Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 21 mars 1972. # Interfood GmbH contre Hauptzollamt Hamburg-Ericus. # Demande de décision préjudicielle: Finanzgericht Hamburg - Allemagne. # Tarif douanier commun - Définitions tarifaires. # Affaire 92-71.

1.

Comme nous l'avons vu, il s'agit en premier lieu d'établir si les termes combinés de la sous-position 20.06, B, II, a, 6, bb, et de la note complémentaire no 2 du chapitre 20 du tarif douanier commun doivent être compris dans ce sens que, lorsque des abricots présentent une teneur en sucre supérieure à 9 % et inférieure à 13 %, c'est ladite sous-position qui doit leur être appliquée, sans qu'il importe de savoir s'ils ont fait l'objet d'une addition de sucre. Il s'agit, en d'autres termes, de déterminer si la note complémentaire en question établit une fiction, une définition légale, une présomption irréfragable (comme le pensent la Commission et le gouvernement fédéral), ou si (comme le croit la demanderesse) cette note a le caractère d'une simple indication destinée à faciliter le classement tarifaire des marchandises, laissant dès lors ouverte aux intéressés la possibilité d'administrer la preuve contraire et de démontrer qu'il n'y a pas eu addition de sucre.

Pour répondre à cette question, il importe de partir de l'idée que la note complémentaire et la sous-position en question doivent être considérées comme formant un tout, et cela pour la raison évidente que cette note complémentaire énonce une définition qui, valable pour tous les produits visés à la position 20.06, n'est placée en tête du chapitre qu'à seule fin de simplifier la présentation du tarif douanier. — Mais à vrai dire, c'est là une observation qui ne nous apprend encore rien sur la nature juridique de cette note, sur sa portée juridique telle qu'elle est mise en cause dans la question qui vous est soumise. Ce problème-là doit être résolu sur la base d'autres considérations.

Au moment de les aborder, nous avouerons immédiatement que les arguments développés par la Commission et par le gouvernement allemand nous ont fortement impressionné. — Fondant avant tout leur raisonnement sur une constatation d'ordre général, ils relèvent que, pour pouvoir viser tous les produits, la législation douanière doit nécessairement procéder par voie de généralisation («typisieren»), c'est-à-dire définir les conditions d'application de la règle de droit sur la base des cas types, que la généralisation constitue en cette matière un procédé indispensable d'élaboration de la règle de droit. Il faut bien reconnaître que, non seulement pour cette raison, mais également parce que les intérêts du commerce extérieur imposent bien souvent de recourir à des critères spécifiques, les dispositions douanières font largement appel à une terminologie qui leur est propre et qui ne tient pas compte du sens dans lequel les mots sont ordinairement utilisés. A cet égard, le gouvernement fédéral a pris comme exemple la façon dont le chapitre 15 du tarif douanier délimite les graisses brutes et les graisses élaborées, délimitation qui ne correspond pas aux critères scientifiques. Et plusieurs exemples du même genre ont été cités par la Commission à la page 11 de son mémoire (notamment, la définition des veaux telle qu'elle figure à la note complémentaire du chapitre 1 ou la définition qui est donnée de l'ivoire à la note complémentaire du chapitre 5 du tarif douanier commun).

Nous croyons ensuite devoir relever, toujours à la suite de la Commission et du gouvernement fédéral, que les tarifs douaniers des États membres tout comme le tarif douanier commun se caractérisent par les nombreuses fictions qu'ils établissent et ne semblent pas connaître de présomptions juris tantum. C'est ce qu'indique l'utilisation fréquente de formules telles que: le produit «doit être classé comme» («ist zu tarifieren als»), ces produits «relèvent de la sous-position tant» («gehören zur Tarifstelle x»), ou encore le recours aux expressions «sont considérés comme», «on considère comme», «on entend par», etc., (uniformément rendues dans la version allemande par le verbe «gelten»). Notamment ces dernières expressions, selon les déclarations non contestées du gouvernement fédéral (pages 7 et suivantes de son mémoire), figurent 50 fois dans les notes reprises de la Nomenclature dite de Bruxelles pour la classification des marchandises dans les tarifs douaniers et 30 fois dans les notes complémentaires qui ont été insérées dans le tarif douanier par des règlements communautaires. Et ce qui indique que ces expressions doivent réellement être comprises dans le sens d'indications obligatoires pour le classement tarifaire des marchandises, c'est qu'elles sont souvent mises sur le même pied que d'autres formules avec lesquelles elles sont utilisées parallèlement, telles que «la position tant ne comprend pas», «tels produits relèvent exclusivement de la position ou sous-position tant» ou «constituent également tels ou tels produits». Aussi bien semble-t-il qu'au sein du Conseil de coopération douanière de Bruxelles tout comme dans la pratique constante des États membres, les formules de ce genre ont également toujours été comprises comme établissant des fictions. — Reconnaissons, dès lors qu'il serait bien étonnant que, lorsque des formules identiques apparaissent dans la note complémentaire du chapitre 20 du tarif douanier commun qui nous intéresse ici, il faille les considérer comme de pures indications, de simples règles d'interprétation qui établiraient uniquement des présomptions pouvant être combattues par la preuve contraire.

C'est vainement, en tout cas, que la demanderesse au principal cherche à faire triompher la thèse du caractère purement indicatif de cette note complémentaire en invoquant le fait que le traité impose de prendre en considération les objectifs fixés dans ses articles 39 et 110. De tels arguments sont bien trop vagues pour qu'il soit possible d'en tirer des conclusions concrètes en matière de règles tarifaires, domaine dans lequel le législateur dispose en principe d'une grande liberté (ainsi que le gouvernement fédéral et la Commission se rejoignent pour le souligner). — Nous ne croyons pas davantage à la pertinence de l'argumentation tirée par la demanderesse des principes constitutionnels régissant l'admissibilité des fictions en général et fixant les limites à respecter à cet égard, compte tenu de la règle imposant au législateur de maintenir une juste proportion entre les moyens qu'il met en œuvre et les objectifs qu'il vise. Nous ne pensons pas, en effet, que l'application de ces principes puisse s'étendre à la législation douanière, domaine qui soulève des problèmes spéciaux tant sur le plan administratif que sur le plan de la politique commerciale, et, en particulier, nous ne croyons pas pouvoir admettre qu'en cette matière lesdits principes seraient communs au droit de tous les États membres.

En revanche, Messieurs, d'autres arguments importants (deux, certainement, et peut-être même trois) sont là pour étayer la thèse de la Commission et du gouvernement fédéral, selon laquelle la note complémentaire no 2 du chapitre 20 établit une présomption irréfragable.

C'est ainsi, tout d'abord, qu'il convient de rappeler les négociations Dillon qui ont été menées dans le cadre du GATT et qui ont abouti en 1962 à un accord en matière de concessions tarifaires et de consolidation des droits de douane. Ces négociations ont été menées sur la base de la version du tarif douanier commun telle qu'elle résultait de la décision du Conseil du 13 février 1960, texte dont le chapitre 20 comportait déjà des notes complémentaires d'une teneur identique à celle des notes actuellement en vigueur. Ce qu'il importe d'observer à ce propos, c'est qu'en ce qui concerne la position 20.06, les cocontractants de la Communauté semblent avoir accepté purement et simplement les pourcentages que celle-ci avait proposés pour la teneur en sucre, qu'en d'autres termes ils ont admis des chiffres forfaitaires fixes pour la teneur en sucre naturel. Si, en effet, ces chiffres n'avaient pas été considérés comme ayant une valeur abolue, il et certain que (comme la Commission nous l'a expliqué d'une manière convaincante) les partenaires de la Communauté n'auraient pas manqué de mettre clairement les choses au point à cet égard. — En outre (point encore plus significatif), ceux-ci ont accepté l'insertion, en faveur de la Communauté, d'une clause par laquelle elle se réservait, pour certaines positions, le droit de percevoir un droit additionnel en sus du droit consolidé, dans les cas où la teneur en sucre excédait certaines limites. Cela revient à dire que, là encore, on n'a pas considéré que le critère résidait dans l'addition de sucre, dans la présence de sucre surajouté. Si, en dépit de cette constatation, on prétendait interpréter le tarif douanier commun en prenant le mot «addition» dans son sens littéral, cela reviendrait à admettre qu'agissant de manière autonome, la Communauté aurait fait des concessions plus larges que celles qui sont prévues dans l'Accord de 1962. Or, rien n'indique que telle ait été son intention. Un deuxième argument (mais peut-être est-il de moindre poids) a trait à la genèse du tarif douanier commun. A cet égard, la Commission croit pouvoir démontrer que l'élaboration du tarif commun a subi l'influence déterminante du tarif douanier français de 1957. Dans le domaine qui nous intéresse ici, ce tarif distinguait entre les conserves de fruits «sans sucre ni sirop» et une catégorie frappée de droits plus élevés, celle des conserves de fruits «dans un liquide sucré». Cette distinction était explicitée à la note V du chapitre 20, qui fixait les teneurs maximales en sucre que pouvaient présenter les produits, en précisant qu'il suffisait de les déterminer «sans qu'il y ait lieu de rechercher l'origine du sucre». Effectivement, selon les documents qui nous ont été soumis, il n'est pas exclu que le tarif douanier commun ait été élaboré sur le même modèle et que ses auteurs aient notamment entendu comprendre dans un sens absolu les chiffres soigneusement établis par les experts en ce qui concerne la teneur en sucre naturel. Et s'il est néanmoins question d'addition de sucre dans le tarif douanier commun, c'est vraisemblablement parce que cette rédaction a été inspirée par le libellé de la position 20.06 dans la «Nomenclature de Bruxelles» (laquelle parle des fruits avec ou sans addition de sucre — «auch mit Zusatz von Zucker»), sans compter qu'au surplus il pouvait paraître paradoxal de parler de «fruits sans sucre», comme le faisait le tarif français.

Mais, parmi les arguments qui peuvent être invoqués en faveur de la thèse de la Commission et du gouvernement fédéral, il en est un troisième qui a encore plus de poids et qui nous paraît même être le plus important. Il consiste essentiellement à relever que, dès lors qu'on admet que la note complémentaire du chapitre 20 du tarif douanier commun se borne à établir une présomption juris tantum que les intéressés seraient en droit de combattre en prouvant que le produit litigieux n'a pas fait l'objet d'une addition de sucre, cela doit nécessairement entraîner en pratique des difficultés nombreuses et considérables. — A cet égard, il importe d'être attentif à ce qui suit. Selon ce que nous avons appris au cours de la procédure, sans doute peut-on admettre que l'analyse chimique permet de prouver l'addition de sucre, lorsqu'il s'agit de sucre que les fruits ne contiennent pas à l'état naturel ou qu'ils ne contiennent qu'en faibles quantités, ou encore lorsqu'il s'agit de sucre accompagné d'autres substances (comme, par exemple, dans le cas des fruits avec addition de sirop de glucose). Cependant, il faut bien se dire que les additions de «sucre» de ce genre ne sont pas fréquentes et qu'elles ne semblent guère jouer de rôle en pratique. Lorsqu'en revanche, comme c'est le cas en règle générale, les conserves de fruits ont fait l'objet d'une addition de sucre ordinaire (c'est-à-dire de saccharose, combinaison de dextrose et de fluctose), il est impossible de le démontrer par l'analyse chimique. Les rapports d'expertise qui ont été produits indiquent, en effet, qu'une certaine partie de ce saccharose se décompose par suite de l'élévation de la température se produisant lors de la préparation des conserves ainsi que par l'action des acides fructoses et qu'il se mélange avec le sucre naturel des fruits de telle sorte qu'il n'est plus possible de le distinguer de ce sucre naturel, que les fruits contiennent d'ailleurs dans des proportions variables. Cela revient à dire que, dans ce cas, le seul moyen de prouver qu'il y a eu addition de sucre consisterait à comparer la teneur totale en sucre que présentent les conserves de fruits considérées avec la teneur en sucre que les fruits en question présentent normalement. Or, non seulement cela impliquerait la tâche bien délicate de déterminer la teneur en sucre naturel, laquelle semble présenter une importante marge de fluctuation selon l'espèce des fruits, l'année de la récolte, la région où le fruit a été cultivé, le moment où il a été cueilli et le mode de préparation des conserves (procédé avec addition d'eau ou procédé avec évaporation). Mais en outre, on ne pourrait considérer comme sucre d'addition que la proportion excédant une certaine limite maximale déterminée par l'expérience. Cela laisserait donc la porte ouverte à des manipulations, qui, bien souvent, feraient échapper le sucre d'addition aux droits de douane. — Et si, compte tenu de ces problèmes, on décidait de se rabattre sur d'autres moyens de preuve, sur ce qu'il est convenu d'appeler la preuve administrative, on se trouverait généralement en présence de difficultés encore plus considérables. A cet égard, la demanderesse au principal a invoqué le fait que, dans l'espèce, la pulpe d'abricots importée provenait d'Espagne et qu'elle était emballée en boîtes d'un contenu supérieur à 4,5 kg, ce qui permettrait d'établir à coup sûr qu'il s'agit typiquement d'un produit semi-fini sans addition de sucre. Or, s'il ne nous appartient pas, dans le cadre de la procédure des questions préjudicielles, de chercher à déterminer ce qu'il en est à cet égard (car, si tant est que la question importe pour la solution du litige, c'est au juge national à le faire), il reste néanmoins permis de relever l'insuffisance des éléments sur la base desquels la demanderesse a prétendu qu'il s'agissait typiquement de produits semi-finis auxquels il n'aurait pas été économiquement rationnel d'ajouter du sucre. Tout au plus pourrions-nous être impressionné par ce que la demanderesse a expliqué à propos du décret qui, pris en matière d'exportation des produits qui nous intéressent ici par le ministre espagnol du commerce, semble imposer le respect de certaines exigences minimales en ce qui concerne la teneur en sucre naturel de la pulpe d'abricots et la teneur en sucre des conserves de fruits et prévoir un contrôle des exportations. — Cependant, Messieurs, ce serait assurément s'engager sur une mauvaise voie que de chercher à résoudre la question de principe qui se pose ici en prenant en considération les seules particularités du cas soumis à la juridiction qui vous interroge, car les notes complémentaires que nous avons à examiner actuellement ne s'appliquent pas uniquement à l'égard des produits importés par la demanderesse au principal ni à l'égard du pays exportateur en cause dans l'espèce. Mais dès lors qu'on se plie à cette nécessité d'étendre l'examen, les problèmes que pose l'admissibilité de la preuve administrative apparaissent dans toute leur acuité (et cela indépendamment du fait que ce mode de preuve constitue de toute façon un corps étranger dans une procédure qui, comme la procédure douanière, doit connaître un déroulement rapide). L'option devant laquelle on se trouverait en principe, c'est de se montrer sévère ou libéral pour admettre en pratique que la preuve est faite. Si on adoptait l'attitude rigoureuse que le mot même de «preuve» paraît commander, il est certain qu'on aboutirait bien souvent à porter une atteinte sérieuse aux échanges commerciaux. Si en revanche on se montrait libéral dans l'admission des moyens de preuve, on courrait le risque de ne pas mettre suffisamment en application les intentions du législateur, qui entend voir les fruits avec addition de sucre frappés de toute façon des droits de douane au taux fort. C'est ce qui apparaîtrait notamment dans le cas où (comme la demanderesse le préconise et comme le prévoit également un arrêté du 8 juillet 1971 du ministre fédéral des finances) on aurait exclusivement égard, soit aux déclarations de l'importateur ou du producteur, soit aux certificats d'exportation du pays exportateur. Il est évident que, compte tenu du fait que les produits peuvent être importés en provenance d'un grand nombre de pays, dont les structures administratives ne sont pas les mêmes et qui ne connaissent pas tous des possibilités de contrôle également développées, comme aussi du fait que les entreprises présentes sur le marché sont très nombreuses, cette façon de procéder ouvrirait largement la porte aux abus. — Ne perdons pas de vue, enfin, que pareille méthode pourrait aboutir à de fortes divergences d'un pays à l'autre dans la façon d'apprécier les preuves, résultat qui ne serait certes pas conforme au principe de l'unité du marché commun. Reconnaissons dès lors, Messieurs, qu'on ne peut que conclure que le législateur ne saurait avoir eu l'intention d'attribuer à l'expression «sont considérés comme étant» («gelten») figurant à la note complémentaire no 2 du chapitre 20 du tarif douanier commun un sens différent de celui qu'elle a dans d'autres passages du tarif et de considérer qu'elle n'institue qu'une présomption juris tantum.

Cependant, avant de pouvoir retenir définitivement cette conclusion, il nous reste à examiner un argument qui a été invoqué par la demanderesse (et qui, à ses yeux, n'est certainement pas celui qui a le moins de poids pour appuyer la thèse contraire). Cet argument a trait au règlement no 865/68 du Conseil, qui prévoit qu'un prélèvement est dû sur les produits transformés avec addition de sucre, ainsi qu'aux affirmations contenues à ce propos dans votre arrêt 3-71. Dans cet arrêt (vous vous en souvenez), la Cour a affirmé que l'article 2 du règlement no 865 (dont les termes correspondent à la note complémentaire du chapitre 20 du tarif douanier commun) n'énonce qu'une présomption juris tantum et qu'il permet dès lors la preuve (à apporter par l'importateur) que le produit importé n'a pas fait l'objet d'une addition de sucre. Si cette affirmation est exacte (déclare la demanderesse), il ne saurait logiquement en être autrement lorsqu'il s'agit d'interpréter la note complémentaire du chapitre 20.

En présence de ce raisonnement, force est de reconnaître qu'indubitablement on ne saurait considérer comme une solution heureuse et propice à la clarté juridique d'interpréter différemment des dispositions de droit communautaire libellées, pour l'essentiel, en termes identiques. Aussi la Commission déclare-t-elle d'ailleurs que, pour des raisons de principe, elle se féliciterait de voir la Cour revenir sur ladite jurisprudence et la réexaminer.

Il apparaît toutefois que, même dans le cas où on tient pour fondées les considérations que nous avons développées jusqu'à présent, la solution radicale du revirement de jurisprudence n'est pas inévitable. En effet, il est permis de soutenir qu'une distinction logique est à faire entre les problèmes de la présente espèce (qui porte sur le classement de marchandises dans le tarif douanier) et ceux que soulevait l'affaire 3-71 (qui avait trait à la perception du prélèvement), que l'arrêt rendu à l'époque ne préjuge pas nécessairement la solution de la présente affaire et que, par conséquent, si celle-ci doit s'écarter de celle qui avait été retenue dans l'affaire 3-71, il n'y aurait là aucune contradiction choquante. — A cet égard, il convient d'observer tout d'abord que ce n'est pas le règlement no 865 qui a inséré la note complémentaire litigieuse dans le tarif douanier; en réalité, elle y figurait déjà auparavant. Il importe, en second lieu, de bien se rendre compte du fait que l'arrêt 3-71 a été rendu au regard des termes de l'article 2 du règlement no 865, des motifs ayant présidé à son adoption, tels qu'ils sont exprimés dans les considérants, ainsi que de l'objectif clairement assigné au régime d'échange ainsi institué et qui était de ne soumettre au prélèvement que les sucres d'addition, à l'exclusion de sucre naturel contenu dans les fruits. Il est manifeste, en revanche, que les dispositions douanières n'obéissent pas à la même finalité; nous avons déjà relevé qu'en cette matière le législateur jouit de beaucoup plus de liberté. Rien, en réalité, ne peut dès lors empêcher de se rallier à l'idée défendue par la Commission quand elle affirme à titre subsidiaire que les règles de l'organisation des marchés sont indépendantes des dispositions tarifaires et des problèmes relatifs au classement des marchandises dans le tarif douanier. Cette thèse trouve même un appui dans l'arrêt 3-71, où nous lisons notamment ceci (attendu no 6): «Cette disposition (il s'agit de la note complémentaire no 2 du chapitre 20 du tarif douanier commun), insérée dans un règlement relatif aux droits de douane, ne [saurait] modifier la base de perception d'un prélèvement agricole, d'autant plus qu'il n'y est renvoyé par l'article 9, paragraphe 2, du règlement no 865/68 qu'aux fins de “classification” des produits visés par le règlement».

Cela signifie notamment que, lorsque des raisons de classement tarifaire commandent l'application d'une position comportant le signe P (Prélèvement), ce n'est pas pour cela que le prélèvement doit nécessairement être perçu. En réalité, ce signe P n'a que le caractère d'une indication au sens du point B, 5, des règles générales figurant dans les dispositions préliminaires du tarif douanier commun. Aussi est-ce en fin de compte sur la base des règles de l'organisation de marché à prendre en considération qu'il conviendra de déterminer si les conditions requises pour la perception du prélèvement sont remplies (étant entendu que cette perception dépend également de la situation des prix).

Les problèmes liés à l'arrêt 3-71 étant ainsi surmontés, plus rien, Messieurs, ne peut nous empêcher de retenir que la note complémentaire no 2 du chapitre 20 du tarif douanier commun énonce une définition légale ou (si on préfère cette expression) qu'elle établit une fiction excluant la possibilité d'administrer la preuve contraire. — Tel est donc le sens dans lequel vous devrez répondre à la première question du «Finanzgericht» de Hambourg.

2.

La seconde question n'ayant été posée que pour le cas où c'est par la négative que vous répondriez à la première, les considérations que nous avons exposées jusqu'à présent pourraient en somme nous dispenser de l'examiner. Néanmoins, pour le cas où vous ne partageriez pas l'avis que nous avons exprimé, nous aborderons également cette seconde question dans quelques observations subsidiaires. — Rappelons que celle-ci tend à vous faire dire si, au regard de la sous-position 20.06, B, II, c, du tarif commun, il faut comprendre ladite note complémentaire no 2 dans ce sens que, bien que les droits de douane ne soient dus au taux fort qu'en cas d'addition effective de sucre, il n'en reste pas moins que, si les fruits relevant des sous-positions 20.06, B, II, a, 6, bb, et 20.06, B, II, c, 1, aa, présentent une teneur en sucre supérieure à 9 % en poids, il incombe à l'importateur de prouver qu'ils ne contiennent que du sucre naturel. — Voici ce que nous croyons devoir relever à cet égard.

Observons tout d'abord que ce qu il s'agit en somme de prouver, c'est bel et bien que le produit en question ne contient que le sucre naturel des fruits. Sur ce point, qu'il nous suffise de nous référer aux affirmations contenues dans l'arrêt 3-71. — En deuxième lieu, nous croyons que, dans l'hypothèse où la note complémentaire se bornerait à établir une présomption pour le classement tarifaire des produits, il ne saurait faire de doute que ce soit à l'importateur qu'il appartienne d'apporter la preuve nécessaire pour la combattre. A cet égard, nous ne croyons pas qu'on puisse suivre la demanderesse au principal quand elle affirme que, la charge de démontrer le bien-fondé de l'application de telle ou telle sous-position incombant en principe à l'administration des douanes, le recours à la présomption ne se justifierait que dans certaines circonstances, dans des cas exceptionnels, et qu'il ne saurait être question d'y recourir lorsque la teneur en sucre naturel ne peut pas véritablement être mise en doute (comme dans le cas d'importation de pulpe d'abricots en provenance d'Espagne). En réalité, la note complémentaire en question doit à tout le moins être comprise dans ce sens qu'il suffit que l'administration des douanes détermine quelle est la teneur en sucre, la preuve contraire devant être faite dès lors que cette teneur excède les chiffres mentionnés dans ladite note. — Quant à savoir, enfin, quels moyens de preuve peuvent être admis dans l'hypothèse où la note complémentaire devrait être interprétée comme n'établissant qu'une présomption juris tantum, il paraît impossible d'en donner une énumération exhaustive. Le seul principe qu'on puisse dégager, c'est (comme l'affirme la Commission) qu'il doit s'agir de preuves véritables et de nature à écarter les doutes raisonnables, qu'en d'autres termes cette matière doit être soumise à un régime de preuve rigoureux et qu'il ne suffit pas que l'importateur fasse état d'indices rendant sa thèse vraisemblable («Glaubhaftmachung»). C'est, en effet, là, semble-t-il, le seul moyen de garantir l'application correcte des règles communautaires et d'éviter que ne soient mis en péril certains intérêts essentiels, et notamment ceux de l'organisation des marchés.

Telles sont, croyons-nous, les considérations qui vous permettraient de répondre à la seconde question, si tant est que vous estimiez nécessaire de le faire après le résultat auquel vous aura conduits l'examen de la première.

3.

Voici dès lors comment nous croyons pouvoir récapituler nos conclusions: