Conclusions jointes de l'Avocat général Roemer présentées le 6 décembre 1972. # Getreide-Import-Gesellschaft mbH contre Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. # Affaire 41-72. # Gesellschaft für Getreidehandel AG contre Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. # Affaire 55-72. # Demandes de décision préjudicielle: Hessisches Finanzgericht - Allemagne. # Bases de calcul des prix franco frontière.

a)

Nous étudierons d'abord la question du choix des cours déterminants; mais avant de passer à l'examen de ce point, il nous faut souligner qu'il n'existait pas à l'époque de marché unique pour le maïs en Italie: le maïs importé se vendait en effet à un cours plus bas que le maïs indigène. Cette situation n'était pas attribuable à l'existence de différences de qualité (comme la demanderesse au principal l'a soutenu dans son mémoire et comme on pourrait aussi le supposer), car autrement le niveau des prix eût été uniforme après ajustement du prix des produits importés à celui de la qualité standard italienne. La Commission nous a appris en effet en cours de procédure que s'il existait effectivement certaines différences de qualité, les cours du maïs importé et ceux du maïs indigène (pratiqués sur la place de Padoue) marquaient néanmoins encore un écart de Lit. 3000environ aprés aplanissement de celles-ci. En fait, ce phénomène d'un marché double n'a pas pu être clarifié entièrement en cours de procédure. Il se peut, nous a-t-on affirmé, que des raisons d'ordre psychologique aient joué un rôle dans la forte demande de maïs italien (dont la production ne suffit pas à couvrir les besoins du pays), tout comme aussi le fait que cette denrée se négocie en petites quantités et emprunte des filières commerciales plus longues. Peut-être faut-il aussi attribuer cette situation au fait que le régime appliqué à l'époque (et sur lequel nous reviendrons encore par la suite) réduisait d'un montant forfaitaire le prélèvement intérieur pour les céréales indigènes et que, de ce fait, les préférences des importateurs des autres Etats membres sont allées au maïs italien, plutôt que de se porter sur le maïs bon marché importé des pays tiers sur la base d'un prix de seuil italien moins élevé. Quoi qu'il en soit, nous n'avons pas à approfondir cette question dans le contexte de l'affaire qui nous occupe aujourd'hui. La seule chose qui importe, c'est qu'il est incontestable que le maïs italien et le maïs importé se négociaient à des cours différents.

Vous savez, Messieurs, que la Commission invoque principalement votre arrêt 16-65 (Recueil, 1965, p. 1082) pour se justifier d'avoir pris les cours du maïs importé pour base de calcul des prix franco frontière. Vous vous rappelez que l'affaire 16-65 portait, elle aussi, sur la validité d'un prix franco frontière et que, de fait, il vous était demandé si ce prix pouvait se calculer sur la base des cours de céréales récoltées hors des Etats membres et se trouvant en libre pratique dans la Communauté. Vous ayez répondu à cette question par l'affirmative, en soulignant que «le règlement no 19 n'a pas voulu distinguer entre les produits récoltés dans l'Etat membre exportateur et ceux qui s'y trouvent en libre pratique». La Commission en a conclu que la position que vous avez prise au sujet du seigle en provenance des Pays-Bas ne vous permet pas de statuer différemment à propos du maïs importé d'Italie.

Nous croyons cependant que ce raisonnement, en soi très séduisant, appelle certaines objections qui tiennent notamment à la différence des situations. Dans le cas faisant l'objet de l'affaire 16-65, il n'existait à vrai dire aucune différence de prix entre les céréales indigènes et les céréales importées; la Commission l'a prouvé. Tout au contraire, il s'était formé aux Pays-Bas un prix de marché uniforme par application du principe, en vertu duquel les marchandises de même nature sont interchangeables et s'influencent réciproquement dans la formation des prix. L'avocat général l'a souligné dans ses conclusions. Dans ces conditions, il nous est sans doute permis de supposer que ce principe a également joué un rôle dans la formation de la conviction de la Cour. Les choses se présentent cependant sous un jour différent dans le cas présent. Nous avons vu que contrairement à certains principes d'économie politique, deux marchés distincts s'étaient formés à l'époque en Italie: sur le premier se négociait le maïs indigène et sur le second le maïs importé. Il est donc certain que les problèmes en présence desquels nous nous trouvons aujourd'hui, ne se posaient pas dans le cadre de l'affaire 16-65 et qu'il faut dès lors se garder de les résoudre par simple référence à l'arrêt que vous avez rendu dans cette affaire et d'affirmer (comme vous l'avez fait à l'époque) que le fait que les décisions en matière de prix franco frontière étaient fondées sur les cours du maïs importé n'affecte en rien leur validité.

A notre avis, la solution du problème passe pour une part déterminante par le régime des prélèvements tel qu'il peut être déduit des divers règlements communautaires qui y ont trait. Dans cette optique, nous ne saurions évidemment considérer isolément le principe énoncé dans le règlement no 89, en vertu duquel le prix franco frontière devait être fixé sur la base du prix le plus favorable pour l'Etat importateur (qui était effectivement à l'époque le prix du maïs importé). A ce principe s'oppose en effet la circonstance essentielle que le règlement no 86, arrêté à la même date que le règlement no 89, avait institué deux systèmes différents pour les échanges intracommunautaires de céréales, l'un étant applicable aux produits des pays tiers, l'autre aux produits récoltés dans l'Etat membre exportateur. Le second système prévoyait l'application du prélèvement intracommunautaire, une imposition déterminée en fonction de la différence entre le prix franco frontière et le prix de seuil, déduction faite d'un montant forfaitaire fixé dans l'intérêt de la préférence intracommunautaire. En revanche, les céréales récoltées dans un pays autre que l'Etat membre exportateur étaient frappées du prélèvement plus élevé, applicable envers les pays tiers. Pour garantir le respect de ce système double, le règlement prévoyait explicitement que la preuve que les céréales avaient été récoltées dans l'Etat membre exportateur devait être fournie par la production d'un certificat de circulation des marchandises du modèle DD4; que les autorités compétentes de l'État membre exportateur étaient tenues de vérifier et de confirmer l'exactitude de la déclaration de l'exportateur et que toutes mesures utiles devaient être prises pour éviter tout risque de substitution des marchandises. A la lumière de ces dispositions, il ne nous semble pas qu'il était conforme au système voulu par le législateur communautaire de recourir au prix de céréales importées, qui étaient soumises à une réglementation spécifique, pour calculer le prix franco frontière, un élément essentiel du prélèvement intracommunautaire dont l'application était réservée aux céréales indigènes. A cela s'ajoute encore le fait que la méthode retenue par la Commission — la prise en considération des prix de. céréales importées — pouvait, le cas échéant, entraver considérablement les échanges intracommunautaires de céréales indigènes et même les arrêter complètement. La demanderesse au principal a tenté de montrer combien de telles craintes étaient réalistes en soulignant l'importance de l'écart de prix entre les céréales importées et les céréales indigènes, qui excédait le montant forfaitaire déjà cité, en insistant sur le fait que la marge bénéficiaire de l'exportateur, un élément du calcul du prix franco frontière, était substantiellement moins élevée pour le maïs indigène. Or, une entrave d'une telle ampleur aux échanges intracommunautaires de céréales indigènes aurait été incompatible sans nul doute avec le but avéré du règlement no 19 qui est de promouvoir le développement des échanges à l'intérieur de la Communauté. Il ressort par conséquent de l'économie du système des prélèvements que la seule méthode adéquate pour déterminer le prix franco frontière était celle qui, dans l'hypothèse d'un marché effectivement scindé, tenait exclusivement compte du prix des produits récoltés dans l'Etat membre exportateur.

La Commission nous oppose toutefois sur ce plan un argument d'un poids non négligeable. Elle allègue que d'importantes fraudes avaient été commises à l'époque où elle opérait encore le calcul du prix franco frontière italien pour le maïs sur la base des cours plus élevés du maïs italien. Les importateurs auraient falsifié des certificats de circulation des marchandises ou en auraient obtenu en faisant de fausses déclarations et ils auraient exporté en Allemagne du maïs d'importation en ne payant que le prélèvement intracommunautaire. Les principes du règlement no 86 (JO 1962, p. 1864) n'auraient donc pas été respectés dans la pratique et la Commission aurait été en droit de calculer les prix franco frontière sur la base des prix auxquels les marchandises parvenaient effectivement en République fédérale. Il nous faudra examiner par conséquent s'il était licite de déroger au système que nous venons de décrire, à tout le moins dans une situation aussi exceptionnelle, et, partant, si la méthode de fixation des prix franco frontière appliquée par la Commission peut se justifier.

Malgré les argumentations que l'on a développées dans la présente procédure, nous ne voyons pas très clairement dans quelle mesure les importateurs en seraient venus à commettre des manquements au règlement no 86. La Commission soutient que la fraude avait pris de larges proportions en se fondant de toute évidence sur deux indices: l'augmentation considérable des importations de maïs en provenance d'Italie et le niveau des prix d'offre franco Kufstein, tels qu'ils ont été calculés à l'époque. Cela suffit-il à étayer une telle assertion? Nous croyons qu'il y a de bonnes raisons d'en douter. Ainsi, la demanderesse au principal souligne-t-elle non sans raison que le régime d'importation appliqué en Allemagne avant l'entrée en vigueur de l'organisation commune des marchés pour les céréales, avait presque arrêté entièrement les importations du fait qu'il prévoyait l'application de prélèvements pour les pays tiers calculés sur la base des prix du marché mondial. Bien que l'Italie soit un pays importateur de maïs, il ne paraît pas impossible pour autant que d'importants échanges commerciaux se soient développés sous une forme entièrement normale dans le secteur du maïs, notamment entre l'Italie du Nord et l'Allemagne du Sud, après l'entrée en vigueur de l'organisation commune des marchés qui avait pour but d'animer les échanges intracommunautaires. — D'autre part, au sujet de la formation des prix d'offre franco Kufstein pour le maïs, on notera que les chiffres qui ont été cités (50000 Lit.) n'excluent pas nécessairement que ces prix étaient basés sur ceux du maïs italien (environ 45000 Lit.), si l'on tient compte de la marge bénéficiaire du négociant (1025 Lit.) ainsi que du fait que le coût du transport jusque Kufstein est nettement inférieur au coût du transport jusque Emmerich (6000 Lit. environ). Le moins qu'on puisse donc dire à ce sujet, c'est que nous n'avons pas dans le présent contexte la clarté qu'il faudrait pour nous rallier sans hésiter à la thèse de la Commission.

Ensuite, nous observerons avec la demanderesse au principal que si des fraudes étaient effectivement commises sur une grande échelle, il eût fallu tenter précisément d'y faire face avant de prendre des mesures qui devaient avoir notamment pour résultat d'entraver les échanges intracommunautaires de maïs italien. Or, nous n'avons rien entendu au sujet d'une telle action. On ne saurait pas non plus supposer purement et simplement que celle-ci était vouée à l'échec, étant donné que les dispositions de la réglementation relative aux certificats d'origine, qui jouent un rôle dans le cas de l'espèce, revêtaient une importance fondamentale pour l'organisation des marchés et — nous pouvons le déduire des différences existant en Italie entre les divers cours du maïs — que les parties aux transactions commerciales sur le maïs étaient, de toute évidence, parfaitement en mesure de ne pas confondre les produits en cause.

Enfin, il est une autre considération qui nous paraît essentielle. Même si elle avait effectivement des raisons de croire que le système du règlement no 86 ne fonctionnait pas, la Commission ne pouvait pas pour autant suspendre purement et simplement son application de manière tacite, en modifiant la méthode de calcul des prix franco frontière. En application de l'article 15, paragraphe 4, du règlement no 19, le règlement no 86 avait en effet été arrêté suivant la procédure dite des comités de gestion, c'est-à-dire avec la participation des représentants les Etats membres. Dans ces conditions, la seule solution valable (à supposer que la situation dépeinte par la Commission existait effectivement) était soit de supprimer expressément la réglementation dont le fonctionnement laissait à désirer, en faisant application de la procédure prévue à cet effet, soit d'arrêter des mesures de sauvegarde particulières (dans la mesure où, apprès appréciation de toutes les circonstances de fait, il ne se révélait pas préférable de se résigner à un certain détournement de courants commerciaux, qui ne constituait pas à proprement parler une perturbation du marché, plutôt que d'entraver ou même de juguler les échanges intracommunautaires de maïs italien). Aussi longtemps cependant que le système du règlement no 86 restait en vigueur et aussi longtemps que la preuve n'était pas faite qu'il était devenu entièrement inapplicable, la Commission avait à mettre en œuvre les dispositions du règlement no 89, conformément à l'économie de cette réglementation.

Nous en venons ainsi, Messieurs, à la conclusion que dans un marché non unifié, l'économie du régime des prélèvements imposait de calculer les prix franco frontière applicables aux fins du prélèvement intracommunautaire sur la ase des prix du maïs italien; nous pouvons dès lors aussi tenir pour acquis que la Commission a arrêté des décisions illégales en matière de prix franco frontière, étant donné qu'à partir du 10 décembre 1965, elle a calculé ces prix pour le maïs italien sur la base des cours du maïs importé.

b)

En ce qui concerne le deuxième point, le choix du marché italien le plus représentatif, nous pourrons être plus bref.

Il est certain que la demanderesse au principal n'a pas tort de soutenir que la notion de «prix le plus favorable», dont se sont servis les auteurs du règlement no 89, ne doit pas être entendue dans son sens littéral, en ce sens que la Commission devait également tenir compte des prix pratiqués sur les marchés de peu d'importance. Il ne fait aucun doute — le concept de «marchés les plus représentatifs» qui figure aussi dans ce règlement le montre bien — que le critère déterminant est celui des quantités négociées. Seules doivent donc être prises en considération les places qui influencent les conditions de marché et de prix dans un large rayon.

Cependant, disons-le tout de suite, ce critère ne nous permet guère, lui non plus, de constater que la Commission a opéré un choix inadéquat en retenant la place de Padoue comme marché représentatif pour l'exportation et qu'elle eût dû baser plutôt ses calculs sur les prix pratiqués à Milan (la place qu'il eût fallu prendre en considération de l'avis de la demanderesse au principal, laquelle se réfère, elle aussi, exclusivement à des centres commerciaux d'Italie du Nord). Après ce qui a été exposé à l'instance, on ne saurait dire en effet que la bourse aux grains de Padoue ne joue qu'un rôle purement régional à l'échelon de la province. Cette localité se situe en fait au centre d'une zone de culture du maïs où les récoltes atteignent des chiffres importants et dont on peut supposer qu'elle commercialise de grandes quantités par l'intermédiaire de ce marché tout comme d'autres zones de cultures voisines. D'autre part, de grosses quantités de maïs sont importées par Ravenne, à l'intention notamment des industries de transformation situées dans cette région et les cours de ces produits rencontrent ceux de la production indigène sur la place de Padoue, parce que celle-ci est la bourse la plus proche. De surcroît, comme la demanderesse au principal n'a pas pu réfuter l'allégation que les frais de transport de Padoue en République fédérale sont moins élevés que les frais de transport à partir de Milan (rappelons que les frais de transport constituent également un élément important de calcul des prix franco frontière aux termes du règlement no 89) et comme il semble d'autre part que le ministère de l'agriculture italien a toujours désigné la place de Padoue comme étant le marché d'exportation le plus représentatif pour la république fédérale d'Allemagne, il ne reste en vérité rien à objecter contre le choix de ce lieu aux fins du règlement no 89.

Il faut en conclure qu'aucun doute ne subsiste au sujet de la validité des prix franco frontière dont s'agit en l'espèce, considérée sous l'angle du choix du marché d'exportation le plus représentatif, et cela — disons-le encore — même si contrairement à nos conclusions, l'on estime qu'il était licite de baser le calcul de ces prix sur les cours des céréales importées.

c)

Un dernier point de l'ordonnance de renvoi concerne, enfin, la conversion des prix franco frontière qui a été opérée sur la base des parités officielles notifiées au Fonds monétaire international et non pas — comme la demanderesse au principal estime qu'il eût fallu le faire — sur la base des cours de change effectifs, plus favorables pour les importateurs.

La Commission a observé avec raison à ce propos que le problème ne regarde pas la validité des prix franco frontière qui, comme nous le savons, étaient exprimés en lires italiennes. La question de la conversion monétaire n'intervient en effet pour elle que dans l'évaluation de quelques éléments du calcul de ces prix (les frais de transport et de manutention) auxquels, de son côté, la demanderesse au principal n'attache pas d'importance.

Pas plus que dans l'affaire 17-72, rien dans la présente espèce ne s'oppose — selon nous — à ce que nous examinions le problème soulevé par la demanderesse au principal; la légalité du calcul des prélèvements opéré par les autorités nationales est fonction en effet du choix des taux de conversion monétaire et, partant aussi, de la question de savoir si c'est à tort que la Commission a négligé d'autoriser l'application des taux de change réels, comme le prévoyait le règlement no 129 du Conseil sous certaines conditions.

Voyons donc ce qu'il en est de ce problème.

Nous pourrons être bref en tant que la demanderesse au principal se réfère au règlement no 67. Vous avez déjà rejeté en effet une argumentation analogue dans l'affaire 17-72 (JO 1962, p. 1860). Il est clair — ainsi que nous l'avons déjà exposé dans les conclusions se rapportant à cette affaire — que le règlement no 67 a pour seul but de lier la modification du taux des prélèvements à certaines variations minimales des éléments de calcul, et cela en vue de simplifier le travail administratif des autorités compétentes. En revanche, on ne saurait déduire de cette réglementation que de telles variations sont toujours l'indice de perturbations du marché ni en inférer un principe général qui soit également applicable en d'autres circonstances. Tout comme dans l'affaire 17-72, nous devons donc constater que les dispositions du règlement no 67 ne sauraient contribuer en rien à la solution du problème qui nous intéresse présentement.

D'un autre côté, disons tout de suite qu'il est vain de soutenir, comme le fait la demanderesse au principal, qu'il eût fallu ajouter aux variations des éléments visés par le règlement no 67 les écarts résultant des fluctuations des taux de change réels par rapport aux parités officielles. La demanderesse au principal affirme que si la Commission avait procédé de cette manière et si elle avait tenu compte du fait que le règlement no 67 prévoyait une marge de tolérance de 0,75 u. c. pour la République fédérale, la variation globale du prélèvement eût éventuellement atteint un ordre de grandeur équivalant à celui de la marge bénéficiaire retenue pour le calcul du prix franco frontière, ce qui eût prouvé l'existence d'une perturbation du marché au sens du règlement no 129, puisque la conclusion de contrats commerciaux devenait impossible dans de telles circonstances. En réalité, la logique de cette argumentation n'est qu'apparente. Il est parfaitement possible en effet que la prise en considération des marges de tolérance du règlement no 67 ait une incidence favorable pour les importateurs. D'autre part, avant de conclure formellement dans un sens favorable à la thèse de la demanderesse au principal, il faudrait savoir si l'existence de prix d'achat intéressants, la possibilité de transporter les produits à des conditions avantageuses, la faculté d'obtenir un financement par l'intermédiaire du marché à terme ne permettaient pas la réalisation d'opérations commerciales en nombre suffisant, malgré l'existence de cours de change défavorables. Or, nous ne savons rien à ce sujet. Le seul point qui soit établi, c'est que les variations des cours de change n'ont jamais entraîné des difficultés sérieuses et qu'elles n'ont pas davantage mis en péril le fonctionnement du marché commun (ce qui était la condition essentielle de l'application du règlement no 129). Par ailleurs — si nous avons bien compris — les variations des cours du change évoquées par la demanderesse au principal ont atteint une amplitude moins grande que dans l'affaire 17-72; pas plus que ans cette dernière affaire, on ne saurait donc soutenir que la Commission a commis dans l'exercice des pouvoirs dont elle disposait en vue de l'application du règlement no 129 un manquement qui a pu avoir une incidence sur la légalité du calcul du prélèvement.

a)

Dans l'affaire 41-72, la validité du calcul des prix franco frontière ne saurait faire de doute, étant donné qu'il est prouvé que la Commission a basé ses calculs jusqu'au 10 décembre 1965 sur les cours du maïs italien.

b)

En revanche, les décisions relatives aux prix franco frontière en cause dans l'affaire 55-72 ne sauraient être tenues pour valides, étant donné que, contrairement au système institué par le règlement no 86 qui établit une nette distinction entre les régimes de prélèvement, la Commission a basé ses calculs sur les cours du maïs importé qui étaient largement inférieurs à ceux du maïs italien. La validité des décisions relatives aux prix franco frontière n'est toutefois critiquable sous aucun autre aspect.