Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 26 avril 1972. # Orsolina Leonesio contre Ministero dell'agricoltura e foreste. # Demande de décision préjudicielle: Pretura di Lonato - Italie. # Affaire 93-71.

a)

Les dispositions du règlement du Conseil (CEE) no 1975/69 du 6 octobre 1969 et du règlement de la Commission (CEE) no 2195/69 du 4 novembre 1969 sont-elles directement applicables dans l'ordre juridique italien et, dans l'affirmative, ont-elles engendré pour les particuliers des droits individuels que les juridictions nationales doivent sauvegarder ?

b)

Dans l'affirmative, les dispositions des articles 1 à 4 du règlement no 1975/69 du Conseil et les dispositions des articles 3 à 11 du règlement no 2195/69 de la Commission doivent-elles être interprétées en ce sens :

1. 

Deux observations préliminaires s'imposent.

2. 

La première de ces questions concerne essentiellement le problème de l'applicabilité directe des règlements communautaires dont nous vous avons parlé lorsque nous avons exposé les faits de l'instance au principal.

A cet égard, vous noterez tout d'abord, Messieurs, que la base juridique générale de ces actes est l'article 189 du traité de la CEE, selon lequel les règlements ont une portée générale, sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tout État membre. Nous vous rappellerons aussi que dans une affaire ayant un objet analogue, l'affaire 43-71, vous avez déclaré qu'en raison de leur nature même et de leur fonction dans le système des sources du droit communautaire, les règlements produisent des effets immédiats et sont, comme tels, aptes à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de protéger.

Mais le problème qui nous occupe aujourd'hui ne saurait naturellement pas être résolu d'une manière aussi simple. Dans l'exposé des faits du procès principal, nous vous avons déjà montré clairement que la mise en œuvre des mesures communautaires visant à agir sur les structures agricoles dans le secteur de la production laitière dépend — comme c'est souvent le cas dans le droit communautaire — de la collaboration du droit national; qu'aussi détaillées qu'elles soient, les normes du droit communautaire nécessitent des mesures nationales pour pouvoir être appliquées sur le plan administratif. La réponse à la question des effets juridiques des normes dont s'agit en l'espèce est donc fonction du point de savoir si le législateur communautaire a laissé aux autorités nationales une certaine liberté d'action pour la mise à exécution des normes qu'il a adoptées et de la manière dont ces normes devaient être complétées au moyen de dispositions nationales.

Si nous considérons de cette façon le problème de l'espèce, nous obtenons l'image suivante. La Commission a indiqué à la page 8 de son mémoire le détail des mesures qu'il incombait aux États membres d'adopter pour permettre aux agriculteurs d'introduire leurs demandes de primes à l'abattage et d'exécuter cet abattage dans les délais fixés. Il fallait désigner les autorités compétentes pour instruire les demandes et les contrôler; il fallait fixer une date de référence devant servir de point de repère pour déterminer le cheptel pouvant donner lieu à l'octroi de la prime d'abattage; il fallait déterminer le nombre de vaches laitières donnant droit à la prime; il fallait procéder au marquage de ces vaches; il y avait lieu d'inscrire dans un registre spécial l'engagement de cesser la production laitière pendant une période de cinq ans et de faire abattre les vaches laitières avant le 30 avril 1970 ; il fallait déterminer le modèle des fiches signalétiques dont il est question à l'article 6 du règlement no 2195 et compléter ce document; il fallait déterminer les abattoirs agréés et, enfin, il fallait communiquer à la Commission le nombre de demandes déposées et lui indiquer le nombre de vaches abattues. Vous constaterez sans nul doute à cet égard que la circulaire du ministère de l'agriculture et des forêts, dont nous avons déjà fait était, a réglé toutes les modalités nécessaires, que la réglementation communautaire a donc reçu un complément administratif suffisant au niveau national. Pour le surplus cependant — et cette circonstance revêt une importance toute particulière — les textes des règlements communautaires dont il s'agit en l'espèce excluent nettement l'existence d'un pouvoir discrétionnaire des États membres. Comme la Commission l'a souligné avec raison, elle seule disposait d'un pouvoir discrétionnaire dans le domaine considéré, en ce qu'il s'agissait de décider s'il pouvait être donné suite aux demandes déposées. Une fois cette décision prise et puisque la Commission avait fixé des règles d'application détaillées et impératives en vertu de l'article 9 du règlement no 1975/69, il ne restait plus aux autorités des États membres qu'une compétence administrative liée. Nous pouvons être formels sur ce point, étant donné que les États membres n'ont apparemment pas fait usage de la possibilité que leur offrait l'article 10 du règlement no 1975, de poser, moyennant l'autorisation de la Commission, «des conditions supplémentaires pour l'octroi des primes visées aux articles 1 et 5» et que, d'autre part, l'absence de communication en ce sens à la Commission nous autorise à conclure que l'Italie n'a apparemment pas fait usage, elle non plus, de l'autorisation d'imposer les conditions supplémentaires, visée par l'article 19 du règlement no 2195. Ainsi, la nature juridique des mesures considérées, leur clarté et leur perfection sur le plan du droit devraient-elles nous amener effectivement à conclure à leur applicabilité directe, si ce n'était que le gouvernement italien a encore fait valoir à l'encontre de celle-ci une objection qui revêt à ses yeux un caractère très substantiel. Il soutient en effet que, dans les cas comme celui de l'espèce, le droit constitutionnel italien subordonne l'application du droit communautaire à l'adoption d'une loi nationale, et cela pour deux motifs. Il faudrait tout d'abord, en raison de problèmes posés par la régionalisation, désigner les autorités compétentes pour la mise à exécution de la réglementation communautaire. En outre, l'article 81 de la Constitution prescrirait que toute loi comportant de nouvelles dépenses doit indiquer les moyens financiers permettant d'y faire face. Selon le gouvernement italien, il a été impossible de reconnaître l'existence d'un droit de créance direct en vertu du droit communautaire avant la promulgation de ces mesures législatives nationales.

Que faut-il retenir de cette objection? Doit-elle effectivement être considérée comme pertinente? Pour répondre à la question, il convient de ne pas perdre de vue ce qui suit. Pour des mesures concernant les structures agricoles du genre de celles qu'il vous est demandé d'examiner aujourd'hui, qui visent manifestement à permettre aux intéressés d'exercer rapidement une autre activité, il est absolument nécessaire, car il faut gagner la confiance des intéressés (un facteur déterminant de la réussite de la réglementation), que l'effet envisagé se produise rapidement et simultanément dans tous les États membres. Le septième considérant du règlement no 2195 a souligné cette nécessité dans les termes suivants : «… Il convient d'assurer que les primes soient payées dans tous les États membres dans les mêmes délais …» Négliger cet impératif, équivaudrait sans nul doute à mettre en péril tant aujourd'hui que demain des finalités essentielles de la politique agricole commune. Il s'ensuit nécessairement que si l'analyse de dispositions de droit communautaire ne permet pas de conclure à l'existence d'un domaine réservé en faveur du législateur national, on ne saurait opposer au droit communautaire qui les prime les règles du droit budgétaire national, en vertu desquelles une créance ne devient exigible qu'au moment où l'État membre délivre le titre de paiement, au motif que c'est le législateur national qui détient le pouvoir de répartir les moyens budgétaires et de définir leur utilisation prioritaire. A peine de mettre en question l'essence même de la Communauté, les mesures des États membres ne sauraient, par conséquent, avoir d'influence sur des droits individuels découlant du droit communautaire; elles ne doivent pas faire obstacle à l'application directe du droit de la Communauté. Vous avez déjà exprimé de tels idées et principes dans un certain nombre d'arrêts que vous avez été amenés à rendre sur des problèmes s'apparentant à celui de l'espèce; nous songeons par exemple aux arrêts dans lesquels vous avez mis l'accent sur le fait qu'il est essentiel pour la Communauté que la mise en œuvre du droit communautaire soit assurée de façon uniforme et homogène et dans lesquels vous avez déclaré qu'il est exclu que des dispositions nationales puissent affecter la portée de normes de droit communautaire. Rappelons aussi votre arrêt 34-70 (Recueil 1970, p. 1233), où vous avez affirmé que des dispositions d'application nationales ne sauraient modifier les normes du droit communautaire, ainsi que l'attendu de l'arrêt 13-68 (Recueil 1968, p. 661) dans lequel vous vous êtes exprimés comme suit : «… la complexité de certaines situations dans un État ne saurait altérer la nature juridique d'une disposition communautaire directement applicable, et cela d'autant moins que la règle communautaire doit s'imposer avec la même force dans tous les États membres». Vous avez ainsi tracé les orientations fondamentales pour la solution des problèmes du genre de ceux auxquels vous êtes confrontés aujourd'hui. Il en résulte nécessairement que l'objection soulevée par le gouvernement italien ne saurait emporter votre conviction.

Nous croyons dès lors, Messieurs, qu'il convient de dire en réponse à la première question qui vous est posée, que les règlements qu'elle vise sont directement applicables en raison même de leur nature juridique, en raison aussi de la clarté et du caractère complet des dispositions qui ont été arrêtées ainsi que de l'absence de tout pouvoir discrétionnaire national. Les dispositions de ces règlements, et notamment celle de l'article 10 du règlement 2195, engendrent dès lors au profit des justiciables des droits individuels que les juridictions nationales sont tenues de sauvegarder.

3. 

Par sa deuxième question, le juge national cherche à obtenir de vous certaines précisions supplémentaires. Il vous demande de qualifier d'une certaine manière les droits individuels engendrés par le droit communautaire.

Le gouvernement italien a formulé à titre préliminaire des objections de principe contre cette question, et elles ont trait en fait à sa recevabilité. Elles se fondent sur l'idée qu'il se pourrait que le juge qui vous intéresse veuille vous faire constater que certaines normes nationales ne sont pas compatibles avec le droit communautaire. Le gouvernement italien craint, en outre, qu'il vous soit demandé d'apprécier le droit communautaire directement applicable par rapport à l'article 633 du Code de procédure civile italien, c'est-à-dire de répondre à la question de savoir si la procédure en injonction de paiement se prête à la mise à exécution de droits de créance issus de règlements communautaires. Il estime que ni l'un ni l'autre n'est possible dans le cadre de la procédure de l'article 177 du traité de la CEE et il soutient notamment que la qualification de droits individuels éventuels sous l'angle où se place le «Pretore» doit être réservée au juge national, étant donné qu'une conception analogue est inexistante en droit communautaire.

Ces objections ne résistent pas non plus à un examen approfondi. Une interprétation raisonnable de l'ordonnance de renvoi à la lumière des explications fournies par la demanderesse au principal, qui a apparemment formulé les questions préjudicielles, montre en effet que la question du juge qui vous saisit n'a pas la portée manifestement illicite que lui attribue le gouvernement italien, mais qu'il s'agit simplement de ce qui suit. Comme ce point importe aux fins de la procédure en injonction de paiement telle qu'elle est prévue par le Code de procédure civile italien ainsi que pour l'appréciation de la créance d'intérêts de la demanderesse au principal, le «Pretore» de Lonato aimerait savoir si le droit au versement d'une prime d'abattage était suffisamment déterminé par le droit communautaire et s'il constituait une créance immédiatement exigible ou si cette exigibilité était liée à certains délais et conditions. Il ne fait aucun doute que de telles précisions peuvent être fournies sous l'angle du droit communautaire. En outre, ce que nous avons dit précédemment montre que ces précisions ne présentent pas de difficultés particulières et qu'elles ne nécessitent pas de longs développements.

Ce qui est déterminant en l'espèce, c'est le texte clair de l'article 10 du règlement no 2195 que nous aimerions citer encore une fois. Aux termes de cette disposition, «le versement de la prime visée à l'article 4, paragraphes 1 et 2, première phrase, du règlement (CEE) no 1975/69 intervient dans un délai de deux mois à partir de l'établissement de la preuve de l'abattage, conformément à l'article 9 du présent règlement». Il s'ensuit que l'exigibilité de la prime n'est affectée d'aucune réserve en faveur du droit national. Ce dernier ne saurait donc pas affecter l'exigibilité de la créance réglée par le droit communautaire en l'assortissant de conditions ou en prolongeant les délais. En outre, le montant des créances est suffisamment précisé, d'une part, par les textes communautaires qui fixent le montant des primes, et d'autre part, par les constatations des autorités nationales compétentes, indiquant le nombre déterminant d'animaux à une date de référence donnée ainsi que les abattages qui ont été effectués.

Il est dès lors permis de préciser qu'il était possible de déduire un droit de créance précis des règlements communautaires, considérés en liaison avec les règles d'application nationales, que cette créance est devenue exigible à une date déterminée par l'article 10 du règlement no 2195 et qu'à partir de cette date les tribunaux nationaux étaient obligés de faire tout ce qui était nécessaire en vue d'en assurer le recouvrement.

4. 

Nous vous proposons dès lors de répondre comme suit aux questions qui vous sont posées par le «Pretore» de Lonato :