Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 7 décembre 1971. # International Fruit Company NV et autres contre Produktschap voor groenten en fruit. # Demandes de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. # Restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent. # Affaires jointes 51 à 54-71.

1)

Le fait que les dispositions du traité instituant la Communauté économique européenne ainsi que celles des règlements basés sur ce traité reconnaissent des pouvoirs «aux États membres» ou leur imposent des obligations en vue de l'application du traité ou de règlements implique-t-il, selon l'interprétation correcte de ces dispositions, que les États membres ne peuvent transférer ces pouvoirs ou ces obligations à leurs organes autrement que par voie de disposition explicite ?

2)

Les mots «les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent», figurant à l'article 30 du traité CEE,«restriction(s) quantitative(s) et mesure(s) d'effet équivalent» figurant à l'article 1 du règlement (CEE) no 2513/69, «contingents et mesures d'effet équivalent», figurant à l'article 32 du traité CEE et «restrictions quantitatives à l'exportation, ainsi que toutes mesures d'effect équivalent», figurant à l'article 34 du traité CEE, doivent-ils être entendus en ce sens qu'ils s'appliquent également aux réglementations légales des États membres qui interdisent l'importation et l'exportation sans licence, mais qui ne sont pas appliqués en réalité, du fait que des exemptions de l'interdiction sont consenties et, dans la mesure où tel n'est pas le cas, du fait que la licence est toujours délivrée lorsque la demande en est faite ?

1. 

La première question du College van Beroep vise manifestement l'article 1 du règlement no 459/70, aux termes duquel les États membres délivrent des titres d'importation après que la Commission a pris une décision à ce sujet sur la base des communications qui lui ont été faites par les États membres concernant les demandes de titres d'importation qui ont été introduites ainsi que les quantités et les mois sur lesquels ces titres portent. Le College van Beroep vous demande, à cet égard, s'il faut déduire du droit communautaire que les États membres ne doivent transférer ces attributions et obligations à des autorités administratives particulières autrement que par voie de dispositions explicites. La réponse à cette question pourra être relativement brève.

Il est certain, en effet, que ce sont les États membres en tant que tels qui constituent, dans une telle hypothèse, les sujets des droits et obligations dont s'agit. Chaque État membre est visé en tant que formant une entité avec tous ses organes, mais non pas en certaines autorités nationales particulières. En d'autres termes, le droit communautaire prescrit seulement une obligation de résultat. Il exclut radicalement, en revanche, la thèse selon laquelle les pouvoirs attribués aux États membres pour remplir leurs obligations de droit communautaire ne sauraient être transférés à des autorités administratives nationales autrement que par voie de dispositions spéciales explicites. En aucun cas, en effet, on ne saurait aboutir à une telle conclusion, que l'on considère que les États membres ont transféré dans certains domaines leurs droits souverains à la Communauté et que celle-ci les a «redélégués» aux États membres ou que l'on parte de l'idée d'un partage de compétence. Nous pouvons donc admettre que c'est aux États membres qu'il appartient en principe de définir la manière suivant laquelle ils rempliront, dans le cadre du droit national, les obligations dont la Communauté leur a confié l'exécution. C'est à eux qu'il incombe de vérifier s'il existe déjà des règles régissant la compétence pour le domaine considéré, si des dispositions déjà en vigueur peuvent trouver application ou s'il faut en créer de nouvelles. Ils s'inspirent à cet égard de la structure de leur ordre juridique propre; c'est leur système constitutionnel qui détermine les organes qu'ils associeront à l'exécution de leurs obligations de droit communautaire.

Comme la Commission l'a souligné à juste titre, nous pouvons nous référer à cet égard à votre jurisprudence dans des affaires qui avaient pour objet la constatation de manquements du traité. Il est remarquable, en effet, que vous ayez déjà pris plusieurs fois pour point de départ des thèses analogues et constaté que les obligations découlant du traité incombent aux États en tant que tels (affaire 8-70 — Rec. XVI, p. 96), que la responsabilité d'un État membre au regard de l'article 169 est engagée, quel que soit l'organe de l'État dont l'action ou l'inaction est à l'origine du manquement (affaire 77-69 — Rec. XVI, p. 237; affaire 8-70, Rec. XVI, p. 961 et s.).

Nous estimons en conséquence, et c'est là aussi l'avis unanime des parties à l'instance (les demanderesses au principal disent, elles aussi, à juste titre, qu'il s'agit d'un problème de droit national), que vous aurez, Messieurs, à répondre par la négative à la première question en précisant que le droit communautaire ne fait pas obligation aux Ëtats membres de ne déléguer à certains organes nationaux le soin d'exécuter les obligations qui leur incombent autrement que par voie de dispositions nationales explicites.

2. 

Par sa deuxième question, la juridiction demanderesse vous demande de préciser la notion de «restrictions quantitatives à l'importation et mesures d'effet équivalent», qui est formulée de manière à peu près analogue dans plusieurs articles du traité (au demeurant aussi pour ce qui est de l'exportation) ainsi que dans certains règlements communautaires et notamment dans l'article 1 du règlement no 2513/69. Le College van Beroep aimerait savoir, sous ce rapport, si la notion doit être entendue en ce sens qu'elle vise également les réglementations nationales interdisant l'importation et l'exportation sans licence, qui ne sont toutefois pas appliquées en réalité, soit parce que la loi prévoit des exemptions de l'interdiction, soit parce que la licence est toujours délivrée chaque fois que la demande en est faite (il s'agit dans ce cas de l'application du système dit «toutes licences accordées»).

Les parties à l'instance ont répondu à ces questions de manière divergente. Le gouvernement néerlandais estime, pour sa part, que ce qui seul importe, c'est l'application effective d'un système de licences national et les effets qui en découlent. Ce qui compte notamment, à son estime, c'est le fait de savoir si la loi prévoit explicitement des exceptions au système. En revanche, les demanderesses au principal sont d'avis que l'application effective n'est pas le critère déterminant. Il est sans importance aussi, selon elles, que des règlements de rang inférieur consentent des exceptions temporaires au système de licences, car les États membres ont perdu tous pouvoirs dans ce domaine. La Commission, enfin, a exposé dans un long développement une conception relativement nuancée. Il semble donc qu'il n'est pas aussi aisé de répondre à cette question qu'à la première.

Suivant en cela la Commission, nous pouvons considérer tout d'abord que la même notion se trouve à la base de tous les articles du traité et des règlements cités par le College van Beroep, puisque la formule utilisée est partout identique (à l'exception cependant de celle figurant dans le texte de l'article 32 du traité, où le terme «contingent» apparaît comme l'expression classique d'une politique d'importation restrictive). Nous ne pouvons dès lors rien tirer pour l'instant du fait que c'est le sens que revêt la notion dans l'article 1 du règlement no 2513/69 qui seul importe pour résoudre les litiges au principal, lesquels ont trait à la situation juridique existant à partir du 1er mars 1970 ainsi qu'aux importations en provenance de pays tiers.

Il est relativement aise de découvrir le sens général de la notion de «restrictions quantitatives à l'importation». Celle-ci figure, en effet, dans le «Code de libération» de l'Organisation européenne de coopération économique ainsi que dans l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). D'après ces textes, l'expression vise toutes les mesures nationales qui excluent l'importation d'un produit de façon directe, totalement ou partiellement, sur la base non pas de caractéristiques techniques (lesquelles jouent également un rôle en matière d'écoulement des produits nationaux), mais exclusivement en raison du nombre ou de la quantité des produits en cause. Quant à la notion de«mesures d'effet équivalent», qui constitue le complément nécessaire de celle de«restrictions quantitatives à l'importation», les principes que vous avez dégagés en matière de«taxes d'effet équivalent à celui des droits de douane», dans les affaires 2 et 3-62, 90 et 91-63, 10-65 et 52 et 55-65 (Rec. VIII, 819; Rec. X, 1219; Rec. XI/2, 602; Rec. XII, 228), nous fournissent des indications précieuses pour établir sa définition, comme la Commission l'a souligné à juste titre. Il en résulte que cette notion complémentaire marque le dessein des auteurs du traité«de prohiber non seulement les mesures ostensiblement revêtues de la forme douanière classique, mais encore toutes celles qui, présentées sous d'autres appellations, ou introduites par le biais d'autres procédés, aboutiraient aux mêmes résultats discriminatoires ou protecteurs que les droits de douane» (affaires jointes 2 et 3-62 — Rec. VIII, 827). Nous pouvons admettre que la notion de «mesures d'effet équivalent à des restrictions quantitatives à l'importation» procède de la même intention et que le critère déterminant en l'espèce, c'est la comparabilité des effets. De telles mesures existent donc, dès lors que les importations se trouvent exclues en tout ou en partie, et cela en raison du nombre et de la quantité des marchandises à importer, dès lors qu'il existe un obstacle indirect aux importations qui rend leur réalisation plus difficile ou plus onéreuse que l'écoulement des produits nationaux comparables. Il nous faut toutefois faire cette restriction que se trouvent exclues, de toute évidence. les mesures visées par des dispositions particulières du traité (par exemple par les dispositions relatives aux droits de douane, aux taxes et aux aides). Nous devons écarter aussi les mesures qui, bien qu'ayant par définition un effet restrictif, sont néanmoins compatibles avec le traité, parce que leur adoption se situe dans le domaine de la compétence retenue des États membres. Nous entendons par là notamment certaines réglementations en matière d'échanges et l'interdiction de la vente de produits présentant certaines caractéristiques, qui leur est concomitante et frappe dans une mesure identique tant les produits indigènes qu'étrangers. Dans ce cas, l'effet restrictif pour l'importation provient, en effet, de la disparité des réglementations nationales et le seul remède à apporter à cette situation est de procéder à un rapprochement des législations en cause, conformément à l'article 100 du traité CEE. Enfin, nous ferons aussi une exception en faveur des réglementations en matière de dédouanement, lesquelles resteront nécessaires aussi longtemps que les frontières d'État conserveront leur importance. Ces exceptions appellent à leur tour une nouvelle restriction (et nous suivons encore la Commission sur ce point). Il importe de souligner, en effet, que les effets restrictifs inhérents aux mesures nationales ne sont compatibles avec les règles du traité que pour autant qu'ils sont indispensables à la réalisation des objectifs visés par ces mesures.

Sur la base de ces considérations de principe, nous croyons pouvoir affirmer avec certitude qu'une réglementation du genre de celle que les Pays-Bas ont instaurée en 1963, donc une interdiction d'importer sans licence, ne constitue pas une restriction quantitative à l'importation ou mesure d'effet équivalent, dès lors que des dispositions générales et abstraites prévoient des exemptions de l'obligation de licence. Nous pensons pouvoir dire qu'il en est ainsi même lorsque la réglementation prévoyant les dispositions d'exception constitue une norme d'exécution de rang subalterne; il suffit que l'efficacité de celle-ci ne puisse être révoquée en doute en vertu de la législation nationale et que, conséquemment, le système des licences ne puisse trouver application. Tel paraît être le cas pour la décision I de 1968 relative à la libération des échanges de produits agricoles CEE, précédemment citée (cette question doit évidemment être tranchée en dernier ressort par la juridiction demanderesse). Nous avons ainsi répondu partiellement à la deuxième question et nous croyons même pouvoir affirmer que la conclusion à laquelle nous sommes parvenu suffit au dénouement du litige principal, puisque, de toute évidence, la décision de libération précitée a commencé de sortir ses effets dès le 1er novembre 1968 pour les importations de pommes en provenance de pays tiers.

Si l'on veut néanmoins répondre à l'autre partie de la question, si l'on désire donc examiner s'il y a restriction quantitative à l'importation au cas où la licence est toujours délivrée chaque fois que la demande en est faite (c'est-à-dire en cas d'application du système dit «toutes licences accordées»), cette démarche appelle encore les observations suivantes. La Commission aimerait distinguer ici entre deux cas. Dans l'hypothèse où la licence est toujours délivrée en fait seulement, on ne saurait, selon elle, dénier tout caractère restrictif au système de licences, étant donné que le seul élément déterminant en l'espèce, c'est l'effet potentiel de la réglementation. En revanche, soutient encore la Commission, lorsqu'il est expressément prévu que les licences doivent toujours être accordées, on ne saurait supposer que les importations se trouvent directement entravées, mais tout au plus que la réglementation considérée constitue une mesure d'effet équivalent. En ce qui nous concerne, nous ne voyons pas vraiment la nécessité d'opérer une telle différenciation. Nous ne saisissons pas par quelle démarche intellectuelle il est possible de déduire de l'article 33, paragraphe 4, du traité CEE, aux termes duquel les contingents non utilisés doivent être supprimés, l'idée que l'élément déterminant en l'espèce réside dans l'effet potentiel de la mesure incriminée, dans la restriction potentielle des importations. Nous pensons que l'injonction contenue dans cette disposition peut s'expliquer par le fait qu'il n'était pas à exclure que de véritables restrictions à l'importation fussent réinstaurées à l'avenir; une telle situation n'est toutefois pas à craindre lorsque les licences sont délivrées suivant une pratique constante et effective. Nous croyons, par conséquent, que pour répondre à la question concernant l'existence de restrictions à l'importation, il faut non pas s'attacher aux effets potentiels de la mesure nationale, mais, au contraire, prendre en considération ses seuls effets réels. La jurisprudence en matière de perception de taxes d'effet équivalant aux droits de douane nous fournit un argument majeur à cet égard. En outre, il faut également tenir compte du fait que la décision de 1968, portant transfert de certaines attributions prévues par la loi réglementant les importations et les exportations, faisait explicitement obligation au«Produktschap» de respecter le droit communautaire, si bien que de cette manière, donc sans injonction explicite au plan national d'accorder les licences en tout état de cause, une pratique sûre et uniforme en ce sens était garantie par l'État membre en cause.

Si nous recherchons à partir de ces éléments de solution comment il convient d'apprécier, au regard des règles du droit communautaire applicables en la matière, une interdiction d'importer sans licence, corrigée par le fait que la licence est toujours accordée, nous aboutirons à ce résultat que la mesure possède sans nul doute un caractère restrictif, dès lors que la licence est délivrée avec retard ou que sa délivrance est assortie de conditions. En revanche, est conforme au traité un système dans lequel les licences pour les importations en provenance de pays tiers sont accordées automatiquement et sans délai, peu importe que les importateurs soient astreints à l'accomplissement de formalités administratives ; les formalités de dédouanement sont, en effet, un élément indispensable du commerce international. Pour en revenir aux considérations de la Commission dont nous avons fait état précédemment, nous dirons que les circonstances justifient incontestablement le maintien au plan national d'un système de licences permettant de surveiller en permanence l'évolution des importations, et cela eu égard notamment au fait que l'article 3 du règlement no 2514/69 autorise les États membres à prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde (par exemple à suspendre les importations). On ne saurait donc guère soutenir que la mesure adoptée en l'occurrence par les Pays-Bas constitue une restriction quantitative à l'importation ou une mesure d'effet équivalent.

Il ne subsiste par conséquent plus aucun doute, Messieurs, sur la réponse complémentaire qu'il vous faudrait donner à la deuxième question, si tant est que vous estimiez indispensable d'y répondre intégralement.

3. 

Nous vous proposons de répondre comme suit aux questions qui vous sont posées par le College van Beroep ;