Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 14 décembre 1982. # Administration des finances de l'État contre Società petrolifera italiana SpA (SPI) et SpA Michelin italiana (SAMI). # Demandes de décision préjudicielle: Corte suprema di Cassazione - Italie. # Effets de la consolidation de droits dans le cadre du GATT. # Affaires jointes 267/81, 268/81 et 269/81.

A)

A titre préliminaire :

La Communauté étant substituée aux États membres en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord GATT et ayant négocié les concessions tarifaires et les consolidations réalisées dans le cadre de cet accord dès avant le 1er juillet 1968, les dispositions de l'accord et les listes ainsi négociées font-elles partie (dans l'affirmative: à partir de quand et dans quelles limites) des actes dont l'interprétation relève de la compétence préjudicielle attribuée à la Cour de justice par l'article 177 du traité, même dans le cas où le juge national est invité à en faire application ou, en tout cas, à fournir l'interprétation, au regard de rapports entre particuliers, à des fins autres que celle d'apprécier la validité ou l'invalidité d'un acte communautaire?

B)

En cas de réponse affirmative à la question précédente:

Quels sont, le cas échéant, les effets (et, s'ils varient dans le temps, dans quel ordre chronologique) qui ont résulté, à l'intérieur de l'ordre juridique de la Communauté et de celui des Etats membres, du fait, par la Communauté, d'être substituée aux Etats membres en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord GATT et d'avoir négocié la nouvelle liste commune XLCEE; en particulier, le juge national, aux fins d'en tirer argument en vue de l'interprétation, ou une règle en vue de l'application, d'une disposition nationale postérieure prétendue contraire aux dispositions de l'accord, doit-il considérer — dans le respect de la répartition de la compétence déterminée par l'article 177 du traité — que l'accord GATT, spécifiquement par rapport aux dispositions mentionnées dans les questions suivantes, agit au niveau du simple engagement international sans avoir des effets directs dans l'ordre juridique interne ou bien produit également des effets à l'intérieur de celui-ci dans les rapports entre particuliers et, dans cette deuxième hypothèse, dans une position d'égalité ou de subordination par rapport à la disposition nationale contraire?

C)

En cas également de réponse positive à la question A) et quelle que soit la réponse à la question B), aux fins de fournir au juge national des indications utiles à l'interprétation de la disposition nationale:

a)

S'agissant de déterminer la fonction des listes dans le cadre du système du GATT — notamment en cas de succession de listes au contenu différent — il faut constater que les listes sont négociées dans le cadre du GATT et inscrites dans des protocoles spéciaux. Il s'agit donc d'accords dans le cadre du GATT dont l'article II, chiffre 7, dit expressément à cet égard que les listes jointes à l'accord font partie intégrante de la partie I de ce dernier.

Dans la mesure où la Communauté y participe, il paraît tout à fait justifié de parler également d'«actes communautaires» et d'admettre une compétence d'interprétation de la Cour de justice. Cela devrait être possible pour les résultats du «Dillon Round» matérialisés dans la liste XLCEE qui a remplacé les listes de concessions nationales, car le protocole concerné, entré en vigueur le 1er janvier 1963, a également été conclu par la Communauté. C'est certainement vrai également pour les résultats du «Kennedy Round», car ces derniers ont été négociés et conclus par la Communauté seule et ont abouti au tarif douanier commun entré en vigueur le 1er juillet 1968.

b)

La question du point de départ de la compétence d'interprétation de la Cour en ce qui concerne le droit du GATT est certainement quelque peu plus difficile. A cet égard il convient d'abord de souligner qu'il n'est question que de taxes perçues à l'importation dans le cadre des procédures au principal et qu'une réponse n'est nécessaire qu'en ce qui concerne les obligations du GATT sur ce point.

Les constatations figurant dans l'arrêt rendu dans les affaires 21 à 24/72 ( 6 ) fournissent sans aucun doute un point de départ important à nos réflexions. Il y est dit que la Communauté a — progressivement lors de la période transitoire et complètement à l'issue de cette dernière — assumé les tâches liées à la politique douanière et comerciale. Depuis l'entrée en vigueur du traité CEE et en particulier la mise en œuvre du tarif douanier commun, il s'est produit entre les États membres et la Communauté un déplacement de compétences précisé de différentes manières dans le cadre du GATT et admis par les autres parties contractantes; dans la mesure où sur la base du traité CEE, la Communauté a assumé des compétences antérieurement exercées par les Etats membres dans le domaine d'application du GATT, elle se trouve liée par les dispositions de cet accord (attendus 14 à 18).

aa)

Partant, la situation en matière de droits de douane à proprement parler ne devrait pas soulever de difficultés.

Dans les rapports avec les pays tiers, le traité CEE a prévu la mise en place progressive d'une union douanière comportant un rapprochement des droits nationaux du tarif douanier commun pendant la période transitoire et aboutissant, à la fin de cette période — avancée par la décision d'accélération précédemment citée — à l'application du tarif douanier commun. Pour l'adaptation des tarifs nationaux — pour la première fois le 1er janvier 1961 — le tarif douanier commun faisant autorité à l'origine est celui qui avait été établi par la décision du Conseil du 13 février 1960QO 80 A du 20. 12. 1960, 1537 et suiv.). Des négociations sur une réduction des droits douaniers dans le cadre du GATT ont eu lieu à la même époque. C'était, en 1960 et 1961, les négociations dites «Dillon Round» auxquelles la Communauté participait en tant que telle à côté des États membres. Ces négociations ont abouti à l'établissement de la liste de concessions commune XLCEE, entrée en vigueur le 1er janvier 1963 conformément au protocole à cet effet, et remplaçant les anciennes listes nationales — qui perdaient par là leur effet du point de vue de la Communauté — sauf pour les produits CECA. L'adaptation des tarifs nationaux devait ensuite se faire selon les taux de la liste XLCEE reprise dans le tarif douanier commun. De nouvelles négociations GATT sur la réduction des droits de douane eurent lieu, également pendant la période de transition, dans le cadre du «Kennedy Round» dont le protocole — entré en vigueur le 1er janvier 1968 — a été signé par la Communauté seule. La première réduction des droits de douane qui y était prévue s'est produite le 1er juillet 1968 en même temps que l'entrée en vigueur du tarif douanier commun.

En ce qui concerne les droits douaniers il n'y avait donc pendant la période transitoire aucune obligation de droit communautaire imposée par le GATT dans le sens de la jurisprudence précitée — justement parce qu'il n'existait que des obligations nationales, comportant une marge d'appréciation, d'adapter les tarifs nationaux. Dans cette mesure, il faut estimer que la Communauté n'a complètement remplacé les États membres au sein du GATT que le 1er juillet 1968, c'est-à-dire à la date de l'entrée en vigueur du tarif douanier commun.

bb)

Selon la Commission le point de départ de la compétence d'interprétation de la Cour en ce qui concerne les dispositions douanières du GATT doit être le même pour les autres taxes à l'importation et les obligations qui s'y rattachent énoncées à l'article II du GATT. Le représentant de la firme Michelin et le gouvernement français pensent en revanche que tel n'est pas le cas. Le gouvernement français a souligné à cet égard que, même après le 1er juillet 1968, les États membres ont conservé leurs compétences en matière fiscale. Le représentant de Michelin a fait valoir que, selon la jurisprudence relative aux taxes d'effet équivalant à des droits de douane déjà existantes au 1er juillet 1968, seule une augmentation était interdite aux États membres de telle sorte que ces derniers pouvaient continuer à percevoir les taxes aussi longtemps qu'aucune décision communautaire en sens contraire n'était adoptée; c'est pourquoi, en l'absence d'une compétence exclusive de la Communauté, il fallait prendre en considération l'exercice effectif des compétences de droit communautaire. En l'absence de cet exercice et donc de la nécessité d'une interprétation communautaire uniforme, les taxes concernées devaient être considérées comme réglementées uniquement par le droit national; il ne pouvait en conséquence être question d'une obligation de droit communautaire découlant du GATT, et cette obligation devait au contraire être appréciée uniquement à la lumière du droit national et des conséquences découlant du GATT à cet égard.

Nous pensons cependant que nous devrions suivre la Commission également sur ce point.

Il n'est certainement pas correct de parler ici de compétences nationales fiscales, s'agissant de taxes à l'importation, c'est-à-dire de mesures relevant de la politique commerciale extérieure, pour laquelle il est notoire que la Communauté est seule compétente depuis la fin de la période transitoire (1er janvier 1970).

La jurisprudence en ce domaine donne également l'impression que ce qui importe pour la question qui nous intéresse ici n'est pas l'exercice effectif des compétences communautaires mais bien l'existence ou non d'une telle compétence. Or cette existence est certaine depuis le 1er juillet 1968 car — comme le montrent les arrêts rendus dans les affaires 37 et 38/73 ( 7 ) — c'est la date à partir de laquelle la Communauté pouvait décider que des taxes d'effet équivalant à des droits de douane dans les échanges avec des pays tiers pouvaient être incompatibles avec le droit communautaire.

Si on garde en outre à l'esprit que les concessions accordées dans le cadre du «Kennedy Round» qui, manifestement, concernent aussi les marchandises litigieuses dans les procédures au principal, ont été fixées par la seule Communauté et que leur valeur pourrait être affectée par l'application de nouvelles taxes nationales équivalant à des droits de douane après la mise en œuvre des concessions le 1er juillet 1968, ainsi que le fait que l'article II.1.b) du GATT établit un lien étroit entre les taxes à l'importation et la réglementation douanière, force est de conclure que la Communauté s'est complètement substituée aux États membres à partir du 1er juillet 1968 pour toutes les questions tarifaires et donc toutes les obligations découlant de l'article II du GATT.

cc)

H en résulte que les dispositions du GATT relatives aux taxes à l'importation sont devenues des obligations de droit communautaire dès que le tarif douanier commun a reçu pleine application et qu'il faut donc en déduire une compétence d'interprétation au profit de la Cour à partir de cette date, les effets du GATT devant être appréciés depuis lors à la seule lumière du système juridique communautaire. Par ailleurs, les situations de fait dans les affaires 267 et 269 doivent donc — si l'on s'en tient aux indications des ordonnances de renvoi en ce qui concerne les dates des importations — être appréciées uniquement selon les disposition du GATT en liaison avec le droit national italien. Ce n'est qu'en ce qui concerne l'affaire 268, dans la mesure où des importations intervenues après le 1er juillet 1968 sont en cause, que se pose un problème de droit communautaire pour lequel l'interprétation des dispositions du GATT par la Cour peut avoir de l'importance.

a)

La référence au préambule et à l'esprit du GATT ainsi que la tentative d'établir des parallèles avec le traité CEE n'ont, dès l'abord, pas grande valeur.

Le préambule du GATT qui représente également l'esprit de cet accord ne parle — pour ce qui nous intéresse ici — que du désir de contribuer à la réalisation des objectifs de l'accord par la conclusion de conventions tendant à la réduction substantielle des tarifs douaniers et des autres entraves au commerce. Nous soulignons par ailleurs que de tels accords sont conclus sur une base de réciprocité et d'avantages mutuels. II est vraiment impossible de voir comment on peut en déduire une obligation de respecter le statu quo.

Il apparaît de ce fait tout aussi clairement qu'un parallèle avec le traité CEE est dénué de fondement car ce dernier a prévu uns suppression complète des restrictions au commerce existantes sur une période relativement courte, alors que les système du GATT — qui s'applique sur une période plus longue — ne prévoit pas de suppression mais simplement une réduction des entraves au commerce et permet par ailleurs de revenir après un certain temps sur des concessions accordées.

b)

En ce qui concerne les taxes à l'importation, ce sont les listes de concessions et donc l'article II qui sont d'une importance primordiale dans le système du GATT. Lorsque ce dernier dispose en ce qui concerne les taxes à l'importation autres que les droits de douane qu'elles ne doivent pas être plus élevées que celles imposées à la date de l'accord, la formulation indique clairement — nous renvoyons aux termes «ces produits» au début de la deuxième phrase du no 1 sous b) — que l'interdiction ne porte que sur les produits ayant fait l'objet des concessions énumérées dans les listes et non pas sur toutes les marchandises. C'est également en ce sens que plaide l'objectif qu'on peut déceler dans cette disposition et qui est d'empêcher que les concessions perdent de leur valeur du fait d'autres taxes à l'importation et c'est ce que confirme la disposition de transition contenue à l'article 4 de la loi italienne no 330 du 15 juin 1950. La formule de l'article II.1.b), deuxième phrase, serait justement difficile à comprendre si c'était une interdiction générale d'augmentation des taxes à l'importation et de création de nouvelles taxes de ce genre qui s'imposait aux États parties au GATT. C'est pourquoi le deuxième alinéa de l'article II invoqué dans ce contexte par les importateurs et dans lequel il est dit que certaines taxes — à savoir celles équivalant à une taxe intérieure, les droits de douane antidumping ou compensateurs ainsi que les redevances représentant le coût de prestations — sont autorisées «à tout moment à l'importation d'un produit quelconque» ne peut signifier qu'aucune autre taxe ne peut être perçue. Il est plus probable qu'il a d'abord un lien avec l'article II.1.b) et qu'il vise à préciser que les taxes citées ne sont pas affectées par cette disposition.

c)

C'est à juste titre que la Commission a ensuite souligné que d'autres dispositions semblaient également exclure une obligation de respecter le statu quo dans le cas du GATT, par exemple la partie de l'article V aux termes de laquelle des taxes «équitables» sont permises ou également l'article VIII selon lequel des droits et taxes prélevés à l'importation ou à l'exportation doivent être limités au coût approximatif des services rendus.

En ce qui concerne cette dernière disposition également invoquée par les importateurs à l'appui de leur thèse, on peut encore remarquer que — dans la mesure où il est question de la nécessité de réduire les droits et taxes — il s'agit ici bien moins d'une obligation absolue que d'une directive et un programme, l'article VIII.2 précisant uniquement que les parties contractantes prendront dès que possible les mesures conformes aux principes et aux objectifs mentionnés au paragraphe premier de cet article.

d)

Enfin, — nous en venons ici à nouveau aux listes de concessions et à leur fonction centrale dans la réglementation GATT en matière d'importation — le fait que les consolidations sont chaque fois effectuées pour trois ans et peuvent ensuite être supprimées est également important. Nous renvoyons à cet égard à l'article XXVIII et à ses dispositions concernant la modification des listes qui — en cas d'insuccès des négociations — peut être effectuée de manière unilatérale les autres partenaires ayant alors le droit de retirer leurs propres concessions. II convient par ailleurs de se référer à l'article XXVII aux termes duquel il est loisible à chaque partie contractante de suspendre ou de retirer tout ou partie d'une concession lorsqu'il constate qu'elle a été primitivement négociée avec un gouvernement qui n'était pas partie contractante ou a cessé de l'être. La préoccupation essentielle reste toujours — suivant en cela le principe du préambule — le maintien d'un certain équilibre. Or il deviendrait manifestement plus difficile d'atteindre ce but s'il fallait partir du principe que le GATT prévoit une obligation de respecter le statu quo en ce qui concerne les taxes à l'importation même s'agissant de produits qui ne sont pas inscrits dans les listes de concession.

c)

En ce qui concerne la première partie de la troisième question, il convient en conséquence de constater que le GATT ne comporte aucune interdiction générale d'aggraver la situation existante en matière de taxe à l'importation au moment de l'adhésion au GATT par l'introduction de nouvelles taxes ou l'augmentation des taxes existantes, c'est pourquoi la loi italienne relative aux taxes pour services administratifs adoptée après la ratification du protocole d'adhésion ne peut donc pas être considérée comme contraire au GATT sous cet aspect.

«i)

La date applicable sera la date du présent protocole en ce qui concerne chaque produit qui fait l'objet d'une concession reprise dans la liste, annexée au présent protocole, d'une partie contractante ou de la Suisse, si ce produit ne faisait pas l'objet, au 1er septembre 1960, d'une concession reprise dans la même partie ou section d'une liste annexée à l'accord général concernant ladite partie contractante ou la Suisse.

ii)

La date applicable en ce qui concerne chaque produit qui fait l'objet d'une concession reprise dans la liste de la Communauté économique européenne sera, lors de l'importation dans la république fédérale d'Allemagne, le royaume de Belgique, la République française, la République italienne, le grand-duché de Luxembourg ou le royaume des Pays-Bas:

a)

Le GATT ne comporte aucune interdiction d'introduire de nouveaux droits douaniers ou d'autres taxes à l'importation pour des produits ne figurant pas dans les listes de concessions visées à l'article IL

b)

L'article II du GATT doit être interprété en ce sens que, pour les produits inscrits dans une liste de concessions, c'est en principe la situation existant en matière d'imposition lors de la conclusion du protocole fixant la nouvelle concession qui doit être prise en considération pour l'interdiction d'augmenter les droits douaniers et taxes à l'importation.