Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 17 octobre 1972. # Gesellschaft für Getreidehandel AG contre Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. # Demande de décision préjudicielle: Hessisches Finanzgericht - Allemagne. # Prix franco frontière. # Affaire 17-72.

1. 

Soulignons avant tout que l'une et l'autre se rejoignent pour considérer, à bon droit, que le prix franco frontière devait être fixé selon une méthode forfaitaire, et non pas sur la base des éléments d'une opération individuelle d'importation (c'est là une opinion que vous mêmes, Messieurs, avez déjà eu l'occasion d'affirmer dans votre jurisprudence). De même, il y a accord entre la demanderesse au principal et la Commission au sujet de toute une série d'éléments que cette dernière a pris en considération dans ses calculs. Nous croyons inutile de les énumérer tous ici. Bornons-nous à mentionner le prix d'offre du maïs à Bayonne, qui est le marché français le plus représentatif pour les exportations en République fédérale.

En revanche, Commission et importatrice sont d'un avis opposé à propos de certains éléments des frais de transport, cette expression étant prise dans son sens le plus large (c'est-à-dire en y incluant notamment les frais de chargement et de déchargement) ainsi qu'au sujet de la marge bénéficiaire de l'exportateur à inclure dans les frais de commercialisation.

Plus précisément, la demanderesse au principal reproche, en premier lieu, à la Commission de n'avoir retenu qu'un chiffre de 6,60 FF pour les frais de chargement à Bayonne. Elle prétend qu'en réalité, il fallait prendre en considération un chiffre de 11 FF, lequel devait vraisemblablement encore être majoré de 2 FF pour le déplacement de la marchandise depuis le bastingage du navire jusqu'à la cale du navire. — La société importatrice estime ensuite que c'est une erreur de ne retenir qu'un chiffre de 4,32 FF pour les frais de déchargement à Rotterdam (où la marchandise doit être transbordée du navire sur des bateaux fluviaux). Elle soutient que ce chiffre devrait être augmenté d'un montant de 0,50 FF pour le contrôle du transbordement ainsi que d'un montant de 2 FF au titre des frais free-out (lesquels couvrent l'extraction de la marchandise de la cale du navire et son déplacement jusqu'au bastingage du navire). — L'intéressée ne croit pas non plus qu'il soit exact de ne chiffrer qu'à 4,64 FF les frais de transport de Rotterdam à Emmerich (lieu de passage en frontière à prendre en considération en Allemagne) ; elle estime qu'en réalité ces frais devraient être portés en compte pour une somme de 8,50 FF. — L'importatrice s'en prend enfin au chiffre de 6,25 FF que la Commission a inclus dans le calcul à titre de marge bénéficiaire en déduisant du forfait de 10 FF qu'elle a retenu au titre des frais de commercialisation les frais de commercialisation suivants : 2,50 FF représentant les intérêts payés par l'exportateur pour le financement du prix d'achat jusqu'à son versement par l'importateur ; 0,25 FF pour les commissions de banque et d'encaissement et 1 FF pour le courtage. La demanderesse estime, quant à elle, qu'il faut partir d'un forfait de 22 FF au titre des frais de commercialisation, ce qui aboutit à une marge bénéficiaire de 8,93 FF après déduction des sommes que voici : 0,50 FF pour l'assurance transport ; 2,50 FF pour les intérêts payés par l'exportateur ; 0,50 FF pour le contrôle du déchargement; 1 FF pour le courtage ; 0,25 FF pour les commissions de banque et d'encaissement; 2 fois 2 FF pour les frais free-out respectivement à Bayonne et à Rotterdam, et 4,32 FF pour les frais de déchargement à Rotterdam.

A l'appui des chiffres dont elle fait état, la demanderesse au principal se réfèrere essentiellement à des indications communiquées par l'ONIC (Office national interprofessionnel des céréales), organisme français compétent en matière d'organisation des marchés, qui, à ce titre et en application de l'article 7 du règlement no 89, devait également informer la Commission des données du marché et lui communiquer des propositions en vue de la fixation des prix franco frontière. Elle justifie ses objections en faisant observer en outre que les céréales sont transportées de Bayonne à Rotterdam dans des caboteurs qui ne sont équipés d'aucun appareillage pour la manutention des marchandises. Comme, dit-elle, dans le cas des transports de ce genre, on ne porte en compte que de simples frais nets, qui ne comprennent pas les coûts de chargement sur le caboteur et de déchargement du caboteur, ces coûts ne sont habituellement pas couverts par la clause free-on-board. A quoi la Commission rétorque qu'elle n'était pas en droit de reprendre purement et simplement les chiffres fournis par l'ONIC, car elle avait l'obligation de les contrôler, avec l'assistance de ses propres experts, qui sont en contact permanent avec les milieux du commerce et du déchargement. Et, pour démontrer qu'elle a eu raison d'agir ainsi, la Commission croit pouvoir se borner à faire observer que l'ONIC a toujours continué à communiquer des chiffres identiques alors que les montants du fret subissent de fréquentes fluctuations. Au surplus, dit-elle, il est significatif qu'au cours des discussions avec les experts de la Commission et ceux des autres États membres dans le cadre de la commission administrative, l'ONIC ait donné son accord pour fixer forfaitairement à 10 FF le montant des frais de commercialisation, contrairement aux données qu'il avait communiquées au sujet de ce forfait. Et la Commission d'alléguer enfin qu'un indice qui plaide puissamment en faveur de l'idée qu'elle n'a pas commis d'erreurs lors de la fixation du prix franco frontière réside dans le montant des prix d'offre CAF-Duisbourg pratiqués à l'époque, prix avec lesquels les prix franco frontière qu'elle a calculés concorderaient dès lors qu'on les convertit au niveau de ce centre de commercialisation.

Au moment de prendre position sur cette controverse, reconnaissons qu'on comprend certes mal comment, en dépit des fluctuations que connaît incontestablement le marché du fret, l'ONIC ait apparemment continué pendant longtemps à communiquer les mêmes chiffres. Nous ne saurions pas non plus manquer de noter qu'au sein de la commission administrative (point qui en tout cas n'a pas été contredit), l'ONIC, a accepté à titre de forfait pour les frais de commercialisation un chiffre de 10 FF marquant ainsi un retrait par rapport au montant de 22 FF qu'il avait communiqué lui-même. En troisième lieu, il est permis de penser qu'en ce qui concerne un autre montant controversé, celui du fret pour la navigation rhénane, l'ONIC ne disposait vraisemblablement pas de données aussi sûres que celles que la Commission était en mesure de se procurer grâce à des contacts directs et que pour le fret relatif au trajet Rotterdam-Emmerich, l'ONIC a peut-être pris en considération les chiffres plus élevés imposés par les tarifs nationaux au lieu de s'appuyer sur les cotations plus faibles délivrées en matière de transports internationaux par les bourses de fret de Rotterdam et de Duisburg. — Il est indubitable que ces éléments sont de nature à affaiblir l'argumentation de la demanderesse au principal, dans la mesure où celle-ci s'appuie exclusivement sur les indications de l'ONIC.

Certaines autres considérations viennent d'ailleurs encore plaider contre cette argumentation et voici lesquelles. — Premièrement quand l'importatrice déclare que le transport de Bayonne à Rotterdam s'effectuait en règle générale sur caboteurs et qu'il était d'usage de porter en compte un montant net de frais de transport, force est de lui répondre que cela n'exclut pas que de temps à autre les transports aient pu donner lieu à des frais moins élevés que ceux dont elle a fait état. Or, c'est là un point fort important pour l'application du règlement no 89, car celui-ci prévoit qu'il convient de prendre en considération les frais de transport les moins coûteux. — Et quand elle allègue que la Commission n'a pas tenu compte, dans son calcul, des frais de chargement et de déchargement (couvrant la manutention de la marchandise depuis le bastingage du navire jusqu'à la cale du navire et vice versa), nous relèverons que la demanderesse elle-même n'a pris en considération qu'une somme d'environ 2 florins pour chacune des opérations d'extraction des céréales de la cale à Rotterdam et de chargement sur péniche (soit au total 5,43 FF). Lorsqu'on observe à cet égard que la Commission évalue à 4,32 FF les frais de transbordement à Rotterdam, une comparaison de ce chiffre avec ceux qu'a mentionnés la demanderesse ne fait guère apparaître comme indiscutable qu'il faille tenir compte de 2 FF supplémentaires pour les frais free-out. Dans cette optique, il est en outre extrêmement douteux qu'il soit vraiment nécessaire de porter en compte pour les frais de chargement à Bayonne, en plus du montant de 6,60 FF retenu par la Commission, voire en plus du chiffre de 11 FF cité par la demanderesse, une somme supplémentaire de 2 FF pour la manutention de la marchandise depuis le bastingage du navire jusqu'à la cale du navire (nécessité qu'à vrai dire la demanderesse au principal elle-même ne présente que comme éventuelle dans l'hypothèse d'une interprétation déterminée de la clause FOB). — Pour ce qui est, enfin, de l'écart entre les marges bénéficiaires, tel qu'il résulte de la différence entre les chiffres avancés par la Commission et ceux dont fait état l'importatrice, on observera qu'il est assez minime. Et dès lors qu'on tient compte du fait qu'à cet égard aussi, la Commission était tenue de prendre en considération les chiffres les plus faibles possible et que les montants qu'elle a invariablement retenus pendant une longue période n'ont, semble-t-il, jamais provoqué de réclamations, nous ne voyons guère comment on pourrait affirmer qu'elle aurait fait, sur le point litigieux, un usage erroné de son pouvoir d'appréciation.

Cependant, Messieurs, nous hésitons malgré tout à émettre un avis définitif sur la seule base des considérations qui précèdent et à considérer qu'elles suffisent à ôter toute force aux griefs articulés par la demanderesse au principal. Sur le plan de la procédure, une telle attitude ne serait guère défendable, car il faut bien reconnaître que, dans une situation telle que celle qui nous est soumise, il convient de pousser les investigations plus loin pour y voir parfaitement clair. A cette fin, la Cour pourrait envisager soit d'entendre l'ONIC et de lui demander d'expliquer sa position, soit de s'enquérir directement auprès des milieux spécialisés au sujet des chiffres litigieux, notamment en ce qui concerne les taux de fret ainsi que les frais de chargement et de déchargement.

Mais, en fin de compte, telle n'est pas la voie que nous croyons devoir vous proposer pour vous permettre de vous faire une opinion définitive sur l'affaire. Tout d'abord en effet, il nous semble qu'en raison du temps qui s'est écoulé depuis les faits, on peut légitimement douter de l'utilité de pareilles démarches pour obtenir des éclaircissements. D'autre part (et voici qui est encore plus important), il semble bel et bien possible de résoudre le problème en toute certitude en envisageant les choses sous un autre angle. Souvenez-vous à cet égard, Messieurs, que la Commission a notamment fait valoir qu'au moment de la fixation du prix franco frontière litigieux, elle disposait d'indications provenant des milieux du négoce (le «Deutsche Getreidekontor») et de l'«Einfuhr- und Vorratsstelle» au sujet des prix d'offre CAF-Duisbourg pour des marchandises devant parvenir à destination en janvier 1966, indications qui coïncidaient avec les chiffres auxquels on pouvait aboutir en convertissant les prix franco frontière sur la base de Duisbourg. Pour notre part, nous sommes convaincus qu'il s'agit effectivement là d'un élément capital pour l'appréciation de la présente espèce. Vainement la demanderesse au principal s'efforce-t-elle de le faire écarter en objectant que la Commission ne serait en droit de fonder ses calculs que sur les données du marché relevées dans le pays exportateur ainsi que sur les frais de transport et de commercialisation connus. En réalité, l'article 8 du règlement no 89 indique clairement qu'«en vue de la détermination du prix franco frontière», la Commission doit en outre avoir «également recours aux données qui lui sont éventuellement communiquées par les États membres importateurs». Nous ne saurions pas davantage être impressionnés lorsque la demanderesse au principal objecte qu'à l'époque, des cotations plus élevés pouvaient également être relevées sur le marché allemand et que les chiffres indiqués par la Commission peuvent le cas échéant trouver leur explication dans des facteurs particuliers, telles que des importations réalisées précédemment ou des importations réalisées sur la base de certificats de préfixation. En ce qui concerne ce dernier argument, nous croyons qu'il est tout au plus de nature à expliquer l'une ou l'autre des cotations invoquées, mais qu'il ne répond pas à l'image du marché envisagé dans son ensemble, telle qu'elle semble bien se réfleter dans les chiffres mentionnés par la Commission. D'autre part, on ne saurait avoir égard aux cotations plus élevées dont la demanderesse au principal a fait état, car (comme nous l'avons déjà rappelé) l'économie générale de l'organisation des marchés oblige la Commission à s'appuyer sur les chiffres les plus bas, qui sont ceux qui représentent le plus grand péril pour le marché.

Par conséquent, Messieurs, les objections que ne manque pas d'appeler l'argumentation de la demanderesse n'étant que renforcées par les conclusions découlant des chiffres que la Commission a mentionnés comme étant caractéristiques du marché en République fédérale à l'époque, nous pourrons affirmer en fin de compte que la régularité de la décision par laquelle la Commission a fixé le prix franco frontière ne saurait être mise en doute au regard des éléments du marché qu'il y avait lieu de prendre en considération.

2. 

Cependant, la demanderesse au principal prétend que cette décision serait encore erronée pour un autre motif, tenant à ce que le prix franco frontière exprimé en francs français a été converti en deutschmark au taux de change «qui correspond à la parité déclarée auprès du Fonds monétaire international et reconnue par celui-ci» (art. 2, par. 1, du règlement no 129 du Conseil, du 23 octobre 1962 (JO, 1962, p. 2553). Relevant qu'à l'époque ce cours s'écartait sensiblement du cours de change effectivement pratiqué sur le marché allemand des devises, l'importatrice soutient que, si c'est ce dernier qui avait été appliqué, on aurait abouti à un prix franco frontière d'environ 1 % plus élevé, ce qui aurait réduit d'autant le montant du prélèvement. En réalité, dit-elle, l'article 2, paragraphe 2, dudit règlement no 129 permettait à la Commission de faire en sorte que ce soit le cours de change effectif qui soit appliqué. Et elle affirme que, n'ayant pas fait usage de cette faculté, n'ayant pas, en d'autres termes, autorisé le gouvernement fédéral à appliquer le cours effectif, la Commission a commis, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, une faute qu'on ne saurait omettre de prendre en considération lorsqu'il s'agit de censurer sa décision en matière de prix franco frontière.

Examinons donc ce qu'il faut penser de cette seconde argumentation.

Constatons avant tout que, dans son ordonnance du 9 mars 1972, la juridiction qui vous saisit ne vous a pas demandé d'examiner la validité de la décision de la Commission sous cet aspect-là. En effet, la demanderesse au principal n'a soumis cette argumentation au «Finanzgericht» que par un mémoire du 5 juillet 1972. Par lettre du 10 juillet 1972, le magistrat rapporteur de ce tribunal a alors communiqué cette argumentation à la Cour en lui «abandonnant le soin de décider s'il y avait lieu, pour statuer…, de prendre en considération les éléments dont la demanderesse faisait état». A coup sûr, il s'agit là d'une façon inusuelle de procéder, et on peut comprendre qu'elle ait amené l'agent de la Commission à émettre des réserves à l'audience. Effectivement, de bonnes raisons permettent de penser que c'est par l'organe de l'ensemble des membres qui la composeront au moment où elle statuera sur l'instance nationale après la décision préjudicielle de notre Cour que la juridiction nationale doit lui soumettre ses questions, et cela en des termes délimitant avec précision les problèmes mis en jeu par le procès. Selon cette opinion, il ne serait dès lors pas permis d'étendre de la manière que nous venons de décrire l'objet des questions soumises à la Cour. — Mais d'autre part, il y a lieu de considérer que nous avons à faire ici à un examen de validité. Et on peut estimer à vrai dire que, dans une procédure de ce genre, il n'est pas interdit que de nouveaux éléments soient mis en discussion devant la Cour et soient inclus dans l'examen, dès lors que leur pertinence ne peut pas être déniée de prime abord. Si cette façon de procéder est admissible, c'est parce qu'elle est le cas échéant de nature à éviter une nouvelle instance préjudicielle et qu'elle peut dés lors se révéler favorable à la bonne administration de la justice. Aussi, sans approfondir davantage ce problème de recevabilité, nous proposons-nous maintenant d'aborder également la question de validité qui est venue s'ajouter à celle dont vous aviez été saisis initialement, et cela compte tenu notamment du fait que la Cour elle-même a laissé aux intéressés le soin de décider s'ils désiraient prendre position sur ce point. Il y a d'ailleurs d'autant moins de raisons d'hésiter l'étendre l'examen que tout ce qui doit être dit peut l'être assez brièvement et simplement.

Comme nous l'avons explique, la demanderesse au principal invoque à l'appui de sa thèse l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 129, dont nousvous rappelons les termes : «Toutefois, lorsque dans un ou plusieurs pays les variations du taux de change effectif sur le marché de change soumis au contrôle des autorités monétaires du pays par rapport au taux correspondant à la parité déclarée auprès du Fonds monétaire international et reconnue par celui-ci … sont, dans des cas exceptionnels, de nature à mettre en danger l'application des actes ou dispositions visés à l'article 1er» (c'est-à-dire des actes concernant la politique agricole commune), «le Conseil ou la Commission, dans le cadre des pouvoirs dont ils disposent en vertu de ces actes ou dispositions et selon les procédures prévues dans ces actes ou dispositions pour chaque cas particulier, peuvent décider que, pour les monnaies en cause, les taux de change constatés sur le ou les marchés de change les plus représentatifs, conformément au paragraphe 4, doivent temporairement être appliqués lors des opérations à effectuer en application de ces actes ou dispositions». Il suffit de lire ce texte pour se rendre compte que l'application de la dérogation qu'il institue est subordonnée à des conditions extrêment rigoureuses. Aussi, n'est-ce certainement pas sans fondement que la Commission soutient que l'application de cette dérogation ne peut être envisagée que dans le cas de perturbations graves du marché, dans le cas où les écarts des taux de change compromettent l'efficacité du mécanisme des organisations communes de marché ou la mise en oeuvre de la politique agricole, la Commission contestant énergiquement que tel ait été le cas dans la période ici en cause. Ce n'est d'ailleurs pas cela qu'a fait valoir la demanderesse au principal, qui développe une argumentation en somme toute différente, axée sur le règlement no 67 de la Commission déterminant les critères de modification des prélèvements (JO no 66 du 28 juillet 1962, p. 1860). Sur la base des fluctuations mentionnées dans ce règlement, elle prétend que l'existence d'écarts de l'ordre de plus de 0,75 UC doit être considérée comme un indice de perturbation du marché. Il est manifeste toutefois que cette argumentation est insoutenable. Comme la Commission a raison de la relever, c'est un rôle tout différent que joue le règlement no 67, selon lequel les variations des éléments du marché ne doivent entraîner une modification des prélèvements que lorsque certaines limites minimales sont outrepassées. Le considérant unique du règlement déclare formellement qu'au-dessous d'un certain montant, aucune modification ne doit avoir lieu (les fluctuations éventuelles ne devant pas être prises en considération, pour reprendre la formule du texte allemand), et cela afin d'«éviter une complication excessive de la procédure de fixation des prélèvements». Les objectifs sur lesquels le règlement no 67 met l'accent étant dès lors tout à fait différents de ceux sur lesquels la demanderesse au principal insiste, il est certainement impossible de dire que, chaque fois qu'on a à faire à des écarts de l'importance de ceux qui sont envisagés par le règlement no 67, on est en présence de perturbations du marché, et notamment de perturbations au sens visé dans le règlement no 129. Par conséquent, Messieurs, ce n'est pas non plus ce point supplémentaire soulevé par la demanderesse au principal, qui pourra nous conduire à mettre en doute la validité de la décision relative au prix franco frontière, et cela sans préjudice du fait que les cours de change ne jouent pas seulement un rôle à l'occasion de la conversion des prix franco frontière, mais (considération qui influence le tableau d'ensemble) qu'ils interviennent déjà lorsqu'il s'agit de déterminer certains éléments du calcul, comme par exemple les frais de transport exposés dans les pays tiers.

3. 

Pour récapituler, voici dès lors dans quels termes nous vous proposons de répondre au juge national :

La procédure n'a révélé aucun élément de nature à mettre en doute la validité de la décision par laquelle la Commission a fixé à 508,86 FF la tonne le prix franco frontière à prendre en considération le 28 janvier 1966 pour l'importation de maïs français en république fédérale d'Allemagne.