Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 6 mars 1979. # E. Danhuber contre Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung. # Demande de décision préjudicielle: Hessisches Finanzgericht - Allemagne. # Prélèvements Exim. # Affaire 134/78.

1.

La demanderesse affirme que, lors de la dernière adjudication Exim, l'offre la plus basse était de 42,988 unités de compte et que tel aurait été précisément le taux minimal de prélèvement fixé par la Commission. En conséquence, tous les participants à cette adjudication auraient obtenu leur certificat d'importation. Elle aurait été la seule entreprise qui n'ait pas pu participer à la dernière adjudication, parce que, pour des motifs qui ne lui sont pas imputables, il ne lui aurait pas été possible de présenter en temps utile l'attestation d'exportation. La réglementation transitoire aurait été exclusivement conçue pour ce cas et serait en réalité une «Lex Danhuber».

Au contraire, comme la Commission l'a déclaré au cours de la procédure orale, lors de la dernière procédure d'adjudication, sept offres étaient inférieures au taux minimal de prélèvement de 42,988 unités de compte qu'elle avait fixé et n'ont donc pas été admises. Dans l'ensemble, neuf entreprises ont fait usage après coup de la réglementation transitoire en question, six d'entre elles n'avaient pas obtenu de certificat lors de la dernière adjudication Exim parce qu'elles avaient fait des offres à des taux de prélèvement trop faibles.

En conséquence, au cas où elle serait introduite, une réglementation transitoire devait en principe être conçue pour un grand nombre de cas. Comme la Commission savait qu'il existait une série d'entreprises qui avaient exporté sans restitution, mais qui n'avaient pas reçu les certificats pour divers motifs, le fait qu'elle se soit inquiétée de la manière dont elle pouvait réglementer définitivement la procédure Exim, lors du passage d'une mesure de sauvegarde à une autre, ne pouvait donner lieu à critique.

A cet égard, nous pouvons laisser de côté la question de savoir si elle était tenue d'adopter une mesure transitoire, lorsque l'on songe que, dans le cadre de la procédure Exim, aucune entreprise n'avait la garantie d'obtenir un certificat d'importation et qu'elle pouvait toujours, à la place, demander la restitution en espèces.

Un véritable rétablissement dans l'état antérieur, comme la demanderesse le demande, n'aurait pu se faire que sous la forme d'une nouvelle adjudication organisée par la Commission. Mais une telle procédure aurait été en contradiction avec l'esprit et le but de l'article 2 du règlement no 3170/75 selon lequel les dernières demandes devaient être déposées au plus tard le 15 décembre, pour liquider le régime Exim. En outre, cette adjudication aurait dû avoir lieu dans les mêmes conditions que la dernière adjudication en décembre avec cette conséquence que les entreprises participantes n'auraient pas eu davantage la certitude que leur offre soit prise en considération. Pour terminer cette affaire, la seule solution logique pour la Commission était donc de donner aux entreprises intéressées une garantie quant à l'octroi d'un certificat d'importation. Mais une telle garantie supposait que le prélèvement avait été fixé à l'avance et elle était inconciliable avec l'idée d'une adjudication.

La Commission n'a donc pas commis de détournement de pouvoir en adoptant les conditions spéciales, que nous venons de décrire, comme une réglementation transitoire pour tous les entrepreneurs qui, lors de la dernière adjudication, n'avaient pas obtenu de certificat d'importation, pour une raison quelconque.

2.

Il nous faut examiner maintenant la question de savoir si le montant du prélèvement établi a été fixé sur la base de considérations adéquates.

A ce sujet, la demanderesse allègue que la Commission aurait commis un détournement de pouvoir dans la mesure où elle n'a pas réexaminé la situation du marché en janvier, mais a recouru à la procédure d'adjudication du 15 décembre, en déclarant que l'offre la plus élevée effectuée alors serait le taux de prélèvement de la disposition transitoire. A cet égard, il n'aurait pas été tenu compte de ce que l'offre la plus élevée effectuée alors s'était vraisemblablement rapportée à une quantité de vétilles, tandis que la partie principale, quantitativement, des importations se serait située, lors des offres, au niveau de 43 unités de compte. De même, la Commission aurait négligé le fait que les importations effectuées sur la base du régime du jumelage ont coïncidé avec celles qui avaient été réalisées sur la base de la procédure Exim et qui ont dû être mises sur le marché à des prix supérieurs. Lorsque la Commission estime, qu'en prenant pour base un prélèvement minimal de 50,320 unités de compte par 100 kg, il resterait encore un avantage notable par rapport au paiement de restitutions à l'exportation, elle se fonde sur le prélèvement normal qui a été intentionnellement fixé à un taux excessif au point de devenir prohibitif. En outre, elle a pris pour base les taux de prélèvement en janvier qui étaient supérieurs d'environ 10 unités de compte à ceux de décembre. Si elle voulait partir de ces taux supérieurs de prélèvement, elle aurait dû également appliquer, pour ce mois, des restitutions majorées en conséquence.

La demanderesse indique en outre qu'elle a pris sa décision, tant en ce qui concerne l'achat que la vente, en fonction d'un calcul effectué d'après la situation du marché qui existait alors et, qu'à la suite de ce calcul, elle a pris pour base un taux de prélèvement de 43 unités de compte. Elle pouvait s'attendre à recevoir le supplément à ce taux de prélèvement. Si elle devait désormais importer à un taux de prélèvement supérieur, son traitement serait plus défavorable que celui des demandeurs qui ont pu respecter le délai.

La situation qui existait alors sur le marché de la viande bovine a contraint la Commission, comme celle-ci nous l'a assuré de manière crédible, à entreprendre, en ce qui concerne les importations, une action d'orientation portant sur les quantités. Comme nous l'avons vu, la procédure Exim et le régime de jumelage servaient, l'une et l'autre, à ce but. La Commission devait donc fixer dans la réglementation transitoire un taux de prélèvement qui tienne compte de cet objectif.

A ce sujet, elle est partie à bon droit de l'idée, qu'étant donné la situation de bas prix qui existait alors, les prélèvements normaux, qui sont fixés en fonction du prix d'orientation, auraient été trop élevés pour permettre des importations notables. D'autre part, elle ne pouvait pas recourir, pour une action d'orientation portant sur les quantités, à un montant minimal arbitraire. Dans la procédure Exim, d'une part, les prélèvements devaient au contraire être suffisamment réduits pour que les pertes subies lors de l'exportation du fait de la renonciation aux restitutions en espèces soient compensées, mais, d'autre part, le prix de la viande importée à bon marché a été suffisamment relevé pour qu'elle puisse être vendue sans affecter la stabilisation des prix sur le marché intérieur. Il était donc concevable et approprié, qu'en fixant les taux de prélèvement qui devaient être établis pour la période de transition, la Commission prenne comme indice les prélèvements offerts en décembre, afin de garantir un calcul des coûts qui soit proche des conditions du marché.

Puisque le sens et l'objet de la disposition transitoire étaient de créer une réglementation générale pour tous les entrepreneurs qui n'avaient pas participé à la dernière procédure d'adjudication, la Commission n'était même pas, à notre avis, liée par le taux minimal de prélèvement fixé pour le mois de décembre. Elle disposait au contraire d'une marge d'appréciation à l'intérieur de laquelle elle pouvait prendre également en considération des situations de prix éventuellement modifiées en janvier. Le fait qu'en décembre plusieurs offres contenaient un taux de prélèvement de plus de 43 unités de compte par 100 kg, et que certaines pour 200 kg, contenaient même un taux de prélèvement d'environ 50 unités de compte par 100 kg montre que le taux de 50,320 unités de compte était parfaitement conforme à la situation du marché et n'a pas été appliqué d'une manière manifestement erronée. Il n'était pas non plus illogique que la Commission tienne compte de la nécessité d'éviter que les entrepreneurs qui, lors de la dernière adjudication Exim, avaient offert un taux de prélèvement aussi élevé que possible, afin d'obtenir de toute façon un certificat d'importation, fassent l'objet d'une discrimination par rapport à ceux qui désormais recevraient peut-être la garantie d'une importation à un taux inférieur.

Le déroulement de la procédure n'a pas fait apparaître d'indice quant à la nécessité de considérer, lors de l'exercice du pouvoir discrétionnaire, que, comme la demanderesse l'affirme, les participants au jumelage pouvaient au même moment faire des offres plus favorables. Au reste, rappelons encore une fois que le but de toutes les mesures de sauvegarde était d'entreprendre une action d'orientation portant sur les quantités mais non pas de créer des possibilités particulières de profit et des chances d'importation pour le commerce d'importation. Par conséquent, il est sans importance de savoir si, par rapport au paiement de restitutions à l'exportation, la réglementation transitoire procurait ou non un avantage notable aux différents entrepreneurs. Même dans l'hypothèse d'un désavantage théorique, il aurait toujours été possible de recourir à la restitution en espèces.

Ce dernier point de vue peut déjà fournir une réponse à la question de savoir si la Commission a violé le principe de la protection de la confiance, reconnu par la Cour de justice, en fixant dans la réglementation transitoire un prélèvement supérieur à celui de la dernière procédure d'adjudication Exim (voir à ce sujet l'affaire 1/73, Westzucker/Einfuhr — und Vorratsstelle für Zucker, arrêt du 3 juillet 1973, Recueil 1973, p. 723; affaire 78/74, Deuka/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, arrêt du 18 mars 1975, Recueil 1975, p. 421; affaire 78/77, Johann Lührs/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, arrêt du 1er février 1978, Recueil 1978, p. 169). Puisque la disposition transitoire entendait établir une réglementation générale applicable à tous les entrepreneurs qui avaient exporté de la viande bovine sans restitution avant le 16 décembre, mais qui n'avaient pas déposé leur demande en temps utile, la situation subjective de la demanderesse seule ne peut pas revêtir d'importance. Le principe de la protection de la confiance ne serait violé que si, en fixant le taux de prélèvement à 50,320 unités de compte par 100 kg, la Commission n'avait pas tenu compte de la confiance légitime de tous les agents économiques intéressés, dans le maintien d'un taux inférieur. Comme la Commission le souligne à bon droit, ni la lettre, ni l'esprit de la réglementation Exim du règlement no 1090/75 ne permet de conclure qu'un entrepreneur, une fois l'exportation réalisée, pouvait toujours recevoir le certificat d'importation correspondant pour la délivrance suivante et qu'il ne devait payer que le prélèvement minimal applicable à cette date de délivrance. Au contraire, selon cette réglementation, l'exportateur n'avait aucune certitude d'obtenir un certificat d'importation, surtout lorsqu'il n'offrait que le montant minimal fixé pour la délivrance précédente, puisque la situation du marché pouvait changer. S'il voulait obtenir un certificat avec une certitude absolue, il devait offrir un taux de prélèvement aussi élevé que possible, qu'il devait payer même si le taux minimal de prélèvement était fixé à un niveau inférieur. Si l'opérateur, qui participait dans le délai prévu à une adjudication déterminée, n'avait aucune garantie d'obtenir un certificat pour le prélèvement qu'il avait proposé, à plus forte raison cette garantie n'existait-elle pas pour celui qui, comme la demanderesse, avait, pour une raison quelconque, laissé passer un délai déterminé.

3.

En résumé, nous parvenons donc à la conclusion que la validité de la réglementation transitoire prévue à l'article 11 du règlement no 76/76 ne peut être mise en question ni du point de vue de l'interdiction de discrimination ni sous l'angle de la protection de la confiance ou du détournement de pouvoir.