Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 9 décembre 1975. # Société des produits Bertrand SA contre Commission des Communautés européennes. # Affaire 40-75.

a)

Il y a lieu d'examiner s'il y avait effectivement lieu, pour la Commission, d'introduire une procédure au sens de l'article 93, si, en d'autres termes, les mesures italiennes de réduction des prix étaient contraires aux principes posés par l'article 92.

b)

Il convient de déterminer si le préjudice qu'aurait subi la requérante découle de ce que les prix d'exportation des pâtes italiennes ont subi, eux aussi, l'incidence des mesures de réduction du prix du blé dur.

c)

Il s'agit enfin de savoir si l'on peut éventuellement imputer à la Commission une faute en ce sens qu'elle aurait manqué à ses obligations de service et comment le préjudice doit être circonscrit.

a)

En ce qui concerne les prix à l'exportation des pâtes italiennes, il n'est pas contesté qu'un producteur italien a procédé en janvier à des ventes en France à des prix oscillant entre 2,385 et 2,505 le kg (ces prix s'appliquaient à des paquets de 500 g et à des chargements de 5 t transportés par camions). Il n'est pas non plus contesté que les producteurs français de pâtes exigeaient alors des prix compris entre 3,08 et 3,20 FF le kg.

Cette comparaison pourrait inciter à supposer que les prix italiens résultaient d'une altération de la concurrence. Comme l'AIMA, l'organisme d'intervention italien, avait alors vendu à des prix réduits du blé dur aux fabricants de pâtes italiens, on pouvait d'autre part être amené à penser qu'il y avait un lien entre ces mesures qui influaient sur les coûts de production et le niveau des prix italiens à l'exportation.

Mais ce raisonnement ne suffit pas en l'espèce. Même en admettant que ces circonstances constituent un commencement de preuve, toutefois elles n'apportent certainement pas la preuve effective d'un lien de causalité, c'est-à-dire qu'elles n'établissent pas que les pâtes exportées d'Italie ont également bénéficié des mesures de réduction de prix de l'AIMA.

Ce sont surtout les arguments que la Commission a opposés à la thèse de la requérante sur la base de statistiques officielles qui revêtent de l'importance à cet égard.

Il ressort tout d'abord de ces statistiques que l'évolution quantitative des exportations de pâtes italiennes à destination de la France présente la physionomie suivante: 16700 tonnes ont été exportées en 1971, 21900 en 1972, 22200 en 1973 et 22900 en 1974. Une augmentation constante des exportations se dessine donc dès 1971, soit bien avant le début des mesures de réduction de prix litigieuses, ce qui concorde du reste avec la constatation — non contestée — que la consommation et la production françaises de pâtes alimentaires régressent depuis 1970. Les statistiques montrent aussi en particulier que pendant la période qui nous intéresse en l'espèce (campagne 1973-1974), les exportations n'ont augmenté que de façon négligeable. La thèse de la requérante selon laquelle les prix des pâtes exportées auraient été également influencés par les ventes de céréales de l'AIMA ne pourrait par contre être justifiée que si une augmentation considérable des exportations, c'est-à-dire une nette inflexion vers le haut de la courbe statistique, était constatée. Cet argument est d'autant plus fondé si l'on considère qu'à l'époque litigieuse il était interdit d'exporter des pâtes alimentaires dans les pays tiers, ce qui devait naturellement inciter les producteurs italiens à compenser ce manque à gagner (lequel représente selon les données de la Commission environ 22700 t pour les années 1972 à 1974) par un renforcement des exportations à destination des États membres de la Communauté. L'absence manifeste d'une telle évolution affecte certainement le bien-fondé de la thèse soutenue par la requérante selon laquelle il y aurait un lien de causalité entre la réduction des coûts de production des pâtes italiennes et les prix des exportations à destination de la France.

L'évolution des prix revêt aussi une certaine importance. A ce sujet, la Commission a indiqué, sans être contestée, que les prix d'exportation franco frontière des produits italiens à destination de la France — c'est sur ces prix que nous porterons tout d'abord notre attention — se sont élevés avant l'intervention des mesures italiennes à 1,50 FF le kg (premier trimestre 1973), 1,42 FF le kg (2e trimestre 1973) et 1,69 FF le kg (3e trimestre 1973). Au quatrième trimestre 1973, soit après le début des mesures de soutien italiennes, les prix sont montés à 2,03 FF le kg et l'on constate une autre augmentation au cours du premier trimestre 1974 (2,40 FF le kg) et au deuxieme trimestre 1974 (2,52 FF le kg). Par la suite, les prix ont légèrement baissé au cours du troisième trimestre 1974 pour atteindre 2,48 FF le kg, alors qu'au cours du quatrieme trimestre 1974 ils étaient de 2,61 FF le kg. Ces valeurs moyennes correspondent du reste aux chiffres que la requérante a fournis sur les prix d'offres qu'un fabricant de pâtes italien aurait appliques en France au mois de janvier 1974. L'évolution des prix que nous avons retracée cadre elle aussi difficilement avec la these de la requérante, selon laquelle les mesures de réduction de prix de l'AIMA auraient eu également une incidence sur les pâtes exportées. S'il en avait été ainsi, il aurait dû plutôt en résulter une baisse des prix à l'exportation italiens, en tout cas il n'aurait pas été possible d'escompter leur hausse.

En outre, une comparaison avec l'évolution des prix départ usine des pâtes françaises est significative. Ces prix étaient nettement supérieurs aux prix italiens à l'exportation dès avant le début de la période de référence. Au cours des deux premiers trimestres de l'année 1973, ils s'élevaient à 2,17 FF le kg et au troisième trimestre 1973 à 2,22 FF le kg. L'écart part rapport aux prix italiens à l'exportation était dès lors de 0,53 à 0,75 FF. Cet écart s'est amplifié pour atteindre 1 FF pendant la quatrième trimestre 1973 puis il s'est maintenu de nouveau autour de 0,63, 0,51, 0,78 et 0,88 FF au cours des trimestres suivants. Cela permet de constater que les prix italiens et français ont somme toute suivi une évolution parallèle, laquelle n'a présenté aucune solution de continuité. Ce qui est frappant, et cet élément va précisément à l'encontre de la thèse soutenue par la requérante, c'est que l'on peut observer au cours de la période qui nous intéresse ici une forte augmentation des prix à l'exportation italiens par rapport aux prix du marché intérieur français et que cet écart de prix s'est précisément réduit après l'adoption des mesures italiennes. Autre élément marquant, la hausse assez considérable de l'indice des prix italiens correspond manifestement a celle de l'indice des prix applicables au blé dur sur le marché italien.

A notre avis, tous ces éléments nous incitent à penser que, contrairement à l'opinion de la requérante, la différence entre les prix français et les prix italiens est imputable a des causes autres que la réduction du prix du blé dur en Italie, parmi lesquelles figurent sans doute le recours des producteurs italiens à des procédés de fabrication plus rationnels, l'utilisation de blé tendre pour les produits d'exportation, de plus faibles marges bénéficiaires chez les importateurs, la faiblesse de la monnaie italienne et d'autres facteurs de production. En tout cas, la requérante ne pouvait pas se contenter dans ces conditions de la preuve prima facie mentionnée ci-dessus. Elle aurait dû au contraire établir véritablement le bien-fondé de sa thèse selon laquelle l'avantage dont bénéficiaient en matière de prix les produits italiens importés découlait justement des mesures adoptées par l'AIMA pour réduire le prix du blé sur le marché italien. Une comparaison avec le niveau et l'évolution des prix pratiqués sur le marché national italien aurait été indiquée à cet effet ou bien la requérante aurait dû montrer, en se référant à l'évolution du prix du marché applicable au blé dur, que l'utilisation du blé dur acheté aux prix du marché habituels aurait dû faire monter les prix à l'exportation italiens encore plus que cela n'a été le cas en tout état de cause, comme le montrent les statistiques reproduites ci-dessus. Or, on ne trouve rien de tel dans l'argumentation de la requérante. Même après les objections circonstanciées de la défenderesse, elle s'est simplement contentée, tant dans sa réplique qu'à l'audience, d'affirmer que l'avantage dont bénéficiaient en matière de prix les produits italiens ne pouvait s'expliquer autrement que par l'utilisation de blé dur à prix réduit.

Il ne nous reste donc plus qu'à constater que la requérante n'a pas démontré l'existence d'un élément constitutif essentiel de la responsabilité administrative, à savoir le lien de causalité entre les mesures italiennes que la Commission n'a pas critiquées et le préjudice allégué par la requérante. Pour ce seul motif, le recours doit donc être rejeté.

b)

D'autres développements sont au fond superflus, mais nous désirons encore formuler au moins quelques remarques sur une autre question, celle de savoir si le comportement de la Commission peut être considéré comme illégal et fautif au sens du droit de la responsabilité administrative.

Puisque la seule norme invoquée à ce titre par la requérante est l'article 92 CEE — les règles d'organisation des marchés ne pouvant être guère considérées en l'espèce comme des normes de protection des producteurs de pâtes — il y a lieu d'examiner avant tout si la Commission avait l'obligation d'intervenir en vertu des articles 92 et suivants, c'est-à-dire si les mesures italiennes de réduction des prix du blé dur devaient être qualifiées d'aides illicites.

Aux termes de l'article 92, sont incompatibles avec le marché commun les aides accordées par les États ou au moyen des ressources d'État qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions et qui affectent les échanges entre États membres. S'il faut apprécier au regard de ces dispositions les mesures italiennes mises en cause dans la présente affaire, il convient de montrer brièvement comment celles-ci ont fonctionné.

D'après ce que nous avons appris de la Commission au cours de l'instance, le point de départ de ces mesures était le niveau des prix maxima applicables aux pâtes, tels qu'ils avaient été promulgués par l'État italien. C'est sur cette base qu'a été calculé le prix du blé dur qui aurait été nécessaire, compte tenu d'une marge bénéficiaire normale, pour respecter les prix de vente réglementés applicables aux pâtes. Les autorités ont d'autre part établi le volume des ventes auxquelles les divers producteurs de pâtes alimentaires ont procédé pendant une certaine période sur le marché italien, le critère retenu à cet égard étant la TVA, laquelle n'était prélevée que sur les ventes effectuées sur le marché intérieur; ensuite, elles ont calculé à quels prix moyens les producteurs avaient effectivement acheté du blé dur sur le marché au cours de la période en question. Sur la base de la différence existant entre le prix d'achat effectif du blé dur et le prix d'achat nécessaire à l'observation des prix de vente réglementés, il a été possible de déterminer les pertes financières que les différents producteurs avaient subies au cours d'une période de référence. Les quantités de blé dur et les prix de vente applicables par l'AIMA et qui étaient nécessaires à la compensation de ces pertes ont été ensuite déterminés. Les fabricants ont donc été, en ce qui concerne leur approvisionnement en blé dur, placés rétroactivement dans la situation qui apparaissait nécessaire pour respecter les prix maxima applicables aux pâtes alimentaires.

Selon nous, il est d'ores et déjà possible, compte tenu de cette réglementation, de soulever la question de savoir si nous sommes effectivement en présence de l'octroi d'avantages, c'est-à-dire d'une aide véritable au sens de l'article 92 ou si l'on doit simplement parler d'une compensation, compatible avec le traité, de charges souverainement imposées, soit en l'espèce l'observation de prix maxima applicables à la vente de pâtes alimentaires.

Mais les constatations que l'on pourrait tirer des deux autres critères visés par l'article 92, altération ou menace d'altération de la concurrence et affectation des échanges entre États membres, pourraient cependant revêtir une signification encore plus grande.

On a en effet l'impression que parce qu'il était fondé sur la TVA, uniquement exigible sur les ventes nationales et parce que des contrôles administratifs et fiscaux étaient prévus, le système italien de réduction des prix du blé dur était aménagé de façon à garantir que seules les pâtes destinées à la consommation intérieure bénéficiaient des ventes de blé dur à prix réduits et que cette action bien délimitée ne pouvait donc avoir d'incidence sur les exportations de pâtes dans d'autres États membres. Il semble également certain d'une part que les importations en Italie de pâtes de semoule de blé dur en provenance d'autres États membres ont toujours été pratiquement insignifiantes par rapport à la production italienne, en raison notamment de l'utilisation pour partie de la semoule de blé tendre, qui est illicite en Italie et parce que les prix des produits étrangers sont plus élevés, cette dernière raison valant surtout pour les producteurs français; d'autre part, il est certain que ces importations n'ont du reste pas diminué mais augmenté au cours des années 1972 à 1974. De même, les effets des mesures italiennes semblent n'avoir eu qu'une incidence insignifiante sur les échanges de blé dur et de semoule de blé dur qui étaient pratiquement inexistants entre les États membres en raison de la production communautaire déficitaire. On peut donc supposer que les mesures italiennes de réduction des prix du blé dur n'ont pas provoqué les effets essentiels visés par l'article 92, l'altération de la concurrence et l'affectation des échanges entre États membres et que par conséquent, à défaut d'une violation de la réglementation applicable aux aides, la Commission n'avait aucune raison d'intervenir en application de l'article 93.

c)

Au cas où cette appréciation ne serait cependant pas considérée comme tout à fait pertinente, il faudrait enfin examiner également si l'on peut reprocher à la Commission de s'être abstenue d'agir.

A cet égard, nous ne procéderons toutefois pas de l'hypothèse selon laquelle la mise en oeuvre de la réglementation italienne n'aurait sans doute pas été sans faille et il aurait donc été également possible de fabriquer les pâtes destinées à l'exportation avec du blé dur à prix réduit, car une telle supposition ne repose pas sur des indices péremptoires. Nous pensons plutôt à une constatation qui a pu être faite dans le cadre de l'affaire 60-75 (Russo/AIMA) et selon laquelle les mesures italiennes de réduction des prix ont eu des répercussions sur l'ensemble du marché du blé dur italien et sur les prix de ce marché. Il en résulte des prix inférieurs au niveau qu'ils auraient atteint en l'absence des mesures d'intervention, c'est-à-dire des prix inférieurs au niveau communautaire. Tout producteur de pâtes alimentaires pouvait bénéficier de ces effets pour autant qu'il ait procédé à des ventes sur les marchés d'autres États membres. Dans cette optique, il convient de se demander si une intervention au sens de l'article 92 ne se serait toutefois pas imposée, car ces mesures de soutien ont provoqué des effets qui pouvaient fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

Pour apprécier cette question, nous estimons qu'il convient avant tout d'examiner l'ampleur de ces effets, de voir s'ils ont eu une incidence sur le marché en général ou s'il s'agissait de quelques cas isolés. Il importe de savoir en outre si la Commission devait escompter de tels effets et en tenir compte dans son appréciation.

Il nous semble, pour vous dire tout de suite notre opinion, qu'il ne serait guère légitime d'imputer une faute à la Commission à ces deux points de vue. A notre avis, on peut prétendre qu'en examinant une réglementation destinée au fond à compenser les pertes subies par les fabricants de pâtes italiens sur leurs ventes nationales et compte tenu d'un marché communautaire déficitaire en blé dur, la Commission ne devait pas nécessairement escompter les effets précités. De plus, à supposer qu'ils se soient à la rigueur manifestés, les effets sur les échanges entre États membres ont été si minimes, comme le prouvent les statistiques, qu'ils pouvaient être négligés au titre de l'article 92.

Eu égard à l'essentiel des observations que nous avons présentées sur la question de la preuve de lien de causalité, nous pouvons très bien en rester maintenant à ces indications, lesquelles sont naturellement fondées sur un simple examen sommaire. Nous estimons pouvoir conclure en définitive sur la base des développements précédents, l'analyse d'autres éléments de la demande d'indemnité n'étant pas nécessaire, qu'on ne saurait aucunement relever des indices permettant d'accueillir le recours en indemnité.