Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 7 mai 1973. # L'Etoile-Syndicat général contre W. E. de Waal. # Demande de décision préjudicielle: Arrondissementsrechtbank Breda - Pays-Bas. # Affaire 78-72.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,

PRÉSENTÉES LE 7 MAI 1973 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Voici ce qu'il convient de retenir des faits qui sont à l'origine de l'instance préjudicielle que nous avons à examiner en ce moment.

M. Melsen, qui était de nationalité néerlandaise et domicilié aux Pays-Bas, travaillait en Belgique et était assuré, au titre du droit belge des assurances sociales, auprès de la compagnie qui est demanderesse dans l'instance au principal, et cela entre autres contre les accidents. Le 16 septembre 1965, alors qu'il se rendait à son travail, il a été renversé, aux Pays-Bas, par l'automobile conduite par le défendeur au principal, et il a été blessé si grièvement qu'il est décédé ultérieurement des suites de ses blessures. Au titre de cet accident et compte tenu de l'obligation d'entretien qui incombait à la victime de son vivant, la demanderesse au principal a accordé certaines prestations à l'épouse de la victime ainsi qu'à l'enfant issu du mariage, prestations qu'elle continue, semble-t-il, à servir encore actuellement.

La compagnie demanderesse ayant été agréée par arrêté royal du 20 mai 1941 comme assureur pour le service des rentes, elle a, par application des dispositions combinées de l'article 19 de la loi belge du 24 décembre 1903 et de l'article 3 de la loi du 16 mars 1954, le droit de réclamer au tiers responsable de l'accident le remboursement du capital versé. C'est là un droit que ladite compagnie entend exercer, en raison du fait que, d'une part, le défendeur au principal, qui conduisait l'automobile ayant causé l'accident, est civilement responsable de celui-ci et que, d'autre part, les prestations versées aux survivants de la victime sont inférieures aux indemnités que les ayants droit pourraient réclamer au tiers responsable selon le «droit commun» en vigueur en Belgique. Aussi a-t-elle assigné le conducteur responsable de l'accident au remboursement des sommes qu'elle avait déjà payées ainsi que des sommes qu'elle aurait encore à verser. A l'appui de son action, elle a invoqué le droit communautaire, et plus précisément l'article 52 du règlement no 3 concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants (JO du 16 décembre 1958, p. 581), texte qui était encore en vigueur à l'époque des faits et qui s'énonce comme ceci :

«Si une personne qui bénéficie de prestations en vertu de la législation d'un État membre pour un dommage survenu sur le territoire d'un autre Etat a, sur lé territoire de ce deuxième Etat, le droit de réclamer à un tiers la réparation de ce dommage, les droits éventuels de l'institution débitrice à l'encontre du tiers sont réglés comme suit :

…»

Le tribunal néerlandais saisi de cette action considère que ledit article joue dans l'espèce qu'il est appelé à trancher et, bien que le défendeur conteste que la Caisse commune d'assurances ait un droit autonome de recours, cette juridiction estime en outre qu'en vertu de l'article 19 de la loi belge du 24 décembre 1903, cet assureur a un droit direct contre le défendeur. Mais le point sur lequel le tribunal a des doutes, c'est de savoir selon quelle législation doit se définir le contenu de ce droit, si c'est à cet égard le droit belge qu'il convient de prendre en considération ou si c'est au contraire le droit néerlandais, lequel ne prévoit, semble-t-il, qu'une responsabilité limitée pour l'auteur du dommage dans des cas comme celui de l'espèce.

Ainsi placé devant un problème lié à l'article 52 du règlement no 3, le tribunal a décidé, par jugement du 28 novembre 1972, de suspendre la procédure et de vous demander, Messieurs, par application de l'article 177 du traité CEE, de statuer à titre préjudiciel sur la question suivante :

«L'applicabilité immédiate de l'article 52 du règlement no 3, qui prévoit la reconnaissance du “droit direct” contre le “tiers”, a-t-elle pour conséquence que, pour l'application de ce droit, il convient de tenir compte des règles qui, quant à la détermination de son contenu, sont en vigueur dans le pays qui l'a institué ?»

Voyons donc comment il convient de répondre à cette question.

Comme vous le savez, le défendeur au principal soutient que l'article 52 du règlement no 3 ne modifie pas l'étendue de la responsabilité du tiers et que, dans le cas où celui-ci se voit réclamer la réparation du dommage par l'assureur agissant en lieu et place de la victime de l'accident, sa responsabilité ne saurait être appréciée selon une législation autre que celle qui est applicable quant au fond selon les règles du droit international privé. — En revanche, la caisse d'assurances qui est demanderesse au principal croit pouvoir déduire de l'article 52 du règlement no 3 que l'assureur peut exercer dans l'ensemble de la Communauté son droit de recours, tel que celui-ci est organisé par la législation nationale dont il relève, et qu'il résulte notamment dudit article 52 qu'il n'y a pas lieu d'examiner si le droit des assurances sociales en vigueur dans le pays dans lequel l'accident s'est produit et dans lequel le tiers responsable est domicilié prévoit des indemnités moindres. — Telle est également la thèse à laquelle paraît se rallier la Commission quand elle affirme que, bien que l'article 52 du règlement no 3 se limite à reconnaître l'existence d'un droit de recours au profit de l'institution d'assurances, il est permis de déduire de ce texte que le contenu de ce droit est déterminé par la législation dont cette institution relève.

En présence de cette discussion, nous croyons, Messieurs, qu'il convient avant tout d'examiner si la jurisprudence de la Cour ne nous fournit pas d'éléments utiles pour la solution du problème en jeu.

Un premier point important que cet examen nous rappelle, c'est que, déjà dans son arrêt 33-64 du 11 mars 1965 («Betriebs-Krankenkasse der Heseper Torfwerk GmbH» contre E. van Dijk, veuve Koster, Recueil, 1965, p. 131), la Cour a considéré que l'élément décisif pour l'application de l'article 52 du règlement no 3 résidait dans les prétentions que la victime pouvait faire valoir. C'est ce qu'elle a exprimé en déclarant que, pour que l'article 52 soit applicable, il fallait que l'intéressé «bénéficie de prestations en vertu de la législation d'un État membre pour un dommage survenu sur le territoire d'un autre État» et ait, «sur le territoire de ce deuxième État, le droit de réclamer à un tiers la réparation de ce dommage». — C'est en des termes similaires que la Cour s'est exprimée dans son arrêt 27-69 du 12 novembre 1969 (Entraide médicale et CFL contre AG belges, Recueil, 1969, p. 405 et suiv.), où nous lisons ceci (attendu no 9):

«… L'article 52 fait dépendre les droits éventuels de l'institution débitrice, à l'encontre du tiers responsable du dommage, de la circonstance que le bénéficiaire des prestations a, “sur le territoire de l'État où le dommage est survenu”, le droit d'en réclamer la réparation au tiers».

Et si, pour la solution du problème qui nous occupe, les aspects ainsi mis en lumière à propos du texte de l'article 52 du règlement no 3 ne fournissent qu'une indication générale, c'est en revanche un enseignement particulièrement clair qui se dégage des affirmations contenues dans l'arrêt par lequel la Cour a statué sur l'affaire 44-65 le 9 décembre 1965 («Hessische Knappschaft» contre Singer, Recueil, 1965, p. 1191 et suiv.). Concluant sur cette affaire, votre avocat général, M. Gand, avait déjà relevé que l'article 52 ne modifiait pas les législations nationales antérieures. Cet article, disait notre ancien collègue, «pose une règle en vertu de laquelle les États membres sont tenus de reconnaître, en plus des subrogations résultant de leur propre législation, celles qui sont fondées sur les législations des autres États membres …» Et il faisait notamment observer que, «si la subrogation impliqu[ait en l'espèce] la substitution de l'institution allemande dans les droits de la victime, elle ne touch[ait] pas à l'existence et à l'étendue de la responsabilité civile de l'auteur du dommage, qui reste soumise à la législation française». — C'est cette thèse qu'a adoptée la Cour lorsqu'elle a déclaré «que l'article 52 du règlement no 3 ne modifie en rien les conditions régissant la naissance et les limites de la responsabilité extracontractuelle, qui restent soumises à la seule règle de droit national» et «qu'il se borne à subroger l'institution débitrice dans les droits éventuels que le bénéficiaire détient à l'égard du tiers responsable, en d'autres termes [à] substituer un nouveau créancier à l'ancien». — Nous pourrons enfin rappeler encore ici un autre passage de l'arrêt 27-69 (Entraide médicale) déjà évoqué, passage qui nous enseigne, peut-être un peu moins nettement au regard de notre problème, que, «par la généralité de ses termes, l'article 52 vise à faire reconnaître par chaque État membre tout droit de recours institué par les autres, au profit de l'institution débitrice à l'encontre du tiers responsable, soit par voie de subrogation, soit par une autre technique juridique» (attendu no 15, Recueil, 1969, p. 411).

Que peut-on dégager de ces affirmations? Nous pensons, Messieurs, que le défendeur au principal ne s'abuse pas quand il croit pouvoir en déduire que le but de l'article 52 est de lier le droit de l'institution d'assurances aux prétentions que le droit international privé permet à la victime de faire valoir à l'égard du tiers responsable et que cet article ne tend nullement à modifier le contenu des droits de la victime, de telle sorte qu'au lieu d'être déterminé par la lex loci delicti ce contenu serait déterminé en fonction de la législation applicable à l'assureur. — Il apparaît dès lors que la jurisprudence de la Cour fournit des éléments de poids en faveur de l'idée que la réponse à donner à la question dont vous êtes saisis est celle que propose le défendeur au principal.

Au surplus, cette thèse, qui est également défendue en doctrine (voir Lyon-Caen, «Droit social européen», 1969, p. 364), trouve notamment un appui dans les considérations suivantes.

Comme le défendeur au principal a raison de le souiigner, c'est à partir de son texte qu'il convient d'interpréter l'article 52 du règlement no 3. Et lorsqu'on examine ce texte, force est de reconnaître qu'à propos de la première hypothèse envisagée par l'article 52, celle qui fait l'objet de la lettre a) et qui vise la subrogation de l'assureur dans les droits que le bénéficiaire peut faire valoir à l'encontre du tiers, cet article parle simplement de reconnaissance de cette subrogation à l'exclusion de tout effet juridique plus étendu. Dans cette hypothèse, qui semble bien constituer la règle générale dans les États membres et qui est d'ailleurs la seule que connaisse le droit belge (voir arrêt du 17 mai 1958 de la Cour de cassation de Belgique, Pasicrisie 1958 I, p. 893), le règlement no 3 veille donc à ce que la subrogation, prévue en faveur de l'assureur par la législation dont il relève, dans les droits appartenant initialement à la victime ne puisse être remise en question dans les autres Etats membres sur la base des règles de droit international privé qu'ils connaissent. Si le législateur communautaire a cru nécessaire d'adopter cette mesure, c'est comme corollaire de l'extension des obligations des assureurs, appelés désormais à intervenir à l'occasion d'événements survenant en dehors du pays où ils sont établis. La nécessité de cette mesure se justifiait aussi par le fait que, précédemment, la «cessio legis» imposée par le droit étranger semble ne pas avoir été reconnue partout (comme, par exemple, en droit allemand — voir arrêt du «Bundesgerichtshof» reproduit dans la «Neue Juristische Wochenschrift» 1966, p. 1620), certains droits nationaux donnant lieu à des problèmes liés à l'idée que la subrogation était régie par la législation applicable aux droits dans lesquels l'assureur était subrogé (voir, par exemple, le jugement rendu le 14 mai 1959 par un tribunal de Besançon et cité par Lyon-Caen dans «Droit social européen», p. 364; ainsi que les arrêts des 2 et 9 avril 1957 de la cour d'appel de Bois-le-Duc (Pays-Bas) cités par Wus-sow, «Die Legalzession im internationa-len Privatrecht», «Neue Juristische Wochenschrift» 1964, p. 2325). Il apparaît dès lors que la reconnaissance de la subrogation constitue la seule règle de droit international privé qu'énonce l'article 52, a), du règlement no 3. En revanche, rien n'indique que le législateur communautaire ait eu en vue des effets juridiques plus étendus et qu'il ait entendu modifier le contenu des droits qui pouvaient être exercés ou dissocier le droit de l'institution d'assurances de celui que peut faire valoir le bénéficiaire.

Nous pouvons d'ailleurs aller jusqu'à affirmer que, compte tenu des finalités manifestes du règlement no 3, aucune raison n'aurait justifié un empiétement aussi considérable dans la diversité des droits nationaux en matière de responsabilité. Et on peut estimer que, si de telles modifications apparaissaient à certains États membres comme utiles, elles devaient faire l'objet des conventions bilatérales visées au deuxième alinéa de l'article 52.

Mais, dès lors qu'il en va ainsi dans le cas de la subrogation, qui est le plus fréquent, nous ne voyons guère comment on pourrait admettre que les choses soient appréciées d'une manière différente et plus large dans l'hypothèse visée à la lettre b) de l'article 52, c'est-à-dire (pour reprendre les termes de l'arrêt 27-69) à l'égard de cette «autre technique juridique» que constitue le droit de recours direct de l'assureur. Tout d'abord, il faut reconnaître qu'ici aussi l'élément décisif de rattachement consiste dans les prétentions que le droit commun permet au bénéficiaire de faire valoir à l'encontre du responsable (les explications que nous avons entendues au cours de la procédure indiquent en tout cas que c'est ce qui se passe en droit néerlandais, où l'assureur bénéficie d'un droit direct de recours). Il convient de considérer, d'autre part, nous semble-t-il, qu'au regard du problème à résoudre ici, seule une interprétation uniforme peut être donnée à l'article 52, sans quoi on aboutirait à ce que le mode d'aménagement du droit de recours des assureurs, point qui relève du seul droit national, soit déterminant pour entraîner une profonde modification du droit national des autres États membres en matière de responsabilité. Aussi croyons-nous, Messieurs, que. c'est l'article 52. tout entier qui doit être interprété sur la base de la thèse que vous a exposée le défendeur au principal.

Nous relèverons d'ailleurs pour terminer que cette thèse trouve encore un appui dans certaines dispositions des règlements du Conseil no 1408/71, du 14 juin 1971 (JO no L 149 du 5 juillet 1971), et no 574/72, du 21 mars 1972 ( JO noL 74 du 27 mars 1972), qui ont remplacé récemment les règlements nos 3 et 4.

C'est désormais l'article 93, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 qui énonce les règles formulées précédemment à l'article 52, alinéa 1, du règlement no 3. Cet article 93 comporte en outre un paragraphe. 2 qui ajoute ceci : «Si une personne bénéficie de prestations en vertu de la législation d'un État membre pour un dommage résultant de faits survenus sur le territoire d'un autre État membre, les dispositions de ladite législation qui déterminent les cas dans lesquels est exclue la responsabilité civile des employeurs ou des travailleurs qu'ils occupent sont applicables à l'égard de ladite personne ou de l'institution compétente». Cette disposition supplémentaire, qui renvoie à la législation du pays de l'institution d'assurances, mérite d'être relevée. En effet (comme le défendeur au principal a raison de le souligner), elle n'aurait pas été nécessaire s'il avait fallu admettre que le droit de recours de l'assureur est de toute façon déterminé en fonction de la seule législation nationale dont celui-ci relève. L'article 93, paragraphe 2, du règlement no 1408 apporte donc des éclaircissements sans équivoque à son paragraphe 1, dont la teneur essentielle correspond à celle de l'article 52, alinéa 1, du règlement no 3, et nous pouvons dès lors en tirer des enseignements pour le problème qui nous intéresse ici;

L'autre texte qu'il est intéressant d'observer, c'est l'article 111 du règlement no 574/72, qui énonce certaines règles pour les cas de versement, par une institution d'assurances, de sommes supérieures aux prestations dues ainsi que d'octroi des prestations d'assistance par l'organisme compétent. A cet égard, ledit article prévoit notamment le droit, pour l'assureur ou l'organisme qui a fourni les prestations ou l'assistance, de demander aux institutions des autres Etats membres, également débitrices de prestations à l'égard du bénéficiaire, de retenir et de transférer certaines sommes. Ce qu'il est intéressant de noter, c'est qu'en ce qui concerne ses conditions et ses limites, ce droit n'est pas déterminé en fonction de la seule législation dont relèvent l'assureur ou l'organisme autorisés à exercer un tel recours, mais qu'à l'égard de l'institution débitrice qui est tenue de retenir les sommes faisant l'objet de la répétition ou du recours, le règlement renvoie également, en ce qui concerne lesdites conditions et lesdites limites, à la législation à appliquer par l'institution débitrice. Mais, dès lors qu'à l'égard de relations de ce genre entre institutions de divers Etats membres, l'application pure et simple de la législation de l'institution bénéficiaire de la compensation est écartée, il est bien difficile d'admettre qu'il faille n'avoir égard qu'à la législation de l'institution d'assurances lorsqu'il s'agit de déterminer l'étendue et le contenu d'un droit de recours exercé, au titre de l'article 52 du règlement no 3 (ou de l'article 93 du règlement no 1408), à l'égard d'un tiers dont la responsabilité est engagée par application des règles du droit commun.

En raison de toutes ces considérations, et compte tenu surtout de la lettre et de l'esprit du règlement no 3, des affirmations contenues dans votre jurisprudence ainsi que du principe qu'une modification du droit national de la responsabilité ne pourrait être admise qu'à condition d'être prévue clairement par les textes, voici dès lors, Messieurs, en quels termes nous vous proposons de répondre à la question dont vous a saisis le juge national:

La subrogation d'un assureur belge dans les droits qui peuvent être exercés à l'encontre du tiers responsable, telle qu'elle est prévue par le droit belge des assurances sociales et telle qu'elle doit être reconnue par les autres États membres aux termes de l'article 52 du règlement no 3, n'a pas pour conséquence de faire déterminer en fonction du droit belge l'étendue de la responsabilité, lorsque les règles du droit international privé imposent d'apprécier celle-ci au regard de la législation d'un autre État membre.

---

( 1 ) Traduit de l'allemand.