Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 17 septembre 1974. # Caisse régionale d'assurance maladie de Paris contre Giuseppina Biason. # Demande de décision préjudicielle: Cour d'appel de Paris - France. # Affaire 24-74.

a)

La Commission a fait observer à bon droit à ce sujet que ce problème impose d'examiner tout d'abord la nature de l'allocation supplémentaire versée en France, du chef de la rente d'invalidité, par le Fonds de solidarité. Il faut donc déterminer — et la conclusion qui s'ensuivra aura d'ailleurs de l'importance tant en ce qui concerne le règlement no 3 qu'en ce qui concerne le règlement no 1408/71 — si l'allocation française litigieuse constitue — comme le gouvernement français le soutient — une prestation d'assistance non couverte par le règlement no 3 en vertu de l'article 2, paragraphe 3, de ce texte, ni par le règlement no 1408/71 en application de son article 4, paragraphe 4, ou si cette allocation — conformément à la thèse du gouvernement italien et de la Commission — peut du moins dans certaines circonstances être considérée comme une prestation d'invalidité, relevant à ce titre de la sécurité sociale et qui tombe donc, en vertu respectivement de l'article 2, paragraphe 1, alinéa b), du règlement no 3 et de l'article 4, paragraphe 1, alinéa b), du règlement no 1408/71, dans le champ d'application de ces règlements.

La réponse à cette première question se dégage clairement de la jurisprudence de la Cour de justice, comme le gouvernement italien et la Commission l'ont relevé à bon droit. Il est intéressant de se référer en particulier aux considérations émises par le Cour de justice dans l'affaire 1-72 (arrêt du 22 juin 1972, Frilli/État belge, Recueil 1972, p. 457) à propos de l'interprétation du règlement no 3 au regard d'une loi belge qui garantit un revenu minimum aux personnes âgées qui se trouvent dans le besoin.

Dans cette affaire, la Cour a en effet déclaré que certaines législations s'apparentent simultanément aux deux régimes, celui de l'assistance et celui de la sécurité sociale, et que si la loi belge s'apparente à l'assistance sociale dans la mesure où elle retient le besoin comme critère d'octroi des prestations et fait abstraction de toute exigence relative à des périodes d'activité professionnelle, d'affiliation ou de cotisation, ladite législation se rapproche par contre de la sécurité sociale par le fait qu'ayant abandonné l'appréciation individuelle, elle confère aux bénéficiaires une position légalement définie donnant droit à une prestation analogue aux rentes de vieillesse mentionnées à l'article 2 du règlement no 3. Mais comme le règlement no 3 s'applique à toutes les prestations de vieillesse et comme, selon son article 1, alinéa s), il y a lieu d'entendre par prestations, de la manière la plus large, toutes pensions et rentes, y compris tous les éléments à la charge des fonds publics, ainsi que les majorations, allocations de réévaluation ou allocations supplémentaires, on peut admettre, a ajouté la Cour, «qu'au regard d'un travailleur salarié ou assimilé qui a effectué des périodes de travail dans un État membre, y réside et y bénéficie d'un droit à pension, les dispositions législatives assurant à l'ensemble des résidents âgés un droit à pension minimal légalement protégé, relèvent, en ce qui concerne ces travailleurs, du domaine de la sécurité sociale visé par l'article 51 du traité et de la réglementation prise pour l'application de cette disposition».

Ces constatations, tout comme le raisonnement tenu dans l'affaire 178-73 (arrêt du 28 mai 1974, Callemeyn/État belge) à propos de l'octroi d'une allocation pour handicapés aux bénéficiaires de rentes d'invalidité, s'appliquent en effet — mutatis mutandis — à l'allocation française allouée aux personnes âgées nécessiteuses qui perçoivent une pension de vieillesse insuffisante et aux personnes titulaires d'une rente d'invalidité insuffisante.

Cette allocation s'apparente, d'une part, à l'assistance, puisque l'état de besoin joue un rôle — les revenus ne peuvent pas dépasser un seuil déterminé —, puisque l'octroi des prestations n'est pas subordonné à des exigences relatives à des périodes d'activité professionnelle, d'affiliation et de cotisation, puisque l'allocation, dont le remboursement pouvait être réclamé initalement par l'organisme débiteur aux membres de la famille débirentiers, ne peut plus être récupérée que sur la succession de l'allocataire depuis le 1er janvier 1974. Elle se rapproche, d'autre part, de la sécurité sociale par le fait qu'il n'est pas procédé à une appréciation souveraine des circonstances du cas de l'espèce, qu'il existe au contraire un droit légal, notamment à des prestations analogues aux rentes de vieillesse et et aux rentes d'invalidité au sens du règlement no 3. Comme en outre — si nous nous limitons aux particularités du litige à trancher au cours de la procédure au principal — tant l'article 2, alinéa b), du règlement no 3 que l'article 4, alinéa b), du règlement no 1408/71 citent les «prestations d'invalidité» et comme aux termes tant de l'article 1, alinéa s), du règlement no 3 que de l'article 1, alinéa t), du règlement no 1408/71, «les termes prestations», «pensions» ou «rentes» désignent les prestations, pensions ou rentes, y compris tous les éléments à la charge des fonds publics, les majorations, allocations de réévaluation ou allocations supplémentaires », les dispositions françaises relatives à l'octroi d'une allocation par le Fonds national de solidarité peuvent être considérées comme relevant de la sécurité sociale, du moins dans la mesure où il s'agit de travailleurs qui ont effectué des périodes de travail en France et qui peuvent prétendre à ce titre à une rente d'invalidité.

On pourrait d'ailleurs invoquer également — sans que cet argument soit toutefois déterminant — le fait que les dispositions en cause ont été incluses dans le Code de la sécurité sociale. De même, il est intéressant de noter que le régime litigieux semble faire partie du système de sécurité sociale au sens de l'accord intérimaire européen concernant les régimes de sécurité sociale et de la convention européenne de sécurité sociale.

Par contre — nous tenons à l'ajouter pour être complet —, on ne saurait attacher de l'importance à la définition de la sécurité sociale, que le gouvernement français emprunte à la doctrine française, ni aux arguments qu'il tire de textes législatifs français qui comprennent des définitions dans le même sens et des dispositions sur l'organisation de la sécurité sociale, ni au fait que les modalités d'octroi et de financement de l'allocation sont différentes de celles relatives aux prestations de base qu'elle complète, ni à la circonstance que l'allocation n'est pas visée par les conventions bilatérales de sécurité sociale. Ce genre de particularités nationales ne saurait influencer de manière décisive notre appréciation. Les critères déterminants sont bien entendu les éléments de définition qui se dégagent du système établi par le droit communautaire et qui permettent de délimiter de la même manière pour tous les États membres le champ d'application des règlements sur la sécurité sociale.

b)

Si la réponse à la première partie de la question posée s'est donc avérée assez aisée, cela n'est vrai qu'en apparence pour la seconde partie, celle de savoir si des prestations du genre de l'allocation française peuvent être «exportées», en d'autres termes, si le transfert de la résidence en dehors de l'État membre débiteur n'a aucune influence sur l'octroi de l'allocation.

L'article 10 du règlement no 3 dispose à ce sujet que les pensions ou rentes et les allocations au décès acquises en vertu des législations de l'un ou de plusieurs des États membres ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation du fait que le bénéficiaire réside sur le territoire d'un État membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice. Et le paragraphe 2 de l'article 10 ajoute que ces dispositions ne sont pas applicables aux prestations inscrites dans l'annexe E. Comme l'allocation française litigieuse n'est pas mentionnée à l'annexe E, le problème de son exportabilité ne semble pas soulever de difficultés. — L'article 10 du règlement no 1408/71 permet d'en déduire la même conclusion. Ses termes sont en effet les suivants : «A moins que le présent règlement n'en dispose autrement, les prestations en espèces d'invalidité, de vieillesse ou des survivants, les rentes d'accident du travail ou de maladie professionnelle et les allocations de décès acquises au titre de la législation d'un ou de plusieurs États membres ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation du fait que le bénéficiaire réside sur le territoire d'un État membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice». Comme ce règlement ne contient, lui non plus, aucune clause dérogatoire pour l'allocation française, la situation au regard du règlement no 1408/71 paraît donc claire également.

En réalité, l'examen pourrait s'avérer moins aisé, comme la Commission nous l'a démontré.

On peut se demander si la disposition fondamentale de l'article 51 du traité CEE, qui fait obligation au Conseil d'adopter un système permettant d'assurer le paiement des prestations aux personnes résidant sur le territoire des États membres, a trouvé application sous tous ses aspects dans les règlements no 3 et no 1408/71, c'est-à-dire en tenant compte de certains régimes particuliers, comme celui de l'allocation française versée par le Fonds de solidarité. A notre avis, il n'est pas tout à fait faux de prétendre que l'introduction de la possibilité d'exporter certaines prestations, dans les dispositions réglementaires précitées, s'explique par le fait que les systèmes de sécurité sociale de la plupart des États membres originaires avaient pour objectif de garantir un revenu en rapport avec le salaire antérieur et qui constituerait donc en quelque sorte un salaire différé. La situation est manifestement différente dans les États où la sécurité sociale a pour but de garantir un revenu minimum aux résidents âgés et incapables de travailler. Ces systèmes présentent certaines caractéristiques juridiques de l'assitance; l'idée sous-jacente à tout régime qui participe de l'assistance, à savoir l'idée de la solidarité au sein d'une communauté, de l'appartenance à une communauté a donc dans ce cas de l'importance. Il s'ensuit que dans ces systèmes, dont l'intérêt croît de jour en jour, la résidence peut jouer un rôle déterminant — puisqu'en vertu du droit communautaire, la nationalité ne peut pas être retenue comme critère —, avec cette conséquence imaginable qu'à défaut de ce lien, les prestations ne sont plus servies par un Etat membre, la charge de le faire incombant à un autre État membre, celui sur le territoire duquel la résidence a été transférée.

On ne peut pas perdre de vue non plus que l'application du principe de l'exportabilité des prestations de la nature de celles citées en dernier lieu pose en pratique des problèmes très difficiles à résoudre. Ces difficultés résultent du fait qu'il faut dans ce cas procéder à une évaluation des ressources dans un autre État membre, ce qui suppose évidemment une coopération très poussée entre les administrations, du fait qu'une répercussion dans un autre État membre sur les débiteurs d'obligations alimentaires ou sur une succession peut alors s'avérer nécessaire et du fait qu'en cas d'octroi de prestations par plusieurs États membres, il faut envisager une répartition selon certains principes. Les textes des règlements communautaires actuellement en vigueur ne contiennent à cet égard aucune disposition.

Ces constatations permettent à tout le moins d'en déduire qu'on ne saurait envisager d'appliquer de manière générale à tous les cas de prestations de sécurité sociale supplémentaires ou de revenus minimaux garantis les possibilités d'exportation prévues par les articles 10 des règlements communautaires no 3 et no 1408/71. Les conséquences choquantes qui pourraient en résulter nous ont été exposées clairement par la Commission. Le principe de l'article 10 doit donc être restreint, et cela en ce qui concerne notamment les prestations du genre de celles dont il s'agit dans la présente espèce.

Nous pouvons nous référer à cet égard à une restriction soulignée avec force dans l'arrêt 1-72 (Frilli) que nous avons déjà invoqué. Elle fait suite à la constatation que les juridictions ont le droit et le devoir «d'assurer la protection des travailleurs migrants dans tous les cas où celle-ci s'avère possible dans le respect des principes de la législation sociale de la Communauté» et elle est exprimée dans les termes suivants : «sans que soit bouleversé pour autant le système des législations nationales en cause».

Dans cette perspective, nous pourrions peut-être songer à attacher de l'importance au fait qu'en vertu de l'annexe E au règlement no 3, l'allocation française aux vieux travailleurs fait partie des prestations qui ne sont pas payées à l'étranger et qu'il pourrait par conséquent paraître absurde de retenir une solution différente pour une allocation du Fonds de solidarité qui s'ajoute à cette allocation de vieillesse et qui est destinée à la compléter. A vrai dire, nous pouvons pourtant nous passer de trancher ce problème — qui n'a aucune importance dans le cadre du litige au principal. Compte tenu des particularités de la procédure au principal qui porte sur une allocation s'ajoutant à la rente d'invalidité, il faut en effet avoir présent à l'esprit qu'en matière d'assurance invalidité, la durée de l'assurance ou la durée d'un séjour dans un pays déterminé n'a pas le même effet sur le droit à la prestation qu'en matière de pension de vieillesse. Même si on tient compte de la restriction formulée dans l'arrêt Frilli, cette circonstance permet d'appliquer les articles 10 des règlements communautaires et les possibilités d'exportation qu'ils prévoient, au moins dans le cas où il s'agit de l'octroi de prestations à un travailleur qui bénéficie dans un État membre d'une rente d'invalidité au titre d'une acitivité professionnelle antérieure et qui résidait dans cet État membre à la date de la réalisation du risque constitué par l'invalidité. Ainsi, il est possibile de tenir compte des hésitations qui se sont fait jour au cours de la procédure: éviter un bouleversement du système français dans le sens de l'arrêt Frilli et rendre simultanément possibile, dans l'intérêt de la protection des travailleurs migrants, une interprétation large des règlements no 3 et no 1408/71. C'est donc dans ce sens qu'il conviendrait de répondre à la seconde partie de la question posée.