le dispositif, décision dont — conformément à son article 8 — le grand-duché de Luxembourg est le destinataire, on mentionnera d'abord l'article 1 aux termes duquel les aides aux investissements et au fonctionnement, qui y sont énumérées en détail, sont compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun dans la mesure où les conditions et modalités prévues aux articles 2 à 5 sont respectées. L'article 2 précise que les entreprises bénéficiaires doivent procéder en plus de la réduction de capacité déjà proposée de 60000 tonnes à des réductions d'au moins 410000 tonnes de produits laminés à chaud; une liste des installations qui seront fermées, assortie des dates de fermeture, doit être communiquée à la Commission avant le 31 janvier 1984 et les fermetures doivent intervenir avant le 31 décembre 1985. Enfin, l'article 4 ajoute encore que les aides ne sont versées que si la Commission constate que les conditions figurant aux articles 2 et 3 ou une partie suffisante de ces conditions sont réalisées.

d)

Le grand-duché de Luxembourg a adopté le 1er juillet 1983 une loi concernant des mesures de nature à favoriser la restructuration et la modernisation de la sidérurgie. Celle-ci autorise entre autres le gouvernement luxembourgeois à allouer des aides aux entreprises sidérurgiques luxembourgeoises en 1983 et 1984 (article 1) à souscrire des obligations convertibles ou des actions des entreprises sidérurgiques luxembourgeoises pour un certain montant (article 2) et à acquérir des parts sociales de la société Sidmar SA pour un montant déterminé (article 3). En ce qui concerne les autres dispositions de cette loi — qui ne font nullement référence à la fermeture d'établissements —, nous renvoyons au texte reproduit dans le Mémorial du 1er juillet 1983.

Il conviendrait également de mentionner que, le 27 janvier 1984, le gouvernement luxembourgeois a communiqué à la Commission les fermetures d'entreprises projetées. Il résulte de cette communication et de la réponse de la Commission du 27 février 1984 que dans le cadre d'un accord de coopération avec Cockerill Sambre (qui a reçu l'assentiment des gouvernements belge et luxembourgeois), l'Arbed fermera définitivemente le train de larges bandes à chaud de Dudelange au plus tard au début de 1985 (ce qui représente une réduction de capacité de 745000 tonnes, sur laquelle 250000 tonnes doivent être portées au compte de Cockerill Sambre).

a)

De l'avis des requérantes, les modalités de fermeture imposées vont trop loin car il n'a pas été suffisamment tenu compte des restructurations entreprises avant 1980 ni de l'importance de l'industrie sidérurgique luxembourgeoise dans l'économie luxembourgeoise. Elles ont saisi la Cour de justice d'une demande visant à ce que la décision de la Commission du 29 juin 1983 soit annulée et pour autant que de besoin à ce que la décision 2320/81 soit déclarée inapplicable.

b)

La Commission estime ce recours irrecevable. Elle a donc introduit une demande au titre de l'article 91, paragraphe 1, du règlement de procédure aux fins de voir la Cour statuer sur cette exception d'irrecevabilité sans engager le débat au fond.

Selon la Commission, le recours est irrecevable en application du traité CECA, les requérantes n'étant manifestement pas des entreprises au sens de l'article 48 de ce traité. Mais elles ne disposent pas non plus d'un droit de recours dans le cadre du traité CEE. En effet, les communes requérantes ne sont pas destinataires de la décision attaquée, laquelle — répétons-le — est adressée au grand-duché de Luxembourg. Or, dans pareil cas, l'article 173 du traité CEE exige un intérêt direct et individuel que, toujours selon la Commission, les communes requérantes n'ont pas pu prouver.

c)

A l'encontre de cette thèse, les requérantes font avant tout valoir le fait que seules prévalent en l'espèce les dispositions du traité CEE, à savoir l'article 173 de ce traité. En effet, la décision en question n'a pu être prise que sur la base des articles 92 et suivants du traité CEE, puisqu'aux termes des décisions 257/80 et 2320/81, auxquelles il est fait référence dans cette décision, celles-ci ont été adoptées parce que «la Communauté se trouve devant un cas non prévu par le traité» et qu'il est en outre clair que — suivant les dispositions de l'article 6 de la décision 257/80 et de l'article 8 de la décision 2320/81 — la Commission a, lors de l'adoption de cette décision, suivi la procédure de l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE.

1.

Il convient en premier lieu de considérer comme erronée la thèse des requérantes selon laquelle seuls les articles 92 et suivants du traité CEE peuvent constituer la base légale de la décision attaquée.

Lorsque les décisions générales 257/80 et 2320/81 (bases légales de la décision attaquée) déclarent que la Communauté se trouve dans un cas non prévu par le traité, il s'agit d'une allusion à l'article 95 du traité CECA qui est ainsi libellé:

«Dans tous les cas non prévus au présent traité, dans lesquels une décision ou une recommandation de la Haute Autorité apparaît nécessaire pour réaliser dans le fonctionnement du marché commun du charbon et de l'acier et conformément aux dispositions de l'article 5, l'un des objets de la Communauté, tels qu'ils sont définis aux articles 2, 3 et 4, cette décision ou cette recommandation peut être prise sur avis conforme du Conseil statuant à l'unanimité et après consultation du Comité consultatif.»

Les actes de portée générale précités ont donc été adoptés sur cette base; par conséquent ils constituent pleinement des actes juridiques au sens du traité CECA. Il a en outre été avancé que dans la décision attaquée, le droit CECA revêt même une importance prédominante. C'est ce que permettent de déterminer entre autres les données contenues dans les notifications: 90 % des aides envisagées dans cette décision sont des aides spécifiques et seulement 10 % des aides générales, ces dernières devant être appréciées, comme l'énoncent expressément les actes de portée générale mentionnés, sur la base à la fois des dispositions de l'article 67 du traité CECA et de celles des articles 92 et 93 du traité CEE.

Il n'est donc assurément pas possible de soutenir que l'appréciation de la recevabilité du recours relève du seul droit CEE parce que la décision attaquée n'avait pas de base légale dans le droit de la CECA.

2.

Il est également tout à fait clair que le traité CECA ne confère pas le droit d'agir aux communes qui ont introduit cette instance. L'article 31, dont elles se prévalent, ne donne qu'une définition générale de la mission confiée à la Cour. Il ne contient par contre aucune disposition en matière de capacité d'agir car il n'existe sur ce point aucune clause générale — comme le met en évidence le régime du traité CECA —, l'idée étant au contraire de ne prévoir que des voies de recours définies séparément avec précision.

Cependant, si on se penche sur l'article 33 du traité CECA, le seul à pouvoir être invoqué à l'encontre d'une décision comme celle qui nous intéresse en l'espèce, il est manifeste que d'après son deuxième alinéa, les entreprises et associations visées à l'article 48 peuvent former un recours; les communes n'en font assurément pas partie. En conséquence, dans la mesure où leurs intérêts sont concernés, force est de constater que dans le droit de la CECA, la protection de leurs intérêts ne peut être assurée que par l'entremise de l'État membre dont elles relèvent.

3.

Les requérantes ne peuvent pas non plus invoquer le traité CEE; il s'avère en effet qu'en matière d'intérêt direct et individuel, les conditions prévues par l'article 173, deuxième alinéa, du traité CECA pour les recours introduits par des personnes qui ne sont pas les destinataires de la décision attaquée ne sont pas remplies en l'espèce.

Il y a certes lieu d'admettre que certains arrêts rendus dans le cadre de l'appréciation de la recevabilité de recours introduits en application de l'article 173 du traité CEE renvoient aux voies de recours existant au niveau national à l'égard d'actes nationaux se rattachant à un acte communautaire (tel était par exemple le cas dans les affaires déjà citées 123/77, 239 et 275/82 ainsi que 231/82) ( 14 ). Toutefois — et dans ce contexte il faut également rappeler que dans l'affaire 113/77 ( 15 ), l'argument visant à renvoyer aux voies de recours nationales n'a pas été jugé valable — on ne peut assurément pas en déduire que la saisine de la Cour de justice dépend par principe de la présence ou de l'absence de voies de recours en droit national. Nous avons affaire dans le cas de l'article 173 du traité CEE a une disposition de droit communautaire sans référence expresse au droit national; elle ne peut donc recevoir qu'une interprétation communautaire uniforme, c'est-à-dire précisément sans considération des modalités de la protection juridique en droit national.

En conséquence, s'il devait se révéler exact qu'en droit luxembourgeois, les communes requérantes ne disposent d'aucune voie de recours contre la fermeture d'entreprises sur leur territoire (il se peut que la prise en considération exclusive de la loi précitée, qui doit probablement encore être suivie de mesures d'exécution, limite de manière inadmissible la portée de l'examen), il serait sans doute plus indiqué de faire grief au droit luxembourgeois d'une organisation trop restrictive de la protection juridique que d'en tirer des conclusions pour l'interprétation du droit communautaire.