Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 30 mai 1984. # BV Verwerkings Industrie Vreeland contre Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten. # Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. # Annulation de la fixation à l'avance des restitutions à l'exportation. # Affaire 38/83.

A — Les faits

1. Les modifications intervenues dans l'ordre monétaire et l'ajustement des prix agricoles

2. Les conséquences qu'en tire la demanderesse au principal

a) au titre de l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68

b) au titre de l'article 4 du règlement (CEE) no 1134/68

c) au titre de l'article 4 du règlement (CEE) no 878/77

et

de l'article premier du règlement (CEE) no 1054/78 dans la version du règlement (CEE) no 1509/78

3. L'argumentation opposée par la défenderesse au principal

4. La demande à titre préjudiciel

B — Prise de position

1. Quant à la première question (relative à l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68)

a) modification de l'unité de compte = modification de la valeur de l'Écu?

b) annulation des fixations à l'avance en cas de modification des prix agricoles au début d'une campagne?

c) application par analogie de la disposition adaptant l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68 à la modification de la valeur de l'Écu

2. Quant à la deuxième question (relative à l'article 4 du règlement (CEE) no 1134/68 — annulation en cas de modification de la valeur de la monnaie d'un État membre par rapport à l'Écu)

3. Quant à la troisième question (relative à l'article premier du règlement (CEE) no 1054/78)

a) étendue et cause du «désavantage»

b) ajustement de montants non fixés à l'avance?

c) l'article premier, paragraphe 3 «certificat ne comportant pas la fixation à l'avance d'un montant compensatoire monétaire»

d) effet de la réglementation adoptée dans le domaine du sucre sur le cas d'espèce?

4. Quant à la quatrième question (relative à l'article premier du règlement (CEE) no 1954/78 — prise en considération du prix d'achat?)

C — Conclusion

1.

Certaines modifications sont intervenues dans l'ordre monétaire européen avec effet au 23 mars 1981: le cours pivot de la lire italienne a subi une dévaluation, et le cours pivot théorique de la livre britannique a été réévalué, ce qui a également entraîné des dévaluations pour les monnaies des autres États membres (entre autres des Pays-Bas) par rapport à l'Écu. L'Écu est l'unité de compte adoptée par l'effet des règlements (CEE) no 3180/78 et no 3181/78 (JO L 379 du 30.12.1978, p. 1 et 2), qui a remplacé en 1979 l'unité de compte utilisée antérieurement dans le secteur agricole (voir règlement (CEE) no 652/79, JO L 84 du 4.4.1979, p. 1).

En fait, comme de la sorte le cours pivot du florin néerlandais correspondait pratiquement à ce qu'on appelle son taux représentatif (comme on le sait, les taux représentatifs qu'il appartient au Conseil de fixer ont remplacé, dans le secteur agricole, les parités officielles auparavant utilisées pour la conversion des monnaies — voir règlement (CEE) no 878/77, JO L 106 du 29.4.1977, p. 27 —, en vertu du règlement (CEE) no 974/71, (JO L 106 du 12.5.1971, p. 1), cela aurait dû entraîner la suppression des montants compensatoires monétaires néerlandais appliqués jusqu'alors, puisque le cours pivot du florin néerlandais était supérieur au taux représentatif. Toutefois, le règlement (CEE) no 801/81, de la Commission (JO L 82, du 28.3.1981, p. 17) a exclu cette conséquence en prévoyant que les montants compensatoires applicables au 23 mars 1981, resteraient en vigueur jusqu'au 5 avril 1981, parce qu'une modification des taux représentatifs devait de toute façon intervenir sous peu dans le cadre de la fixation annuelle des prix et parce qu'il fallait éviter qu'un ajustement des montants compensatoires monétaires ne provoque des courants commerciaux artificiels et des transactions spéculatives.

C'est ainsi que les montants compensatoires applicables aux Pays-Bas n'ont été supprimés qu'après que, dans le cadre de l'ajustement des taux représentatifs avec effet au 6 avril 1981, le taux représentatif du florin a été fixé au niveau du nouveau cours pivot (voir règlement (CEE) no 850/81, JO L 90 du 4.4.1981, p. 1, et règlement (CEE) no 902/81, JO no 94 du 6.4.1981, p. 3). A cette époque, on a également déterminé, avec effet au 6 avril 1981, un nouveau prix d'intervention plus élevé pour le beurre (règlement (CEE) no 851/81, JO L 90 du 4.4.1981, p. 6) et, avec effet à la même date, un nouveau taux pour les restitutions à l'exportation applicables à certains produits laitiers (règlement (CEE) no 922/81, JO L 93, du 6.4.1981, p. 10).

2.

Dans ces circonstances qui auraient mis la demanderesse au principal dans l'impossibilité d'exporter en faisant des bénéfices après le 21 avril 1981 sur la base des restitutions fixées à l'avance avant cette date, celle-ci a cru avoir droit à l'annulation des certificats accordés et pouvoir ainsi éviter de perdre la caution sans procéder aux exportations projetées.

La demanderesse au principal estime que ces dispositions sont pour le moins applicables parce que la modification des taux représentatifs opérée par l'effet du règlement (CEE) no 850/81 a entraîné un désavantage dans son chef puisque les montants compensatoires monétaires ont été supprimés aux Pays-Bas et, parce qu'elle a également subi un désavantage du fait que la fixation d'un nouveau prix d'intervention, la réévaluation de l'Écu et la fixation de nouveaux taux représentatifs ont fait augmenter le niveau de prix dans la Communauté.

3.

L'autorité néerlandaise compétente n'a cependant pas admis ces allégations. Elle estime qu'au printemps de 1981, la situation existante ne correspondait pas à celle qui est définie à l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68 parce qu'une telle situation ne peut se présenter que lorsqu'on procède à un ajustement des prix agricoles à un autre moment qu'au début de la campagne. Selon elle, on ne saurait pas non plus envisager une application directe de l'article 4 du règlement (CEE) no 1134/68 parce que, depuis 1971, les notions de «parité» et de «valeur de l'unité de compte» ne sont plus applicables dans le cadre de la politique agricole commune. Toutefois, on ne saurait pas non plus envisager l'application de cette disposition en vertu du renvoi figurant dans le règlement (CEE) no 878/77 parce que la demanderesse n'aurait subi aucun désavantage du fait de la modification des taux représentatifs; elle n'aurait notamment pas subi de désavantage du fait de la suppression des montants compensatoires monétaires, qui n'a pas été provoquée par la modification des taux représentatifs; la demanderesse n'avait d'ailleurs pas demandé de fixation à l'avance à cet égard. Se fondant sur les motifs évoqués, la Hoofdproduktschap a rejeté la demande formulée par la demanderesse.

4.

Lors de l'examen du litige, la juridiction néerlandaise saisie a abouti à la conclusion que la décision qu'elle devait rendre dépendait à plusieurs égards de l'interprétation du droit communautaire. C'est pourquoi, par ordonnance du 25 février 1983, elle a sursis à statuer et, conformément à l'article 177 du traité CEE, elle a déféré les questions préjudicielles suivantes à la Cour:

A la suite de l'ensemble des considérations émises au cours de la procédure, nous estimons approprié de prendre la position suivante relativement aux questions déférées à la Cour.

a)

A cet égard, il est surtout déterminant que le règlement (CEE) no 1134/68 fixait les règles d'application du règlement (CEE) no 653/68 «relatif aux conditions de modification de la valeur de l'unité de compte utilisée pour la politique agricole commune». Il doit par conséquent paraître opportun de considérer que les notions utilisées dans le règlement (CEE) no 653/68 sont déterminantes pour interpréter le règlement (CEE) no 1134/68. On ne saurait donc admettre que, comme la demanderesse au principal l'estime, l'«unité de compte» mentionnée à l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68 soit une notion générale. Lorsque dans cette disposition il est question d'unité de compte et de modification de sa valeur, il s'agit bien plus d'une notion et d'opérations au sens du règlement (CEE) no 653/68. Cela résulte tant du titre que des considérants du règlement en cause.

Toutefois, il résulte tout à fait clairement de l'article premier du règlement (CEE) no 653/68 que la valeur de l'unité de compte qui y est mentionnée est définie par un certain poids d'or, et il est de même tout à fait clair que cette valeur ne pouvait être modifiée que dans les cas des articles 2 et 3 et selon la procédure qui y est indiquée. L'article 2 du règlement vise le cas dans lequel tous les États membres modifient la parité de leur monnaie simultanément et dans le même sens. A cet égard, il s'agit manifestement des parités fixes, utilisées jusqu'en 1971 et déclarées auprès du Fonds monétaire international au sens de l'article 2 du règlement no 129. Par ailleurs, l'article 3 du règlement (CEE) no 653/68 vise le cas dans lequel un ou plusieurs États membres annoncent une modification de la parité de leur monnaie (au sens défini précédemment), et prévoit que dans ce cas le Conseil se réunit dans un délai de trois jours pour décider s'il y a lieu de modifier la valeur de l'unité de compte.

En revanche, en 1981, c'est-à-dire à l'époque où les événèments en cause dans la procédure au principal se sont produits, il n'existait plus de telle unité de compte, comme nous l'avons déjà indiqué dans l'exposé des faits; à cette époque, on utilisait l'Écu, c'est-à-dire une valeur définie par la somme de certains montants des monnaies des États membres. Il n'existait par ailleurs plus de parités fixes pour les monnaies des États membres, mais pour partie des cours fluctuants, pour partie, dans le cadre du système monétaire européen, des cours pivots liés entre eux, ayant une certaine marge de fluctuation.

C'est pourquoi, même si dans le Bulletin des Communautés européennes (1981, no 3, p. 44) il est question d'une réévaluation de la valeur de l'Écu, on ne saurait certainement pas qualifier les événements du 23 mars 1981 de modification de la valeur de l'unité de compte (d'autant plus qu'il n'est dit à aucun endroit, comme dans le règlement no 652/79 qui met en application le règlement no 878/77, que l'unité de compte doit également être remplacée par l'Écu dans le règlement (CEE) no 1134/68). On peut donc considérer, sans qu'lil importe d'examiner si la Commission — ce que celle-ci conteste — a à l'époque effectivement pris des mesures au titre de l'article premier, paragraphe 1, lettre a), et paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1134/68, que l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68 ne peut s'appliquer à de telles circonstances de fait.

b)

En outre, on peut également considérer qu'il ne convenait pas non plus d'appliquer cet article au printemps de l'année 1981 eu égard à Y ajustement des prix agricoles» dont il est également question dans cette disposition (à cet égard, la demanderesse pense manifestement à la nouvelle fixation des prix d'intervention avec effet au 6 avril 1981). Si dans l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68 il est question d'un ajustement des prix agricoles, la disposition précise expressément qu'il doit s'agir d'un ajustement intervenant en application de l'article 3 du règlement (CEE) no.653/68. Il s'agit d'une mesure postérieure à la modification de la parité de la monnaie d'un ou de plusieurs États membres, lorsque, lors de la réunion qui doit avoir lieu au plus tard trois jours après l'événement monétaire en question, le Conseil l'estime nécessaire, c'est-à-dire qu'il s'agit d'une mesure prise en dehors des décisions régulières sur les prix qui doivent être adoptées au début de chaque campagne au titre de l'organisation commune des marchés agricoles. A la suite des événements du 23 mars 1981, un tel ajustement n'était pas du tout nécessaire. Nous reviendrons tout à l'heure sur ce point. En effet, les décisions sur les prix du mois d'avril 1981 n'ont pas non plus constitué des ajustements au sens de l'article 3 du règlement (CEE) no 653/68, mais représentaient la fixation de prix normale devant intervenir au début de chaque campagne. Elles n'avaient manifestement rien à faire avec les événements monétaires du 23 mars 1981, comme c'est d'ailleurs également le cas de la nouvelle fixation du taux des restitutions avec effet au 6 avril 1981. C'est pourquoi il ne saurait certainement pas être approprié de considérer que la mesure en question constitue une mesure de la Commission au sens de l'article premier, paragraphe 1, lettre a), du règlement (CEE) no 1134/68.

c)

Finalement, la procédure a aussi montré clairement qu'il n'y a pas non plus lieu d'appliquer l'article premier du règlement (CEE) no 1134/68 par analogie à un cas comme celui de l'espèce pendant au principal. En effet, la fonction de la réglementation en cause, sa «ratio», doit être considérée à la lumière du fait qu'une modification de la valeur de l'unité de compte (au sens de l'article premier du règlement (CEE) no 653/68) ou la modification de la parité de la monnaie d'un ou de plusieurs Etats membres (qui est également définie par sa valeur en or) a eu des conséquences directes sur le niveau de prix dans la Communauté. Toutefois, ce n'est pas le cas dans le cadre du nouveau système en cas de modification du cours pivot (qui était seul en cause le 23 mars 1981). La conversion de l'Écu en monnaies nationales s'effectue en effet sur la base des taux représentatifs (qui sont restés inchangés le 23 mars 1981) et la différence par rapport aux cours pivots (ou par rapport aux cours effectifs lorsqu'il n'existe pas de cours pivots) est compensée par des montants compensatoires monétaires qui sont destinés à maintenir un certain niveau de prix et qui rendent donc superflus des ajustements de prix en cas de modification des cours pivots.

a)

Dans ce contexte, il convient de souligner tout d'abord qu'en vertu de l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 878/77, l'application de nouveaux taux représentatifs doit entraîner un désavantage. Quand on examine quelle est l'importance de la modification du taux vert du florin au début du mois d'avril 1981, on est cependant déjà conduit à se demander si une modification si minime (de 0,01927 HFL, c'est-à-dire de 0,05 à 0,06 %) pouvait somme toute entraîner un désavantage déterminant. A cet égard, ce qui importe aux yeux de la demanderesse c'est la suppression des montants compensatoires monétaires. En fait, leur suppression n'a pas été consécutive à la modification des taux représentatifs, mais elle était en réalité déjà devenue nécessaire le 31 mars 1981, à la suite de la modification du cours pivot du florin le 23 mars 1981. L'effet mentionné n'a été exceptionnellement retardé par la Commission par l'adoption du règlement (CEE) no 801/81 cité au début de nos conclusions que pour éviter les transactions spéculatives.

Néanmoins, même abstraction faite de cet élément, il est clair qu'à l'examen de la question d'interprétation posée, on est conduit à se rallier à l'avis de la Commission et à celui de la défenderesse au principal qui préconisent une réponse négative. En revanche, les arguments développés par la demanderesse, qui sont fondés sur les termes de l'article premier du règlement (CEE) no 1054/78 ainsi que sur le règlement (CEE) no 908/81 de la Commission (JO L 91 du 4.4.1981, p. 9) «relatif à la fixation à l'avance des montants compensatoires monétaires dans le cadre des adjudications à l'exportation de sucre», également adopté à cette époque, ne semblent pouvoir aboutir.

b)

Le point essentiel est que le règlement de la Commission doit être interprété à la lumière du règlement de base émanant du Conseil, c'est-à-dire en ce sens qu'il reste dans le cadre de ce dernier, parce qu'on ne saurait admettre qu'en adoptant des mesures d'application, la Commission ait voulu ou pu modifier ou compléter de façon déterminante les dispositions adoptées par le Conseil. Néanmoins, au vu du règlement de base no 1134/68 du Conseil, il est clair qu'il s'agit d'un ajustement de montants fixés à l'avance, susceptible de conférer des droits à l'annulation de certificats aux titulaires de ceux-ci. Si, par l'effet du règlement (CEE) no 878/77 du Conseil, cet effet a été étendu au cas d'une modification des taux verts et qu'à cet égard on a posé la condition que le titulaire du certificat subisse un désavantage, on ne peut raisonnablement considérer qu'il ne s'agit que de désavantages découlant de l'ajustement de montants fixés à l'avance. En conséquence, même si dans le règlement (CEE) no 1054/78 (dans la version du règlement (CEE) no 1509/78), il est question, en ce qui concerne le désavantage, de la «modification en monnaie nationale de l'ensemble des montants applicables à l'opération concernée», on ne saurait conclure du seul emploi des termes «de l'ensemble» que les montants non fixés à l'avance sont également visés. C'est à bon droit que la Commission a également attiré l'attention sur le fait que la possibilité d'une fixation à l'avance de montants compensatoires monétaires — ce qui découle des considérants du règlement (CEE) no 243/78 — a été introduite pour éviter toute difficulté dans le commerce, c'est-à-dire pour offrir à ses opérateurs la possibilité d'éviter certains risques, précisément eu égard à des événements monétaires comme ceux du 23 mars 1981; ainsi apparaît-il aussi clairement que quiconque ne recourt pas à cette possibilité n'a pas par exemple la possibilité de se prévaloir du règlement (CEE) no 1608/74 (c'est-à-dire de bénéficier de l'exonération des montants compensatoires pour des opérations déjà conclues en cas de modification des montants compensatoires). Tout exportateur qui renonce à la fixation à l'avance de montants compensatoires accepte sciemment le risque d'une éventuelle modification de ceux-ci. Il ne saurait alors se prévaloir, pour demander l'annulation de certificats, du fait que la suppression des montants compensatoires monétaires entraîne dans son chef un désavantge dont il convient de tenir compte.

Les autres arguments que la demanderesse avance à l'appui de son point de vue n'ont selon nous aucune force déterminante.

c)

C'est le cas, d'une part, du renvoi au fait qu'à l'article premier, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 1054/78 (dans la version du règlement (CEE) no 1509/78), il est question de certificats ne comportant pas de fixation à l'avance de montants compensatoires monétaires. En effet, cette partie de la disposition ne vise manifestement qu'à déterminer la monnaie à prendre en considération pour constater s'il existe un désavantage et ne prévoit pas que des montants compensatoires monétaires non fixés à l'avance doivent être pris en considération pour établir si un désavantage a été subi.

d)

Il en va de même pour le renvoi de la demanderesse au règlement (CEE) no 908/81 de la Commission relatif à la fixation à l'avance des montants compensatoires monétaires dans le cadre des adjudications à l'exportation de sucre, qui a également été adopté après les événements monétaires en cause en l'espèce. Il est vrai que le règlement cité prévoit qu'une demande de fixation à l'avance de montants compensatoires monétaires peut être introduite après la demande de certificats d'importation, lorsqu'il s'agit d'un certificat délivré avant la date d'application dudit règlement, lorsque les formalités douanières d'exportation sont accomplies à partir de la date d'application du règlement et lorsque l'intéressé n'a pas fait usage, pour l'opération en cause, de la fixation à l'avance des montants compensatoires , monétaires concernés. Toutefois, il convient de ne pas méconnaître que, dans les considérants du règlement, il est dit que l'exercice massif du droit à l'annulation de certificats d'exportation délivrés au titre d'adjudications partielles, sur le fondement du règlement (CEE) no 1134/68 combiné au règlement (CEE) no 878/77, aurait entraîné des perturbations graves dans le gestion dudit secteur et qu'en conséquence il convient d'adopter une mesure pour éviter tout risque de désavantage au sens de l'article 4 du règlement (CEE) no 878/77. Cela signifie que la possibilité de voir fixer les montants compensatoires monétaires à l'avance ultérieurement ne constituait qu'une mesure de compensation au titre de l'article 4, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement (CEE) no 878/77.