Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 10 janvier 1973. # I. Schroeder KG contre République fédérale d'Allemagne. # Demande de décision préjudicielle: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - Allemagne. # Concentré de tomates. # Affaire 40-72.

a)

la suspension totale ou partielle des importations ou des exportations;

b)

un système de prix minima au-dessous desquels les importations peuvent être soumises à la condition qu'elles se fassent à un prix supérieur au prix minimum fixé pour le produit en cause.»

—

soit temporairement suspendues ou réduites,

—

soit soumises à la condition qu'elles se fassent à un prix supérieur au prix minimum fixé pour le produit en cause».

a)

l'engagement écrit de l'importateur d'assurer:

—

du contrat visé à l'article 2 sous a) bb), et

—

d'une attestation bancaire certifiant que le paiement du prix d'achat défini dans ce contrat a été effectué.»

1

2)

Subsidiairement: L'article 2 du règlement (CEE) no 1643/71 viole-t-il des principes fondamentaux de l'état de droit, en particulier le principe de la proportionnalité et le principe de la protection de la bonne foi ?

3)

Subsidiairement: L'article 2 du règlement est-il illégal parce que les prix minima fixés en annexe à cette décision sont supérieurs aux prix pratiqués dans les Etats membres et ont des effets prohibitifs ?

4)

Subsidiairement: L'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1428/71 du Conseil, du 2 juillet 1971 (JO no L 151, p. 6) doit-il, comme l'article 41 de l'accord créant une association entre la CEE et la Grèce, du 9 juillet 1961, être interprété en ce sens qu'il existe un ordre de priorité entre les mesures qui y sont indiquées ?

1.

La première question comporte deux parties qui doivent être examinées simultanément. D'une part elle concerne le point de savoir si l'article 2 du règlement no 1643, c'est-à-dire l'obligation de l'importateur de n'effectuer des importations qu'à des prix qui satisfont au système de prix minima établi par le règlement no 1643, viole les dispositions combinées de l'article 40, paragraphe 3, et de l'article 39, paragraphe 1, c, du traité CEE, du fait qu'il ne peut s'agir d'une mesure nécessaire à la réalisation de l'article 39 (ici: la stabilisation du marché). — D'autre part elle soulève la question de savoir si la réglementation en question viole l'article 1, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1427 où il est question de mesures propres à faire disparaître les perturbations apparues sur le marché du fait des importations. Compte tenu que, dans le règlement no 1428 adopté le même jour, le Conseil a défini lui-même les mesures prévues par le règlement no 1427 et en l'occurrence a mentionné également le système critiqué des prix minima, il y a lieu de supposer que la deuxième partie de la question doit en réalité être comprise en ce sens qu'il s'agit de savoir si le règlement du Conseil en question est compatible ou non avec les principes du traité.

Comme la Commission l'a remarque à juste titre, les questions doivent être examinées compte tenu du grief soulevé par la demanderesse au principal, à savoir qu'un système obligeant à acheter dans un pays exportateur à des prix supérieurs aux prix qui sont pratiqués sur le marché de ce pays invite à des abus, par suite du désir bien naturel du commerçant de réaliser un profit. La demanderesse au principal estime que l'existence de nombreuses possibilités de détournement, illégales et légales, est incontestable. C'est ainsi que le paiement de prix plus élevés dans le pays exportateur peut être purement fictif; en cas de paiement effectif de ces prix, l'exportateur peut accorder à titre de compensation une restitution qui échappe à toute comptabilisation ou encore la compensation peut prendre la forme de réductions de prix à l'occasion de la fourniture d'autres marchandises. Il se peut également, toujours de façon légale, que des filiales soient créées dans le pays exportateur ou dans un pays tiers et effectuent les importations sous le régime des prix minima, tout en achetant elles-mêmes au prix de marché dans le pays exportateur et en portant le bénéfice ainsi réalisé au crédit de la société mère. Dans tous ces cas, il est possible, en respectant apparemment le mécanisme des prix minima, de vendre à bas prix dans la Communauté des produits importés et, partant, d'empêcher que ne se produise l'effet de stabilisation, du marché. C'est la raison pour laquelle la demanderesse au principal estime que les mesures en question doivent être condidérées à priori comme n'étant pas appropriées pour réaliser le but souhaité.

Si nous nous demandons ce qu'il y a lieu de penser de cette argumentation, convaincante à première vue, nous nous heurtons tout d'abord à une objection de poids qui a été soulevée par la Commission. — En réalité, nous ne pouvons pas négliger le fait que le traité prévoit lui-même à l'article 44 un tel système de prix minima, que l'accord d'association avec la Grèce reprend, lui aussi, le texte de l'article 44 et renvoie en outre aux principes de l'article 44, paragraphes 2 et 3, que de tels systèmes, comme nous l'a assuré la Commission, sont également prévus dans un certain nombre d'accords passés avec d'autres pays tiers et qu'ils étaient déjà auparavant couramment en usage dans les échanges extérieurs, même en dehors de la Communauté. Il nous faut encore songer que la décision du Conseil de ministres relative aux prix minima du 4 avril 1962 a même accordé une certaine priorité au système critiqué par la demanderesse et il faut également songer que des systèmes de prix minima se rencontrent de même fréquemment dans la réglementation des organisations communes de marchés communautaires (ce que la Commission a montré à la page 17 de son mémoire). Nous sommes donc nécessairement enclin à affirmer qu'un système qui est si largement répandu ne peut être qualifié de non fonctionnel. En effet, il est difficile de prétendre que toutes les instances expérimentées et compétentes qui ont participé à l'élaboration des systèmes de prix minima en question ont été victimes d'une erreur fondamentale quant à la question du caractère approprié ou inapproprié de ce système. La thèse adverse doit pour le moins trouver bon que l'on exige des arguments sur lesquels elle s'appuie, une force de conviction et une cohérence particulièrement rigoureuses.

En examinant si tel est bien le cas pour la demanderesse, nous sommes amené à faire la constatation suivante. — Tout d'abord, il nous faut certes admettre que les fraudes illégales dont la demanderesse fait état sont effectivement possibles et que sans doute elles se pratiquent dans une certaine mesure. Toutefois il ne nous semble pas évident qu'elles soient la règle dans le cas du système de prix minima appliqués aux concentrés de tomates en provenance de Grèce comme il ne nous semble pas évident non plus que les commerçants ne respectent pas la loi sur ce point, de sorte que le système — c'est seulement dans ce cas que l'on pourrait parler d'un caractère inapproprié — serait nécessairement complètement dépourvu d'effet. Au contraire, nous serions enclin à penser avec la Commission qu'un contrôle du respect des conditions prévues dans le règlement no 1643 ne semble pas irréalisable et qu'en appliquant rigoureusement les possibilités de sanctions sur le plan national, essentiellement en recourant à l'intimidation, il serait possible d'assurer au système une efficacité suffisante. — Quant aux moyens légaux (intervention de filiales créées dans le pays exportateur ou dans un pays tiers), nous ferons observer que sur ce point les difficultés que suscitent leur création (du point de vue fiscal et du point de vue des frais qu'elle entraîne) ainsi que le transfert des bénéfices réalisés par les filiales (contrôle des changes) ne peuvent être négligées. Elles permettent en fait de penser que l'adoption de mesures de sauvegarde telles que celles dont il s'agit en l'espèce et qui, de par leur nature, ne peuvent être que temporaires, n'aura pas pour conséquence le recours de façon sensible à des détournements par les moyens légaux.

Mais, en outre, ce qui est avant tout essentiel, c'est que nous pouvons aujourd'hui constater rétrospectivement qu'une tendance dans le sens défendu par la demanderesse ne s'est pas manifestée en réalité. Si la thèse de la demanderesse, selon laquelle la mesure de sauvegarde serait absolument inappropriée, était exacte, il aurait dû en résulter une augmentation des importations, conformément à la tendance des années précédentes. Or, c'est ce qu'il nous est impossible d'affirmer. En réalité, les importations ont sensiblement diminué. C'est ce qui ressort des statistiques officielles, selon lesquelles les importations effectuées d'août à décembre 1971 ne représentent que la moitié environ des importations qui ont eu lieu au cours de la période correspondante de l'année précédente et selon lesquelles cette tendance s'est poursuivie au cours du premier semestre de l'année 1972. Il n'existe pas non plus d'indices sérieux permettant de penser que les chiffres en question sont erronés, comme la demanderesse a l'air de le supposer, en se référant notamment à certaines indications données par le pays exportateur. Ainsi, il nous semble bien établi que la mesure de sauvegarde adoptée a, en fait, allégé le marché communautaire et que, dans ces conditions, il n'est pas possible de nier qu'elle a eu un effet de stabilisation du marché qui a profité également aux producteurs indigènes de tomates.

En ce qui concerne l'évolution des prix dans la Communauté après l'adoption de la mesure de sauvegarde, sans doute •devons-nous reconnaître que les prix communautaires pour le concentré de tomates italien au cours de la campagne, à partir d'août 1971 et jusqu'à la mauvaise récolte de 1972, étaient inférieurs aux prix minima fixés par la Commission (à concurrence toutefois non pas du montant cité par la demanderesse, et basé sur un certain nombre d'offres individuelles, mais d'un montant en moyenne inférieur). Les raisons de ce phénomène ne semblent pas très claires. Peut-être le calcul peu généreux des prix minima (calcul auquel nous reviendrons encore par la suite) a-t-il joué un certain rôle. Peut-être dans une certaine mesure des détournements se sont-ils produits ou bien même les importations à bas prix ont-elles augmenté à la suite de discussions sur la nécessité d'adopter des mesures de sauvegarde, discussions qui ont été rendues publiques avant que n'entrent en vigueur les mesures de sauvegarde. Toutefois, étant donné la tendance manifestée par les prix, il n'est certes pas possible non plus de parler d'une inefficacité complète de la mesure de sauvegarde en question; en effet, comme la Commission l'a démontré, il semble qu'avec le temps les prix se soient pour le moins fortement rapprochés du niveau des prix minima. Or, ce phénomène peut être qualifié sans plus de stabilisation du marché, conformément au but recherché par la mesure de sauvegarde en question.

Dans ces conditions, nous pouvons retenir comme certain, en ce qui concerne la première question, que la thèse de la demanderesse n'est pas fondée: il n'existe aucune sorte d'indice sérieux permettant de penser que la mesure de sauvegarde adoptée était complètement inappropriée au but poursuivi et qu'en conséquence, le système de prix minima instauré par le règlement no 1643 doit être considéré comme dépourvu de validité.

2.

Avec la deuxième question, le tribunal administratif de Francfort voudrait savoir si l'article 2 du règlement no 1643 est inapplicable parce qu'il viole les principes de proportionnalité et de protection de la bonne foi, c'est-à-dire les principes généraux de droit qui s'imposent également dans le cadre communautaire. Ce que la demanderesse a fait valoir à ce sujet a déjà été traité en partie dans le cadre de la première question (pour ce qui est du principe de la proportionnalité, elle se réfère en effet aux articles 40, paragraphe 3, et 44, paragraphes 2 et 3, du traité CEE ainsi qu'aux dispositions des règlements nos 1427 et 1428). Ce principe sera également examiné dans le cadre de la quatrième question, c'est-à-dire lorsque nous étudierons la priorité des mesures en question. Par conséquent, abstraction faite de la prétendue violation du principe de la protection de la bonne foi et du principe de la sécurité juridique, nous limiterons maintenant notre examen à la question de savoir si la mesure de sauvegarde arrêtée par la Commission devait être limitée dans le temps, s'il existait réellement une perturbation sur le marché et s'il eût été opportun de restreindre la mesure de sauvegarde à l'Italie.

3.

Comme vous le savez, la troisième question à laquelle nous allons ensuite nous consacrer consiste à savoir si l'article 2 du règlement no 1643 est entaché d'illégalité du fait que les prix minima fixés en annexe sont supérieurs aux prix pratiqués dans les États membres et ont pour cette raison des effets prohibitifs.

La Commission a expose au cours de la procédure la manière dont les prix minima avaient été établis. Elle s'est fondée sur des renseignements fournis par le ministère italien de l'agriculture concernant les prix de revient dans ce pays (prix du produit de base, frais de transport jusqu'à la fabrique, frais de transformation, frais d'emballage) qu'elle a repris dans son règlement, après les avoir vérifiés. Ce qui importe notamment en l'occurrence, c'est que les coûts du produit de base ont été établis à un niveau qui correspond aux objectifs de l'article 39, c'est-à-dire au-dessus du niveau des prix d'intervention.

Certes, comme nous l'avons déjà mentionné par ailleurs, la Commission a dû elle-même admettre que les prix minima étaient supérieurs au niveau des prix de marché dans la Communauté. Peut-être ce phénomène est-il dû en partie au fait que les entreprises de transformation ont payé pour les produits de base des prix inférieurs aux prix retenus et peut-être aussi au fait qu'elles pouvaient vendre à des prix moins élevés par suite de mélanges avec des concentrés de tomates importés. Pour le reste les raisons pour lesquelles les prix de marché ont accusé pendant un certain temps une évolution autre que celle qui était espérée ne sont pas claires. Pour savoir s'il est effectivement possible d'en déduire que la fixation des prix minima était illégale, il faut d'une part tenir compte de ce qu'en matière d'organisation du marché, la Commission dispose assurément d'une certaine marge d'appréciation. Elle devait se prononcer sur l'évolution future du marché et ne pouvait naturellement pas faire preuve d'une précision absolue. Par conséquent, il ne fait pas de doute que certaines divergences peuvent être considérées comme entrant dans le cadre de son pouvoir d'appréciation. D'autre part — et c'est là un élément encore plus important — il est bien établi que le système des prix minima n'a pas eu d'effets prohibitifs. En réalité, l'évolution des importations a été telle que le niveau des années précédentes, que l'on peut peut-être qualifier de normal, a toujours été atteint.

Dans ces conditions, le grief selon lequel la Commission n'aurait pas exercé correctement son pouvoir d'appréciation et aurait violé le principe de proportionnalité en adoptant une mesure de sauvegarde trop rigoureuse n'est donc aucunement justifié. En d'autres termes, les considérations que nous venons de faire dans le cadre de la troisième question ne nous permettent pas non plus de conclure à la nullité du règlement no 1643.

4.

Nous en arrivons enfin à l'examen de la quatrième question, par laquelle le tribunal administratif de Francfort voudrait savoir si le règlement no 1428 et l'article 41 de l'accord créant une association entre la CEE et la Grèce laissent apparaître une certaine priorité entre les mesures qui y sont indiquées.

S'il est vrai que cette question concerne à première vue une interprétation des dispositions en question, en réalité toutefois — c'est ce qui ressort des motifs de l'ordonnance de renvoi — elle dissimule une question de validité. En effet, si on pouvait établir un ordre de priorité entre les mesures en question, de telle sorte que celles qui entreraient en considération seraient en premier lieu une restriction quantitative des importations et ensuite seulement un système de prix minima, la validité du règlement no 1643 et le système de prix minima devraient être contestés tout au moins de ce point de vue. Au demeurant c'est seulement en apparence que se pose en l'occurrence la question de savoir si un règlement communautaire doit être apprécié en fonction d'un accord conclu avec un Etat associé. En effet, l'article 3 du règlement no 1428 prévoit expressément le respect des obligations qui découlent d'accords engageant la Communauté sur le plan international, de sorte que nous pouvons affirmer qu'également dans ce contexte, le droit communautaire est le critère en fonction duquel doit être examinée la validité du règlement no 1643.

Ayant ainsi délimité la quatrième question, nous pouvons maintenant faire les constatations suivantes.

Tout d'abord il importe de relever que l'économie du règlement no 1428 ne coïncide pas avec celle de l'article 41 de l'accord d'association avec la Grèce. Parmi les mesures mentionnées dans le règlement, figurent d'une part la suspension totale ou partielle des importations ou des exportations et d'autre part un système de prix minima au-dessous desquels les importations peuvent être soumises à la condition qu'elles se fassent à un prix supérieur au prix minimum fixé pour le produit en cause. Le prix ne constitue manifestement dans le premier cas que l'un des facteurs qui doivent entrer en ligne de compte, conformément à l'article 1 du règlement no 1428. — Par contre, l'article 41 de l'accord d'association avec la Grèce prévoit seulement un système de prix minima aménagé de telle façon d'une part que lorsque les importations ont lieu à des prix inférieurs, elles peuvent être temporairement suspendues ou réduites et sous une forme telle d'autre part que les importations sont soumises à la condition qu'elles se fassent à un prix supérieur au prix minimum fixé pour le produit en cause. Or, étant donné, comme nous l'avons déjà dit, que l'article 3 du règlement no 1428 prescrit de respecter les obligations qui lient la Communauté sur le plan international, la seule conclusion que nous puissions tirer de la constatation qui précède est qu'il n'est pas possible de considérer isolément le règlement no 1428, mais qu'il faut au contraire l'examiner en même temps que l'accord d'association avec la Grèce, et cela aussi, pour autant qu'il s'agit d'établir une éventuelle priorité entre les mesures qui y sont indiquées.

Il est ensuite incontestable que ni le texte du règlement no 1428, ni le texte de l'accord d'association avec la Grèce n'indiquent de priorité. En effet, l'énumération d'un certain nombre de mesures dans une disposition n'implique pas nécessairement l'établissement d'une priorité, en outre, la conjonction qui révélerait une telle priorité fait défaut en l'occurrence. Si on estime que la décision du Conseil relative aux prix minima de 1962 est déterminante, également pour l'accord d'association avec la Grèce (parce que ce dernier se réfère aux critères de l'article 44 du traité CEE), on peut même en conclure à une priorité du système de prix minima adopté, ce qui, contrairement à l'opinion de la demanderesse, limite en faveur du caractère approprié de la mesure arrêtée par la Commission.

En outre, il semble que le Conseil et la Commission aient raison lorsqu'ils soulignent qu'on ne peut pas dire de façon générale que des restrictions quantitatives des importations sont moins radicales qu'un système de prix minima et même qu'à première vue ce serait plutôt le contraire, si on admet que les restrictions quantitatives aux importations peuvent aboutir à un arrêt de celles-ci, alors que les prix minima peuvent être établis de telle façon qu'ils n'ont pas d'effet prohibitif. En fait, pour apprécier le caractère plus ou moins radical d'une mesure, il est nécessaire de tenir compte de toutes les circonstances du cas d'espèce ainsi que des modalités d'application. Or, l'analyse rétrospective de la situation telle que nous l'avons décrite fait apparaître que le système des prix minima n'a eu qu'une influence modérée sur l'évolution des importations, de sorte qu'il n'est certes pas possible d'affirmer a priori au sujet de cette mesure qu'elle a été plus rigoureuse et plus radicale qu'un contingentement dont l'importance aurait été fixée par la Commission, celle-ci exerçant en l'espèce son pouvoir d'appréciation.

Après avoir constaté que la Commission devait respecter tant les dispositions de l'accord d'association avec la Grèce que celles du règlement no 1428, nous devons par conséquent nous demander seulement si au système de prix minima adopté elle aurait dû en préférer un autre aménagé de façon telle que, lorsque les importations se font à des prix inférieurs aux prix minima, elles peuvent être suspendues ou réduites temporairement. La réponse à donner à cette question ne devrait pas poser de difficultés. Nous avons appris au cours de la procédure que le dernier système (cela ressort notamment de la décision du Conseil sur le prix minima) ne peut fonctionner que si on procède sur le marché intérieur à des cotations constantes pour les produits en cause. Or, cela n'était pas possible, semble-t-il, pour les concentrés de tomates et d'après l'argumentation convaincante de la Commission, il n'était pas possible non plus de créer à bref délai les conditions nécessaires pour qu'un tel système puisse fonctionner. Mais, étant donné d'autre part que nous ne pouvons pas mettre en doute la nécessité qui est apparue au cours de l'été 1971 d'adopter dans le secteur de la production des tomates, des mesures de sauvegarde ayant des effets rapides, il ne reste en fait aucun argument susceptible d'être allégué à l'encontre de la légalité du choix opéré par la Commission. En d'autres termes, les considérations que nous venons de faire dans le cadre de la quatrième question ne sont pas de nature, elles non plus, à mettre en cause la validité du règlement no 1643.

5.

Après tout ce qui précède, nos conclusions seront les suivantes. Nous estimons qu'il y a lieu de répondre comme suit aux questions posées par le tribunal administratif de Francfort: