Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 11 janvier 1973. # Alfons Lütticke GmbH contre Hauptzollamt Passau. # Demande de décision préjudicielle: Finanzgericht München - Allemagne. # Affaire 42-72.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,

PRÉSENTÉES LE 11 JANVIER 1973 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

L'instance préjudicielle qui nous conduit à vous présenter aujourd'hui nos conclusions porte sur la question de la validité des dispositions combinées de l'article 7, paragraphe 3, du règlement no 83/67/ CEE du Conseil, du 18 avril 1967 (JO no 81 du 26 avril 1967, p. 1597 et suiv.), et de l'annexe V de ce règlement. Le paragraphe en question s'énonce comme suit : «Le pourcentage en poids de matières grasses provenant du lait contenues dans une marchandise est déterminé d'après la méthode définie à l'annexe V». Et cette annexe décrit en détail la méthode à appliquer.

Rappelons avant tout quelques éléments indispensables à la compréhension du problème qui vous est soumis.

La portée du règlement 83/67 est liée au régime d'échanges que le règlement no 160/66/CEE du Conseil, du 27 octobre 1966 (JO no 195 du 28 octobre 1966, p. 3361 et suiv.), a instauré pour certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles qui relèvent d'une organisation commune de marchés. Ce régime a pour objectif d'arrondir la protection que les organisations de marchés instituent au profit de la production communautaire. A cette fin, il est perçu à l'importation, en provenance des pays tiers, de certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles une imposition composée de deux éléments: 1) un droit de douane ad valorem, destiné à protéger l'industrie communautaire des denrées alimentaires, et 2) un élément mobile, qui est déterminé en fonction des produits agricoles contenus dans les marchandises et de l'écart existant entre les prix pratiqués pour lesdits produits de base dans l'État membre importateur et les cours du marché mondial. Le règlement no 160/66 s'appliquait entre autres (et c'est ce qui nous intéresse ici) aux marchandises relevant de la position 18.06 du tarif douanier commun («chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao»), marchandises qui contiennent des matières grasses provenant du lait. Leurs spécifications tarifaires ont été fixées à l'annexe I du règlement 83/67, dont l'annexe II précisait les «quantités de produits de base considérées comme étant entrées dans la fabrication de 100 kg (net) de marchandises».

Par la suite, ces annexes ont été remplacées par les annexes A et B du règlement no 735/68 du Conseil, du 18 juin 1968 (JO no L 138 du 21 juin 1968, p. 1). Celles-ci distinguent, à la sous-position 18.06 D II, selon que les produits ont une teneur en poids de matières grasses provenant du lait, soit supérieure à 6,5 % et inférieure à 26 % (hypothèse de la lettre b), soit égale ou supérieure à 26 % (hypothèse de la lettre c). Dans la première hypothèse, l'annexe B impose de considérer que la fabrication de 100 kg de marchandises a nécessité l'emploi de 85 kg de lait entier en poudre; dans la seconde, elle impose de considérer qu'il est entré 50 kg de beurre dans la fabrication de 100 kg de marchandises. Pour la détermination de la teneur en matières grasses provenant du lait, l'article 7 du règlement no 83/67 renvoie, comme nous l'avons dit, à la méthode décrite à l'annexe V de ce règlement. Nous verrons plus loin quelles en sont les particularités. Telles sont les règles ayant servi de base à la Commission pour fixer les éléments mobiles. Pour le troisième trimestre de 1968, ceux-ci ont été fixés par son règlement no 822/68 (JO no L 150 du 29 juin 1968).

Voilà les réglementations qui ont joué à l'égard de la société Lütticke, entreprise d'importation établie à Cologne qui est demanderesse dans l'instance au principal. Le 21 août 1968, elle avait importé d'Autriche en république fédérale d'Allemagne, des produits relevant de la position 18.06. Selon les indications du fabricant, il s'agissait de marchandises dont le pourcentage en poids de matières grasses provenant du lait était d'au moins 25 %, tout en étant inférieur à 26 %, c'est-à-dire de produits qui devaient être qualifiés d'«autres préparations alimentaires contenant du cacao», telles qu'elles sont visées à la sous-position 18.06-D-II-b-2 du tarif. Toutefois, deux échantillons ayant été analysés selon la méthode visée à l'annexe V du règlement 83/67 par les laboratoires de la «Zolltechnische Prüfungs- und Lehranstalt» de Munich, il est apparu que la marchandise présentait un pourcentage en poids de matières grasses provenant du lait égal à 26,9 % pour le premier échantillon et à 26,1 % pour le second. Aussi le bureau des douanes compétent a-t-il traité les marchandises en question comme des préparations alimentaires contenant du cacao à classer dans la sous-position 18.06-D- II-c-2 et s'est-il fondé sur ce classement- là pour fixer le montant de l'imposition dont l'entreprise était redevable.

La société Lütticke estime toutefois que l'imposition ainsi mise à sa charge n'est pas justifiée. Elle est d'avis que les résultats de l'analyse sont erronés, au motif que la méthode d'analyse fixée à l'annexe V du règlement 83/67 serait incomplète, trop peu précise et, partant, illégale. Elle s'est dès lors pourvue contre l'avis de recouvrement de l'imposition litigieuse par une réclamation administrative et, après l'échec de celle-ci, en saisissant le «Finanzgericht» de Munich. Les arguments qu'elle a invoqués à l'appui de son action (et que nous examinerons dans un instant) semblent avoir impressionné cette juridiction fiscale, qui, partageant les doutes émis par la demanderesse quant à la validité de l'article 7, paragraphe 3, combiné avec l'annexe V du règlement no 83/67, a décidé le 14 juin 1972 de surseoir à statuer et de vous demander, Messieurs, de trancher à titre préjudiciel la question de validité dont nous avons rappelé la portée au début de notre exposé.

Tel est le problème dont nous allons a présent entreprendre de dégager la solution.

Comme nous venons de l'expliquer, la réglementation en cause porte sur la détermination de la fraction de matières grasses provenant du lait contenue dans certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles et que les nécessités de l'organisation des marchés amènent à frapper d'une imposition. Si cette détermination paraît délicate, c'est parce qu'il arrive que les marchandises en question contiennent également d'autres matières grasses (par exemple, celles qui proviennent du cacao), matières grasses qu'il est impossible d'isoler pour les distinguer de celles qui proviennent du lait. Aussi procède-t-on en déterminant le pourcentage de la matière grasse totale, dont on dégage l'indice butyrique selon une méthode bien précise; et, compte tenu du fait que les matières grasses provenant du lait présentent en moyenne un indice butyrique déterminé, cela permet d'inférer la teneur en lesdites matières grasses.

C'est là une méthode qui, comme la Commission le reconnaît elle-même, ne fournit que des chiffres approximatifs pouvant s'écarter de la teneur réelle en matières grasses provenant du lait présentée par les marchandises, et la demanderesse au principal croit pouvoir lui adresser plusieurs reproches.

La société demanderesse croit pouvoir s'appuyer sur l'ensemble de ces considérations pour reprocher au Conseil d'avoir violé les lois de la logique, les lois naturelles et les données de l'expérience scientifique en adoptant la méthode d'analyse décrite à l'annexe V du règlement no 83/67. Ces circonstances pouvant aboutir à faire frapper les marchandises importées d'une charge excessive, force est, dit-elle, de reconnaître que le Conseil a violé les principes de la proportionnalité et de la bonne foi («Vertrauensschutz») et abusé de son pouvoir d'appréciation («Ermessens-mißbrauch») et que la réglementation en cause doit dès lors être considérée comme dénuée de validité.

C'est par le premier point soulevé par la demanderesse, l'absence d'«essai à blanc» dans la méthode d'analyse prévue à l'annexe V du règlement 83/67, que nous commencerons l'examen de l'argumentation qu'elle fait valoir. A cet égard, il n'est pas contesté que, lorsqu'on omet de procéder à un tel contrôle et de déduire le chiffre qui en résulte, on aboutit toujours à un indice butyrique trop élevé (l'excédent se situant entre 0,84 et 1,4) et, dès lors, à un chiffre excessif pour la teneur en matières grasses provenant du lait. Cela signifie en pratique que, loin de pouvoir profiter intégralement des teneurs en matières grasses provenant du lait mentionnées aux sous-positions de la position 18.06, les importateurs doivent respecter une marge de sécurité par rapport aux plafonds prévus par les diverses sous-positions. Cela entraîne pour ainsi dire un déplacement des limites tracées entre les diverses positions du tarif douanier.

Au moment d'apprécier cet argument, disons immédiatement qu'on ne voit guère l'utilité que peut avoir pour la demanderesse un premier ordre de considérations qu'elle avance en affirmant que les spécifications tarifaires établies en fonction de la teneur en matières grasses provenant du lait constituent des règles de fond, alors que la méthode d'analyse destinée à déterminer ladite teneur relève du domaine de la procédure, et en observant que, comme les règles de procédure ne peuvent modifier les règles de fond, on ne saurait admettre que ladite méthode aboutisse à modifier la situation tarifaire des produits considérés. En réalité, force est de reconnaître qu'une telle distinction apparaît comme artificielle dans le présent contexte, puisque c'est l'ensemble du système établi par le règlement no 83/67 qui émane du Conseil. C'est dès lors à partir du contenu global du règlement qu'il convient de dégager l'intention du Conseil, et, dès lors que, législateur suprême en la matière, celui-ci est en droit d'apporter des modifications de fond au tarif, il ne saurait évidemment se voir interdire d'aboutir à ce résultat en instituant une méthode d'analyse déterminée (procédé qui devrait peut-être être regardé comme exclu dans l'hypothèse où le Conseil se serait borné à fixer les spécifications tarifaires, en déléguant à la Commission le pouvoir d'instituer la méthode d'analyse adéquate).

Il importe d'observer ensuite que nous avons affaire ici à un régime d'imposition valable à l'égard des pays tiers et que le Conseil dispose d'une marge discrétionnaire lorsqu'il s'agit de déterminer dans quelle mesure les intérêts communautaires doivent être protégés à l'égard de ces pays tiers. Elle implique une certaine liberté d'évaluation et d'appréciation, qui inclut à coup sûr la faculté de déplacer les critères fixés pour délimiter les positions du tarif douanier. Dès lors qu'en agissant de la sorte le Conseil n'aboutit pas à un renforcement excessif de la protection accordée à la production communautaire, nous ne voyons guère comment on pourrait soutenir qu'il abuse de son pouvoir discrétionnaire et qu'il viole le principe imposant à l'administration de ne mettre en œuvre que des moyens proportionnés aux objectifs à atteindre. Or, c'est bien ainsi que les choses se présentent, compte tenu des chiffres dont il a été fait état à propos du défaut d'essai à blanc. Comme nous n'avons pas affaire à un déplacement excessif des limites à prendre en considération, nous ne saurions dès lors, Messieurs, affirmer que la méthode communautaire d'analyse est dénuée de validité.

Par cette constatation, nous avons en somme dit également tout ce qui devait l'être quant au point de savoir si, ayant omis de prévoir dans la méthode d'analyse décrite à l'annexe V la déduction du chiffre résultant d'un essai à blanc, le Conseil peut se voir reprocher d'avoir violé les lois de la logique, les lois naturelles et les données de l'expérience scientifique (reproche auquel la demanderesse estime qu'il échapperait s'il avait imposé le recours aux méthodes d'analyse plus récentes et plus précises que nous avons évoquées plus haut). Sans doute pourrait-on être tenté d'affirmer à cet égard que, dans tous les cas où la fixation d'une imposition est tributaire des éléments constitutifs des marchandises, il est souhaitable qu'on recoure à la méthode permettant de dégager les résultats les plus exacts possible. Mais la considération essentielle, c'est qu'aucun principe impératif de droit n'impose au législateur de tenir compte d'une manière absolue des lois naturelles. Il est, en effet, des cas dans lesquels le législateur dispose d'une marge d'appréciation discrétionnaire (et nous avons déjà dit qu'en l'occurrence il en était ainsi pour le Conseil) et, comme l'ont démontré d'autres procès mettant en jeu la détermination de la teneur en sucre d'une marchandise, en exerçant son pouvoir d'appréciation, ledit législateur peut bel et bien recourir à des fictions, ce qui revient à dire dans la présente espèce qu'il peut décider qu'à certaines conditions, un produit doit être traité comme s'il accusait une teneur déterminée en matières grasses provenant du lait. Cette manière d'agir peut notamment se justifier par l'idée qu'il convient de tenir compte de la nécessité de simplifier les tâches administratives et de celle de fixer rapidement une procédure d'analyse, sans s'attarder à de longues vérifications quant à la précision de la méthode. Ce sont là en réalité des considérations auxquelles il paraît bel et bien permis de recourir. Elles excluent, nous semble-t-il, qu'on puisse invoquer les lois naturelles pour qualifier d'illégal le recours à des chiffres approximatifs, et cela même si, à la lumière de l'expérience acquise, le législateur est amené ultérieurement à prévoir (comme il l'a fait dans le règlement no 1061/69, JO no L 141), la déduction d'un certain chiffre à titre de correction lorsque cela n'empêche pas de maintenir une protection suffisante.

Nous ne voyons pas non plus comment la demanderesse a pu parler de violation du droit au regard de la protection de la bonne foi, de ce principe du «Vertrauensschutz» qui impliquerait que les intéressés soient en mesure de prévoir et de calculer les impositions à acquitter à l'entrée et qu'elle a cru pouvoir invoquer pour faire valoir que les spécifications tarifaires établies par le règlement no 83/67 permettaient aux importateurs de considérer qu'ils pouvaient importer des marchandises dont la teneur en poids de matières grasses provenant du lait allait jusqu'à 26 %, sans qu'ils doivent s'attendre à voir la méthode d'analyse utilisée aboutir à ce que ces marchandises soient frappées d'une imposition plus élevée que prévu. Et si telle est notre opinion, c'est tout simplement parce que le règlement du Conseil lui-même convenait la méthode d'analyse comme constituant un élément essentiel de la réglementation. Il en résulte qu'en établissant leurs prévisions commerciales, les importateurs devaient tenir compte de cette méthode et fixer les conditions de leurs commandes en conséquence. Moyennant le concours d'experts, cela ne devait pas leur occasionner de difficultés particulières. Us pouvaient dès lors garder cette marge de sécurité qu'il concevait, comme nous l'avons vu plus haut, de maintenir par rapport aux plafonds prévus par les positions tarifaires et échapper ainsi au risque d'être en fonction du chiffre plus élevé auquel la méthode d'analyse aboutissait pour la teneur en matières grasses provenant du lait. Il apparaît dès lors qu'en réalité il ne saurait être question de violation du principe de la bonne foi.

Enfin, Messieurs, nous n'aurons guère de peine non plus à vous convaincre rapidement que, si la méthode réglementaire d'analyse aboutissait à faire retenir un pourcentage plus élevé en matières grasses provenant du lait et entraînait dès lors une imposition supérieure à celle à laquelle l'importateur pouvait s'attendre compte tenu du pourcentage réel desdites matières grasses, cela n'engendrait pas davantage une violation de l'article 13 du règlement no 160/66, qui interdit la perception de droits de douane et taxes d'effet équivalent. En effet (et c'est ce que la demanderesse au principal perd de vue quand elle argumente sur ce point), dès lors que le règlement no 160/66 a interdit la perception de ces droits et taxes et dès lors que, dans le cadre de cette réglementation, le Conseil a institué lui-même certaines impositions à percevoir compte tenu de certains critères fixés par lui, il est évident que les impositions en question ne sauraient être considérées comme constituant un de ces droits et taxes interdits par ledit règlement no 160/66.

Après avoir ainsi établi qu'on ne saurait trouver à redire au fait que la méthode d'analyse prévue à l'annexe V du règlement no 83/67 ne prévoie ni essai à blanc ni déduction du chiffre résultant de cet essai, c'est aisément que nous pourrons démontrer qu'il en va évidemment de même en ce qui concerne le deuxième élément invoqué par la demanderesse, c'est-à-dire le fait que l'application de la méthode réglementaire d'analyse aboutit à des résultats différents selon l'examinateur. Compte tenu de toutes les considérations dont nous avons déjà eu l'occasion de faire état et aussi longtemps qu'on n'a pas affaire à des écarts exorbitants (hypothèse dans laquelle il semble bien que nous nous trouvions), nous ne croyons pas qu'on puisse davantage élever de critiques à l'égard de cette particularité-là de la méthode d'analyse. Il ne saurait notamment être question de se rallier à la solution préconisée par la demanderesse et d'admettre dans tous les cas une déduction forfaitaire à titre de sécurité pour tenir compte des écarts qui peuvent ainsi être constatés. Une raison bien simple impose d'écarter cette suggestion: c'est que les inexactitudes qu'on redoute peuvent également jouer en faveur des importateurs et qu'en pareil cas admettre une déduction forfaitaire à titre de sécurité équivaudrait à compromettre la protection que la réglementation en cause est destinée à assurer.

Aussi, Messieurs, ne nous reste-t-il plus à examiner que le troisième grief de la demanderesse, celui qu'elle articule à propos des fluctuations de l'indice butyrique des matières grasses provenant du lait, fluctuations dont il n'a pas non plus été tenu compte dans la méthode d'analyse instituée par le Conseil, laquelle retient un chiffre moyen pour cet indice. Si l'idée d'écarter la critique émise par la demanderesse s'impose d'emblée ici, c'est parce que nous avons affaire à un ensemble de règles pour l'application desquelles le recours à des éléments forfaitaires joue souvent un rôle, et cela sans qu'on puisse trouver à y redire, dès lors qu'on se souvient de la marge d'appréciation dont le Conseil dispose. Ainsi par exemple, nous savons que, loin que toutes les marchandises importées soient taxées en fonction exacte de leur teneur en matières grasses provenant du lait, le législateur a institué au sein de la position 18.06 des groupes de marchandises qui sont soumis à la même imposition bien que leur teneur en matières grasses ne soit pas identique. En outre, les éléments mobiles ne varient pas selon les mêmes modalités que les taux de prélèvement, puisque le montant des impositions n'est fixé qu'une fois par trimestre en fonction de la moyenne des prix caf. Il faut bien reconnaître que, dans un tel système, il est logique d'adopter également un chiffre moyen pour l'indice butyrique des matières grasses provenant du lait et de négliger les fluctuations qui apparaissent. Certes, on pourrait concevoir qu'en vue de garantir l'exactitude de la taxation desdites matières grasses, on admette l'importateur à établir par la preuve contraire quel est l'indice butyrique exact.

Observons cependant que la procédure n'a pas fait apparaître clairement comment il serait possible d'administrer cette preuve d'une manière qui offre toute certitude et n'alourdisse pas considérablement les formalités douanières et relevons surtout qu'il s'agit là d'une question d'opportunité, qui ne permet pas de parler de violation du droit, dès lors que (comme nous l'avons vu) la réglementation effectivement adoptée n'aboutit pas à une imposition excessive. Ici aussi, il s'agit notamment de se départir de l'idée qu'il faut toujours effectuer une déduction pour tenir compte des chiffres extrêmes que peuvent atteindre les fluctuations de l'indice butyrique, car il est évident qu'ainsi, dans le cas où l'écart par rapport à la moyenne serait en faveur des importateurs, la réglementation cesserait de jouer son rôle protecteur, puisque la teneur réelle en matières grasses provenant du lait ne serait pas suffisamment taxée.

Aussi le seul point restant encore à examiner dans le présent contexte, c'est de savoir si le fait de prendre pour base un indice butyrique moyen entraîne une violation du précepte de l'égalité de traitement; c'est ce que soutient la demanderesse en alléguant qu'étant donné les fluctuations que l'indice butyrique connaît en réalité en fonction de la saison et des conditions d'élevage, cela peut aboutir à imposer différemment des produits qui ont la même teneur réelle en matières grasses provenant du lait. Mais c'est là aussi une question à laquelle, avec la Commission, nous devrons répondre par la négative. La considération déterminante à cet égard, c'est que la circonstance invoquée peut avoir la même incidence pour tous les importateurs. Il n'en serait autrement que dans l'hypothèse où l'indice butyrique varierait selon que les produits sont originaires de l'un ou l'autre pays et où, compte tenu des courant commerciaux auxquels ils s'alimentent, les importateurs opérant dans les divers Etats membres seraient dès lors soumis à une taxation différente. Mais aucune des déclarations faites au cours de la procédure n'a permis de dégager d'affirmation suffisamment corroborée par des faits ni d'indice donnant à penser qu'il en va ainsi.

Il apparaît des lors, Messieurs, que les diverses critiques formulées par la demanderesse au principal ne sauraient vous amener à considérer que les dispositions combinées de l'article 7, paragraphe 3, du règlement no 83/67 et de son annexe V sont illégales. C'est d'ailleurs là une conclusion qui ne serait nullement entamée, même s'il était démontré que, déjà à l'époque des faits, un autre État membre utilisait une méthode plus précise, le procédé par chromatographie en phase gazeuse, pour déterminer la teneur en matières grasses provenant du lait: il va de soi, en effet, que si un Etat membre a contrevenu au traité sur ce point, on ne saurait en tirer la conséquence que les autres Etats membres devaient agir de même.

Cependant, ces constatations ne nous permettent pas encore de mettre un terme à nos conclusions dans cette affaire, car il nous reste à nous demander s'il n'y a pas lieu de soumettre d'office la validité du règlement no 83/67 à un contrôle effectué à certains autres points de vue. C'est, comme vous le savez, ce que suggère la demanderesse au principal, qui allègue que des fautes et des erreurs surviennent fréquemment lors de l'adoption de règlements du Conseil, et c'est ce que vise en particulier sa demande tendant à exiger des institutions communautaires compétentes qu'elles produisent tous les comptes rendus, projets et documents relatifs à l'annexe V dudit règlement no 83/67 ainsi qu'au règlement adopté ultérieurement sous le no 1061/69, et cela afin de faire apparaître les considérations qui ont inspiré l'adoption de la réglementation incriminée et des modifications qui y ont été apportées ultérieurement, comme aussi de pouvoir vérifier la régularité de la procédure législative.

Tout comme la Commission, nous estimons toutefois, Messieurs, qu'il n'y a pas lieu pour vous de faire droit à cette exigence. Même dans les cas où la juridiction nationale vous soumet sans autres précisions le problème de la validité d'une disposition de droit communautaire, vous devez vous bornez, dans les procédures préjudicielles, à examiner les objections et considérations développées devant vous sur ce point. Nous estimons qu'il serait injustifiable d'étendre l'examen sans un indice quelconque, ne serait-ce qu'un indice dont il est fait état par une partie, car il est évident que cela alourdirait à l'excès la procédure préjudicielle, qui risquerait d'être retardée inutilement. En dépit de l'existence, dans des règlements du Conseil, de fautes et d'erreurs occasionnelles (qui ne permettent certainement pas de présumer qu'un tel défaut affecte l'ensemble de sa législation), il y a d'autant moins lieu d'étendre l'examen qu'on peut espérer que la vigilance des organes participant à l'élaboration des règlements communautaires garantit que des contrôles sont effectués dans les cas où ils apparaissent nécessaires. Aussi pourrez-vous vous abstenir de faire appel aux documents désignés par la demanderesse pour chercher à élucider davantage les éléments non apparents qui ont été à la base de la réglementation litigieuse comme aussi d'examiner si, du point de vue des majorités requises, de la représentation valable des États membres, des formes et délais, la procédure législative s'est déroulée régulièrement.

Pour conclure, voici dès lors comment nous résumerons la réponse que nous paraît comporter la question préjudicielle du «Finanzgericht» de Munich :

L'examen auquel, à la lumière des considérations dont a fait état la demanderesse au principal, les dispositions combinées de l'article 7, paragraphe 3, du règlement no 83/67 et de son annexe V ont été soumises n'a révélé aucun élément de nature à affecter leur validité.

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( 1 ) Traduit de l'allemand.