Conclusions de l'avocat général présentées le 13 octobre 1971. # Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt contre Conseil des Communautés européennes. # Affaire 5-71.

1.

Examinons d'abord le premier de ces griefs. Comme nous l'avions expliqué dans nos conclusions du 13 juillet 1971, l'article 2 du règlement no 769/68 n'autorisait les États membres à accorder une compensation aux sucreries que pour le cas où, à la date du 30 juin 1968, le prix national du sucre blanc (dont le règlement précisait les modalités de calcul) était supérieur au prix indicatif valable pour le sucre blanc à partir du 1er juillet 1968. Telle est du moins la façon dont on peut résumer la règle en ce qui concerne la République fédérale. Mais la requérante estime qu'en réalité, c'est non pas le prix indicatif, mais bien le prix d'intervention qui devait être pris comme élément déterminant pour la comparaison avec le prix national.

Une première observation qui s'impose immédiatement, c'est que ce grief ne saurait trouver aucun appui dans le texte de l'article 37 du règlement no 1009/67, où nous lisons simplement ceci : «Pour les quantités de sucre en stock au 1er juillet 1968, le Conseil, statuant sur proposition de la Commission selon la procédure de vote prévue a l'article 43, paragraphe 2, du traité, arrête les dispositions concernant les mesures nécessaires pour compenser la différence entre les prix nationaux du sucre et les prix valables à partir du 1er juillet 1968.» Les termes tout à fait généraux qu'utilise ce texte, qui parle de «mesures nécessaires», indiquent en réalité qu'une latitude d'appréciation est laissée au législateur. L'article 37 ne précise pas non plus de quels prix il s'agit; il n'indique pas les prix auxquels il faut avoir égard parmi ceux qui existent dans le cadre prévu par l'organisation de marché (prix indicatifs, prix d'intervention, prix d'intervention dérivés, etc.). Ce silence est d'ailleurs tout à fait normal, puisque le 18 décembre 1967, date d'adoption du règlement no 1009/67, les prix de la campagne sucrière qui devait commencer le 1er juillet 1968 n'étaient pas encore fixés. Ils ne l'ont été qu'ultérieurement, et plus précisément le 9 avril 1968 (règlements nos 430 et 432, JO no L 89, p. 2 et 4) et le 18 juin 1968 (règlement no 767, JO no L 143, p. 11). Il apparaît dès lors que la requérante ne saurait trouver aucun élément en faveur de sa thèse dans les termes de l'article 37 du règlement no 1009/67.

Au surplus (deuxième observation) nous ne croyons pas non plus qu'on puisse affirmer que le règlement no 769/68 indique lui-même que c'étaient nécessairement les prix d'intervention qui devaient constituer l'élément déterminant de référence, en alléguant que son article 2, paragraphe 2, parle du prix d'intervention à propos de la détermination du montant de la compensation. Cet essai d'argumentation s'effondre, en effet, en présence des termes parfaitement clairs du paragraphe 1 de l'article 2, lequel prend en considération l'écart entre les prix nationaux et les prix indicatifs. Ne perdons pas de vue, d'autre part, que l'article 2, paragraphe 2, porte simplement ceci : «Le montant de cette compensation … est calculé sur la base de la différence …» Il ne dit pas que le montant de la compensation est égal à cette différence. Tout comme le Conseil, nous croyons dès lors devoir considérer plutôt que ledit paragraphe 2 a pour rôle de fixer les modalités de calcul du prix d'intervention, c'est-à-dire d'un des éléments mentionnés au paragraphe 1.

De même, nous ne pensons pas pouvoir retenir l'argumentation que la requérante a développée à propos du rapport entre le prix minimal des betteraves et le prix du sucre. Comme vous vous en souvenez, elle a allégué qu'antérieurement, c'est-à-dire selon le régime national, il existait un rapport constant entre le prix minimal garanti aux cultivateurs de betteraves et le prix fixe du sucre blanc, celui-ci étant calculé de telle sorte qu'il permettait de payer le prix minimal pour la betterave. Elle prétend que ce rôle a été repris actuellement par le prix d'intervention et que les dispositions de divers règlements communautaires feraient apparaître qu'il y a une relation entre le prix minimal des betteraves et le prix d'intervention. Cela indique, dit-elle, que, dans le cadre d'un système de compensation, c'est avec le prix d'intervention prévu par l'organisation commune des marchés que l'ancien prix national doit être mis en parallèle. Répondant à cette argumentation, qui ne manque pas de faire impression au premier abord, le Conseil a toutefois objecté qu'en réalité le rôle du prix d'intervention n'est pas identique à celui de l'ancien prix fixe allemand, et cela pour la bonne raison que le prix d'intervention ne constitue que la limite inférieure d'un cadre de prix à l'intérieur duquel c'est sur le marché que doit se former le prix du sucre (c'est là un point sur lequel nous aurons à revenir plus loin). Au surplus, relève le Conseil, le prix de la betterave ne constitue qu'un élément du coût parmi d'autres. Si le législateur avait réellement voulu que la compensation tienne compte des différences entre les prix de la betterave, il est certain qu'il aurait formulé en conséquence les dispositions qu'il a arrêtées en cette matière. La pertinence de ces objections ne nous paraissant pas pouvoir être mise en doute, il en résulte que ce n'est pas non plus sous l'angle que nous venons d'examiner que le recours pourrait apparaître comme bien fondé.

Il est évident, enfin, qu'il n'est d'aucun secours non plus pour la requérante de se référer au régime qui a été établi par une décision de la Commission du 4 décembre 1969 pour la compensation des pertes résultant de la réévaluation, et qui prend pour base le prix d'intervention. Comme le Conseil a raison de le relever, il s'agit là d'une réglementation d'une autre nature, qui a été mise sur pied pour résoudre un problème d'un tout autre ordre. D'ailleurs, il aurait été parfaitement possible de prendre le prix indicatif pour base de la compensation (celle-ci étant alors prévue à un taux différent), puisque le prix indicatif a été fixé de manière à présenter un écart constant avec le prix d'intervention.

Au surplus, la thèse de la requérante, selon laquelle la compensation aurait dû s'effectuer en fonction des prix d'intervention, se heurte aux caractéristiques essentielles de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. Comme nous l'avons déjà relevé, loin de connaître des prix fixes, cette organisation prévoit notamment qu'à l'intérieur des limites déterminées par les prix indicatifs et par les prix d'intervention, ce sont les lois du marché qui doivent jouer et qu'entre ces limites, les prix doivent se former librement sur le marché. Et, apparemment, c'est bien dans ce sens que les prix ont évolué après l'entrée en vigueur de l'organisation des marchés du sucre. C'est ce qui ressort des déclarations du Conseil, selon lesquelles en République fédérale, au cours des mois qui ont suivi l'entrée en vigueur du règlement no 1009/67, les prix effectifs du sucre blanc ont même été supérieurs à l'ancien prix fixe national. Et c'est ce qui apparaît également à la lumière des éléments dont fait état la requérante, en dépit du fait qu'elle souligne que la légère hausse du prix moyen du sucre blanc enregistrée au cours des mois de juillet à novembre 1968 n'ait pas été constatée dans le nord de l'Allemagne, où, entre juillet et octobre 1968, les prix auraient été inférieurs à l'ancien prix fixe, car, en réalité, cette baisse de prix était insignifiante (21 Pfennigs par quintal ( 2 ).

Or, si on avait tenu compte de cette situation pour permettre que la compensation s'effectue en fonction du prix d'intervention, comme la requérante le préconise, il est évident que cela aurait procuré aux bénéficiaires de la compensation un gain supplémentaire égal à la différence entre les prix effectifs et le prix d'intervention. Mais il est certain que tel ne pouvait pas être l'objectif des mesures compensatoires ici en cause, et il est dès lors évident que le prix d'intervention ne constituait pas l'élément de référence adéquat.

Et il nous paraît tout aussi évident qu'il n'était pas davantage possible d'envisager une compensation sur la base des prix effectivement obtenus. Il suffit de relever à cet égard que l'article 37 du règlement no 1009/67 parle des prix valables, c'est-à-dire de prix fixés par la loi. Observons au surplus qu'un système de compensation en fonction des prix effectivement obtenus aurait probablement eu cette conséquence que les sucreries intéressées n'auraient pas entrepris d'efforts particuliers en vue d'obtenir, pour leurs anciens stocks, des prix supérieurs aux prix d'intervention. Cela revient à dire que, contrairement aux principes fondamentaux de l'organisation des marchés du sucre, les prix ne se seraient pas formés selon les lois du marché et n'auraient pas atteint un niveau supérieur à celui des prix d'intervention, et cela au détriment des pouvoirs publics, c'est-à-dire en fin de compte des contribuables, appelés à supporter la charge de la compensation.

Nous ne pouvons des lors que conclure qu'il était parfaitement justifié, au regard des objectifs de l'organisation de marché, de décider que, pour les pays dits à prix élevé, la compensation des éventuelles différences de prix s'effectuerait en fonction des prix indicatifs, c'est-à-dire de la limite supérieure des prix prévus par les règles communautaires, comme le Conseil l'a fait dans le règlement incriminé. Rien n'indique en tout cas qu'en instituant ce système plutôt que celui qui est préconisé par la requérante, le Conseil aurait pris un acte illégal au regard du règlement de base no 1009/67.

Au surplus, et à seule fin d'être complet, nous pourrions encore faire observer ici que le législateur communautaire n'a eu l'intention d'instituer une compensation que pour le cas où les prix accusaient des écarts sensibles. C'est ce qui ressort des considérants du règlement no 769/68, et on ne saurait trouver à redire à cette décision, car elle est à la fois raisonnable du point de vue économique et en conformité avec le principe de la primauté de la règle de droit. Or, si on rapproche les chiffres, il apparaît comme extrêmement douteux que, même en comparant l'ancien prix du sucre brut avec le prix d'intervention, on puisse parler d'écart sensible. En effet, le prix d'intervention du sucre brut (converti en valeur de sucre blanc) était de 20,11 unités de compte, alors que l'ancien prix national atteignait 20,76 u.c. (selon les calculs de la requérante) ou 20,55 u.c. (selon les calculs du Conseil). Dans ces conditions, il est bien permis de penser que, même si c'était le prix d'intervention qu'il aurait fallu prendre comme élément de référence aux fins de la compensation, on n'aurait pas nécessairement abouti au résultat souhaité par la requérante. Nous tenons cependant à souligner qu'il s'agit là d'une simple considération supplémentaire, qui n'est pas déterminante pour l'appréciation de la présente espèce.

2.

Comme vous le savez, Messieurs, la requérante soutient ensuite que l'illégalité du règlement no 769/68 résulterait de la méconnaissance du précepte de l'égalité de traitement, c'est-à-dire de la violation tant d'un principe général de droit que de la règle qui, inscrite à l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE, vaut certainement aussi pour les dispositions du droit communautaire dérivé. Tels sont les griefs que nous allons examiner maintenant.

A cet égard, la requérante fait valoir que le régime institué par le Conseil est discriminatoire à l'égard des producteurs de sucre brut établis en république fédérale d'Allemagne, premièrement parce qu'il a lié l'octroi de la compensation à l'évolution du prix du sucre blanc et, en second lieu, parce qu'il a adopté des éléments de référence distincts selon qu'il s'agissait de la redevance à acquitter par les entreprises ou de la compensation que les États étaient autorisés à accorder (le critère étant constitué par le prix d'intervention en ce qui concerne la redevance, c'est-à-dire dans le cas des pays à prix inférieur, alors que la compensation était fonction du prix indicatif).

Examinons d'abord le premier des griefs de discrimination ainsi dirigés contre le règlement no 769/68, car il nous semble pouvoir être assez facilement écarté. Il apparaît, en effet, que, même si le régime de compensation peut atteindre les producteurs de sucre brut, on ne saurait reprocher au Conseil de l'avoir lié à l'évolution des prix du sucre blanc, et cela pour une raison bien simple: c'est qu'abstraction faite du défaut de transparence du marché du sucre brut, le niveau à peu près équivalent des coûts de transformation dans les États membres permet de considérer que les prix du sucre blanc et ceux du sucre brut évoluent d'une façon pratiquement parallèle. Si les prix du sucre blanc montent, les prix du sucre brut se relèvent aussi, et vice versa. Soutenir que la hausse pourrait n'affecter qu'un seul de ces prix tandis que l'autre baisserait revient, à vrai dire, à imaginer une situation théorique et improbable. A tout le moins la requérante ne nous a-t-elle pas démontré qu'une telle situation s'est présentée. Telle n'était notamment pas la situation en République fédérale, car, envisagés dans leur moyenne, ces prix y ont apparemment tous deux connu une hausse. Il en va de même à l'égard de l'argument par lequel la requérante soutient que le rapport entre les anciens prix et les nouveaux prix pouvait ne pas être le même pour le sucre brut et pour le sucre blanc, en alléguant qu'il pouvait se faire que, bien que les prix se soient situés tous deux au-dessus du niveau des prix communautaires, la compensation doive être refusée dans un des pays au motif que le niveau des prix indicatifs n'était dépassé que par le prix du sucre brut, et non pas par celui du sucre blanc, alors que dans un autre pays la compensation pouvait être accordée pour le sucre brut, parce que les prix avaient tous deux dépassé le niveau des prix indicatifs. En effet, à cet égard-là non plus la requérante n'a pas été en mesure de faire état d'un cas réel d'inégalité de traitement. Il est dès lors certain que, sous l'aspect que nous venons d'examiner, son grief de discrimination ne saurait apparaître comme pertinent. Au surplus, le Conseil a démontré que, même s'il fallait avoir égard à l'évolution des prix du sucre brut en appliquant les critères qui ont été fixés dans le règlement no 769/68, et dont l'illégalité n'a pas pu être démontrée jusqu'ici, il n'en aurait pas pour autant été possible d'accorder la compensation en République fédérale. Sans doute, à cet égard, certaines difficultés ont-elles surgi à propos de la détermination, à partir du prix du sucre blanc, de l'ancien prix national du sucre brut, lequel n'était pas fixé par la loi (et plus précisément à propos du point de savoir s'il fallait partir du prix du sucre blanc tel qu'il était pratiqué pour les grandes quantités, et quel était le montant à déduire pour les frais d'ensachage). Mais en fin de compte elles importent peu, car, même si on n'admet pas le point de vue du Conseil, qui nous paraît pourtant convaincant (et selon lequel il fallait avoir égard au prix du sucre blanc tel qu'il était pratiqué pour les grandes quantités, pour la bonne raison que, normalement et apparemment sans aucune exception, le prix d'intervention avec lequel il devait être mis en parallèle ne s'appliquait, lui aussi, qu'à des quantités supérieures à 300 tonnes), et même si on néglige le fait qu'en ce qui concerne les frais d'ensachage, la requérante n'a pas été en mesure de fournir une preuve irréfutable en invoquant les contrats de travail à façon conclus avec les raffineries, on aboutit en toute hypothèse à la conclusion qu'il n'était pas satisfait aux critères fixés par le règlement no 769/68. En effet, l'ancien prix du sucre brut (converti en valeur de sucre blanc) était, soit de 82,23 DM par quintal (selon les indications du Conseil), soit de 83,06 DM (selon les indications de la requérante), alors que les dispositions communautaires avaient fixé le prix indicatif du sucre brut à 84,92 DM, chiffre qui n'était pas inférieur au niveau de l'ancien prix allemand. Il apparaît dès lors qu'en réalité, la décision du Conseil de lier le régime de la compensation à l'évolution des prix du sucre blanc ne prête le flanc à la critique sous aucun point de vue.

Passons maintenant a la seconds branche du grief de discrimination, celle par laquelle la requérante s'en prend au fait qu'en ce qui concerne les pays à prix inférieur, c'était la différence entre l'ancien prix national et le prix d'intervention qui était déterminante tant pour l'exigibilité que pour le montant des redevances, alors qu'en ce qui concerne les pays à prix élevé il fallait avoir égard au prix indicatif. Il nous paraît essentiel d'observer à cet égard que ces deux réglementations avaient un rôle distinct: celle qui s'appliquait aux pays à prix inférieur tendait à faire obstacle aux bénéfices injustifiés; celle qui visait les pays à prix élevé était destinée à empêcher que les entreprises ne subissent des pertes sensibles de recettes. Ce seul élément peut déjà constituer une justification objective de la différence dans l'aménagement de la réglementation, dans le choix des critères. Au surplus, nous avons déjà démontré qu'il était impossible d'adopter un critère unique et d'étendre l'application du prix d'intervention à l'octroi de la compensation. D'autre part, il apparaît qu'il n'aurait pas non plus été raisonnable ni licite de calculer la redevance à acquitter par les entreprises des pays à prix inférieur sur la base des prix effectivement obtenus. Indépendamment, en effet, des objections de texte qu'on pourrait faire valoir contre un tel système, celui-ci aurait eu pour effet de décourager les entreprises de s'efforcer d'obtenir des prix supérieurs au prix d'intervention, et c'est dès lors à un niveau égal à celui-ci ou voisin de celui-ci que les prix se seraient formés. Mais, comme nous l'avons déjà fait observer, ce serait là un résultat peu compatible avec les objectifs de l'organisation des marchés du sucre, qui veut que les prix se forment librement et que, dans toute la mesure possible, ils atteignent un niveau supérieur à celui des prix d'intervention.

Dès lors, compte tenu de la structure de l'organisation de marché, dont les caractéristiques (libre formation des prix dans des limites déterminées) sont en harmonie avec les objectifs de la politique agricole commune, le système qui, adopté en vue du passage des anciennes organisations nationales à l'organisation commune des marchées, ne prévoyait aucune mesure particulière pour le cas où les anciens prix nationaux se situaient dans les limites du cadre de prix tracé par la Communauté, ne saurait être considéré comme discriminatoire et apparaît au contraire en fin de compte comme économiquement justifié, en dépit du fait qu'il n'a pas adopté les mêmes critères pour la perception des redevances et pour la compensation et que (comme le Conseil le reconnaît lui-même) il entraîne certaines disparités dans les répercussions économiques. Cela revient à dire que le Conseil n'a pas méconnu ce précepte de l'égalité de traitement au nom duquel la requérante a cru pouvoir invoquer tant les principes généraux du droit que l'article 40, paragraphe 3, du traité. Force est d'en conclure que, de ce point de vue là non plus, il n'est pas possible d'affirmer que le règlement no 769/68 est illégal.