Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 19 mars 1981. # Jacobus Kindermann contre Commission des Communautés européennes. # Fonctionnaire - Réaffectation. # Affaire 60/80.

a)

Le 1er février 1970, le requérant fit l'objet d'une décision de mise à disposition du groupe de traduction de la CASSTM.

Cette mesure constituait bien une mise à disposition et non un détachement, contrairement à ce que laisse supposer l'emploi de ce dernier terme dans divers documents, figurant au dossier, émanant de l'administration de la Commission. Comme M. Kindermann l'a fait judicieusement remarquer dans sa réclamation administrative, si l'expression «traducteur et réviseur détachés» est de commun usage dans certains services, elle n'a aucun rapport avec le terme «détachement» tel qu'il est défini statutairement. L'article 37 du statut vise, d'une part, les fonctionnaires qui, dans l'intérêt du service, sont désignés pour occuper temporairement un emploi en dehors de leur institution ou sont chargés d'exercer temporairement des fonctions auprès d'une personne remplissant un mandat prévu par les traités ou auprès d'un président élu d'une institution ou d'un organe des Communautés ou d'un groupe politique de l'Assemblée et, d'autre part, ceux qui, sur leur demande, sont mis à la disposition d'une autre institution des Communautés. La mise à disposition, qui n'est donc pas une position statutaire, est du ressort, nous a indiqué la Commission, de l'autorité hiérarchique. En l'espèce, on peut supposer que la décision de mettre le requérant à la disposition de la CASSTM, qui ne figure ni au dossier de procédure ni à son dossier personnel, a été prise, peut-être verbalement, par le chef de la division compétente en matière de traduction.

Dans ses nouvelles fonctions, le requérant dépendait toujours de la division «Traduction, reproduction, diffusion des documents». Le jugement porté sur son travail incombait par contre, désormais, au secrétaire général de la CASSTM, chef du service «Sécurité sociale des travailleurs migrants» et au chef du groupe de traduction de la CASSTM.

b)

Le 1er janvier 1973, la division chargée de la traduction était érigée en direction, la direction D «Traduction, documentation, reproduction, bibliothèque» de la DG IX (direction générale du personnel et de l'administration). A partir du 1er novembre de la même année, les différentes sections de traduction par langues accédèrent à la qualité de division (IX-D-4 à IX-D-9). La section de traduction d'origine du requérant devint ainsi la division IX-D-8 «Traduction: langue néerlandaise».

Cette nouvelle structure comprenait également, à côté de ces divisions proprement linguistiques, la division IX-D-3 «Traduction: affaires générales», dirigée par l'ancien chef de la division unique de traduction, M. Pignot, et chargée de l'exécution des tâches administratives inhérentes au fonctionnement des divisions linguistiques. C'est à cette division que furent rattachés les traducteurs mis à la disposition des différentes directions générales de la Commission, notamment ceux qui exercent leurs fonctions auprès de la CASSTM.

a)

Dans sa démonstration, la Commission s'appuie sur quatre arrêts. Disons d'emblée que trois de ces précédents, l'affaire 66/75 (Macevicius/Parlement, arrêt du 20 mai 1976, Recueil p. 593), l'affaire 129/75 (Hirschberg/Commission, arrêt du 14 juillet 1976, Recueil p. 1259) et l'affaire 124/78 (List/Commission, arrêt du 12 juillet 1979, Recueil p. 2499), concernent des hypothèses différentes du cas présent et que le quatrième, qui est aussi le plus ancien, énonce une doctrine que la Cour a abandonnée.

Dans la quatrième affaire, 46/69 (arrêt du 13 mai 1970, Reinarz/Commission, Recueil p. 275), le requérant demandait l'annulation d'une décision l'affectant à un emploi de conseiller principal de grade A 2, alors qu'il aurait préféré être nommé directeur. La Cour a considéré que cette décision ne faisait pas grief, aux motifs que les emplois de directeur et de conseiller principal appartiennent au même grade et que la différence entre leurs attributions respectives, si elle peut justifier une préférence personnelle pour l'un ou l'autre emploi, ne porte cependant pas atteinte à la règle de l'équivalence entre le grade et l'emploi dont les agents sont en droit de se réclamer (attendus 9 et 10).

b)

Mais, cette position a été manifestement abandonnée dans l'arrêt du 27 juin 1973 (affaire 35/72, Kley/Commission, Recueil p. 679). Le recours de M. Kley tendait à l'annulation de la décision implicite de rejet de la réclamation qu'il avait introduite contre la décision du directeur général du Centre commun de recherches le relevant de ses fonctions de chef de la division «Physique» de l'établissement d'Ispra pour le nommer conseiller auprès de la direction scientifique de cet établissement. La Commission, qui se fondait entre autres sur l'arrêt Reinarz (Recueil, p. 684), invoquait l'irrecevabilité de ce recours, dirigé, à ses yeux, contre un acte ne faisant pas grief. Elle faisait valoir que la mutation du requérant n'avait entraîné pour lui aucune modification de ses intérêts matériels ni aucune dégradation de son rang dans la hiérarchie et que, dès lors, elle ne portait pas atteinte à sa situation juridique (attendus 2 et 3).

Modifiant sa jurisprudence, la Cour a répondu que, «même si une décision de mutation n'affecte pas les intérêts matériels ou le rang d'un fonctionnaire, elle peut, compte tenu de la nature de la fonction en cause et des circonstances, porter atteinte aux intérêts moraux et aux perspectives d'avenir de l'agent intéressé» (attendu 4) et que, «dans ces conditions, on ne saurait considérer a priori qu'elle ne serait pas susceptible de faire grief à l'intéressé» (attendu 5).

Si on voulait nous objecter qu'il n'est pas possible de transposer cette solution, qui concernait un cas de mutation, à la présente espèce qui, au mieux, ne concerne qu'un changement d'affectation d'un fonctionnaire avec son emploi, nous répondrons que le terme de «mutation» a été employé dans cette procédure par la Cour, ainsi d'ailleurs que par la Commission, dans son sens large, et non au sens précis que lui donne le statut (voyez, dans les affaires jointes 161 et 162/80, Carbognani et Coda Zabetta, nos conclusions du 12 février 1981, p. 12 du texte ronéotypé, et l'arrêt de la Cour, deuxième chambre, du 24 février 1981, non encore publié, points 19 et 20). Il résulte en effet du dossier de l'affaire Kley que celui-ci avait été changé d'affectation avec son emploi. Dans ces conditions, ce précédent nous paraît suffisant pour réfuter l'argument de la Commission.

c)

S'il faut néanmoins trouver un arrêt portant spécifiquement sur un changement d'affectation avec emploi, notion que la Commission invoque devant la Cour depuis peu seulement, on pourra se reporter à l'arrêt du 28 mai 1980 (affaires jointes 33 et 75/79, Kuhner/Commission, Recueil p. 1677), qui, bien que ce soit de manière légèrement plus restrictive, confirme l'arrêt Kley. Après avoir exprimé ses doutes «sur la question de savoir si la mesure affectant M. Kuhner à des fonctions nouvelles devait être considérée comme une mutation au sens du statut plutôt que comme une mesure d'ordre interne d'aménagement du service», la Cour a estimé que les effets de cette mesure étaient, en l'espèce, de même nature que ceux d'une mutation (attendu 12). Elle a considéré que, bien que le requérant ait gardé le même emploi-type d'administrateur principal et le même grade, la modification de ses fonctions, traduite par un changement de la rubrique à laquelle elles se rattachent dans le tableau de description des emplois-types prévu à l'article 5, paragraphe 4, alinéa 2, du statut, était susceptible d'influencer ses perspectives d'avenir et pouvait être de nature à lui faire grief. Quoique la modification de ses tâches ne se soit pas traduite de la même façon pour M. Kindermann, qui est resté traducteur principal, elle nous semble également susceptible d'influencer ses perspectives d'avenir. C'est en tout cas un des arguments qu'il présente en vue de démontrer l'absence d'intérêt du service de la décision litigieuse.

d)

Certes, en suivant cette thèse, on ouvre toutes grandes les portes de la recevabilité. Il suffirait en effet à un fonctionnaire de soutenir que la décision de changement d'affectation prise à son endroit est susceptible d'influencer ses perspectives d'avenir pour entraîner la recevabilité d'un recours qu'il introduirait contre elle.

Mais ce résultat ne nous paraît en rien choquant. Nous estimons en effet, à l'instar de M. l'avocat général Trabucchi dans ses conclusions sur l'affaire Kley (Recueil 1973, p. 693), qu'il convient d'adopter une position plus ouverte pour admettre la recevabilité d'un recours que pour le juger bien fondé. Comme le soulignait votre avocat général, la recevabilité est subordonnée à l'existence d'un acte faisant grief, tandis que l'admission du bien-fondé suppose la preuve par le requérant que l'acte dont il demande l'annulation a violé l'un de ses droits subjectifs. Or, poursuivait-il, «l'article 91 du statut institue... un mécanisme servant non pas seulement à protéger les droits subjectifs du fonctionnaire — comme c'est le cas du recours de pleine juridiction (la compétence de pleine juridiction de la Cour, conçue justement en vue de la protection des droits subjectifs du fonctionnaire, n'est prévue que pour les litiges de caractère pécuniaire) —, mais qui est plutôt destiné à permettre un contrôle objectif de la légalité du comportement de l'autorité administrative communautaire». Nous en conclurons, avec lui, qu'il convient de «retenir une notion d'acte faisant grief nettement distincte et en tout cas plus large que la notion d'acte violant un droit subjectif du fonctionnaire» et que «le fait qu'un fonctionnaire préfère un emploi à un autre ne saurait certainement pas suffire pour permettre de qualifier d'illégale une décision de l'administration mutant ce fonctionnaire contre sa volonté», mais qu'il «est suffisant pour que soit remplie la condition de recevabilité du recours formé sur la base de l'article 91».

e)

En tout état de cause, puisque, de l'aveu même de la Commission, les décisions de mutation ne se distinguent des décisions de changement d'affectation avec emploi que par leurs conditions de forme et non de fond, il serait illogique d'admettre sans difficulté la recevabilité des premières et de la refuser aux secondes.

Pour nous donc, au même titre que les mutations proprement dites, les changements d'affectation avec emploi doivent être considérés comme des actes faisant grief, pouvant, à ce titre, faire valablement l'objet d'un recours en justice.

a)

Avant de procéder à l'examen de l'argumentation du requérant, il nous semble encore opportun de préciser la nature du contrôle que la Cour peut exercer sur des décisions de mutation ou de changement d'affectation.

D'une part, il résulte d'une jurisprudence constante (arrêt du 11 juillet 1968, Labeyrie/Commission, affaire 16/67, Recueil, p. 432; arrêt du 16 juin 1971, Vistosi, affaire 61/70, Recueil, p. 535; arrêt du 14 juillet 1977, Geist/Commission, affaire 61/76, Recueil, p. 1419; arrêt du 24 février 1981, Carbognani et Coda Zabetta, affaires 161 et 162/80, déjà cité) que «les institutions de la Communauté sont libres d'organiser leurs services en fonction des missions qui leur sont confiées et d'affecter en vue de celles-ci le personnel qui se trouve à leur disposition». Dès lors, comme nous l'écrivions dans nos conclusions sur l'affaire Geist (61/76, précitée) «pour des actes ... qui se rattachent étroitement à l'exercice du pouvoir d'organisation, l'autorité investie du pouvoir de nomination dispose d'une notable marge d'appréciation». C'est pourquoi, «dans un pareil cas, la Cour cíe justice ne doit ... pas s'immiscer dans toutes les questions de détail, ni surtout dans celles qui comportent des appréciations d'opportunité» (Recueil 1977, p. 1441).

En revanche, il ne suffit pas à l'administration d'invoquer, de manière abstraite, l'intérêt du service pour que, ipso facto, le changement d'affectation de ses fonctionnaires soit régulier. La notion d'intérêt du service est une notion floue, vague, dont la seule invocation — qui peut prendre un caractère rituel et ne correspondre à rien de précis — est insuffisante pour permettre un contrôle juridictionnel, fût-il restreint. Il nous semble nécessaire que l'administration soit en mesure d'indiquer en quoi consiste concrètement cet intérêt et que sa valeur ne soit pas démesurément moindre que celle des intérêts lésés des fonctionnaires concernés.

C'est donc à la lumière de ces principes que nous examinerons successivement les arguments du requérant tendant à prouver que la décision prise à son endroit était contraire à l'intérêt bien compris du service et aussi que, contrairement aux déclarations faites de la part de la Commission, elle n'était en rien conforme à son propre intérêt.

b)

Nous commencerons par la distinction, à portée générale, qu'établit le requérant suivant qu'un changement d'affectation a lieu ou non à la suite d'une réorganisation de services, comme celle intervenue dans les services de traduction en 1973.

Le requérant admet que, dans le cadre d'une réorganisation, on puisse motiver par l'intérêt du service le déplacement d'un emploi avec son titulaire. Mais, comme la décision le concernant a été prise en dehors de toute réorganisation, même partielle, il en conclut qu'elle ne pouvait être justifiée par la preuve, découlant des travaux ayant conduit à la réorganisation, que son emploi était plus utile dans sa nouvelle division que dans sa division d'origine.

Ce raisonnement part, selon nous, d'une prémisse erronée. La distinction opérée par le requérant nous semble en contradiction tant avec les termes très généraux des arrêts qui reconnaissent aux institutions de la Communauté le droit de fixer et modifier l'organisation de leurs services et d'affecter, en conséquence, le personnel qui se trouve à leur disposition, qu'avec les faits qui ont donné lieu à certains d'entre eux au moins (en particulier, les arrêts Labeyrie et Vistosi, déjà cités).

c)

Les autres arguments présentés ont une portée plus limitée. Ainsi, M. Kindermann fait état des conséquences négatives de son transfert sur le fonctionnement du groupe de traduction de la CASSTM, qu'il considère comme attestées par la note du 29 août 1979 de M. Schneider à M. Ciancio.

Par cette note, le secrétaire général de la CASSTM attirait l'attention du directeur de la traduction sur les craintes qu'il éprouvait au sujet des répercussions qu'auraient, sur le fonctionnement de la Commission et des organes subsidiaires oeuvrant dans son cadre, les mutations de quatre réviseurs et traducteurs mis depuis longtemps à leur disposition. Il concluait en demandant à M. Ciancio de revenir sur sa décision ou, à défaut, de retarder l'application des décisions prises, de façon à trouver le personnel de remplacement nécessaire et à le former à ses nouvelles tâches.

S'il ne peut être contesté que, à la fin du mois d'août 1969, M. Schneider éprouvait certaines inquiétudes, on ne peut pour autant, croyons-nous, accorder à ses remarques la portée que le requérant lui attribue. En premier lieu, il va de soi que toute modification dans la composition d'un service administratif est susceptible de provoquer des difficultés temporaires dans son fonctionnement.

En second lieu, il semble ressortir de la comparaison du dossier de l'affaire van Schaik avec celui-ci que, à l'intérieur du groupe de traduction de la CASSTM, les plus grandes difficultés existaient non dans la section néerlandaise, mais dans la section allemande. Sur quatre linguistes d'expression néerlandaise, seul M. Kindermann a été l'objet d'un changement d'affectation et il aurait été remplacé de façon satisfaisante. Il est donc vraisemblable que, comme le représentant de la Commission l'a déclaré à l'audience, la note de M. Schneider visait essentiellement la section allemande du groupe de traduction de la CASSTM qui allait être privée — avons-nous compris — de deux membres expérimentés sur quatre, alors qu'elle était surchargée de travail, ce qui avait entraîné un important retard dans les traductions qu'elle avait à assurer.

d)

Le requérant indique encore que, à sa connaissance, la division de traduction de langue néerlandaise n'avait besoin d'aucun renfort quand il y a été affecté. On l'aurait donc retiré d'un service où on avait besoin de lui pour le placer dans un autre où on a eu du mal à l'employer. Sans doute voit-il une preuve de ce qu'il avance dans le fait qu'il a d'abord été placé sous l'autorité directe du chef de la division néerlandaise, qui lui a donné des travaux de traduction dans des domaines divers.

Cet argument doit, à notre sens, être examiné en ayant à l'esprit le large pouvoir d'organisation de ses services dont dispose la Commission. Dès lors que l'administration a le droit de changer l'affectation de ses traducteurs et qu'elle peut justifier de tels changements par l'intérêt du service, il est normal qu'elle replace, dans la division de traduction de leur langue, qui constitue leur affectation naturelle, ceux d'entre eux qui étaient auparavant à la disposition d'autres unités. Une fois cette affectation effective, il est tout aussi normal que le responsable de la division se fasse une idée des aptitudes particulières de chacun d'eux en lui confiant différents types de traduction avant de l'affecter à un groupe spécialisé de son unité.

De surcroît, le requérant n'a jamais prétendu qu'il avait été laissé sans travail.

e)

Nous pensons avoir démontré à ce stade que la décision litigieuse n'était pas contraire à l'intérêt du service.

Aussi, il ne nous semble pas que l'on puisse déceler une erreur manifeste d'appréciation. Le motif donné par la Commission pour opérer le transfert du requérant est en effet plausible: c'est la volonté d'instaurer dans tous ses services, y compris dans les services de traduction, une certaine mobilité. La défenderesse estime que le maintien d'un traducteur dans une même unité administrative pendant une très longue période entraîne une certaine sclérose de sa part, qui a pour effet de diminuer ses prestations sur les plans quantitatif et qualitatif.

L'argumentation donnée en réponse par le requérant ne suffit pas — croyons-nous — à démontrer le caractère erroné de cette thèse. Si M. Kindermann ne conteste pas, en principe, l'opportunité d'une politique de mobilité du personnel, il la trouve mal adaptée à la situation spécifique des traducteurs en général et, spécialement, de ceux qui se sont spécialisés, au prix d'un long et difficile apprentissage, dans un domaine technique nécessitant un vocabulaire particulier, comme la sécurité sociale des travailleurs migrants. Il soutient donc, en se basant en particulier sur certains extraits du «Guide pratique du traducteur», que la spécialisation est particulièrement nécessaire chez les traducteurs, qu'elle est largement pratiquée dans les services de la Commission et qu'elle a amélioré la qualité du travail, en permettant des relations plus étroites entre les traducteurs et les services utilisateurs. Un exemple significatif de la réussite de cette politique de rapprochement serait précisément celui de la CASSTM.

A cela la Commission a rétorqué par d'autres citations du «Guide pratique du traducteur» mettant l'accent sur la mobilité et la perméabilité entre les différents groupes de traduction.

Il s'agit là d'un débat de spécialistes que la Cour est mal placée pour trancher. Eu égard au caractère limité de votre contrôle sur cette question, nous ne pouvons qu'indiquer qu'il ne nous semble pas absurde de prétendre qu'un fonctionnaire, même consciencieux, qui, depuis près de dix ans, traduit à longueur de journée le même type de textes, risque de connaître une certaine sclérose que l'administration peut légitimement chercher à prévenir — ou guérir — en le changeant d'affectation.

f)

Enfin, le requérant estime que la décision prise à son endroit, loin d'être conforme à son intérêt — comme le soutient l'administration — lui porte au contraire préjudice. Elle diminuerait ses chances de promotion, du fait notamment que, dans ses nouvelles fonctions, son travail serait systématiquement révisé, alors qu'au sein de la CASSTM il avait acquis une maîtrise qui lui permettait de réviser occasionnellement les travaux de ses collègues.

Cet argument ne nous paraît pas, en l'espèce, pouvoir entrer en ligne de compte. En l'absence de déplacement géographique ou de modification de l'emploi-type du fonctionnaire qui en fait l'objet, un changement d'affectation ne met pas en jeu, à notre sens, des «intérêts personnels importants», sur lesquels «le contrôle de la justification objective de la décision incriminée peut encore tout au plus porter», pour reprendre ce que nous déclarions dans nos conclusions sur l'affaire Geist (précitée, Recueil 1977, p. 1441).

Au surplus, il n'est pas certain que cette affirmation corresponde entièrement à la réalité. Dans le rapport de notation du requérant pour 1975/1977, sa promotion était essentiellement justifiée par son âge, son ancienneté et sa formation. Les deux premiers éléments cités lui sont encore plus favorables aujourd'hui. Quant à sa formation de juriste, le requérant a eu l'occasion de la mettre particulièrement à profit depuis son départ de la CASSTM puisque, d'après ce qu'on nous a dit à l'audience, il a récemment assuré le remplacement d'un juriste linguiste. Enfin, sa nouvelle affectation lui permet sans doute d'élargir ses horizons puisqu'il appartient maintenant, au sein de la division néerlandaise de traduction, au groupe spécialisé «Affaires sociales, administration et information», dont l'objet est plus étendu que celui de la CASSTM.