Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 18 septembre 1973. # Wilhelm Werhahn Hansamühle et autres contre Conseil des Communautés européennes. # Affaires jointes 63 à 69-72.

1.

Au préalable, il nous faut cependant résoudre un autre problème.

Les recours sont dirigés contre le Conseil et la Commission en tant que débiteurs solidaires. Nous l'avons déjà dit. Les requérantes estiment, en effet, que ces institutions communautaires partagent la responsabilité du paiement d'une somme qui ne doit être versée qu'une seule fois. On a posé à cet égard la question de savoir si les requêtes sont dirigées contre les destinataires adéquats. Les deux défenderesses estiment que tel n'est pas le cas. Elles considèrent qu'en pareilles hypothèses, c'est la Communauté qui est responsable et que la requête devait donc être dirigée contre cette dernière. Elles sont toutefois contraires en ce qui concerne la représentation nécessaire de la Communauté. Le Conseil estime qu'il lui appartient de défendre la Communauté dans l'hypothèse où des actes qu'il a arrêtés auraient causé un préjudice. La Commission croit en revanche qu'elle a mandat général de défendre la Communauté dans les procès en dommages-intérêts, et elle invoque à cet égard l'article 211 du traité CEE.

Au sujet de ce problème, dont nous ne croyons pas qu'il présente un intérêt particulièrement élevé, nous estimons devoir faire les observations suivantes.

L'article 215, alinéa 2. du traité CEE, la disposition sur laquelle les requérantes basent leurs prétentions, est libellé comme suit : «En matière de responsabilité non contractuelle, la Communauté doit réparer … les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions». En accord avec les défenderesses, nous pouvons effectivement en déduire que des actions de cette nature doivent être dirigées contre la Communauté; que c'est donc la Communauté avec son budget global qui est la véritable défenderesse. Celle-ci doit toutefois être représentée en justice par une institution et, si tel est le cas, on ne saurait sans doute rien objecter contre le fait qu'un recours en indemnisation soit dirigé contre l'institution qui représente la Communauté (comme ce fut le cas par exemple dans l'affaire 5-71 (Recueil 1971, page 975). Nous vous rappelons à cet égard. Messieurs, la formule dont se sont servis les auteurs de l'article 215, alinéa 2, en parlant des dommages causés par les institutions de la Communauté.

En ce qui concerne en outre la question de savoir quelle est l'institution qui représente la Communauté dans un procès de responsabilité non contractuelle, nous hésiterions quant à nous à arguer dans ce contexte de l'article 211 du traité, soit de la disposition libellée comme suit : «Dans chacun des États membres, la Communauté possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales; elle peut notamment acquérir ou aliéner des biens immobiliers et mobiliers et ester en justice. A cet effet, elle est représentée par la Commission». L'économie de cette disposition nous permet en effet d'affirmer que celle-ci se rapporte seulement aux relations extérieures de la Communauté qui sont de droit civil et à la représentation de cette dernière devant les tribunaux nationaux. Beaucoup plus évidente est donc, selon nous, la solution proposée par le Conseil, solution qui s'impose précisément par la nature des choses et en raison du libellé de l'article 215, alinéa 2. Pour résoudre la question de savoir qui représente valablement la Communauté, il nous faut donc nous demander à quelle institution doit être imputée la cause du dommage et, si celle-ci remonte à un acte juridique formel, il nous faut nous rappeler qu'aux termes de l'article 4 du traité, «chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par le présent traité».

Si nous nous laissons guider par ce principe dans le cas de l'espèce, il est clair que le recours devait être dirigé contre le Conseil, puisque les requérantes font précisément porter leurs critiques sur des règlements du Conseil portant fixation de prix et qu'il faut donc examiner en premier lieu la légalité de ces règlements.

En revanche, la possibilité d'admettre également la Commission dans la procédure soulève des doutes. Nous croyons, quant à nous, qu'on ne saurait justifier en l'espèce le recours dirigé contre la Commission en prenant motif de ce que c'est celle-ci qui a proposé au Conseil les réglementations contestées, car il va de soi que ce dernier, et lui seul, porte la responsabilité de l'adoption définitive de ces réglementations. Vainement aussi chercherait-on à justifier le recours formé contre la Commission sur la base des déclarations des requérantes qui font grief à la Commission d'avoir incorrectement surveillé le marché, ce qui pourrait constituer un indice de la responsabilité de cette dernière. A notre avis, les requérantes visent simplement ici la surveillance du marché et de ses particularités avant l'adoption des mesures critiquées, donc les actes nécessaires à la préparation de ces mesures dans le cadre des propositions présentées par la Commission. Nous ne croyons pas, en revanche, qu'il ait été songé à une surveillance indépendante du marché, à une surveillance ayant trait, par exemple, à l'application des règles de concurrence du traité et s'exerçant donc dans un domaine où la Commission possède effectivement des pouvoirs d'action propres.

Nous inclinons donc à penser que, pour être correctes, les requêtes devaient être dirigées contre la Communauté ou contre le Conseil en tant qu'institution représentant celle-ci. Comme il n'existait par ailleurs aucune raison d'associer la Commission à la procédure, il faudra sur ce point rejeter les recours comme irrecevables.

2.

Nous l'avons déjà montré. Les recours en indemnisation dont il s'agit en l'espèce, se fondent sur un fait dans lequel intervient ce qu'il est convenu d'appeler «l'injustice normative» («normatives Unrecht»). Dans le cours de la procédure, on a déduit de cette circonstance des exceptions se rapportant à la recevabilité des requêtes dans leur ensemble. C'est sur celles-ci que nous nous pencherons tout d'abord.

A cet égard, la Commission s'est fondée dans la procédure écrite sur l'arrêt 5-71 (dans lequel le problème était déjà également d'actualité). Mais elle a cependant cru devoir axer son argumentation contre la recevabilité des recours sur l'allégation que le contenu normatif des règles en cause en l'espèce (qui seraient, on nous l'affirme, à l'origine du préjudice invoqué) serait beaucoup plus général que celui des dispositions dont il s'agissait dans l'affaire 5-71. La Commission estime en outre qu'il ne saurait être question dans les présentes affaires d'une violation caractérisée d'un droit de rang plus élevé, au sens de l'arrêt 5-71. Dans la procédure écrite, le Conseil a critiqué la recevabilité des requêtes en prenant motif de ce que l'irrecevabilité du recours en annulation entraîne également celle du recours en responsabilité visant les conséquences pécuniaires d'un acte prétendument illégal. Il a soutenu par ailleurs qu'un recours en indemnisation pourrait à la rigueur être formé dans pareilles hypothèses, dès lors qu'il serait possible de prouver l'existence d'un préjudice direct et particulier et celle d'une faute grave, ce qui ne serait toutefois pas le cas dans les présentes affaires selon les déclarations des requérantes. Le conseil commun de la Commission et du Conseil est encore allé plus loin dans ce sens au cours de la procédure orale. Il a souligné que les requêtes ont pour objet d'obtenir une révision de l'organisation des marchés dans le secteur des céréales, et il a fait observer que cet objectif pouvait effectivement être atteint en cas de condamnation des défenderesses en raison de l'effet de facto «erga omnes» qui est lié à une telle condamnation. Une telle situation serait cependant incompatible, selon lui, avec le système de protection juridique instauré par le traité. Outre cela, le conseil commun de la Commission et du Conseil a soutenu que l'article 215, alinéa 2, devait désormais être complété en tenant compte des ordres juridiques des nouveaux États membres. Si l'on tirait de cette situation les conséquences qui s'imposent, il apparaîtrait cependant, eu égard à la solution que donnent les ordres juridiques des nouveaux États membres aux problèmes du genre de ceux qui nous intéressent dans la présente espèce, qu'on saurait difficilement maintenir la jurisprudence de l'arrêt 5-71, c'est-à-dire approuver le principe d'une responsabilité pour injustice législative.

Voyons donc en quel sens les réflexions qui précèdent nous imposent d'apprécier la procédure sur laquelle nous avons à nous pencher aujourd'hui.

Il ne fait nul doute tout d'abord qu'une partie des arguments développés ici l'ont déjà été dans le cadre de l'affaire 5-71, et que vous vous êtes déjà penchés attentivement sur ces arguments à l'époque. Il serait donc superflu d'y revenir aujourd'hui, d'autant que rien de substantiellement neuf n'a été dit à cet égard.

Tel est notamment le cas des arguments déduits du système de protection juridique institué par le traité et du droit limité des particuliers de former recours contre des actes normatifs. En outre, nous croyons qu'il n'existe aucune raison non plus de revenir sur l'étude de droit comparé qui a été faite au sujet de la solution donnée par les ordres juridiques des six États membres originaires aux problèmes qui nous intéressent en l'espèce. Tout au plus, faut-il observer dans ce contexte, à propos d'une remarque critique qui a été faite par le conseil des défenderesses, que celui-ci a apparemment mal compris ce que nous avons dit dans les conclusions que nous avons présentées dans l'affaire 5-71 à propos du fait que la responsabilité au titre d'injustice législative est largement répandue. Nous voulions en effet seulement dire par là que ce principe est reconnu dans un certain nombre d'États membres (l'idée de «large application» devait donc seulement être étendue au sens géographique) ; ni les conclusions, ni l'arrêt n'ont perdu de vue le fait que la responsabilité au titre d'injustice législative est une situation peu courante qui ne joue dans la pratique qu'un rôle très réduit (au demeurant, cette constatation se vérifiera sans doute aussi à long terme pour le droit communautaire).

La seule question qui se pose donc en fait au sujet du principe de la responsabilité au titre d'injustice législative est celle de savoir si l'élargissement de la Communauté et l'inclusion de trois nouveaux ordres juridiques dans l'étude de droit comparé qu'il est nécessaire d'opérer en application de l'article 215, impose de donner au problème de l'espèce une solution différente de celle que vous avez retenue dans l'affaire 5-71. Nous croyons que cette question appelle diverses observations.

Nous admettrons, a priori, Messieurs, qu'on ne saurait sans doute guère soutenir que les principes de l'arrêt 5-71, rendu le 2 décembre 1971, donc avant l'adhésion des nouveaux États membres, appartiennent au patrimoine juridique de la Communauté que les nouveaux États membres ont accepté. On peut cependant déjà se demander avec raison s'il faut réellement tenir compte des ordres juridiques des nouveaux États membres pour l'interprétation de l'article 215, alinéa 2, et l'application de cette disposition au cas de l'espèce. Nous ne croyons pas en tout cas qu'il serait entièrement erroné de soutenir que les demandes qu'il nous appartient d'examiner aujourd'hui, doivent être appréciées en fonction de la situation juridique existant à l'époque où le problème de la responsabilité s'est posé.

Si l'on ne veut toutefois pas opérer cette limitation qui nous parait cependant justifiée, si l'on veut donc inclure également dans l'analyse les ordres juridiques des trois nouveaux États membres, on ne saurait cependant en déduire en aucun cas une confirmation de l'opinion selon laquelle il existe également une responsabilité du fait d'injustice législative. Le Conseil des défenderesses l'a montré d'une manière convaincante. Nous ne devons peut-être pas être aussi formel pour le droit danois qui n'exclut pas a priori, nous semble-t-il, l'existence d'une responsabilité de ce genre, tout en manifestant cependant une certaine hésitation à soumettre au contrôle judiciaire les décisions prises par le législateur dans l'exercice de ses pouvoirs discrétionnaires. En revanche, nous serons beaucoup plus catégorique en ce qui concerne les jurisprudences irlandaise et britannique, même s'il ne faut pas perdre de vue à propos du droit anglais, que l'argumentation négative se rapporte essentiellement aux lois du Parlement et à la souveraineté de celui-ci, donc à un domaine qui présente moins d'analogie avec le droit communautaire, et notamment avec le cas de l'espèce, que le droit normatif dérivé des exécutifs.

Nous n'avons cependant pas encore découvert, pour autant, de raisons décisives contre le maintien de la jurisprudence actuelle. Ce qui est important en effet pour la méthode d'analyse juridique de l'article 215, alinéa 2, c'est non pas la concordance des ordres juridiques de tous les États membres, non plus qu'un genre de scrutin suivi de la constatation d'une majorité, mais ce que des auteurs de renom (comme Zweigert) on appelé l'étude pondérée de droit comparé. Dans cette perspective, il peut être important d'établir quel ordre juridique se présente comme étant le meilleur ( 2 ) . Nous l'avons déjà indiqué dans nos conclusions dans l'affaire 5-71. Dans cette optique, il peut être essentiel que les ordres juridiques des trois États qui viennent d'adhérer aux Communautés manifestent une nette tendance au progrès dans le domaine de la responsabilité de l'État. Il est certain que la responsabilité de l'État s'étend, et cela en partie par la voie législative; il a été dit notamment à propos du droit danois que ces derniers temps les tribunaux manifestent une tendance de plus en plus marquée en ce sens. Ainsi peut-on peut-être dire avec raison que les trois ordres juridiques qui manifestent une attitude largement négative sur le point qui nous intéresse en ce moment continueront à se rapprocher, dans ce domaine important de la protection juridique, des ordres juridiques plus progressistes, si l'on veut, des autres États membres. D'autre part, il convient de tenir compte de la structure particulière du droit communautaire dans l'exploitation des résultats de l'analyse de droit comparé et dans l'inclusion de ceux-ci dans le droit communautaire. Ce qui est essentiel ici, c'est que les normes sont arrêtées suivant des modalités différentes de celles que connaissent les États membres et, en particulier, que le Parlement n'y est associé que dans une faible mesure. En fait, cela nous autorise non pas seulement à n'accorder que peu d'importance aux considérations tirées du droit national relativement à la nature particulière des lois parlementaires pour le contrôle de la constitutionnalité desquelles des mesures spéciales ont été arrêtées. Cela nous impose en effet aussi de mettre tout particulièrement l'accent sur le rôle qu'il appartient à la Cour de jouer en vue du renforcement de la protection juridique dans les Communautés. Nous pouvons nous imaginer, Messieurs, que ce sont précisément de telles considérations qui se trouvent dans une mesure déterminante à la base de votre jurisprudence dans l'affaire 5-71. Dans cette optique, et malgré les conclusions négatives qu'il convient de tirer des ordres juridiques des trois nouveaux États membres aux fins du problème de l'espèce, il n'existe aucune raison, Messieurs, de songer à modifier votre jurisprudence en matière de responsabilité au titre d'injustice législative.

Cette discussion de l'argumentation développée par les défenderesses et les conclusions auxquelles nous sommes parvenu, ne nous permet cependant pas encore de clore l'examen de la recevabilité des recours. Il nous faut voir en effet s'il convient d'opérer une différenciation suivant le contenu normatif de la règle critiquée (voir donc si la recevabilité d'un recours en responsabilité non contractuelle doit être limitée aux cas de lois particulières et, partant, doit être rejetée dès lors qu'il existe un degré de généralisation) et il faut nous demander si, comme le Conseil l'estime, la responsabilité est fonction de la preuve de l'existence d'un préjudice direct et particulier et d'une faute grave.

Disons-le tout de suite, nous n'aimerions pas vous proposer, Messieurs, de suivre l'opinion des défenderesses sur le premier point. Il est très délicat en effet de différencier la situation en fonction du degré de généralisation de la norme. D'autre part, Messieurs, vous avez pris d'autres mesures dans votre arrêt 5-71 en vue de limiter à certaines situations exceptionnelles les recours en indemnisation au titre d'actes normatifs. Il s'agit là d'un élément important. De plus, nous croyons qu'il n'existe aucune différence fondamentale entre la situation juridique d'où procédait l'affaire 5-71 (où un règlement, se trouvait en cause, qui prévoyait des mesures visant à compenser les différences existant entre le prix du sucre de deux campagnes) et la réglementation relative à la fixation des prix d'un certain bien économique pour une campagne déterminée qui fait l'objet de la présente espèce. Certes, nombreux sont ceux qui sont touchés par la réglementation dont il s'agit en l'espèce, comme l'a montré le conseil des défenderesses; mais il est néanmoins possible de définir un nombre plus restreint de personnes spécialement touchées par la réglementation (les semouliers), et il est permis de dire que, pour celles-ci, la réglementation se rapproche à tout le moins d'une réglementation individuelle, étant donné qu'elle touche apparemment au fondement même de leur existence.

En ce qui concerne enfin les éléments de qualification jugés nécessaires par le Conseil, il suffit en fait, Messieurs, de dire qu'ils ne se trouvent pas mentionnés dans l'arrêt 5-71. Nous croyons d'ailleurs qu'ils ne sont absolument pas nécessaires pour délimiter le droit de recours. Il suffit en effet pour cela de la violation caractérisée d'une «règle de droit de rang plus élevé servant à la protection des particuliers», ce par quoi on ne saurait entendre qu'une violation particulièrement flagrante de règles de droit, acte qui se situe dans le domaine de l'illégalité et non pas dans celui de la responsabilité. On sait à cet égard que vous avez jugé suffisant dans l'affaire 5-71 le grief de violation de l'interdiction de discrimination. Or, les requérantes dans la présente affaire ont également fait valoir un tel grief parallèlement aux griefs de violation du principe de la proportionnalité et du droit de propriété. Et elles ont montré de manière pertinente (ce qui suffit au niveau de l'examen de la recevabilité) que cette violation a des conséquences profondes, menaçant leur existence même.

Il ne reste sans doute ainsi plus aucun argument qui pourrait vous amener, Messieurs, à émettre un jugement négatif pour les requérantes lors de l'examen de la recevabilité des recours. Quant à la question de savoir si les requérantes ont, en outre, la possibilité d'invoquer un empiètement sur leurs droits équivalant à une expropriation, il nous faudra l'examiner par la suite dans un autre contexte.

3.

Pour examiner ensuite la question de savoir si les recours en responsabilité non contractuelle sont fondés, il faut rechercher en premier lieu si la réglementation critiquée par les requérantes est illégale et, en particulier, s'il y a violation caractérisée d'une règle de protection de rang supérieur.

4.

D'après les règles en matière de responsabilité non contractuelle (telles qu'elles ont été respectées jusqu'à présent), à la constatation de l'illégalité doit faire suite l'examen de la question de savoir s'il y a faute. C'est sur ce problème que nous voulons nous pencher maintenant.

Il nous faut admettre d'emblée qu'un tel examen est particulièrement délicat, lorsqu'il s'agit de mesures législatives arrêtées pour une période assez longue et visant un grand nombre d'intéressés, lorsqu'il faut donc procéder à des analyses complexes et se livrer à des pronostics difficiles.

En ce qui concerne plus particulièrement le cas de l'espèce, les défenderesses soutiennent d'une part qu'on pouvait supposer à l'époque que les producteurs allemands avaient également accès au blé dur français, les désavantages concurrentiels qu'ils pouvaient subir à cette occasion étant minimes. D'un autre côté, on a fait valoir qu'il n'a pas été possible de prévoir à l'époque que les prix sur le marché français, lequel se caractérisait par un déficit à la production, évolueraient autrement que les prix du marché italien, c'est-à-dire ne dépasseraient pas substantiellement le niveau des prix d'intervention, assurant ainsi aux semouleries françaises un avantage concurrentiel considérable.

Si nous nous penchons maintenant sur le grief de faute en nous basant sur ces observations, il nous faut admettre sans nul doute qu'on ne saurait prétendre qu'il y a eu manquement intentionnel. La seule question que nous devons en effet nous poser est celle de savoir si l'on peut admettre qu'il y a eu négligence, s'il est permis d'affirmer que le Conseil aurait pu reconnaître et éviter les effets indiqués en faisant preuve de la diligence nécessaire.

Dans le cadre de l'analyse dont les limites viennent ainsi d'être définies, il faut toutefois émettre d'emblée certains doutes quant à la possibilité pour le Conseil de réussir à se disculper en ce qui concerne le premier point (l'accès des semouliers allemands au marché français), notamment en prenant motif de ce que son attention n'a pas été suffisamment attirée sur les particularités de ce marché. Ce qui est sans doute déterminant à cet égard, c'est le fait que les autorités communautaires connaissaient le système français de la collecte ou qu'elles devaient à tout le moins en avoir connaissance (songeons seulement à la communication parue dans «Le Petit Meunier» en 1969, dont nous avons déjà parlé précédemment). Elles connaissaient également l'évolution du marché du nord de la France qui, sans doute, a connu une expansion considérable dans un laps de temps relativement court, mais qui n'en est pas moins encore toujours déficitaire. Dans ces conditions, qu'il faut évidemment prendre en considération lors de l'adoption d'une réglementation de marché, il ne peut qu'être irréaliste de supposer que les semouliers allemands auraient réussi en un laps de temps relativement bref à se ménager en France un accès au marché du blé dur qui soit de valeur égale à celui dont disposent les semouliers de ce pays. Nous croyons donc que nous nous trouvons ici en présence d'une grave erreur d'appréciation qui est parfaitement de nature à justifier un grief de culpabilité.

En ce qui concerne d'autre part l'évolution des prix français, qui ne se sont pas écartés considérablement des prix d'intervention et rapprochés des prix indicatifs, comme pouvait le laisser supposer le système instauré et comme cela s'est d'ailleurs manifestement produit en Italie, on pourrait plutôt songer à accorder au Conseil qu'il a commis une erreur excusable dans ses pronostics. Plusieurs éléments plaident cependant ici aussi contre une telle attitude. En effet, il est déjà dit dans un procès-verbal du Conseil de ministres de l'année 1964 que la Commission est obligée de surveiller le marché du blé dur, afin d'éviter que des distorsions de concurrence ne se produisent sur celui-ci. L'attention des autorités communautaires avait donc été attirée tout particulièrement sur les particularités de ce marché. Ensuite, il faut reconnaître également que le problème a déjà été abordé dans une question parlementaire de novembre 1970 (question du député Kriedemann). La réponse donnée à cette question montre clairement que la Commission savait combien peu les prix français dépassaient le niveau des prix d'intervention. Cette évolution n'était donc pas entièrement inattendue et elle n'était pas non plus inexplicable pour les autorités communautaires, comme le montrent notamment les tentatives d'explication qui ont été faites à ce sujet dans la présente procédure et auxquelles nous avons déjà fait allusion (allusion à l'évolution générale des prix français au producteur). A cela s'ajoute encore non seulement le fait que le représentant de la France au sein du Conseil de ministres et ses experts devaient avoir connaissance des conditions régnant dans leur pays, mais encore, et cela est également important, le fait que les intéressés ont fourni en temps utile des renseignements pertinents. Si l'on veut écarter ici la circonstance que la requérante dans l'affaire 65-72 a envoyé à la Commission un rapport d'exploitation relatif à l'année 1969, on ne saurait cependant tenir pour entièrement négligeables les démarches accomplies par les requérantes auprès du ministère allemand de l'agriculture au cours des années 1968 et 1969 (nous ne savons pas exactement si le président du syndicat allemand du blé dur a fait également des démarches verbales auprès de la Commission; la question devrait encore être clarifiée le cas échéant).

Dans l'ensemble, on ne saurait donc guère éprouver d'hésitation à admettre la pertinence du grief de faute dans le présent contexte, étant donné précisément qu'il s'agissait de mesures structurelles d'une portée considérable qui exigent une grande circonspection de la part des autorités communautaires, et il nous faut donc considérer que cette condition de la responsabilité extra-contractuelle est remplie, elle aussi (il n'est pas nécessaire en effet à cet égard qu'il y ait eu faute grave).

5.

Nous pourrons être bref en ce qui concerne l'autre question, celle de savoir si les requérantes ont effectivement subi un préjudice, du fait de la réglementation critiquée.

Gomme vous le savez, Messieurs, les requérantes soutiennent à ce sujet qu'elles sont largement exposées à la concurrence des produits transformés français, élaborés dans des conditions plus favorables. Cette circonstance leur aurait fait perdre certaines parts de leur marché et subir un manque à gagner du fait qu'elles auraient été contraintes d'aligner leurs prix sur ceux de la semoule française.

On peut sans doute dire, en effet, qu'il est déjà uns présomption qui plaide en faveur de la pertinence de ces arguments. En outre, il est prouvé, d'une part, que les importations de semoule en provenance de France ont considérablement augmenté depuis 1969 (environ 7000 tonnes) et qu'elles ont atteint dernièrement un montant de 33000 tonnes. D'un autre côté, il est incontestable que les ventes de toutes les requérantes (comme d'ailleurs de toutes les semouleries allemandes) ont marqué un recul depuis 1968. Chez elles, la mouture de blé dur est en régression considérable dans l'ensemble. Pour plus de détails, nous renvoyons à ce sujet aux renseignements statistiques détaillés qui ont été fournis par les requérantes.

Nous pouvons nous en tenir actuellement à ces constatations. Quant à l'évaluation précise de l'étendue du préjudice, elle peut avoir lieu à un stade ultérieur de l'examen de l'affaire.

6.

Nous pouvons être relativement bref aussi en ce qui concerne le problème de la causalité et celui de la part de responsabilité éventuelle des requérantes.

En ce qui concerne la question du lien de causalité, les défenderesses font valoir en substance qu'on ne saurait rendre l'organisation des marchés responsable du fait que les requérantes ne pouvaient pas prendre pied sur le marché français du blé dur, ni du fait que le blé dur français n'est généralement vendu qu'au prix d'intervention ou à un prix qui n'est guère supérieur à celui-ci.

Cela est exact, certes, mais nous croyons que ces allégations sont à côté de la question. Ce qui est capital, c'est qu'au moment où l'organisation des marchés a été arrêtée, ses auteurs se trouvaient en présence d'une situation à laquelle il n'était pas possible de mettre rapidement un terme: le marché français du blé dur était en effet figé au profit des utilisateurs de ce pays. En outre, la formation des prix obéissait à certaines règles qui ne remontaient pas à des facteurs perturbant la concurrence. Le législateur communautaire doit tenir compte de semblables circonstances. S'il avait fait preuve de la circonspection qui s'imposait en l'occurrence, il lui serait apparu que le prix de seuil du blé dur était en substance l'élément déterminant pour les semouleries allemandes et que celles-ci ne pouvaient pas accéder au bénéfice du système des prix français (moins élevés). S'il a néanmoins fixé les prix de la manière critiquée, alors qu'il se trouvait en présence de ce «cloisonnement des marchés», il faut lui imputer la distorsion de concurrence et le handicap des semouliers allemands; autrement dit: son comportement est la cause adéquate du préjudice subi.

En ce qui concerne d'autre part, la prétendue part de responsabilité des requérantes, plusieurs aspects devraient être pris en considération selon les défenderesses: le taux d'extraction plus bas des semouleries allemandes, le fait que celles-ci n'ont pas agi en justice contre les décisions en matière de prélèvements et la circonstance, enfin, qu'elles n'ont pas adressé en temps utile des protestations énergiques aux institutions de la Communauté.

Cette argumentation appelle, selon nous, les observations suivantes. A propos du taux d'extraction, nous avons entendu au cours de la procédure (nous l'avons déjà dit) qu'il n'existait plus guère de différences notables au cours de la campagne 1971-1972, qui seule compte en l'espèce, entre les semouleries allemandes et les semouleries françaises. Par ailleurs, cette circonstance n'expliquerait le handicap concurrentiel des semouleries allemandes que pour une part très minime. En ce qui concerne le fait que les requérantes n'ont pas agi en justice contre les décisions en matière de prélèvements, il a été montré de manière convaincante que celles-ci n'ont pas réalisé elles-mêmes d'importations et que, partant, elles n'avaient pas non plus la possibilité de mettre en question la validité du régime de prix devant les tribunaux nationaux. Enfin, le fait que les réclamations qui ont été effectivement introduites plus tard sont restées sans résultat montre que l'omission de questions parlementaires, ou la circonstance que les requérantes se sont abstenues d'adresser des réclamations officielles aux autorités communautaires au sujet de la situation existante, ne permettent pas non plus de soutenir que les requérantes sont partiellement responsables de cette dernière. En outre, il ne faut pas oublier que les requérantes ont de toute manière adressé des réclamations à leur ministre national, et que cette circonstance doit sans doute être retenue à la charge du Conseil de ministres.

L'examen du problème de la causalité et la recherche d'une part de responsabilité éventuelle des requérantes ne nous permettent donc pas non plus de découvrir un élément qui nous conduirait à exclure la responsabilité de la Communauté.

7.

Rien ne s'oppose donc à ce que la Communauté soit condamnée à réparer le préjudice causé. La seule question subsistant encore, Messieurs, est celle de savoir si le préjudice peut être chiffré dès à présent dans l'arrêt ou si — comme l'estime notamment la Commission — la Cour devrait se limiter actuellement à prononcer un arrêt interlocutoire quant au fond.

Il faut dire à cet égard que l'on ne saurait certainement pas procéder comme le souhaitent les requérantes; que l'on ne saurait donc aboutir à une condamnation aux sommes obtenues en multipliant les quantités de blé dur importées des pays tiers par les requérantes au cours de la campagne 1971-1972 par la différence, diminuée de 1,1 u.c., entre le prix de seuil et le prix d'intervention. A cela s'oppose non pas seulement le fait qu'un calcul aussi abstrait du préjudice est inconnu en droit international et ne saurait donc être admis comme principe général du droit dans le cadre de l'article 215 du traité. Ce qui importe en outre, c'est qu'on ne saurait faire grief au Conseil d'avoir omis à tort de procéder à une diminution du prix de seuil en faveur des semouleries allemandes.

En partant de la discrimination dont nous avons constaté l'existence et du fait que celle-ci eût pu être évitée si l'écart entre le prix d'intervention pour le nord de la France et le prix de seuil avait été aussi peu important que lors des années précédentes, la question décisive est plutôt celle de savoir quelle eût été la situation des requérantes en l'absence de cette discrimination. Il faut tenir compte à cet égard de la manière dont la situation aurait évolué en France dans l'hypothèse d'une telle réglementation. Il faut donc rechercher quel eût été le montant des dépenses qui eussent incombé aux semouleries françaises (en prenant pour base le dépassement effectif du prix d'intervention en France) ; si les exportations de celles-ci vers l'Allemagne auraient régressé et, le cas échéant, dans quelle mesure; si les requérantes n'auraient pas perdu de ce fait une certaine part de leur marché et n'auraient pas subi un manque à gagner du fait qu'elles n'auraient pas été contraintes d'adapter leurs prix aux prix des semouliers français. Il est toutefois évident que nous n'avons pas la possibilité de répondre ici à toutes ces questions. Elles ne peuvent en effet être résolues correctement que par un expert, la situation de chacune des entreprises requérantes devant être examinée séparément et le montant de son préjudice chiffré ensuite avec précision.

Nous croyons dès lors, Messieurs, que vous pouvez seulement prononcer en l'état actuel de la cause une condamnation quant au fond et qu'il appartient à un expert de vous fournir de plus amples éclaircissements quant aux faits. Il en va d'ailleurs de même pour les demandes relatives aux intérêts auxquelles il est tout au plus possible de faire droit sur le fond, mais sur le montant exact desquelles vous ne pouvez prendre position qu'ultérieurement.

8.

Il nous reste enfin encore à examiner la prétention émise à titre subsidiaire dans les répliques, soit la question de savoir s'il est possibile de réclamer une indemnisation en l'absence de faute, au titre de l'empiétement illégal sur la propriété des intéressés, équivalant à une expropriation, propriété dont fait également partie le patrimoine industriel et commercial selon le droit allemand. En réalité, il est superflu d'encore analyser ce problème dans l'état actuel de nos recherches, d'autant que les intéressées ne sauraient espérer tirer de cet argument une indemnisation plus élevée. Nous prendrons néanmoins encore rapidement position sur ce problème à titre subsidiaire.

9.

Pour terminer, vous nous permettrez, Messieurs, de résumer encore une fois notre opinion à l'issue de cette analyse relativement longue d'une affaire qui n'est certes pas sans poser de très sérieux problèmes sur plusieurs points.

Nous estimons que les recours ne peuvent être déclarés recevables que dans la mesure où ils sont dirigés contre la Communauté, représentée par le Conseil de ministres. Ils doivent en revanche être rejetés comme irrecevables en tant que la Commission est citée comme partie défenderesse.

En l'état actuel de la cause, il est permis de déclarer les recours fondés, c'est-à-dire de constater dans un arrêt interlocutoire que la Communauté est tenue de réparer le préjudice que les requérantes ont subi. Il ne devrait toutefois être statué sur l'étendue de ce préjudice et sur le montant de la réparation qu'après expertise.

Aucune décision sur les frais n'est dès lors nécessaire pour l'instant.