Conclusions de l'avocat général Mayras présentées le 10 mars 1976. # Jean Noël Royer. # Demande de décision préjudicielle: Tribunal de première instance de Liège - Belgique. # Droit de séjour et ordre public. # Affaire 48-75.

1.

Les références aux dispositions communautaires dont le juge belge sollicite l'interprétation permettent d'envisager deux hypothèses, selon que la situation de l'intéressé relève soit du chapitre du traité relatif aux travailleurs, et plus particulièrement de l'article 48, dont la mise en œuvre a été assurée par le règlement du Conseil no 1612/68, et par la directive du Conseil no 68/360, soit des chapitres relatifs au droit d'établissement et aux prestations de service, notamment des articles 52, 53, 56, 62 et 66, mis en œuvre par la directive du Conseil no 73/148.

Dans un cas comme dans l'autre, c'est sur le fondement du droit de séjour sur le territoire d'un État membre des ressortissants d'autres États membres, bénéficiaires de la libre circulation des travailleurs ou du droit d'établissement, qu'il convient, tout d'abord, de prendre parti.

Ce droit trouve-t-il directement sa source dans les dispositions du traité et, le cas échéant, dans les actes communautaires pris pour son exécution, ou n'est-il conféré que par le titre de séjour délivré par les autorités nationales de l'État d'accueil?

La reponse à cette première question est manifestement commandée par votre jurisprudence. Depuis la fin de la période de transition, tant l'article 48 que l'article 52 sont directement applicables, ainsi que vous l'avez jugé, notamment, par les arrêts des 4 décembre 1974, demoiselle Van Duyn, et 4 juillet 1974, Reyners.

Ils confèrent aux particuliers des droits que ceux-ci peuvent invoquer en justice et que les juridictions nationales doivent sauvegarder.

La première de ces dispositions comporte expressément le droit, pour les travailleurs, de se déplacer librement sur le territoire des États membres et d'y séjourner afin d'y exercer un emploi.

Le droit d'établissement, qui ouvre l'accès aux activités non salariées et permet leur exercice dans les mêmes conditions que pour les nationaux, postule implicitement mais certainement le droit d'entrer sur le territoire et d'y séjourner.

Dans un cas comme dans l'autre, l'existence de ces droits trouve confirmation dans les directives prises par le Conseil, en vertu des articles 49, 54 et 63 pour la suppression des restrictions à l'entrée et au séjour, qu'il s'agisse des travailleurs salariés ou des indépendants. L'article 10 du règlement no 1612/68, l'article 1 de la directive no 68/360 et l'article 1 de la directive no 73/148 étendent, en termes pratiquement identiques, l'application du droit communautaire en matière d'entrée et de séjour sur le territoire des États membres au conjoint de toute personne relevant de ces dispositions.

Ces textes précisent que les États membres reconnaissent aux intéressés le droit d'entrer sur leur territoire sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité; ils leur reconnaissent également un droit de séjour permanent qui est simplement constaté par la délivrance d'un document administratif.

Ainsi, l'article 1 du règlement no 1612/68 dispose que tout ressortissant d'un État membre, quel que soit le lieu de résidence, a «le droit d'accéder à une activité salariée et de l'exercer sur le territoire d'un autre État membre»; l'article 10 du même règlement étend «le droit de s'installer» aux membres de la famille du bénéficiaire. L'article 4 de la directive no 68/360 dispose que les États membres reconnaissent «le droit de séjour sur leur territoire» aux personnes visées, et que ce droit est «constaté» par la délivrance d'un titre de séjour particulier. La directive no 73/148 constate, dans son préambule, que la liberté d'établissement ne peut être pleinement réalisée que «si un droit de séjour permanent est reconnu aux personnes appelées à en bénéficier» et que la libre prestation de services implique que le prestataire et le destinataire soient assurés «d'un droit de séjour correspondant à la durée de la prestation:»

Dès lors, le droit de séjour, qui trouve sa source directe dans les dispositions du traité, est un droit subjectif, attaché à la personne du ressortissant communautaire, travailleur salarié ou indépendant. Ce droit n'est en aucune manière subordonné à la délivrance, par les autorités nationales, d'un titre de séjour, qui n'est destiné qu'à constater un droit préexistant et ne peut être regardé comme lui donnant naissance. La réserve de l'ordre et de la sécurité publics formulée par l'article 48, paragraphe 3; et par l'article 56, paragraphe 1, ne constitue pas une condition préalable à l'acquisition du droit d'entrée et de séjour, mais ouvre la possibilité d'apporter, dans des cas individuels et dûment justifiés, des restrictions à l'exercice d'un droit qui dérive directement du traité.

Dans ces conditions, en tant qu'elles concernent les ressortissants communautaires, les réglementations nationales ne peuvent avoir d'autre objet que de permettre le contrôle de la présence, sur le territoire, de cette catégorie d'étrangers privilégiés et de vérifier, à l'occasion du renouvellement périodique des titres de séjour, leur qualité de ressortissants d'un autre État membre.

Qu'en est-il, à cet égard, de la législation belge en matière de police des étrangers?

Considérons, tout d'abord, les dispositions applicables à l'entrée et au séjour de ceux-ci sur le territoire belge.

Le texte de base est la loi du 28 mars 1952, modifiée par celles du 30 avril 1964 et du 1er avril 1969.

Elle pose, en principe, en son article 2, paragraphe A, qu'aucun étranger ne peut pénétrer ou séjourner en Belgique s'il n'y est autorisé par le ministre de la justice, dans les formes déterminées par arrêté royal, ou s'il ne satisfait pas à certaines conditions fixées, notamment, par conventions internationales.

De même, en vertu du paragraphe C, aucun étranger ne peut s'établir dans le Royaume sans avoir, à cet effet, obtenu le permis du ministre de la justice.

Ce texte institue donc un régime d'autorisation préalable. Mais l'arrêté royal du 21 décembre 1965, lui-même modifié en 1969, comporte, en son chapitre III, des dispositions particulières applicables aux ressortissants des pays membres de la Communauté européenne et qui tiennent compte des prescriptions du droit communautaire.

En effet, pour ces ressortissants, l'entrée en Belgique n'est, en vertu de l'article 33 de l'arrêté, subordonnée qu'à la possession d'un passeport ou d'une carte d'identité officielle, délivré par les autorités de l'État dont ils sont les nationaux.

Quant à leur établissement en Belgique, l'article 39 dispose que le «permis d'établissement» requis par la loi du 28 mars 1952 est, pour eux, de droit. La délivrance de ce document n'a donc d'autre objet que de constater le droit de séjour préexistant qui leur est garanti par le droit communautaire.

L'article 38 prévoit, certes, qu'une attestation d'immatriculation couvre, pendant trois mois à compter de la date d'entrée en Belgique, leur séjour dans ce pays, à la condition qu'ils y aient pénétré régulièrement. Cette attestation est délivrée par l'administration communale lors de leur déclaration d'arrivée. Elle ne peut être prorogée qu'une seule fois pour une même durée de trois mois.

Bien qu'elle ne soit pas prévue par les directives communautaires, l'exigence de ce document ne saurait être regardée comme contraire aux règles qu'elles édictent. Elle est justifiée par la nécessité pratique de ménager le délai nécessaire a la délivrance du permis d'établissement, mais n'impose aucune condition préalable à l'exercice du droit de séjour, garanti par le droit communautaire au ressortissant d'un autre État membre qui s'établit en Belgique pour y exercer l'une des activités visées aux articles 48 ou 52 du traité.

Quant à l'obligation qui est faite, par l'article 15 du même arrêté royal, à tout étranger de se faire inscrire sur les registres de la population à l'administration communale du lieu de séjour dans les huit jours de son entrée en Belgique, s'il entend y séjourner plus longtemps, elle trouve son fondement dans les dispositions de la loi du 2 juin 1856 sur les recensements généraux et les registres de la population. Elle n'édicte pas, en ce qui concerne les ressortissants communautaires, une condition dont dépendrait leur droit de séjour. Au surplus, les infractions à cette loi sont contraventionnelles. Elles ne sont punies que de peines de simple police.

Dans ces conditions, le défaut par le ressortissant d'un État membre de la Communauté, de s'être soumis à cette obligation et le fait qu'il ne soit pas en possession soit d'une attestation d'immatriculation, soit d'un permis d'établissement, ne suffisent pas à le priver du droit de séjour qu'il tient directement du traité.

Pour autant, le droit communautaire n'interdit pas aux autorités nationales d'assortir la méconnaissance des dispositions internes relatives au contrôle des étrangers, des sanctions appropriées en vue d'assurer l'efficacité de ces dispositions. Mais, compte tenu du principe de non-discrimination consacré par les articles 7 et 48 du traité, ces sanctions ne sauraient aller au-delà de celles qui sont applicables aux nationaux de l'État membre en cause lorsqu'ils ne se conforment pas aux obligations administratives prévues en cas de changement de résidence. En particulier, une mesure de la gravité d'une arrestation et d'une détention en vue d'éloignement ou expulsion du territoire national paraît sans commune mesure avec le manquement reproché à l'intéressé; elle ne constitue pas un moyen de contrainte légitime à l'égard d'une personne qui n'a fait qu'utiliser le droit que lui confère le traité d'accéder au territoire d'un Etat membre et d'y séjourner, même si cette personne a omis de remplir les formalités en matière de contrôle des étrangers.

Encore que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ne puisse être regardée, au sens strict de l'expression, comme un texte communautaire dont il appartiendrait aux tribunaux nationaux, sous votre contrôle, d'assurer l'application directe, il convient de noter que son article 5, paragraphe 1, lettre f), permettrait, s'il en était besoin, de corroborer le résultat auquel nous pensons devoir parvenir.

2.

Toutefois, il convient encore de rechercher si le fait de se soustraire à une obligation d'immatriculation exigée par la législation nationale constitue un «comportement personnel» de nature à justifier, pour des raisons d'ordre public, l'intervention d'une mesure d'éloignement du territoire.

Il faut rappeler, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 3, paragraphe 1, de la directive n o 64/221, qui s'applique tant aux salariés qu'aux indépendants, de telles mesures doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet. Et le paragraphe 2 précise que «la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures». Dans vos arrêts Bonsignore et Rutili, vous avez jugé que le mobile de «prévention générale», sous-jacent à l'expulsion d'un ressortissant d'un État membre en vue de dissuader d'autres étrangers de commettre des délits semblables à ceux commis par ce ressortissant, n'était pas compatible avec l'article 3 de cette directive.

Certes, plusieurs condamnations pénales antérieures soit dans l'État de séjour, soit dans l'État d'origine ou dans un autre État constituent un élément d'appréciation important. Et l'article 5, paragraphe 2, de la directive prévoit des consultations à ce sujet entre les autorités compétentes en faisant obligation à l'État membre consulté de répondre dans un délai de deux mois. Mais ces consultations ne doivent pas avoir un caractère systématique. Surtout, à l'élément que constitue une condamnation pénale antérieure doit s'ajouter tout un contexte qui doit être pris en considération avant de prononcer une mesure d'expulsion ou de refus d'admission: une telle mesure doit avoir pour objet de sanctionner un comportement asocial et un trouble grave et actuel à l'ordre public. Les mesures prises à l'égard des étrangers pour des raisons d'ordre public doivent être exclusivement fondées sur le comportement personnel de l'individu concerné; en d'autres termes, ces mesures doivent être individualisées.

Compte tenu de ce que nous avons dit plus haut, le fait d'avoir omis de se conformer aux prescriptions relatives au contrôle des étrangers ne saurait, même rapproché de condamnations pénales antérieures, constituer, par lui-même, une atteinte à l'ordre et à la sécurité publics justifiant une mesure de la gravite d'une expulsion, alors que le comportement actuel de l'étranger dans l'État de séjour n'a révélé par ailleurs aucun élément défavorable.

Dans le même ordre d'idées, aux termes de l'article 3, paragraphe 3, de la directive, une décision d'éloignement ne peut être basée sur le simple fait que le document national d'identité qui a permis l'entrée et le séjour ou l'établissement est périmé. Aussi bien (article 3, paragraphe 4), l'État qui avait délivré le titre en question s'engage à réadmettre sans formalité l'intéresse sur son territoire, même si, par la suite, la nationalité du titulaire venait à être contestée. Ceci confirme le caractère accessoire ou dérivé du titre de séjour.

Enfin, quant au rôle des documents administratifs nationaux par rapport aux droits conférés par le traité, on pourrait établir un parallèle avec les licences ou certificats délivrés par les autorités nationales dans le domaine de la circulation des marchandises.

Dès le 13 octobre 1970, le Bundesfinanzhof avait estimé que le certificat de circulation des marchandises n'est pas un acte créateur de droits, mais constitue une simple déclaration par laquelle les autorités de l'État membre exportateur attestent l'exactitude de certaines indications de l'exportateur de nature à justifier un traitement préférentiel. Avant lui, le Hessischer Finanzgericht avait décidé, le 12 août 1968, que les dispositions concernant le certificat de circulation des marchandises, ayant un caractère purement formel, sont sans influence sur le déroulement des transactions commerciales communautaires.

Pour votre part, vous avez jugé le 6 juin 1972, dans l'affaire 94-71, Schlüter et Maack (Recueil, p. 307) que la déclaration que l'exportateur est tenu de faire et, notamment, la remise du certificat de sortie constituent une manifestation suffisante de la volonté de l'exportateur de bénéficier de la restitution et satisfont aux exigences de la réglementation communautaire.

Si les États membres peuvent, pour des motifs tenant à l'organisation de leurs services, imposer aux exportateurs d'introduire également une demande libellée dans les formes déterminées par le droit national, ils ne sauraient en revanche sanctionner par la déchéance du droit à restitution l'inobservation de cette obligation.

De même, vous avez jugé, le 1er février 1972, dans l'affaire 49-71, Hagen (Recueil, p. 23), qu'une offre à l'intervention incomplète à l'origine pouvait être complétée par la suite.

a)

le droit, pour les ressortissants d'un État membre, d'entrer sur le territoire d'un autre État membre et d'y séjourner découle directement des articles 48, 52 et 59 et des dispositions communautaires prises pour leur mise en œuvre, indépendamment de tout permis de séjour délivré par l'État d'accueil;

b)

le fait, pour les ressortissants d'un État membre, d'avoir omis les formalités relatives au contrôle des étrangers ne constitue pas une menace pour l'ordre et la sécurité publics et ne saurait, dès lors, à lui seul, justifier une mesure d'éloignement ou de détention;