Conclusions de l'avocat général Mayras présentées le 26 janvier 1978. # An Bord Bainne Co-Operative contre Ministre de l'Agriculture. # Demande de décision préjudicielle: High Court - Irlande. # Aide au stockage privé. # Affaire 92/77.

1.

La campagne de commercialisation des produits laitiers débute le 1er avril de chaque année pour se terminer le 31 mars de l'année suivante. En principe, les décisions concernant les prix «communs» ainsi que les prix et montants «différenciés» pour les nouveaux États membres pour chaque campagne sont prises au mois de mars. Tel fut le cas en mars 1974 (règlement no 663/74 du Conseil du 28 mars 1974); le prix «différencié» d'intervention pour le beurre en Irlande a été fixé à 163,40 unités de compte par 100 kg, soit — au «taux vert» applicable depuis le 1er février 1973 — 75,49 livres irlandaises par 100 kg (règlement no 222/73 du Conseil du 31 janvier 1973).

A titre exceptionnel et par dérogation au principe de la fixation annuelle des prix, le Conseil a décidé, par son règlement no 2496/74 du 2 octobre 1974, une nouvelle augmentation générale des prix agricoles pour la campagne de commercialisation 1974/1975 ou pour la partie restante de cette campagne: le prix «différencié» d'intervention applicable au beurre pour l'Irlande à compter du 7 octobre 1974 a été fixé à 170,43 unités de compte par 100 kg, soit une augmentation de 4,3 % par rapport à l'ancien prix.

En fait, par le jeu du «taux représentatif de conversion» à appliquer dans le secteur agricole pour la livre irlandaise, cette augmentation était beaucoup plus importante en monnaie nationale réelle, car le règlement no 2498/74 du Conseil, de la même date, a décidé que le taux de change à appliquer pour la conversion des prix et autres montants visés aux actes concernant la politique agricole commune serait, à compter du 7 octobre 1974 également, d'une livre pour 1,9485 unité de compte, alors qu'auparavant il était d'une livre pour 2,1644 unités de compte.

Il en est résulté, en monnaie nationale, une augmentation de 15,9 % du prix d'intervention du beurre en Irlande, qui est passé de 75,49 livres à 87,47 livres par 100 kg (soit 4,3 % au titre de l'augmentation du prix d'intervention en unités de compte et 11,6 % au titre de la dévaluation de la livre «verte»).

Le 3 octobre 1974, le lendemain de l'adoption des deux règlements précités, la Commission a arrêté le règlement no 2517/74 relatif à l'ajustement de l'aide au stockage privé du beurre en cas de modification du prix d'achat; ce texte est entré en vigueur le 1er octobre 1974.

Une première remarque nous paraît devoir s'imposer: ces textes forment un ensemble et leur interprétation ne peut être scindée; la Commission était au courant de ce que déciderait le Conseil puisque c'était elle qui avait proposé les projets qui sont devenus les règlements nos 2496/74 et 2498/74, et le Conseil était au courant du règlement de la Commission no 2517/74 puisque ses propres règlements ne sont entrés en vigueur que le 7 octobre.

2.

Avant d'exposer l'incidence de ces modifications sur le régime de stockage privé du beurre, nous rappellerons encore brièvement les finalités et les modalités de ce régime à l'époque des faits de la cause.

Le règlement no 804/68 du Conseil du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, maintes fois modifié, mais toujours en vigueur, prévoit un régime d'intervention pour ces produits. A côté de l'intervention des organismes officiels (en Irlande, le ministère de l'agriculture) qui achètent au prix d'intervention (dans des conditions définies conformément au paragraphe 6 de l'article 6) le beurre produit dans le Communauté qui leur est offert (stockage public), ce même article 6 prévoit que des aides sont accordées pour le stockage en entrepôts frigorifiques privés (stockage privé) de beurre et de crème produits dans la Communauté, toujours dans des conditions définies conformément au paragraphe 6 ainsi libellé:

«Le Conseil arrête, selon la même procédure (c'est-à-dire sur proposition de la Commission et selon la procédure de vote prévue à l'article 43, paragraphe 2), les règles générales régissant les mesures d'intervention visées au présent article, et notamment les conditions de mise en application de ces mesures».

Mais le paragraphe 7 prévoit une compétence concurrente de la Commission. Il dispose, en effet:

«Les modalités d'application du présent article et, notamment, le montant des aides accordées pour le stockage privé sont arrêtés selon la procédure prévue à l'article 30», c'est-à-dire selon la procédure du comité de gestion «produits laitiers».

Ce libellé quelque peu ambigu était de nature à provoquer des interprétations divergentes; il est, pour partie, à l'origine du litige au principal.

Les règles générales régissant les mesures d'intervention sur le marché du beurre et de la crème de lait visées à ce paragraphe 6 ont été arrêtées par règlement du Conseil no 985/68 du 15 juillet 1968.

L'article 9 de ce règlement fixe les dispositions cadre des contrats de stockage passés par les détenteurs de beurre avec des organismes privés.

L'article 10 détermine les modalités de calcul du montant des aides acordées pour le stockage privé de beurre et de crème. Son paragraphe 1, alinéa 2, dispose que, «dans le cas où, lors du déstockage, le marché a évolué dans des conditions défavorables qui n'étaient pas prévisibles, le montant de l'aide peut être majoré», c'est-à-dire, si l'on rapproche cette disposition du paragraphe 7 de l'article 6 du règlement no 804/68, que la Commission, assistée du comité de gestion, a compétence pour procéder à cette majoration.

Selon les considérants du règlement no 804/68, «les mesures d'intervention (y compris pour le beurre et la crème fraîche) doivent être telles que la recette de l'ensemble des ventes de lait tendent à assurer le prix indicatif commun franco-laiterie pour le lait» et, comme le dit le règlement du Conseil no 985/68, «le régime d'intervention (stockage public ou privé) doit permettre de suivre l'évolution de la situation du marché … il est nécessaire de prévoir un calcul uniforme du montant des aides en fonction des frais de stockage et de l'évolution du marché … le stockage privé doit contribuer à la réalisation de l'équilibre du marché». L'analyse des composantes de l'aide, telles qu'elles ont été explicitées par les règlements de la Commission, montre qu'à part les éléments destinés à compenser la dépréciation de qualité du produit en raison de son séjour en entrepôt, tous les autres éléments ont trait au facteur «prix d'achat» appliqué par l'organisme d'intervention le jour de la conclusion du contrat.

Les modalités d'application des interventions sur le marché du beurre et de la crème de lait, visées à l'article 6, paragraphe 7, du règlement no 804/68, ont été arrêtées par règlement no 685/69 de la Commission du 14 avril 1969, lui aussi maintes fois modifié.

Le beurre ou la crème faisant l'objet d'une demande de contrat de stockage doivent avoir été fabriqués au cours d'une période de 14 jours précédant le jour du stockage (article 23). Le contrat de stockage ne peut être conclu avant l'entrée en stock du beurre (article 2 du règlement no 603/70 de la Commission du 31 mars 1970). Le paiement de l'aide au stockage privé de beurre (et de la crème de lait) peut être effectué par acompte (article 24, paragraphe 2). Selon l'article 26, l'aide au stockage privé ne peut être accordée que si la durée du stockage est de quatre mois au minimum. Selon l'article 28, la période de stockage commence le 1er avril et se termine le 15 septembre de la même année. La période de déstockage commence le 16 septembre et se termine le 31 mars de l'année suivante. Ce calendrier était valable à l'époque des faits qui sont à l'origine du litige au principal, mais, au cours des années, ces dates en ont été fréquemment modifiées.

L'article 29 dispose, après les modifications apportées par l'article 2 du règlement de la Commission no 1064/69 du 10 juin 1969 et par l'article 2 du règlement no 603/70 de la Commission du 31 mars 1970, que, «dans les cas où une modification du prix d'achat du beurre par les organismes d'intervention a lieu, l'aide visée à l'article 24 (c'est-à-dire l'aide au stockage privé prévue à l'article 6, paragraphe 2, du règlement no 804/68) pour les quantités de beurre et de crème de lait exprimées en équivalent beurre, ayant fait l'objet de contrats de stockage, entrées en stock avant la date d'application de . la modification du prix d'achat et se trouvant encore en stock au moment de la modification de prix,

Par conséquent, la Commission a compétence, non plus seulement pour majorer, mais encore pour réduire le montant de l'aide.

3.

Il a été tenu compte de ces modalités dans une série de contrats conclus entre la requérante au principal, société ayant pour activité la commercialisation du lait et des produits laitiers, formée de coopératives de fermiers, et le ministre irlandais de l'agriculture. Ces contrats portaient sur un tonnage très important de beurre et de crème; ces produits avaient été placés en entrepôt entre le 1er juin et le 14 septembre 1974; le déstockage, qui peut commencer à partir du 16 septembre, a eu lieu en fait avant le 6 février 1975.

D'après le paragraphe 10 de ces contrats, les montants composant l'aide étaient fixés selon la parité de 2,1644 unités de compte pour 1 livre irlandaise; ils étaient sujet à ajustement dans l'hypothèse de toute variation du taux de conversion de l'unité de compte (ce taux «vert» était de 100 unités de compte pour 46,2023 livres depuis le 1er février 1973). Le paragraphe 12 de ces contrats reproduisait les termes de l'article 29 du règlement no 685/69 de la Commission.

Selon le paragraphe 13, le montant de l'aide ne devait être payé qu'après que les quantités pour lesquelles cette aide était prévue auraient quitté l'entrepôt. Cependant, un paiement par acompte était possible pour les périodes d'entrepôt effectivement accomplies.

Puisque l'aide ne peut être accordée que pour une durée minimum d'entrepôt de quatre mois et que la requérante au principal a demandé à retirer sa marchandise après le 1er octobre 1974, les tonnages en cause étaient encore en stock au 7 octobre 1974, date d'entrée en vigueur du nouveau prix d'achat d'intervention.

4.

La mesure qui fait grief à la requérante au principal consiste en ce que, pour des quantités de beurre et de crème conservées en entrepôt du 10 juin 1974 au 5 février 1975, le ministre irlandais de l'agriculture a considéré qu'en application du règlement no 2517/74 de la Commission aucune aide n'était due. Tandis que jusqu'alors, selon l'article 29 du règlement no 685/69, seule était prévue l'hypothèse d'une modification du montant de l'aide résultant de l'incidence d'une modification en cours de campagne du prix d'intervention exprimé en unités de compte, le règlement de la Commission, se fondant sur l'article 6, paragraphe 7, du règlement no 804/68, a posé le principe de l'ajustement du montant de l'aide accordée au stockage privé également dans le cas où ce montant se trouve modifié par suite d'une modification du taux représentatif de conversion du prix d'intervention en monnaie nationale (ou du taux de change visé à l'article 2 du règlement no 129 du Conseil). Dans le cas où la conjonction de ces deux modifications (hausse du prix «différencié» d'intervention en unités de compte, hausse supplémentaire du prix résultant du nouveau taux représentatif) aboutit à une augmentation du prix d'intervention supérieur au montant de l'aide, aucune aide ne peut être octroyée.

La requérante au principal ne conteste pas que le montant de l'aide subisse une réduction conformément aux dispositions de l'article 29 du règlement no 685/69 du chef de l'augmentation du prix d'intervention exprimé en unités de compte, mais elle s'oppose résolument à ce qu'il soit tenu compte de l'augmentation supplémentaire du prix d'intervention résultant de sa conversion en monnaie nationale au nouveau taux de a livre «verte» et que le montant de l'aide qu'elle comptait légitimement percevoir au moment du stockage soit ainsi «écrémé». Elle réclame en conséquence le paiement d'un solde de 457475,87 livres (au taux en vigueur à compter du 7 octobre 1974), dont nous ne connaissons pas la ventilation exacte.

a)

Tout d'abord, le simple fait de la mise en entrepôt ne confère, à lui seul, aucun droit défini au paiement d'une aide d'un montant déterminé. Pour acquérir ce droit, il faut que le beurre (ou la crème) ait séjourné en entrepôt privé pendant une durée minimum déterminée et qu'il ait quitté l'entrepôt, ce qui ne peut se faire qu'après avoir prévenu par écrit l'organisme d'intervention (paragraphe 8 des contrats).

En tout cas, la requérante ne saurait se prévaloir d'un droit acquis ou d'une confiance légitime en ce qui concerne la partie de l'aide qui correspond à une hausse du prix d'intervention entièrement étrangère aux objectifs de la réglementation du Conseil, hausse imprévisible au moment où le montant de l'aide a été «préfixé» par contrat de stockage et dont il est, dès lors, constant qu'elle n'aurait pu entrer en ligne de compte dans les motifs qui ont incité la requérante à placer sa marchandise en entrepôt privé. S'il empêche l'attribution d'avantages en cas d'augmentation du prix d'intervention exprimé en monnaie nationale, le règlement incriminé écarte également le risque d'un préjudice en cas de réduction de ce prix. Il paraît donc difficile de considérer la modification d'une disposition qui, du fait de sa rigidité, était susceptible de conduire les intéressés à des préjudices ou à des avantages, comme portant atteinte à une position établie de ces intéressés. Vous avez eu à connaître des situations analogues en matière de certificats de préfixation des restitutions à l'exportation.

b)

La requérante ne se plaint pas d'une perte, mais d'un manque à gagner, de la privation du bénéfice supplémentaire bien connu que procure aux opérateurs une dévaluation du taux «vert»: elle savait que la livre «verte» irlandaise n'a cessé de se déprécier depuis l'adhésion de l'Irlande aux Communautés européennes et il n'est pas exclu qu'elle ait tenu compte de cette tendance lorsqu'elle a entreposé ses produits. La Commission a clairement montré que, même si son règlement est appliqué à la requérante au principal, cette dernière conservera un bénéfice net de 4,10 livres, égal à la différence entre le montant de l'augmentation du prix d'intervention intervenue le 7 octobre 1974, d'une part, et le montant de l'aide au taux en vigueur jusqu'au 7 octobre 1974, d'autre part, ce qui couvre largement les frais inhérents au stockage proprement dit.

c)

Le marché laitier de la Communauté se caractérise par un excédent structurel persistant, qui a obligé la Communauté, dans le passé, à prendre d'importantes mesures d'intervention concernant le beurre ou la poudre de lait écrémé. Dès 1973, les stocks de beurre s'élevaient à environ 300000 tonnes (pour ne pas parler de la poudre de lait écrémé) et ces mêmes stocks se montaient encore à 164000 tonnes en décembre 1974. Le coût supporté par les contribuables européens pour ces exédents augmente constamment.

La relation étroite qui existe entre le prix de vente du beurre frais sur le marché ou du beurre stocké en entrepôts publics ou privés et le prix d'achat minimum payé par les organismes d'intervention a été clairement démontrée: comme pour le sucre: c'est le prix d'intervention qui «fait» le prix du marché, qu'il pèse sur ce prix à la hausse ou à la baisse, de sorte qui même le beurre que les détenteurs préfèrent stocker en entrepôts privés suivra les cours du marché par le biais du prix du beurre d'intervention.

Le but de tout le mécanisme est que le détenteur qui recourt au stockage privé reçoive à la fin du stockage un prix au moins égal à celui qu'il percevrait s'il avait préféré vendre à l'intervention ou directement sur le marché au moment où il a entreposé son beurre ou sa crème. Tout le reste n'est que gain supplémentaire.

Faire droit aux prétentions de la requérante au principal aboutirait à la traiter de façon différente des détenteurs de beurre qui ont recours au stockage public. Il paraît que les opérateurs ne font pas usage de ce mode de stockage en Irlande, mais le règlement concerne l'ensemble des nouveaux États membres et non pas seulement l'Irlande.

Il n'y a pas lieu, dans ces conditions, de répondre à la quatrième question.