Conclusions de l'avocat général Rozès présentées le 20 septembre 1983. # Apple and Pear Development Council contre K.J. Lewis Ltd et autres. # Demande de décision préjudicielle: County Court, Tunbridge Wells - Royaume-Uni. # Mesures nationales visant au développement de la production et de la vente de pommes et de poires indigènes. # Affaire 222/82.

1.

Les faits et mesures suivants sont-ils contraires aux articles 30 et 34 ou 38 à 47 du traité CEE, aux articles 42 et 60 du traité d'adhésion ou au règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes:

2.

En cas de réponse au moins partiellement affirmative à la première question, celle-ci est-elle affectée par le fait que la majorité des producteurs se sont déclarés favorables au maintien du «Council»?

3.

Les dispositions de droit communautaire avec lesquelles les mesures décrites dans la première question seraient éventuellement incompatibles ont-elles un effet direct en ce sens qu'elles confèrent aux particuliers des droits que ceux-ci peuvent faire valoir devant les juridictions nationales?

Dans l'affirmative,

4.

L'incompatibilité éventuelle d'une des mesures décrites dans la première question avec l'article 30 ou l'article 34 du traité remonte-t-elle au 1er janvier 1975, date mentionnée par l'article 42 de l'Acte d'adhésion, ou au 1er février 1973, mentionné à l'article 60 du même acte?

—

la compatibilité avec le droit communautaire de la publicité pour les pommes et les poires britanniques,

—

la compatibilité avec le droit communautaire de l'action du «Council» en matière de normes de qualité.

1.

A l'audience, le «Council» a émis de sérieuses réserves sur l'opportunité de cet examen. Il a relevé que cette question, posée pour la première fois au cours de la procédure devant votre Cour, était entièrement nouvelle et sans connexité avec l'une des matières envisagées par le juge national. Il estime qu'y répondre mettrait en péril l'équilibre entre les prérogatives respectives des juridictions nationales et de la Cour en matière préjudicielle. Il considère qu'une atteinte pourrait être portée aux droits des parties au principal, qui auraient pu présenter des observations ou du moins des observations plus amples sur ces questions devant le juge national et devant votre Cour, si elle avaient été soulevées à un stade de la procédure antérieur au dépôt des observations écrites d'une institution et d'un État membre, simples tiers au litige, dans la présente procédure.

Ces observations, certes pertinentes, nous auraient convaincu si, au surplus, la question de la qualification des taxes litigieuses comme aides nous était apparue décisive pour la solution du litige.

Mais tel ne nous paraît pas être le cas. Il ressort, en effet, de vos arrêts du 29 novembre 1978 ( 3 ) et du 26 juin 1979 ( 4 ) que, dans le cas d'un litige portant sur un secteur agricole régi par une organisation commune de marché, il convient d'examiner prioritairement le problème posé sous cet angle. En effet, il résulte de l'article 38, paragraphe 2, du traité que les règles générales pour l'établissement du marché commun doivent céder le pas aux dispositions spécifiques prises dans le cadre de la politique agricole commune. Parmi ces dernières sont incluses, pour les raisons déjà expliquées dans l'arrêt Pigs Marketing Board ( 5 ), les dispositions du traité relatives à la suppression des obstacles tarifaires et commerciaux aux échanges intracommunautaires ( 6 ). L'examen prioritaire des règles de droit agricole s'impose particulièrement par rapport aux dispositions du chapitre du traité relatif aux règles de concurrence — c'est-à-dire l'ensemble des articles 85 à 94. Il découle, en effet, de l'article 31 du règlement no 1035/72, portant organisation commune du marché dans le secteur des fruits et légumes, que le recours, par un État membre, aux dispositions des articles 92 à 94 sur les aides ne sauvait avoir priorité sur les dispositions du règlement portant organisation de ce secteur de marché ( 7 ).

Dans ces conditions, nous n'envisagerons la question de la compatibilité de la taxe perçue sur les producteurs avec les articles 92 à 94 du traité que sommairement et à titre subsidiaire, pour le cas où vous ne partageriez pas notre analyse.

2.

Cette question a revêtu une grande importance au cours des débats, vraisemblablement en raison de la position de la Commission. Elle estime, en effet, que les activités du «Council» contreviennent au droit communautaire.

Sa thèse part de la constatation incontestable que des services tels que ceux rendus par le «Council» constituent une aide au sens de l'article 92 du traité, même s'ils sont financés par une taxe prélevée sur les producteurs. Dans votre arrêt du 22 mars 1977 ( 8 ), vous avez jugé, à propos de mesures semblables à celles en cause, «qu'une mesure de l'autorité publique favorisant certaines entreprises ou certains produits ne perd pas son caractère d'avantage gratuit par le fait qu'elle serait partiellement ou totalement financée par des contributions imposées par l'autorité publique et prélevées sur les entreprises concernées» ( 9 ). Les services rendus par le «Council» aux producteurs de pommes et de poires constituent donc bien une aide au sens de l'article 92 du traité.

Le dossier permet de constater, par ailleurs, que le montant maximal de la taxe a été relevé à trois reprises depuis l'adhésion du Royaume-Uni dans la Communauté, le 1er avril 1975 et les 7 mai et 18 décembre 1980. Nous partageons l'opinion exprimée par Monsieur l'avocat général Warner dans ses conclusions dans l'affaire Pigs and Bacon Commission ( 10 ), que le relèvement d'une taxe parafiscale servant à financer une aide peut constituer une modification d'une aide au sens de l'article 93, paragraphe 3. Or, la Commission indique qu'elle n'a été préalablement informée de cette modification dans aucun de ces trois cas, contrairement à ce qu'exige l'article 93, paragraphe 3. Il en résulte, selon elle, que cette aide est illégale depuis le 1er avril 1975, date de la première modification de son taux.

Cette thèse est vigoureusement contestée par le gouvernement du Royaume-Uni. Il estime avoir constamment informé la Commission des activités du «Council» et notamment des modifications du montant de la taxe, en application des dispositions du traité sur les aides étatiques. Il a produit à ces égard des copies d'extraits de l'inventaire des aides accordées au Royaume-Uni dans le secteur des fruits et légumes, qu'il a notifiées à la Commission. Les extraits produits portent sur les années 1973, 1974, 1976, 1979, 1980 et 1981. On constate qu'effectivement le montant de l'aide y est chaque fois mentionné ( 11 ). Mais la Commission répond à juste titre que ces informations diffèrent par leur nature de la notification exigée par l'article 93, paragraphe 3, du traité: elles sont en effet postérieures à la mise en œuvre de l'aide, alors que l'article 93, paragraphe 3, exprime l'exigence d'une notification préalable.

Toutefois, cette considération ne nous paraît pas de nature à trancher le débat. Nous estimons en effet que la procédure prévue par l'article 93, paragraphe 3, n'était pas applicable en l'espèce. Si nous partageons l'avis de Monsieur l'avocat général Warner, suivant lequel «il n'y a... aucune raison d'interpréter l'article 93, paragraphe 3, autrement que de manière stricte» ( 12 ), nous sommes également d'accord avec l'opinion de Monsieur l'avocat général Trabucchi, pour qui «des adaptations d'importance secondaire, conformément à ce qui était....prévu dans le régime de base», sont dispensées de l'obligation de notification ( 13 ). En l'espèce, nous pensons que la modification du montant de l'aide, qui n'a été opérée — selon le Royaume-Uni — que pour tenir compte de l'inflation, doit être qualifiée de secondaire, voir négligeable.

1.

En l'espèce, il est incontestable que les campagnes en cause ont pour objectif de permettre aux producteurs britanniques de reconquérir leur part de marché ( 14 ). Certaines pièces du dossier montrent en effet clairement que celle-ci a décru ces dernières années au profit de producteurs d'autres pays membres de la Communauté (notamment des producteurs français) et même de producteurs d'États tiers (Afrique du Sud, Nouvelle-Zélande).

De ce fait, et eu égard à la définition extrêmement large que donne votre jurisprudence de la notion de mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, de telles campagnes pourraient être considérées comme contraires à l'article 30 du traité. Il aurait alors appartenu au juge de renvoi de vérifier si les conditions posées par vos arrêts sont effectivement remplies en ce qui concerne les activités promotionnelles du «Council».

Mais il nous paraît difficile d'affirmer que l'activité litigieuse du «Council» consiste en fait à «instaurer une pratique nationale, introduite par le gouvernement (...) et exécutée avec son concours, dont l'effet potentiel sur les importations en provenance d'autres États membres est comparable à celui résultant d'actes gouvernementaux à caractère obligatoire» ( 15 ). En effet, contrairement à l'Irish Goods Council, l'Apple and Pear Development Council n'a pas reçu de subventions publiques pour couvrir ses campagnes publicitaires, dont les finalités et les contours n'ont pas été définis par le gouvernement britannique ( 16 ).

2.

Les rapports annuels du «Council» révèlent que ce dernier a mené des activités promotionnelles en faveur de certaines variétés de fruits. Nous faisons référence aux actions de promotion des pommes Cox et Bramley ( 17 ).

Il convient d'apprécier la compatibilité de ces actions avec le règlement (CEE) no 1035/72, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, et avec l'article 40, paragraphe 3, du traité.

1.

Il ne fait pas de doute que la constitution du «Council», à laquelle le juge de renvoi se réfère encore dans la première sous-question, n'est en rien incompatible avec le droit communautaire.

Précisons que, par constitution du Conseil (Constitution of Council), on désigne les membres. du «Council» (producteurs, salariés, indépendants, personnes ayant des connaissances spéciales en matière de commercialisation et de distribution) qui sont nommés par le ministre ( 21 ).

Il en est de même pour d'autres activités de cet organisme effectivement exercées, telles que des études de marché et, à une échelle très modeste, de la réalisation ou de la promotion de recherches scientifiques.

Il semble bien que le «Council» n'ait jamais exercé, et n'exerce toujours pas, les autres fonctions énumérées à l'annexe 1 des «Orders» de 1966 et 1980.

2.

L'obligation d'enregistrement (deuxième sous-question du juge de renvoi) constitue simplement, à notre avis, un moyen d'assurer la perception de la taxe obligatoire, objet de la quatrième sous-question. Il apparaît, en effet, nécessaire d'obliger les producteurs à se faire enregistrer auprès du Conseil pour permettre la perception efficace de la taxe qu'ils doivent acquitter. Il ne nous semble pas que l'érection en délit spécial du manquement à cette obligation suffise à entraîner l'autonomie de celle-ci par rapport à la perception de la taxe.

3.

La possibilité donnée au «Council» d'imposer aux producteurs des déclarations et des renseignements sur les activités qu'ils exercent et la qualification comme délit du manquement à cette obligation ne nous paraissent pas davantage contraires à une règle ou un principe de droit communautaire.

4.

Plus complexe est en revanche l'appréciation de la licéité de la taxe annuelle obligatoire versée par les producteurs au «Council», afin de permettre à celui-ci de faire face aux dépenses entraînées par ses activités.

Précisions que nous nous contenterons ici de donner notre avis sur la légalité de cette taxe en elle-même et non en tant que permettant de financer des activités du «Council» éventuellement incompatibles avec le droit communautaire. La constatation éventuelle, par le juge de renvoi, de l'incompatibilité des actions menées tant en matière de publicité que sur le plan de la qualité, devra évidemment comprendre celle de la taxe qui sert à les financer.

Nous constaterons ensuite, sans hésitation, que la taxe, en tant que mesure de nature pécuniaire, ne saurait être analysée sous l'angle des articles 30 et suivants du traité ( 22 ).

Il résulte également de votre jurisprudence que cette taxe ne peut pas être analysée comme taxe d'effet équivalant à des droits de douane à l'importation ou à l'exportation interdite respectivement par les articles 13 et 16 du taité, puisqu'elle ne frappe pas les pommes et les poires en raison d'un franchissement d'une frontière intracommunautaire ( 23 ).

La compatibilité de la taxe doit encore être examinée par rapport aux règles de l'organisation commune des marchés. Dans un arrêt du 13 mars 1981 ( 24 ), vous avez jugé qu'une taxe destinée à être supportée par les producteurs sur la valeur de certains produits agricoles relevant d'une organisation commune des marchés n'est pas, en principe, incompatible avec les règles de cette organisation commune, sauf si elle a «pour effet d'entraver le fonctionnement des mécanismes prévus, dans le cadre des organisations communes concernées, pour la formation des prix communs et pour régler l'approvisionnement du marché» ( 25 ). En l'espèce, il nous paraît clair que la taxe n'a pas de pareils effets. Mais nous ajouterons aussitôt, comme nous l'avons déjà dit, qu'il reste possible que certaines des activités qu'elle sert à financer, aient ces effets.

5.

Enfin, en réponse à la dernière sous-question du juge britannique, nous indiquerons qu'il nous paraît logique d'exempter des obligations décrites dans les sous-questions précédentes les très petits producteurs. On peut présumer que des producteurs disposant de moins de deux hectares de terres plantées de pommiers ou de poiriers ou de moins de cinquante pommiers ou poiriers ne commercialisent pas leur production ou ne le font que de manière marginale.

1.

Cette juridiction demande si les règles de droit communautaire éventuellement violées par le «Council» produisent des effets directs, en ce sens qu'elles confèrent aux particuliers des droits que ceux-ci peuvent faire valoir devant les juridictions nationales.

En répondant à la première question, nous avons envisagé la possibilité que certaines activités du «Council» soient incompatibles, d'une part, avec le règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, et, d'autre part, avec l'article 40, paragraphe 3, du traité.

L'effet direct des règles de l'organisation commune des marchés découle de ce qu'elles sont insérées dans un règlement, lequel est, en vertu de l'article 189 du traité, «directement applicable dans tout État membre» ( 26 ).

Dans le cadre du marché des fruits et légumes, l'effet direct de l'article 40, pararaphe 3, vient de sa mise en œuvre dans le règlement (CEE) no 1035/72 ( 27 ).

2.

Il est également incontestable que, si la taxe s'avérait destinée à financer des activités incompatibles avec ces dispositions, les producteurs pourraient invoquer cette circonstance comme ayant un effet exonératoire absolu contre toute demande en recouvrement de la taxe ( 28 ).

3.

L'effet direct des dispositions éventuellement violées permet également, en principe, de fonder une demande visant à obtenir la restitution des taxes annuelles payées par les producteurs. Cette demande de restitution doit être limitée à la part de la taxe servant à financer des activités contraires au droit communautaire. C'est à la juridiction nationale qu'il appartient de déterminer sur cette base, et selon les modalités définies par son droit national, comment cette restitution doit être opérée ( 29 ).

4.

Le juge national demande ensuite si un recours visant à obtenir la restitution des taxes s'étend aux taxes acquittées avant la promulgation de l'arrêt préjudiciel ou s'il est limité aux paiements éventuels susceptibles d'être effectués après la promulgation de cet arrêt.

5.

Enfin, la juridiction nationale demande si, en décidant d'ordonner la restitution de taxes, les tribunaux d'un État membre peuvent tenir compte du fait que l'argent fourni par les taxes a été utilisé à des fins qui ont procuré, ou auraient pu procurer, un avantage aux producteurs.

Sur ce point aussi votre jurisprudence est bien établie. Vous avez, en effet, jugé que «rien ne s'oppose, du point de vue du droit communautaire, à ce que les juridictions nationales tiennent compte, conformément à leur droit national du fait que des taxes indûment perçues ont pu être incorporées dans les prix de l'entreprise redevable de la taxe et répercutées sur les acheteurs» ( 33 ). Vous avez même précisé «que la protection des droits garantis en la matière (les droits que les juridictions nationales ont l'obligation de sauvegarder) par l'ordre juridique communautaire n'exige pas d'accorder une restitution de taxes indûment perçues dans des conditions qui entraîneraient un enrichissement injustifié des ayants droits» ( 34 ).

Cette solution nous semble transposable aux cas énoncés par le juge de renvoi, où une taxe a été utilisée à des fins avantageuses pour ceux qui l'ont acquitée.

I.

II.

Si les mesures en cause sont incompatibles avec le droit communautaire, ni le consentement d'une majorité de producteurs, ni à plus forte raison la consultation d'autres parties intéressées n'ont pour effet de supprimer cette incompatibilité.

III.

L'article 40, paragraphe 3, du traité et le règlement (CEE) no 1035/72 du Conseil produisent un effet direct, en ce sens qu'ils confèrent aux particuliers des droits que ceux-ci peuvent faire valoir devant les juridictions nationales:

IV.

Si l'une des activités du «Council» se révèle contraire à l'article 30 du traité, par l'intermédiaire du règlement (CEE) no 1035/72, cette incompatibilité devrait être considérée comme ayant commencé à la date du 1er février 1973, en vertu de l'article 60, paragraphe 1, de l'Acte d'adhésion.