Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 11 septembre 1979. # République française contre Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord. # Pêche maritime. # Affaire 141/78.

1. 

Il faut tout d'abord examiner les objections du gouvernement britannique concernant la demande telle qu'elle était formulée dans les mémoires.

Ces objections ne sont pas sans fondement. Dans une procédure telle que celle de l'espèce, les articles 170 et 171 du traité CEE permettent seulement à la Cour de constater qu'un État membre a manqué à des obligations qui lui incombent en vertu du traité — c'est-à-dire tout simplement le droit communautaire. Par conséquent, il ne nous semble pas pensable — et cela concerne le deuxième chef de la demande — que, dans une telle procédure, la Cour de justice déclare illégale une norme nationale. Cette possibilité n'est ouverte tout au plus qu'aux juridictions nationales. De même, à notre avis, la Cour ne saurait constater l'existence d'obligations résultant de la convention sur les pêcheries de l'Atlantique du Nord-Est, que ce soit pour en conclure qu'il n'en découlait pas pour le gouvernement britannique la nécessité d'adopter l'arrêté litigieux, ou pour en conclure qu'en tout cas la mesure britannique n'était pas couverte par cette convention. Dans une procédure telle que celle de l'espèce, la Cour de justice ne peut se référer qu'au droit communautaire ou à des normes auxquelles celui-ci renvoie, ainsi qu'à des dispositions que la Communauté a reçues dans son propre droit et qui, partant, lient également cette dernière. La convention mentionnée n'en fait pas partie; en effet, elle a été dénoncée à la fin de l'année 1977, ou selon les cas, le 7 février 1978 et le 24 février 1978 par les États membres de la Communauté, qui étaient parties contractantes, au motif qu'il fallait l'adapter à la nouvelle situation juridique — extension des eaux territoriales à 200 milles marins — et qu'il fallait donner à la Communauté en tant que telle la possibilité d'y participer directement.

Le gouvernement français a, lui aussi, semble-t-il, admis ce point de vue. C'est ainsi en tout cas que nous nous expliquons qu'au cours de la procédure orale il n'a plus été question que de constater qu'en adoptant l'arrêté du 9 mars 1977 le Royaume-Uni avait manqué à des obligalions qui lui incombent en vertu du droit communautaire. Il faut donc considérer uniquement la demande ainsi modifiée.

2. 

Deux sortes de griefs sont formulés à l'encontre du gouvernement britannique:

3. 

Avant d'examiner ce litige, il est utile de rappeler la jurisprudence actuelle en la matière ainsi qu'un certain nombre de constatations de principe qui intéressent également le cas d'espèce.

4. 

Il est clair que le litige — que nous allons examiner maintenant — tourne autour de la question de savoir quelles obligations incombent aux États membres en vertu de l'annexe VI des résolutions de La Haye; le gouvernement britannique, lui aussi, reconnaît sans plus l'existence d'obligations juridiques fondées sur celle-ci. Après tout ce qui a été soutenu, il s'agit notamment de savoir si la procédure qui est prévue par les résolutions de La Haye et que le gouvernement britannique admet ne pas avoir observée devrait également être respectée lors de l'adoption de mesures étatiques en exécution d'obligations résultant de la convention sur les pêcheries de l'Atlantique du Nord-Est.

A cet égard se pose la question préalable de savoir si le Royaume-Uni peut à vrai dire invoquer cette convention. Le gouvernement français émet des doutes à ce sujet, au motif qu'à l'époque le Royaume-Uni n'a pas appliqué la convention dans son intégralité, mais l'a, au contraire, dénoncée partiellement. Il est renvoyé à cet égard à une note britannique du 27 janvier 1977 déclarant que la recommandation relative aux mesures de contrôle — selon laquelle les infractions à la convention sont notifiées chaque fois à l'État d'origine qui engage alors des poursuites contre ses propres nationaux — ne sera plus appliquée en raison de l'extension des eaux territoriales à 200 milles marins; bien plus, la Grande-Bretagne prendra directement des mesures contre les bateaux français qui méconnaîtraient les règles de la convention. Nous estimons cependant que cette question n'a pas besoin d'être examinée plus avant et que, par conséquent, nous pouvons laisser ouverte l'interprétation tant de l'article 13 de la convention — aux termes duquel «tout État contractant prendra dans ses territoires et à l'égard de ses nationaux et de ses navires les mesures appropriées …» — que du «Revised Scheme of Joint Enforcement» de la Commission des pêcheries de l'Atlantique du Nord-Est, qui concerne les contrôles internationaux à l'extérieur des eaux territoriales. On peut considérer notamment — et par là nous anticipons sur nos conclusions — que même si le Royaume-Uni pouvait encore invoquer des obligations lui incombant en vertu de la convention sur les pêcheries — parce que précisément, ce qui semblerait bien devoir être décisif, il a appliqué fidèlement toutes les autres recommandations —, il n'a nullement de ce fait été délié de l'observation des règles de procédure établies par les résolutions de La Haye.

Ce faisant, il n'est pas nécessaire non plus en l'espèce d'examiner ce qu'il en est des obligations résultant des résolutions de La Haye dans le cas d'une simple transposition dans le droit national des recommandations de la commission constituée dans le cadre de la convention sur les pêcheries, transposition qui ne laisse aucun champ à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ni aux considérations nationales; à ce sujet, on peut toutefois dire — nous nous limiterons à cela — que la Commission a présenté des motifs pertinents pour justifier aussi son intervention dans de tels cas, par exemple afin d'assurer ainsi qu'aucun point essentiel n'a été négligé ou que la réglementation nationale ne comporte aucun élément additionnel illicite. En fait, il ne s'agit apparemment pas en l'espèce d'un cas de simple transposition dans le droit national des recommandations en matière de pêcherie. C'est ce qui découle clairement des arguments que le gouvernement britannique a présentés pour sa défense. Comme on le sait, ce dernier invoque surtout les recommandations no 2 et no 5 de la Commission sur les pêcheries. Or, il est manifeste que la recommandation no 2 ne contient que des prescriptions relatives aux dimensions des mailles de filets destinés à la capture d'espèces déterminées de poissons, mais ne prévoit pas une limitation des prises accessoires. Pour aboutir à une telle conclusion, le gouvernement britannique devait donc invoquer l'obligation d'assurer l'application de la convention, qui résulte de l'article 13 de celle-ci, et en vertu de laquelle chaque État membre prend les mesures appropriées pour assurer une application effective. Il estime que la réglementation qu'il a instaurée — elle exclut toute justification selon laquelle les filets à mailles étroites n'avaient été apportés que pour la capture d'espèces déterminées de poissons, lorsque la prise comporte plus de 20 % de poissons pour lesquels des mailles plus grandes sont prescrites — doit être considérée sans malentendu possible comme une mesure destinée à faciliter l'application de la recommandation no 2. En ce qui concerne d'autre part la recommandation no 5, s'il est vrai qu'elle contient des prescriptions relatives au volume des prises accessoires, toutefois ces prescriptions ont trait exclusivement à la pêche industrielle, de même d'ailleurs que le règlement no 350/77, qui a réduit le pourcentage prévu par la recommandation no 5 à 20 %. A cet effet, pour infirmer l'argument relatif à la distinction qui est clairement faite, le gouvernement britannique a dû invoquer le sens et l'objectif de la recommandation et faire valoir que son application a la même portée dans le cas de prises destinées à la consommation humaine. Par contre, il ne faut pas négliger qu'en ce qui concerne le risque que présentent les prises accessoires, — le gouvernement français a donné des chiffres concernant celles-ci —, un autre point de vue est tout à fait imaginable, lorsqu'il s'agit de la capture de poissons destinés à l'alimentation humaine. De ce fait et du fait que le gouvernement britannique a dû, pour justifier son interprétation, invoquer en outre le sens et l'esprit de la totalité des recommandations en matière de pêcherie — y compris celles qui ne sont pas applicables — telles qu'il les entend, on ne peut certainement pas parler d'une simple transposition dans le droit national de dispositions résultant de la convention sur les pêcheries; il s'agit au contraire d'une application comportant une marge d'évaluation et d'appréciation dont d'autres États membres peuvent faire un usage complètement différent. Il semble d'ailleurs qu'avant l'adoption de l'arrêté litigieux la pratique des juridictions britanniques était, à cet égard, tout à fait variable d'un cas à l'autre.

Cette remarque préalable étant faite, nous sommes convaincus que l'annexe VI des résolutions de La Haye s'applique précisément aussi à de telles procédures et donc pas seulement à des mesures purement nationales qui sont prises sans aucune référence à des obligations internationales. Diverses considérations vont effectivement dans le sens d'une interprétation aussi stricte des résolutions de La Haye. On peut déjà renvoyer à la jurisprudence citée ci-dessus qui a souligné clairement le principe d'un comportement communautaire bienveillant des États membres et, partant, la nécessité de faire en sorte, en cas de doute, que les intérêts communautaires l'emportent, chaque fois que cela pourrait sembler opportun. C'est ce qui découle de la nature des choses dans le cas de mesures de conservation des ressources de pêche, comme l'a expliqué la Commission; elle a rappelé que de nombreux fonds de poissons, qui se déplacent, appartiennent pour ainsi dire à plusieurs États membres et que, pour assurer l'efficacité des mesures de protection, il apparaît opportun d'agir si possible en commun ou du moins de façon coordonnée en faisant intervenir les organes de la Communauté, qui, lors de l'application des résolutions de La Haye, consultent toujours aussi les autres États membres. On peut aussi renvoyer au principe de l'interdiction de mesures unilatérales qui figure au premier plan de l'annexe des résolutions de La Haye. Il faut donc reconnaître que, dans les cas d'une infraction exceptionnelle, les dispositions applicables et destinées à sauvegarder les intérêts communautaires doivent faire l'objet d'une interprétation large. Elles devraient ainsi s'appliquer chaque fois que la moindre nécessité se fait sentir à cet égard et c'est sans aucun doute le cas lors de l'exécution d'obligations internationales comportant une certaine liberté d'appréciation, car une application divergente comporte alors le risque de rendre plus difficile l'élaboration de mesures communes et risque de porter préjudice aux négociations indispensables avec les pays tiers. Enfin, le fait qu'en novembre 1976, il existait déjà 23 recommandations dans le cadre de la convention sur les pêcheries et que l'annexe VI ne les mentionne nulle part est peut-être, lui aussi, significatif. Il est donc certainement justifié de dire, en guise de conclusion, qu'au sens de cette annexe il faut considérer comme «mesure unilatérale» tout ce qui n'est pas mesure communautaire. D'autre part, il nous semble évident qu'on ne saurait pas non plus déduire une autre conclusion des considérants du règlement no 350/77. S'il est vrai que ces considérants déclarent que les États membres appliquent dans les zones de pêche situées au large des côtes bordant la mer du Nord et l'Atlantique Nord des mesures de conservation, notamment en vertu des engagements internationaux contractés, toutefois ces mêmes considérants font aussi expressément renvoi à la procédure définie à l'annexe VI des résolutions de La Haye.

Ainsi, à notre avis, en ce qui concerne maintenant l'arrêté anglais litigieux, précisément parce que la Commission n'est pas intervenue avant son adoption — il n'y a pas eu de consultation ni de tentative en vue d'obtenir l'approbation de la Commission —, on ne peut manifestement que constater qu'il a été adopté en méconnaissance du droit communautaire et que c'est à juste titre qu'il est fait grief au gouvernement du Royaume-Uni d'avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

Dès lors, il n'est absolument plus nécessaire à vrai dire d'examiner plus attentivement la question de savoir ce qu'il y a lieu de faire en l'espèce sur la base de l'annexe VI et en particulier la question de savoir si cette obligation ne constitue rien d'autre qu'une concrétisation des obligations résultant de l'article 5 du traité CEE. A ce sujet toutefois, étant donné que ce point a été discuté minutieusement au cours de la procédure, nous aimerions faire remarquer, au moins brièvement, ce qui suit:

Il est certain qu'il ne s'agit pas seulement d'une simple obligation de notification à la Commission, qui est ainsi mise en mesure d'introduire, le cas échéant, une procédure de manquement au traité. Selon son esprit et son objectif, l'annexe VI tend, semble-t-il, à garantir un minimum de coordination des mesures nationales, et, le cas échéant, d'un grand nombre de mesures nationales, cela, en vue d'une politique communautaire encore en cours d'élaboration et également en vue des relations avec les pays tiers; par conséquent, cette réglementation exige — comme l'a déjà souligné la jurisprudence — une collaboration avec la Commission, laquelle implique une bonne volonté véritable dans la recherche de solutions acceptables pour la Communauté. L'État qui consulte doit donc être disposé à accepter les modifications apportées aux mesures qu'il envisage de prendre et il est incontestable qu'il n'a pas le droit, après le rejet par la Commission d'un premier projet, de mettre celui-ci aussitôt en vigueur. Même si l'annexe VI n'exige pas une approbation de la Commission ou ne prévoit pas un droit de veto véritable de celle-ci, on peut bien dire néanmoins, à l'instar du gouvernement français, que le contenu de la réglementation est très proche de tels concepts juridiques. Cette problématique pourra un jour être clarifiée lorsqu'elle sera vraiment déterminante pour le cas d'espèce.

5. 

En outre, il a été fait grief au gouvernement britannique d'avoir également violé l'article 3 du règlement no 101/76 qui fait obligation aux États membres de notifier aux autres États membres et à la Commission les modifications qu'ils envisagent d'apporter au régime de pêche défini en application des dispositions prévues à l'article 3 — c'est-à-dire à une réglementation nationale du droit de pêche dans les eaux marines soumises à la souveraineté de chaque État. Là encore, il n'est plus nécessaire de pousser plus avant l'examen, étant donné le résultat auquel ont conduit les considérations précédentes. Toutefois, nous ne cachons pas que ce grief nous semble lui aussi justifié.

A cet égard, le fait que les dispositions citées sont rédigées de façon tout à fait générale suffit. Ni le libellé ni les considérants du règlement ne fournissent aucun indice, de quelque nature que ce soit, indiquant qu'en l'occurrence les mesures servant à faciliter l'exécution de recommandations formulées dans le cadre de la convention sur les pêcheries ne sauraient être visées. Il est clair aussi que l'obligation de notification prévue à l'article 3 du règlement no 101/76 s'inspire de considérations qui correspondent à celles de l'annexe VI des résolutions de La Haye et que toutes les raisons avancées à ce sujet peuvent donc aussi être invoquées pour ledit article 3. Comme le Royaume-Uni n'a procédé à la notification prévue qu'après l'adoption de l'arrêté litigieux, il est donc possible de parler en fait également d'une violation de l'article 3 du règlement no 101/76, et cela aussurément au regard de tout le contenu du règlement, et pas seulement par conséquent au regard de son article 6, alinéa 3, que le gouvernement français a spécialement invoqué à l'origine.

6. 

Il ne reste plus alors que les griefs qui ont trait au contenu du règlement. A notre avis, il est inutile aussi de procéder à leur examen, après tout ce que nous avons déjà dit. En admettant qu'on ne veuille pas faire totalement abstraction des questions soulevées, il conviendrait tout au plus de faire encore à cet égard observer brièvement ce qui suit:

7. 

En conclusion, après tout ce qui précède, nous maintiendrons notre point de vue, à savoir que la requête introduite par le gouvernement français est fondée. Conformément au dernier chef de la demande, il y a lieu également de constater qu'en adoptant unilatéralement le «Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977», le gouvernement du Royaume-Uni a manqué à certaines obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire. La partie requérante ayant gain de cause, il convient, conformément à la demande de celle-ci, de condamner le Royaume-Uni aux dépens de la procédure, et, ce faisant, au demeurant — comme aucune demande n'a été présentée en ce sens —, de prononcer la compensation des dépens en ce qui concerne les frais exposés du fait de l'intervention.