Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 8 mars 1972. # Günter Henck contre Hauptzollamt Emden. # Demande de décision préjudicielle: Finanzgericht Hamburg - Allemagne. # Mélanges fourragers. # Affaire 36-71.

a)

sous la position 11.01 du tarif douanier commun,

b)

sous la position 11.02 du tarif douanier commun,

c)

sous la position 23.07 du tarif douanier commun ?

a)

soit

b)

a)

Ceux-ci concernent surtout la question no 3. La demanderesse estime que, tendant à faire établir quel doit être le classement tarifaire de deux produits désignés avec précision, cette question vise en réalité l'application du droit au cas d'espèce. Et elle relève qu'il est interdit à la Cour d'aller aussi loin dans le cadre d'une instance au titre de l'article 177 du traité.

Nous ne pouvons que lui donner raison sur ce point. — Il est exact que, lorsque la Cour est saisie d'une demande de décision à titre préjudiciel, il ne lui appartient pas de statuer sur le classement tarifaire de produits nettement spécifiés. Elle n'a d'autre pouvoir, en effet, que de fournir une interprétation générale en vue d'aider le juge national à appliquer le tarif douanier. Dans la présente affaire, c'est en répondant aux deux premières questions que la Cour fournira cette interprétation générale en ce qui concerne la position 23.07 du tarif. A cet égard, c'est notamment l'examen de la deuxième question qui fera apparaître dans quelle mesure il est possible d'énoncer des précisions quant à la composition des produits en cause. Mais tout ce qui va au-delà de cet effort d'interprétation est œuvre d'application de la règle de droit aux faits de l'espèce (Subsumtion) et relève dès lors de la compétence du juge national.

Force est dès lors d'affirmer. Messieurs, que, telle qu'elle est posée, la troisième question ne saurait être regardée comme une demande d'interprétation que la juridiction nationale est en droit de vous adresser.

b)

A propos des questions 2, a, et 2, b, la demanderesse au principal fait valoir que, dans la mesure où elles concernent des produits autres que le maïs et le sorgho, leur solution n'est pas nécessaire pour pouvoir trancher le litige.

La encore, c'est une observation a laquelle nous ne pourrons que souscrire, compte tenu des faits de l'espèce tels qu'ils sont exposés dans l'ordonnance de renvoi. — En effet, il ne saurait être question pour le juge national de chercher à obtenir une interprétation générale des positions tarifaires qu'il mentionne; la seule chose qu'il peut vous demander, c'est de les interpréter au regard de certains produits déterminés, en cause dans le litige dont il est saisi. Cette constatation ne devra cependant pas vous amener à déclarer que les points a et b de la question no 2 sont partiellement irrecevables. En réalité, il s'agit seulement de restreindre la portée des questions en fonction des faits portés à votre connaissance et de la ramener dans des limites correspondant aux intentions probables de la juridiction qui vous interroge. Pour notre part, cet obstacle ne nous paraissant pas insurmontable, c'est ainsi que nous procéderons, et nous ne prendrons dès lors position sur les points a et b de la 2e question que pour autant que leur solution présente de l'intérêt pour la décision à rendre par le juge national.

a)

Avant tout, nous devons examiner ici un problème général d'interprétation, qui est de savoir s'il est permis de prendre en considération les exigences des organisations de marché pour résoudre ces questions de délimitation entre positions du tarif douanier. Dans plusieurs arrêts déjà, vous avez affirmé qu'une telle méthode est défendable. La demanderesse au principal, estimant toutefois qu'il ne vous est pas permis d'y recourir, vous demande avec insistance d'y renoncer à l'avenir. — A l'appui de sa thèse, elle fait valoir que les règlements agricoles renvoient purement et simplement au tarif douanier commun, qui, à son tour, s'appuie sur la nomenclature de Bruxelles. Elle en déduit que les milieux économiques intéressés étaient en droit de croire que les positions tarifaires auxquelles il avait ainsi été fait référence ne se verraient pas attribuer une signification différente de celle qui leur était communément reconnue au sein des États signataires de la convention de Bruxelles. Elle prétend en tout cas qu'il ne saurait être question de faire entrer dans le champ d'application des organisations des marchés agricoles, par voie d'interprétation, des produits dont il n'apparaît pas clairement que le législateur a entendu les y englober.

Que faut-il penser de ce raisonnement et de l'appel pressant que l'importatrice adresse à la Cour pour lui demander d'abandonner la méthode d'interprétation qu'elle a adoptée jusqu'à présent ? — Il est exact que le tarif douanier commun, auquel les règlements agricoles se réfèrent, s'appuie sur la nomenclature établie par la convention de Bruxelles du 15 décembre 1950 sur la nomenclature pour la classification des marchandises dans les tarifs douaniers. Il est certain également qu'il ne saurait être question de modifier par voie d'interprétation la portée des positions principales de cette nomenclature dans le cadre de la Communauté. Nous avons cependant l'impression que la méthode préconisée par la jurisprudence de la Cour ne tend nullement à aboutir à tel résultat. Il apparaît que les arrêts, dans lesquels la Cour a fait mention du principe d'interprétation incriminé par la demanderesse ou dans lesquels elle en a consacré l'application, partaient de cette constatation qu'étant nécessairement formulées en termes généraux, les désignations de marchandises figurant dans le tarif douanier commun laissent une certaine marge d'interprétation. D'autre part, force est d'observer qu'il n'y a pas parfaite unanimité pour l'interprétation de la nomenclature du tarif douanier, car il existe des divergences tant dans les habitudes que dans les lois économiques des États signataires de la convention de Bruxelles, et il est évident qu'elles jouent un rôle pour l'application de cette nomenclature. Et un domaine où de nombreux problèmes surgissent, c'est notamment celui des produits nouveaux qui ne cessent de faire leur apparition, toute spécialement, semble-t-il, dans le secteur de la transformation des céréales, et cela peut-être bien à cause de l'existence des règles d'organisation de marché établies dans la Communauté. Or, lorsque, compte tenu de cette situation, on exige qu'en vue de classer correctement les marchandises, on prenne en considération le contexte juridique dans lequel se place la position tarifaire, contexte qui englobe certainement aussi les intérêts de l'organisation de marché, cela ne revient en somme qu'à préconiser l'application d'une méthode d'interprétation tout à fait courante. En réalité, il s'agit simplement, lorsque des problèmes de délimitation sont à résoudre, d'aller, le cas échéant, compte tenu de l'existence d'une marge d'interprétation tout comme de certaines exigences communautaires, jusqu'à la limite de ce que permet le contenu objectif d'une position tarifaire. Et on ne saurait prétendre que cette méthode aboutit à méconnaître le principe de la confiance légitime des intéressés. Premièrement, en effet, tous les intéressés savent dans quel contexte se placent les positions tarifaires en cause (quels sont, en d'autres termes, les objectifs politiques en jeu) ; deuxièmement, il est impossible, à propos de produits entièrement nouveaux, de parler de pratique internationale bien arrêtée qui aurait été adoptée en matière de tarification pendant de nombreuses années et qu'il importerait de prendre en considération. Enfin, il n'est pas davantage possible d'affirmer qu'en se livrant à cette interprétation, la Cour se substitue au législateur. En réalité, tout comme dans d'autres cas dans lesquels il y a doute ou dans lesquels il apparaît que la loi présente des lacunes, la Cour ne fait, en adoptant cette méthode, qu'essayer de découvrir les intentions probables du législateur. Or, contrairement à ce que croit la demanderesse, dans le cadre des litiges en matière de classement tarifaire, cela ne présuppose nullement, pour qu'on puisse aboutir à un résultat déterminé et lorsqu'il apparaît avec la certitude nécessaire que celui-ci correspond à l'intention du législateur, qu'il existe une clause générale aux termes de laquelle l'application de la position litigieuse doit s'étendre aux marchandises comparables. Aussi estimons-nous qu'en fin de compte rien ne peut s'opposer à l'application de la méthode d'interprétation critiquée par la demanderesse au principal et vous proposons-nous dès lors d'y recourir au besoin cette fois-ci encore.

b)

Si nous examinons maintenant ce qu'il en est de la position 11.01, nous pourrons, reprenant des constatations déjà faites par la Cour dans d'autres affaires, reconnaître que le contexte dans lequel elle est placée indique qu'elle vise les produits résultant d'une opération déterminée de mouture des céréales. Au surplus, il est certain que le classement d'une marchandise dans cette position ne saurait être affecté par le fait qu'elle a subi certaines opérations de transformation, dès lors qu'après ces opérations, le produit transformé contient les composants essentiels du produit de base dans des proportions correspondant aux fluctuations normales des teneurs en ces composants, telles que ledit produit de base les présente à l'état naturel. Cela signifie notamment que le classement tarifaire de la marchandise n'est pas affecté par l'extraction de quantités minimes de certains éléments constitutifs (Voir arrêt 12-71 du 14 juillet 1971 [préj. Henck — grains concasses de mais], Recueil 1971, p. 743 et suiv.). — Compte tenu, toutefois, des importantes fluctuations que semblent présenter les proportions des éléments composant les produits de base, nous ne croyons pas devoir citer de chiffres. C'est à la juridiction nationale qu'il appartient de faire les constatations nécessaires à cet égard, en recourant, le cas échéant, à un expert. Lorsque là marchandise fait l'objet d'une extraction de quantités importantes de ses composants essentiels, une des questions qui se posent est de savoir si ce qui subsiste de la marchandise ne constitue plus que ce que le tarif appelle des résidus, des déchets. Là encore, en ce qui concerne l'extraction d'amidon et la délimitation à opérer par rapport à la position 23.03, nous pouvons nous référer à certaines affirmations importantes contenues dans votre jurisprudence. Il en ressort qu'on n'est en présence de véritables résidus au sens de la position 23.03 que dans le cas où le produit de base a fait l'objet d'une extraction de toute la quantité d'amidon qu'il est possible d'en extraire d'une manière économiquement rationnelle en recourant à des procédés modernes (Voir arrêts 72 et 74-69 du 18 juin 1970 [préj. Bremer Handelsgesellschaft et Krohn — farines de manioc] et 12 et 14-71 du 14 juillet 1971, Recueil 1970, p. 427 et suiv. et p. 451 et suiv., et Recueil 1971, p. 743 et suiv. et p. 779 et suiv.). Cela revient à dire que le critère essentiel, c'est la teneur en amidon, élément en fonction duquel se détermine, semble-t-il, aussi la valeur nutritive. Mais ici non plus, nous ne croyons pas qu'il convienne de mentionner des pourcentages, puisque c'est encore un point sur lequel il ne semble pas y avoir unanimité entre les divers intéressés. Il s'agit d'éléments qui devront, eux aussi, être déterminés par la juridiction nationale, laquelle devra, semble-t-il, tenir compte du fait que le gluten subsistant après l'obtention de l'amidon présente des teneurs en amidon égales à celles qu'accusent également certains aliments très riches pour animaux. — Pour le surplus, la seule observation que nous croyions encore pouvoir ajouter, c'est que les considérations par lesquelles la demanderesse tente de faire admettre, que pour opérer la délimination qui nous occupe, il faut également avoir égard à la teneur en cendres ne sauraient entraîner la conviction. C'est vainement qu'elle a cherché à cet égard à tirer argument des taux de prélèvement fixés respectivement pour les sons et pour les farines, étant donné qu'il s'agit là d'un problème de délimitation tout différent et que le son est toujours soumis aux prélèvements, les sons riches en amidon étant même frappés de prélèvements très élevés. Aussi est-il certainement exclu que le marché communautaire des aliments pour animaux puisse être perturbé. Observons, en outre, que la teneur en cendres semble se prêter facilement à des manipulations et qu'elle ne saurait dès lors constituer un critère permettant de déterminer avec certitude si on se trouve en présence d'un véritable résidu de l'extraction d'amidon.

Les principes que nous avons dégagés à propos de la délimitation entre les produits de la minoterie visés à la position 11.01 et les résidus de l'extraction d'amidon valent également pour la délimitation à opérer par rapport aux résidus de l'extraction d'huile de maïs visés à la position 23.04. A cet égard, il importe d'observer que l'huile se trouve principalement dans le germe du maïs; en revanche, encore que la demanderesse ait signalé que les procédés modernes de culture aboutissent à ce que les grains en contiennent également, il semble bien qu'ils n'en présentent que des pourcentages très minimes. — Lorsque l'huile est extraite des germes de maïs, on ne saurait évidemment voir de véritables résidus au sens de la position 23.04 ni dans les grains de maïs dégermés, ni dans les produits obtenus par mouture à partir de ces grains. En réalité (cela a déjà été établi à l'occasion d'autres affaires), il s'agit là de produits de la minoterie, tels qu'ils sont visés aux positions 11.01 et 11.02, puisque les produits en question sont comparables à ces derniers quant à leur composition, quant à l'usage auquel ils sont destinés et quant à leur valeur commerciale. On ne peut considérer comme résidu proprement dit que ce qui subsiste comme véritable déchet à partir des constituants nécessaires pour l'extraction d'huile lorsqu'il est fait usage de méthodes modernes d'extraction. A cet égard, il est évident que le critère décisif réside dans la teneur en huile, laquelle fluctue, semble-t-il, en fonction du procédé utilisé (pressage ou autres méthodes d'extraction). En outre (comme la Commission a eu raison de le faire observer), il semble aussi qu'une forte proportion de tissus embryonnaires soit un élément caractéristique pour identifier ces résidus. Pour ce qui est de la teneur en amidon, il semble qu'elle varie (de même, apparemment, que la teneur en huile des résidus) selon que le dégermage se fait par le procédé humide, les germes de maïs étant détachés par trempage, ou par un procédé à sec, auquel cas des fragments du grain sont détachés en même temps que les germes, ce qui influence évidemment la teneur en amidon. — Mais une fois de plus, l'absence d'unanimité entre les divers intéressés nous met dans l'impossibilité de citer des chiffres précis. Là aussi, il s'agit d'éléments qui devront être établis par le juge national, lequel devra principalement prendre en considération les méthodes couramment utilisées pour l'extraction d'huile.

Ajoutons encore que, si, en utilisant des méthodes autres que celles dont nous avons parlé jusqu'à présent, on extrait également l'huile contenue dans le grain, si (pour reprendre les termes de la demanderesse) on inclut la totalité du grain dans le processus d'extraction d'huile, il est évident, compte tenu de ce que nous avons déjà eu l'occasion d'indiquer au sujet des composants essentiels du grain de maïs, et notamment de sa faible teneur en huile, qu'on ne saurait voir des déchets au sens de la position 23.04 dans ce qui subsiste après la mise en œuvre d'un procédé de fabrication de ce genre. En réalité, ce sont en somme les exigences de l'organisation de marché qui conduisent à classer un tel résidu dans une des positions du chapitre relatif aux produits de la minoterie, puisque c'est aux produits de ce chapitre qu'il est comparable quant à sa composition, quant à ses possibilités d'utilisation et quant à sa valeur commerciale.

Compte tenu des termes nécessairement généraux et abstraits dans lesquels il convient de se cantonner dans le cadre de la procédure au titre de l'article 177 du traité, nous ne croyons pas qu'il soit possible de formuler d'autres précisions quant à l'interprétation de la position 11.01 et à sa délimination par rapport aux positions visant les résidus.

c)

C'est d'ailleurs aux mêmes considérations que nous pouvons nous référer en ce concerne la délimitation à opérer entre la position 11.02 et les positions relatives aux résidus de l'extraction d'amidon et de l'extraction d'huile. Et s'il en est ainsi, c'est parce que, selon les notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles, la distinction entre les produits visés à la position 11.01 et les produits visés à la position 11.02 n'a trait qu'à leur structure (farines, d'une part — gruaux, etc., d'autre part) et n'est pas fonction de leur composition. Aussi n'aurons-nous rien à ajouter à propos de la position 11.02 du tarif douanier.

d)

La tâche est un peu moins facile lorsqu'il s'agit de répondre à la sous-question c, par laquelle le «Finanzgericht» vous demande à quels critères de fait doit répondre la composition des préparations fourragères visées à la position 23.07, lorsque celles-ci contiennent des produits qui entraient dans le champ d'application du règlement no 19/62. En effet, comme nous l'avons déjà signalé, les produits recouverts par cette position sont très nombreux. Il ne saurait dès lors être question ici de fournir une définition exhaustive; nous ne pourrons que fournir certains indices, mettre en lumière certains aspects qui doivent permettre au juge national de découvrir la solution du litige dont il est saisi.

Un premier point à retenir, c'est que le terme «préparations» ne doit pas nécessairement être compris dans le sens de «mélanges». Telle est la conclusion à laquelle (à bon droit, nous semble-t-il) le gouvernement allemand a abouti en partant d'autres positions tarifaires (les positions 16.04 et 20.06), dans lesquelles il semble bien que le terme «préparations» vise d'une manière tout à fait générale un processus de transformation (Verarbeitungsvorgang). Cela veut dire qu'on peut également parler de préparation lorsqu'on a affaire à un produit transformé (Verarbeitungserzeugnis), à condition toutefois que l'opération subie par la marchandise aille plus loin que ce que permet une position déterminée du tarif, à condition, autrement dit, que l'opération de transformation atteigne un certain degré d'intensité. Lorsqu'en effet, on n'est en présence que d'un processus simple de transformation, les principes généraux régissant l'interprétation de la nomenclature du tarif douanier prévoient que la marchandise qui en a fait l'objet reste classée dans la position initialement prévue pour elle. Il est intéressant de noter à cet égard que les notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles relatives à la position 23.07 en excluent expressément des marchandises qui ont fait l'objet d'un simple pressage. En outre, selon les déclarations du gouvernement allemand, des exemples tirés de la pratique suivie par le Conseil de coopération douanière de Bruxelles démontrent qu'il n'y a pas que des mélanges qui soient considérés comme des préparations au sens de la position 23.07, mais qu'ont également été classés sous cette position certains produits transformés (par exemple, les déchets de pain moulus impropres à l'alimentation humaine et les produits dits solubles résultant de la transformation des poissons). A cet égard, toutefois (compte tenu des prévisions spéciales des positions 23.03 et 23.04), il ne faut pas qu'il s'agisse simplement de résidus et de déchets provenant d'une opération de transformation portant sur des produits qui relèvent d'une seule et même position tarifaire. En pareil cas, en effet, il ne pourrait être question d'appliquer la position 23.07 que si les déchets avaient fait l'objet d'une addition d'une autre substance, de mélasse par exemple (opération qui est, semble-t-il, fréquemment pratiquée en vue d'une utilisation rationnelle de ces déchets).

Dans la mesure ou la position 23.07 concerne les mélanges, il convient de relever ensuite que la définition de cette position n'indique nullement qu'il doit s'agir de mélanges de produits relevant de différentes positions tarifaires. Sur ce point-là aussi, le gouvernement fédéral invoque certains avis de classement du Conseil de coopération douanière qui vont dans ce sens. Étant donné que, selon votre jurisprudence, les éclaircissements fournis par ces avis peuvent être pris en considération dans le cadre du droit communautaire pour résoudre les problèmes de classement tarifaire, la juridiction nationale devrait donc examiner ce qu'il en est à cet égard. Notons cependant qu'il ne serait pas raisonnable d'englober dans le régime des prélèvements, par le biais de la position 23.07, un mélange de produits qui ne sont pas visés comme tels par les règles de l'organisation des marchés. Nous croyons aussi que, pour apprécier les mélanges, il est justifié de négliger ce qui constitue les simples impuretés des céréales, de même que les substances ajoutées en faibles quantités, du moins quand ce n'est pas à cause de leur efficacité spéciale (comme dans le cas des vitamines) qu'elles sont utilisées en faible quantité. — Mais, encore une fois, il ne paraît pas possible de citer des pourcentages. Même à propos de la mélasse et du fait que les notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles se bornent à dire que les préparations fourragères mélassées au sens de la position 23.07 contiennent en général une proportion de mélasse supérieure à 10 % en poids, on ne saurait exclure que des pourcentages inférieurs puissent suffire à justifier le classement du produit sous la position 23.07. Le seul cas dans lequel la mélasse ne doit pas être prise en considération dans le présent contexte, c'est celui où elle est utilisée comme simple liant«ne dépassant pas généralement 3 % en poids» (selon les termes mêmes de la note a) figurant à la fin des notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles relatives à la position 23.07).

Les observations qui précèdent nous paraissent, Messieurs, constituer l'essentiel des règles qui peuvent être dégagées pour l'interprétation de la position 23.07 au regard des espèces soumises à la juridiction qui vous interroge. La seule observation que nous pourrions encore ajouter, c'est que, selon les principes affirmés dans votre jurisprudence, il peut également être important de déterminer si un produit ne doit pas se voir attribuer le même classement tarifaire que les aliments préparés pour animaux tels qu'on les rencontre habituellement dans le commerce, parce qu'il leur est comparable par sa composition, par ses possibilités d'utilisation et par sa valeur commerciale. — Tels sont les indices qui doivent, croyons-nous, permettre au juge national de résoudre les problèmes de tarification soulevés dans le litige qu'il est appelé à trancher.

a)

Le classement d'une marchandise sous la position 23.07 du tarif douanier commun est avant tout déterminé par les caractéristiques objectives qu'elle présente. En revanche, son mode de production ou d'obtention, et notamment la question de savoir s'il s'agit d'un mélange intentionnel ou d'un mélange non intentionnel, sont en général sans intérêt.

b)

Les éléments dégagés à propos des critères de fait auxquels doit répondre la composition des marchandises pour qu'elles puissent être classées sous les positions 11.01, 11.02 et 23.07 du tarif douanier commun et à propos des critères de délimitation par rapport aux positions 23.03 et 23.04 ne sauraient être résumés en une formule brève. Nous nous permettons, à cet égard, de renvoyer aux considérations figurant dans le corps de notre exposé.

c)

Tendant à l'application du droit au cas d'espèce, la question no 3 n'est pas recevable. Le problème de classement tarifaire qu'elle soulève doit être résolu en fonction des réponses données aux deux premières questions.