Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 30 novembre 1971. # Schleswig-Holsteinische landwirtschaftliche Hauptgenossenschaft eGmbH contre Hauptzollamt Itzehoe. # Demande de décision préjudicielle: Finanzgericht Hamburg - Allemagne. # Jour d'importation. # Affaire 35-71.

1)

La dette au titre du prélèvement est calculée en fonction du taux de prélèvement en vigueur le jour de l'importation.

2)

La règle énoncée sous 1, ne s'applique pas dans le cas où le taux à appliquer pour le cacul de la dette au titre du prélèvement est fixé dans le certificat d'importation … En pareil cas, la dette au titre du prélèvement est calculée en fonction du taux qui, pour le mois d'importation considéré, a été fixé dans le certificat d'importation …

3)

Est considéré comme jour de l'importation au sens de l'alinéa 1 (la règle valant également pour la détermination du mois d'importation au sens de l'alinéa 2) le jour à partir duquel est déposée et prend effet une demande de dédouanement de la marchandise en vue de sa mise en consommation ou de son admission à un régime spécial au titre du prélèvement…

4)

Le taux de prélèvement à appliquer aux marchandises sortant d'un entrepôt sous régime de suspension du paiement du prélèvement est le taux en vigueur le jour de la sortie de l'entrepôt. Lorsque le taux de prélèvement est fixé dans le certificat d'importation (alinéa 2), les marchandises sorties de l'entrpôt sont censées, aux fins de l'application de ce taux, avoir été importées au cours du mois de leur sortie de l'entrepôt; dans le cas où il n'a pas été fixé de taux de prélèvement pour le mois de la sortie de l'entrepôt, le taux de prélèvement à appliquer est le taux en vigueur le jour de la sortie de l'entrepôt.

I —

II —

1. 

Le premier groupe de questions porte sur le point de savoir quelle est, au regard des opérations d'importation pour lesquelles les marchandises passent par des entrepôts sous régime de suspension du paiement du prélèvement, l'interprétation qu'il convient de donner de l'expression «jour de l'importation» figurant à l'article 15, paragraphe 1, du règlement no 120/67. Il s'agit de déterminer si, dans ce cas, c'est le jour de la sortie de l'entrepôt qui peut être considéré comme étant le jour de l'importation.

La notion de jour de l'importation n'étant définie ni dans le règlement de base qui a établi l'organisation des marchés des céréales ni dans les règlements pris pour son exécution, la première question que nous pourrions nous poser, c'est de savoir s'il faut vraiment en rechercher une définition communautaire ou si, au contraire, le soin de délimiter cette notion a été abandonné au législateur national. Cette dernière thèse peut se réclamer de certaines indications figurant dans le mémoire du gouvernement fédéral (lesquelles s'étendent d'ailleurs à la notion d'opération d'importation, sur laquelle le juge national vous interroge par sa deuxième question). Mais ledit gouvernement fédéral a souligné, d'autre part, qu'il était interdit au législateur national d'arrêter des règles affectant la portée du règlement no 120/67 et il a rappelé que, pour délimiter la notion en cause, il importait de tenir compte des finalités du régime des prélèvements. Aussi, dans les observations qu'il a développées à la barre, a-t-il nettement rejeté l'hypothèse d'une compétence des États membres pour définir la notion de «jour de l'importation». Cette opinion est partagée par la demanderesse au principal et par la Commission, et il faut reconnaître qu'elle peut s'appuyer sur des raisons de poids.

C'est à bon droit que toutes les observations qui vous ont été soumises rappellent les arrêts dans lesquels vous avez souligné qu'en matière de tarif des droits d'entrée, les États membres ne sont pas en droit d'arrêter des règles d'exécution qui affectent la portée des notions de droit communautaire ( 2 ). Dans le cadre des organisations des marchés agricoles, ce principe vaut également pour les règles de la procédure douanière ( 3 ). Pour ce qui est du règlement no 120/67, il convient, dans le présent contexte, de ne pas perdre de vue que ce règlement a établi l'organisation définitive des marchés dans le secteur des céréales et que, combiné avec les règlements arrêtés pour son exécution, il contient une réglementation très détaillée de toutes les situations qui peuvent se présenter sur le marché. Il en résulte que toutes les mesures de nature à affecter la structure du marché relèvent désormais de la Communauté. Parmi les instruments dont celle-ci dispose, c'est surtout le prélèvement qui a fait l'objet d'une réglementation pousée jusque dans les moindres détails. En vue de permettre de tenir compte des fluctuations des cours mondiaux, la Commission procède quotidiennement à une révision des prélèvements, les taux qu'elle fixe prenant effet immédiatement. Il serait assurément peu compatible avec cet objectif d'abandonner aux États membres le soin de définir le jour de l'importation. Leur reconnaître ce droit équivaudrait, en effet, à admettre l'éventualité que ce jour soit fixé à des dates très différentes et que des marchandises mises en libre pratique dans la Communauté au même moment soient frappées de prélèvements dont les montants pourraient accuser de grands écarts. Il en va notamment ainsi pour les marchandises sous régime d'entrepôt, c'est-à-dire à l'égard des importations pour lesquelles les marchandises passent par des entrepôts et pour lesquelles plusieurs années peuvent s'écouler avant que la marchandise ne soit dédouanée pour être mise en consommation sur le marché (ce dédouanement pouvant n'avoir lieu qu'au bout de cinq ans, selon la directive du Conseil actuellement en vigueur en matière d'entrepôts). Si, en pareil cas, il était permis à l'un des États membres de considérer que le jour de l'importation, c'est le jour où la marchandise est placée en entrepôt, alors que, dans un autre État membre, ce serait le jour où elle est définitivement mise en libre pratique, cette disparité serait assurément incompatible avec le rôle que doivent jouer les prélèvements et qui est principalement d'assurer la stabilité du niveau des prix intérieurs. Aussi cette solution est-elle inacceptable. Force est dès lors d'admettre que l'expression «jour de l'importation» doit recevoir une définition communautaire uniforme, que (comme la Commission l'a souligné) cette notion se présente, à tout le moins dans ses éléments essentiels, sous les mêmes traits dans toute la Communauté.

Lorsqu'à partir de cette constation, on s'efforce d'éclairer ladite notion à la lumière de considérations de droit communautaire, il convient avant tout (comme la demanderesse l'a fait observer, elle aussi) de déterminer quelles sont les finalités de l'article 15, paragraphe 1, du règlement no 120/67, quel est, en d'autres termes, le rôle que ce texte est appelé à jouer dans le cadre des dispositions que l'organisation des marchés des céréales consacre aux prélèvements et aux importations. Comme nous l'avons rappelé il y a quelques instants, les prélèvements ont pour but de compenser les fluctuations des prix du marché mondial, en vue d'assurer la stabilité des prix sur le marché intérieur. Il ne fait pas de doute qu'il est conforme à cet objectif que leur montant soit fixé in concreto en fonction d'une date à laquelle la marchandise en cause influence le marché d'une manière décisive. Cette date est celle à laquelle il est certain que la marchandise parvient effectivement et définitivement sur le marché intérieur. La notion de «jour de l'importation» repose donc sur l'idée que, ce jour-là, la marchandise importée est définitivement mise en libre pratique, que l'opération d'importation ne peut plus être annulée. Dans le cas des marchandises stockées dans des entrepôts, cela peut être le jour où elles en sortent, pour autant qu'à cette date elles sont définitivement mises en consommation sur le marché. Il est évident que, selon la législation douanière allemande en vigueur en 1968, cette condition était remplie dans le cas des importations à l'occasion desquelles les marchandises passaient par des entrepôts sous régime de suspension du prélèvement. Sans doute, dans ce cas, les marchandises étaient-elles considérées comme mises en libre pratique au moment où elles étaient placées en entrepôt; mais il n'en reste pas moins qu'elles pouvaient être réexportées, auquel cas les droits d'entrée cessaient d'être exigibles, et c'est la raison pour laquelle il n'était procédé à la fixation définitive du prélèvement qu'au moment où la marchandise quittait l'entrepôt bénéficiant du régime de la suspension du paiement dû à ce titre. Au regard des problèmes soulevés dans l'instance au principal, nous pouvons dès lors, rejoignant la thèse défendue dans toutes les observations qui vous ont été présentées, retenir que c'est le jour où la marchandise sort de l'entrepôt sous régime de suspension du prélèvement qui doit être regardé comme étant le jour de l'importation. Cette conclusion qui s'impose à la seule lumière des considérations de principe dont nous venons de faire état, peut encore invoquer en sa faveur certains indices supplémentaires. Relevons en premier lieu le règlement no 119 de la Commission, du 4 août 1962 (JO 1962, p. 2017), «relatif aux dispositions transitoires applicables aux produits du secteur des céréales introduits avant le 30 juillet 1962 dans les entrepôts de la république fédérale d'Allemagne»«in ein Zollgutlager oder Zollaufschublager verbracht». Ce règlement dispose que, lorsque lesdits produits ont été placés dans un de ces entrepôts douaniers avant l'entrée en vigueur de la première organisation des marchés des céréales, ils sont censés avoir été «exportés et réimportés» et que c'est le jour du retrait de l'entrepôt qui est considéré comme «jour d'importation». Il importe d'observer ensuite qu'en appliquant le règlement no 120/67 aux importations à l'occasion desquelles les marchandises passaient par des entrepôts douaniers, les États membres semblent tous avoir toujours calculé le prélèvement en fonction de la date de sortie de l'entrepôt. C'est là, à coup sûr, un indice de poids, qui permet de penser que telle est également l'idée dont est parti le législateur communautaire.

Enfin, nous pouvons encore relever certains textes communautaires qui ont été adoptés et sont entrés en vigueur après les faits en cause.

Il s'agit en premier lieu, de la directive du Conseil du 4 mars 1969 (JO no L 58, p. 7) «concernant l'harmonisation des dispositions législatives réglementaires et administratives relatives au régime des entrepôts douaniers», qui est devenue obligatoire à compter du 1er octobre 1969. L'entrepôt sous régime de suspension du prélèvement anciennement prévu par le droit allemand, l'«Abschöpfungsaufschublager», paraît correspondre aux entrepôts douaniers visés par cette directive. A tout le moins peut-on affimer qu'il leur est assimilable du point de vue économique, puisque la législation allemande en vigueur à cette époque en matière de commerce extérieur permettait que les marchandises soient placées dans des entrepôts sous régime de suspension du prélèvement sans certificat d'importation, les marchandises n'étant, en réalité, mises en consommation qu'au moment de la sortie de l'entrepôt. Or, à l'égard des «entrepôts douaniers»«Zollager» qu'elle régit, ladite directive dispose que c'est au moment où les marchandises quittent l'entrepôt qu'elles sont mises en libre pratique (article 2) et elle prévoit que les prélèvements sont perçus en fonction des taux en vigueur à la date de sortie de l'entrepôt (article 10).

En second lieu, étant donné ses rapports étroits avec le régime des prélèvements, nous pouvons évoquer la notion d'importation, telle qu'elle est conçue dans le règlement no 1373/70 de la Commission, du 10 juillet 1970 (JO no L 158, p. 1), qui régit les certificats d'importation et est entré en vigueur le 1er janvier 1971. Comme vous le savez, le régime des certificats a pour but de permettre d'apprécier l'évolution du marché; en d'autres termes, il s'agit ici de garantir que l'importation implique la mise en consommation du produit sur le marché. Dans ces conditions, les certificats n'étant donc nécessaires que pour les produits qui sont mis définitivement en libre pratique, il est intéressant d'observer que l'article 15 du règlement en question prévoit que l'obligation d'importer est remplie le jour de l'accomplissement des formalités douanières. Le moins qu'on puisse dire, c'est, nous semble-t-il, que ces constatations sont de nature à éclairer les idées. Quant à savoir s'il est possible de leur reconnaître une portée décisive, si les textes que nous avons cités fournissent réellement, pour l'interprétation de l'expression «jour de l'importation», des éléments obligatoires qui pourraient s'appliquer également aux situations réalisées avant que ces textes ne soient entrés en vigueur ou ne soient devenus obligatoires, c'est là une question qu'il n'est pas nécessaire de trancher, puisque les considérations auxquelles nous avons eu recours au début de notre analyse suffisent pour définir l'expression qui nous intéresse.

Vous ne sauriez dès lors hésiter, Messieurs, sur la façon dont il convient de répondre au premier groupe de questions.

2. 

Dans son second groupe de questions, le «Finanzgericht» vous demande tout d'abord s'il faut considérer que, lorsque des marchandises ont été placées dans des entrepôts sous régime de suspension du prélèvement, c'est le jour où elles quittent ces entrepôts qu'est réalisée l'opération d'importation au sens de l'article 15, paragraphe 2, du règlement no 120/67, c'est-à-dire dans l'hypothèse de la fixation à l'avance du prélèvement.

C'est là encore une question pour laquelle toutes les propositions de réponse qui vous ont été soumises se rejoignent, les intéressés estimant que c'est effectivement le jour de la sortie de l'entrepôt qui doit être retenu. Et, à la lumière de considérations partiellement identiques à celles qui nous ont guidé pour répondre au premier groupe de questions, nous ne pouvons que leur donner raison.

Au surplus, il convient encore de tenir compte de ce qui suit. En cas de préfixation du prélèvement, il faut que les marchandises soient importées au moment qui avait été prévu pour l'importation. Aussi le régime prévoit-il la constitution d'une caution, qui reste acquise dans le cas où le certificat d'importation n'est pas utilisé, le montant de la caution étant beaucoup plus élevé dans le cas où le prélèvement a été fixé à l'avance que dans le cas des autres opérations d'importation. Mais, pour que cet objectif soit atteint, il est indispensable que la marchandise soit mise en libre pratique sur le marché, que toutes les formalités à l'importation soient accomplies, qu'en d'autres termes ce soit au moment de la mise en consommation qu'il soit procédé à la fixation définitive des droits à acquitter. Si, en revanche, on se contentait de considérer que la condition permettant d'échapper à la perte de la caution pourrait être remplie à un moment antérieur à cette mise en consommation, par exemple au moment du placement de la marchandise dans un entrepôt sous régime de suspension du prélèvement, cela pourrait éventuellement avoir pour conséquence que la marchandise ne parvienne jamais sur le marché, puisque, comme nous l'avons vu, dans le cas des opérations où les marchandises passent ainsi par des entrepôts, elles peuvent être réexportées en échappant au paiement des droits d'entrée.

Toutes ces raisons, et notamment celles qui tiennent à la façon dont est aménagé le régime des importations en cas de préfixation des prélèvements, nous amènent dès lors à reconnaître que l'opération d'imporation au sens visé à l'article 15, paragraphe 2, du règlement no 120/67 ne peut être considérée comme réalisée qu'à partir du moment où la marchandise sort de l'entrépôt sous régime de suspension du paiement des impositions à l'importation.

3. 

Par une dernière question, le «Finanzgericht» vous demande encore de préciser quels sont les taux de prélèvement à appliquer dans le cas où les marchandises ne sont sorties d'un entrepôt sous régime de suspension du prélèvement qu'après l'expiration de la durée de validité du certificat d'importation, étant entendu (c'est ainsi qu'il faut compléter les termes de la question) qu'il s'agit d'un certificat avec prélèvement fixé à l'avance.

A cet égard, la demanderesse au principal a soutenu que, telle qu'elle est formulée, cette question comporte une réponse qui va de soi, qu'étant dès lors superflue, la question doit peut-être même être considérée comme irrecevable. Tout au plus, prétend-elle, peut-on envisager d'en modifier la portée et, compte tenu du problème qui est au centre du litige pendant devant la juridiction nationale, de l'interpréter comme tendant à faire établir si, dans le cas des opérations pour lesquelles les marchandises passent (comme dans l'espèce) par des entrepôts, il faut considérer que la sortie de l'entrepôt a lieu à la date qui est indiquée par les écritures portées dans la comptabilité de l'entrepôt et qui est déclarée à la douane, ou bien s'il faut exiger que les marchandises aient été effectivement retirées de l'entrepôt. C'est là une thèse contre laquelle le gouvernement fédéral et la Commission se sont élevés avec force. Ils estiment que, telle qu'elle est posée, la question a bel et bien un sens et qu'il est justifié de la soulever, parce que la situation qu'elle vise donne objectivement ouverture à plusieurs possibilités d'interprétation. La Commission fait observer au surplus que la motivation de l'ordonnance de renvoi indique que le «Finanzgericht» s'est réservé le soin de résoudre lui-même les problèmes soulevés par la demanderesse, estimant apparemment que ceux-ci relèvent du droit national. Elle affirme qu'il ne saurait dès lors être question de transformer la portée de la question en s'ef forçant de découvrir quelle était l'intention véritable de la juridiction qui vous a saisis.

A propos de la discussion ainsi soulevée avant même d'aborder le véritable débat au fond, disons avant tout qu'il faut donner raison à la Commission et au gouvernement fédéral. Il est indéniable, en effet, que la question II, 3), est formulée en des termes qui ne prêtent à aucune équivoque. Même telle qu'elle est formulée, cette question a un sens, car rien n'indique de prime abord quelle doit être la solution dans le cas où le prélèvement a été fixé à l'avance et où la marchandise sort de l'entrepôt sous régime de suspension du prélèvement après l'expiration de la durée de validité du certificat d'importation: rien n'indique si c'est le prélèvement «du jour» qu'il convient d'appliquer, s'il est possible d'étendre à cette date de sortie de l'entrepôt le taux préfixé, si l'importation doit peut-être même être considérée comme illicite, la caution qui a été constituée devant dès lors rester acquise, etc. Par conséquent, Messieurs, vous devrez fournir une réponse à la question, telle qu'elle a été formulée. Cependant (et sur ce point-là il faut suivre la demanderesse), cela ne saurait vous empêcher d'examiner éventuellement certains aspects supplémentaires révélés par les circonstances de l'espèce et de considérer dès lors que vous êtes implicitement interrogés, même si la juridiction nationale n'estime pas qu'une interprétation est nécessaire à cet égard. C'est une attitude qu'il peut occasionnellement être bon d'adopter, et cela à d'autant plus forte raison quand il s'agit de favoriser une bonne administration de la justice en évitant que vous ne soyez saisis d'une nouvelle question préjudicielle. Nous verrons plus loin dans quelle mesure la présente espèce peut vous amener à étendre ainsi le champ de vos investigations.

Commençons par déterminer comment il convient de répondre à la question telle qu'elle a été posée. Cet examen ne nous retiendra pas longtemps. Ici aussi, tous les exposants se sont rejoints pour vous inviter à affirmer que, dans l'hypothèse visée par la juridiction nationale, c'est le prélèvement «du jour» qui doit être appliqué. Telle est effectivement la réponse qui s'impose, et il est aisé de le démonter. Il ne fait pas de doute, en effet, qu'en cas de préfixation du prélèvement, l'expiration de la durée de validité du certificat a pour effet d'anéantir du même coup la validité du taux du prélèvement qui y figure. Comme, d'autre part, l'application de prélèvements fixés à l'avance constitue manifestement une exception au principe de l'applicabilité du prélèvement «du jour», la seule règle qui entre en ligne de compte dans le cas où les conditions permettant l'application du prélèvement préfixé viennent à disparaître, c'est la règle générale établie par l'article 15, paragraphe 1, du règlement no 120/67, laquelle aboutit, dans une situation comme celle de l'espèce, à l'application du taux de prélèvement en vigueur le jour de la sortie de l'entrepôt. C'est la seule solution qui tienne compte du fait qu'en dépit de l'absence de certificat valable, il y a eu réellement une importation et que celle-ci ne peut plus être anéantie. Au surplus, observons (avec la Commission) que la règle énoncée à l'article 15, paragraphe 1, du règlement no 120/67 vaut indépendamment du régime des certificats, c'est-à-dire qu'elle doit recevoir application sans qu'il importe de savoir s'il fallait un certificat et s'il existait un certificat valable. Tel est donc le sens dans lequel vous devrez répondre à la troisième des questions que le juge national avait regroupées sous le no II.

Si, maintenant, nous nous efforçons en outre de prendre position sur le problème supplémentaire que la demanderesse a cru pouvoir soulever, nous croyons qu'il conviendra, pour l'essentiel, de nous rallier à la thèse de la Commission, selon laquelle ce problème doit en principe être résolu selon les règles du droit national. En effet, nous avons appris que l'harmonisation des législations douanières n'a pas été poussée au point d'englober tous les détails du trafic des marchandises sous régime d'entrepôt. Notamment l'organisation technique des entrepôts douaniers et des mesures de contrôle auxquelles ils sont nécessairement soumis relève des règles d'exécution de la législation douanière, autrement dit de la compétence des États membres. Il en va forcément de même de la réglementation des modalités de dédouanement des marchandises au départ de ces entrepôts. Dès lors, encore qu'il soit évidemment souhaitable que les entrepôts douaniers soient régis par des principes administratifs les plus uniformes possible, on ne saurait affirmer qu'il ressort en toute hypothèse du droit communautaire que la sortie d'entrepôt doit être considérée comme ayant eu lieu au moment de la radiation des marchandises dans la comptabilité des entrepôts et de la notification adressée aux services douaniers compétents. Et à cet égard il n'est pas davantage possible d'invoquer le régime des restitutions qui a été fixé dans le règlement no 1041/67 (JO no 314, p. 9) et selon lequel l'exportation est censée réalisée au moment de l'acceptation de la déclaration de l'exportateur par la douane. Comme la Commission l'a démontré, il s'agit là d'un problème particulier, d'une espèce de préfinancement des restitutions. Au surplus, les intérêts qui sont en jeu à l'occasion de l'importation, d'une part, et de l'exportation, d'autre part, présentent de telles différences qu'il est impossible de tirer du règlement no 1041/67 des déductions utiles pour notre propos. La seule observation qu'on puisse formuler du point de vue du droit communautaire à propos du problème soulevé par la demanderesse au principal pourrait s'énoncer comme ceci: sous réserve des mesures de contrôle abandonnées aux autorités nationales, le droit communautaire s'appuie visiblement sur l'idée que la sortie de l'entrepôt doit être regardée comme réalisée dès lors qu'il convient de reconnaître à une des opérations auxquelles elle donne lieu un caractère définitif se traduisant par le fait que la marchandise est définitivement mise en consommation sur le marché. Et, si nous pouvons l'affirmer, c'est parce que (comme nous l'avons vu), une fois que cette condition est réalisée, les marchandises exercent sur le marché intérieur l'influence décisive visée par le régime des prélèvements.

Dès lors, Messieurs, la réponse que les éléments du dossier dont vous avez eu connaissance doivent vous amener à donner à la question II, 3), sans sortir des limites à respecter dans l'interprétation du droit communautaire, ne saurait, elle non plus, faire aucun doute.

4. 

Voici donc, pour conclure, les ternies dans lesquels nous vous proposons de répondre aux questions qui vous ont été soumises ;