Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 13 juillet 1971. # Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt contre Conseil des Communautés européennes. # Affaire 5-71.

1. 

Dans sa requête, la «Zuckerfabrik Schöppenstedt» n'aborde la question de recevabilité que sous l'angle du respect des délais. Le Conseil n'a toutefois soulevé aucune objection sur ce point. On le comprend aisément, dès lors qu'on observe qu'aux termes de l'article 43 du statut CEE de la Cour, les actions en matière de responsabilité non contractuelle se prescrivent par cinq ans à compter de la survenance du fait qui y donne lieu, et qu'on tient compte du fait qu'après que l'intéressé a fait valoir ses prétentions à des dommages-intérêts par la voie administrative et que celles-ci ont été rejetées formellement (comme c'est le cas en l'espèce), la Cour doit être saisie dans le délai de deux mois à compter de la réception de la décision de rejet. Or, il n'y a effectivement rien à redire au regard du respect de ces délais dans l'espèce: pour s'en convaincre, il suffit de jeter un regard sur les dates à prendre en considération: le règlement no 769/68 a été publié au Journal officiel du 25 juin 1968 ; l'entreprise présentement requérante a écrit au Conseil le 3 novembre 1970 ; le Conseil a rejeté sa demande de dommages-intérêts par une lettre du 17 décembre 1970 et le recours est parvenu à la Cour le 13 février 1971.

Il apparaît dès lors que les délais ont été respectés et que ce n'est pas pour une raison de cet ordre-là que le recours pourrait être rejeté comme irrecevable.

2. 

Les problèmes principaux que soulève la présente espèce tiennent en réalité au fait que c'est dans un règlement communautaire que le dommage allégué trouverait sa cause. Aussi importe-t-il avant tout de déterminer si on peut concevoir que la responsabilité non contractuelle de la Communauté soit mise en cause en raison d'actes normatifs.

Le texte de l'article 215 du traite CEE ne fournit aucun éclaircissement à cet égard, puisqu'il déclare en termes tout à fait généraux qu'en matière de responsabilité non contractuelle, la Communauté doit réparer les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions. La seule indication que nous puissions tirer de ce texte, c'est donc que le traité n'exclut pas expressément que la responsabilité de la Communauté puisse être engagée en raison d'actes normatifs pris en violation du droit.

Le système institué par l'article 215 nous oblige dès lors à examiner s'il apparaît, lorsqu'on se réfère aux «principes généraux communs aux droits des États membres», qu'il ne saurait y avoir responsabilité de la Communauté à ce titre. C'est là un problème sur lequel la lumière a été faite par certaines études de droit comparé, et, par exemple, par les travaux accomplis lors du colloque international que l'Institut Max-Planck de droit public étranger et de droit des gens a organisé en 1964 sur le thème de la responsabilité de l'État en raison du comportement illégal de ses organes ( 3 ). Observons toutefois que l'étude de ce problème ne doit pas se faire en n'ayant égard qu'aux dispositions législatives proprement dites, que plusieurs États (la France, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas) soustraient en principe au contrôle judiciaire, tout en assurant leur conformité avec les règles constitutionnelles par d'autres procédés que le droit communautaire ne connaît pas. Il convient en réalité d'étendre l'examen aux dispositions réglementaires et, généralisant la question, il faut dès lors se demander si le droit des États membres permet qu'une réparation soit réclamée en raison d'un dommage causé par des actes normatifs. Lorsqu'on pose la question de cette façon, il apparaît qu'en France et en Belgique il est parfaitement possible de mettre en cause la responsabilité des pouvoirs publics en raison d'actes normatifs et qu'en principe cette responsabilité n'est pas davantage exclue en Italie et en République fédérale. Les seules différences qu'on rencontre résident dans le choix des procédés de technique juridique; nous pensons, par exemple, au système allemand qui prévoit un dédommagement pour les actes qualifiés de quasi-expropriation (théorie du «enteignungsgleicher Eingriff») ou l'indemnisation pour charge particulière («Aufopferung») ( 4 ).

Il semble bien que ces constatations puissent suffire pour la compréhension de l'article 215 du traité, car il est assez communément admis qu'il ne faut pas interpréter d'une manière trop littérale les termes dans lesquels cet article décrit la méthode devant permettre de découvrir les règles de droit applicables dans la matière qu'il vise («Rechtsfindung»). Cela revient à dire que le droit communautaire ne doit pas uniquement avoir égard aux règles existant dans tous les États membres, que ce n'est pas le niveau du plus petit commun dénominateur qui est déterminant et qu'il ne convient pas d'appliquer «le principe de la limite inférieure» («die Norm der unteren Grenze») ( 5 ). Il convient en réalité (comme c'est le cas chaque fois qu'il s'agit de dire le droit en se référant à des principes généraux) de procéder d'une manière critique et de tenir compte des objectifs spécifiques du traité ainsi que des particularités des structures communautaires; peut-être aussi convient-il de prendre pour point de repère la réglementation nationale la plus judicieusement élaborée («überlegenst») ( 6 ). Nous croyons qu'en procédant de la sorte à l'égard du problème qui nous intéresse ici, il est permis, non seulement de tenir compte du fait que le contrôle parlementaire est organisé d'une manière insuffisante dans la Communauté, mais aussi de relever que les termes généraux dans lesquels est rédigé l'article 34 du traité CECA indiquent qu'il y a lieu à réparation du dommage même en cas d'annulation de décisions générales (c'est-à-dire d'actes normatifs). Il importe encore d'observer que le système du traité CEE ne refuse pas aux particuliers toute possibilité de s'en prendre aux règlements communautaires qui les concernent (ainsi qu'il ressort des articles 177 et 184). Et il convient enfin de rappeler le principe que la Cour a eu maintes fois l'occasion d'affirmer et selon lequel les dispositions instituant des garanties juridictionnelles (catégorie à laquelle l'article 215 appartient indubitablement) ne sauraient être interprétées de façon restrictive ( 7 ). Ce principe peut notamment avoir de l'importance ici si on tient compte du fait que le contrôle incident de la légalité des règlements par le biais des articles 177 et 184 n'est pas toujours garanti.

Aussi croyons-nous qu'en dépit du fait que les États membres ne connaissent pas tous le principe de la responsabilité des pouvoirs publics en raison des actes normatifs qu'ils édictent, il est permis de reconnaître que ce principe figure parmi les éléments constitutifs du droit communautaire ( 8 ), puisqu'il est largement répandu et puisque, dans certains cas, il s'étend même aux lois au sens formel ( 9 ).

3. 

Sur la base de ces observations, il s'agit maintenant de se demander s'il faut ou non considérer qu'il est impossible de former un recours en indemnité en raison du dommage causé par un règlement, aussi longtemps que ce règlement conserve son existence juridique, c'est-à-dire aussi longtemps qu'il n'a pas été annulé ou que son illégalité n'a pas été constatée. En dépit du fait que le problème analogue que soulevait l'affaire Plaumann ( 10 ) ait été examiné à l'occasion de l'analyse du fond, il semble permis d'aborder cette question dans le cadre d'un examen largement compris des problèmes de recevabilité.

A cet égard, nombreux sont ceux qui soutiennent, à propos de l'article 34, texte qui régit cette matière dans le traité CECA, que la question comporte en tout cas une réponse affirmative à l'égard des entreprises en droit de former un recours en annulation, puisque ce texte parle de la «réparation du préjudice résultant directement de la décision ou de la recommandation annulée». Dans le traité CEE, en revanche, rien de semblable n'est expressément prévu, ainsi que nous l'avons déjà relevé dans nos conclusions sur les affaires 43, 45 et 48-59 ( 11 ). Aussi semble-t-il qu'ici aussi ce soit avant tout en recourant aux principes consacrés par les systèmes juridiques nationaux qu'il faille rechercher les critères à retenir.

Et, effectivement, l'analyse de droit comparé fait apparaître qu'à tout le moins en droit français, belge et allemand, les recours en responsabilité formés en raison des actes des pouvoirs publics ne sont liés ni à la constatation préalable de leur illégalité ni à leur annulation ( 12 ). Si certains autres États membres n'adoptent pas la même solution, il semble que cela tienne uniquement au fait que les juridictions ordinaires compétentes pour statuer sur les actions en dommages-intérêts ne sont pas en droit d'affirmer l'illégalité des actes administratifs ( 13 ). Mais, cette considération ne jouant pas en droit communautaire, puisque celui-ci connaît une seule juridiction, qui est compétente tant pour le contentieux de l'indemnité que pour le contentieux de l'annulation, nous croyons qu'ici encore on peut admettre que la subordination du recours en indemnité à la constatation préalable de l'illégalité de l'acte dans lequel le dommage trouve sa cause ne constitue pas un de ces principes généraux dont l'article 215 du traité CEE impose de tenir compte.

Il convient pourtant de se rappeler (nous y avons déjà fait allusion et le Conseil l'a relevé avec beaucoup d'insistance) que, dans l'arrêt Plaumann du 15 juillet 1963 (affaire 25-62 ( 14 ), la Cour a affirmé qu'un acte administratif non annulé ne saurait être en lui-même constitutif d'une faute. Le contexte dans lequel cette affirmation figure fait également apparaître que l'intention de la Cour n'était pas de viser uniquement les cas dans lesquels l'annulation d'une décision n'avait pas été poursuivie alors qu'elle aurait pu l'être, puisque la requérante a également été déboutée du recours en annulation qu'elle avait formé concurremment, lequel a été déclaré irrecevable. Aussi pourrait-on être tenté de penser qu'il faut adopter le même raisonnement dans le cas où des particuliers prétendent obtenir réparation d'un dommage causé par des règlements, actes qu'il leur est impossible d'attaquer (ou qu'ils n'ont la possibilité de faire censurer que par le biais de l'article 184 ou de l'article 177, c'est-à-dire par une voie qui leur est souvent fermée à défaut des conditions requises pour l'emprunter).

Toutefois, il nous paraît extrêmement douteux qu'en considérant la jurisprudence de la Cour dans son ensemble, on doive nécessairement aboutir à cette solution-là. Les violentes et nombreuses critiques auxquelles a donné lieu ladite affirmation de l'arrêt Plaumann ne sont un secret pour personne. Qu'il nous suffise de rappeler l'avis rédigé par Ule en vue du 46e congrès des juristes allemands ( 15 ) et de nous référer aux observations émises à cette occasion par Borner ( 16 ), aux considérations exposées par Fuss ( 17 ), à la note de Bülow ( 18 ), à l'opinion exprimée par Ganshof van der Meersch ( 19 ) ainsi qu'à l'étude de Goffin dont nous avons déjà fait mention plus haut ( 20 ). A l'appui de sa critique, Goffin relève notamment que l'opinion exprimée dans l'arrêt Plaumann a pour effet d'abréger le délai prévu à l'article 43 du statut CEE de la Cour, et il fait encore observer qu'il n'est pas exclu que le dommage ne survienne ou ne soit connu qu'après l'expiration du délai. Tous les auteurs qui ont critiqué l'arrêt Plaumann se rejoignent pour faire observer que le principe qui y est consacré ne se dégage ni du système juridique des États membres ni de l'économie du traité CEE, et ils sont unanimes dans ce contexte à mettre l'accent sur le fait que l'article 34 du traité CECA consacre expressément la règle contraire. En ce qui concerne les règlements, il est permis d'observer au surplus que, s'il fallait exiger (si tant est que cela soit possible) que leur illégalité soit préalablement constatée, et cela notamment dans les instances au titre de l'article 177 du traité CEE, ce détour représenterait une perte de temps sans bénéfice réel et qu'inévitablement, compte tenu de la durée des procès, il arriverait souvent que le délai de prescription prévu à l'article 43 du statut CEE expire avant que la Cour n'ait statué sur la validité du règlement.

Aussi faut-il se réjouir du revirement de jurisprudence qui, peut-être sous l'influence des critiques dont nous venons de faire état, a paru se dessiner récemment (et que nous avions déjà déclaré souhaitable au moment de conclure sur l'affaire Töpfer ( 21 ). Nous visons par là un arrêt qui a notamment été cité par la requérante, celui que vous avez rendu le 28 avril 1971 dans l'affaire 4-69 (Lütticke contre Commission des Communautés européennes ( 22 ), et dans lequel vous avez affirmé ceci (attendu no 6): «Le recours en indemnité des articles 178 et 215, alinéa 2, a été institué par le traité comme une voie de recours autonome, ayant sa fonction particulière dans le cadre du système des voies de recours et subordonnée à des conditions d'exercice conçues en vue de son objet spécifique; il serait contraire à cette autonomie du recours, autant qu'à l'efficacité du système général des voies de droit instituées par le traité, de considérer comme cause d'irrecevabilité le fait que, dans certaines circonstances, l'exercice du recours en indemnité pourrait conduire à un résultat comparable à celui du recours en carence institué par l'article 175». Encore que cette affirmation du caractère autonome et spécifique des recours en indemnité (qui figure d'ailleurs également dans l'arrêt Vloeberghs du 14 juillet 1961, affaires jointes 9 et 12-60 ( 23 ) ait été faite à propos d'une espèce dans laquelle seul un recours en carence pouvait être envisagé, nous sommes convaincu que cela ne diminue en rien sa portée à l'égard du problème qui nous intéresse ici. En réalité, loin que le système de protection juridictionnelle institué par le traité permette d'adopter en principe un raisonnement différent à l'égard d'une situation dans laquelle une institution a adopté un acte attaquable dont il est allégué qu'il a des effets dommageables, il convient d'affirmer que, par leur but et par leur objet (annulation d'un acte avec effet erga omnes, ce qui représente une mesure d'une portée considérable) et par les conditions auxquelles ils sont subordonnés, les recours en annulation se distinguent nettement, eux aussi, des recours en indemnité, lesquels tendent uniquement à l'obtention d'une réparation dans le cas d'espèce et sont en outre subordonnés à l'existence d'une faute commise par l'institution dans l'exercice de ses attributions («Amtsfehler»). Dès lors, Messieurs, compte tenu dudit arrêt que vous venez de rendre à propos d'un problème analogue et en raison de l'impossibilité de dégager un principe général selon lequel la responsabilité des institutions communautaires en raison des actes qu'elles prennent ne pourrait être mise en cause qu'après que l'illégalité de ceux-ci aurait été constatée, nous estimons que le fait que le règlement prétendument à l'origine du dommage a conservé son existence juridique ne saurait vous permettre d'affirmer que le recours est irrecevable (ou, le cas échéant, qu'il n'est pas fondé).

4. 

Le Conseil soulève une dernière objection contre la recevabilité du recours, en prétendant, tout d'abord, que l'intention de la requérante est en réalité, non pas d'obtenir la réparation d'un dommage, mais bien d'essayer de se faire attribuer une compensation en matière de prix, en fonction de critères différents de ceux qui ont été fixés dans le règlement no 769/68, ainsi que d'obliger la Communauté à payer elle-même cette compensation au lieu d'autoriser les États membres à le faire. L'objectif de la requérante serait donc de faire annuler la réglementation existante et de la faire remplacer par un autre régime. Mais, observe le Conseil, comme il ne lui est pas permis d'aboutir à ce résultat en attaquant directement le règlement en cause, on ne saurait pas davantage admettre qu'elle tente d'y aboutir par le biais d'un recours en indemnité.

Il importe de relever au surplus, déclare le défendeur en se référant à l'article 176 du traité, qu'en aucun cas la Cour n'a le droit d'ordonner au Conseil d'arrêter une réglementation déterminée. Or, la thèse de la requérante implique que c'est ce que la Cour devrait faire dans l'espèce, pour pouvoir déterminer l'importance du dommage. Et le Conseil d'en conclure qu'il y a là une raison de plus d'affirmer l'irrecevabilité du recours.

Dans leur première branche, les objections ainsi soulevées par le Conseil visent manifestement un phénomène que nous connaissons également en droit national, celui du recours en annulation déguisé ou, selon la formule éloquente de Bülow ( 24 ) de la «captation» des voies de recours («Erschleichung des Rechtsweges»). On est notamment en présence d'un abus de voie de droit de ce genre dans les cas où un recours en indemnité a pour seul objectif d'anéantir les effets juridiques d'un acte des pouvoirs publics, et cela notamment (en droit français) lorsque l'intéressé qui a omis de poursuivre l'annulation de décisions individuelles (par exemple en matière de liquidation de traitements ou pensions) s'efforce ultérieurement de redresser les conséquences financières de ces actes par la voie du contentieux de l'indemnité ( 25 ). Telle était d'ailleurs aussi la situation (pour citer une espèce que la Cour a eu à trancher) dans l'affaire 59-65 ( 26 ). Et nous rappellerons encore ici l'arrêt rendu le 12 décembre 1967 dans l'affaire 4-67 ( 27 ).

Mais en y regardant plus attentivement, Messieurs, vous vous apercevrez que le recours dont vous êtes présentement saisis ne peut guère être classé dans la catégorie de ceux dont nous venons de parler. On se saurait affirmer que la requérante cherche en réalité à faire annuler le règlement no 769/68 ou éliminer les effets juridiques de ses dispositions. Il est certain que l'abrogation du règlement no 769/68 ne présente aucun intérêt pour elle: elle n'en retirerait aucun fruit, puisque cette abrogation ne supprimerait pas le dommage qu'elle prétend avoir subi. En réalité, la seule chose que la requérante désire, c'est d'obtenir une compensation financière pour certains effets qu'a engendrés à son égard une réglementation qu'elle estime entachée d'insuffisances et de faute. Elle ne s'efforce cependant pas d'aboutir à une refonte générale de la réglementation transitoire qu'elle incrimine, et on peut estimer qu'une telle refonte ne devrait pas nécessairement intervenir après l'arrêt qui reconnaîtrait que la requérante a droit à une indemnité et constaterait dès lors incidemment l'illégalité du règlement arrêté par le Conseil. Aussi croyons-nous que (si on la comprend dans son sens exact) la thèse de l'abus de voie de droit n'est d'aucun secours dans la présente espèce et que nous ne sommes pas en présence d'un recours en indemnité fictif camouflant en réalité un recours en annulation dont la voie était fermée à la requérante du fait que celle-ci entendait incriminer un règlement Communautaire.

Quant à la seconde branche des objections du défendeur, celle par laquelle il relève que, pour déterminer le montant du dommage, la Cour serait amenée à fixer les critères selon lesquels doit s'effectuer la compensation en matière de prix et à porter dès lors atteinte au pouvoir discrétionnaire dont le Conseil dispose pour légiférer, il nous paraît que, tout comme l'argument selon lequel la «Zuckerfabrik Schöppenstedt» voudrait faire imposer une obligation à la Communauté en lieu et place de l'autorisation prévue à l'égard des États membres, ce point relève de l'examen au fond, qu'il concerne la question du bien-fondé du recours. C'est certainement le cas pour la question de savoir si l'application correcte de l'article 37 du règlement de base no 1009/67 et le respect des principes du traité exigeaient que le bénéfice de la compensation soit étendu à des situations comme celle dans laquelle se trouvait la requérante. Et il en va encore de même lorsqu'il s'agit de savoir si les États membres auraient fait usage de la faculté d'accorder la compensation dans des situations de ce genre dans l'hypothèse où ils y auraient été autorisés par le Conseil et si celui-ci est dès lors tenu à réparation, au motif qu'il ne leur a pas accordé cette autorisation. Aussi estimons-nous que la question de savoir si la requérante a subi un préjudice et quel est le montant de celui-ci ne doit pas être abordée actuellement dans le cadre de l'examen de la recevabilité: elle ne doit l'être que lors de l'examen au fond.

Observons au surplus que, dans un procès en dommages-intérêts, il importe avant tout d'établir si le comportement de l'institution dont la responsabilité non contractuelle est mise en cause est entaché de faute et de vérifier si ce comportement a pu avoir des effets préjudiciables, s'il est possible, en d'autres termes, qu'un dommage ait été causé. Si, après cela, il apparaît qu'on ne saurait déterminer le montant exact du dommage sans empiéter sur le pouvoir discrétionnaire dont dispose pour légiférer l'institution mise en cause, il est toujours possible de surseoir à condamner l'institution et d'inviter les parties à fixer le montant du dommage, de les charger de sa liquidation. Mais, même en pareil cas, rien ne fait obstacle en principe à la recevabilité du recours en indemnité.

Il apparaît donc en fin de compte que les objections que nous venons d'analyser ne sont, elles non plus, d'aucun secours pour le Conseil, et nous pouvons dès lors récapituler en affirmant qu'un examen largement compris des problèmes de recevabilité ne révèle aucun élément de nature à empêcher que le recours soit examiné au fond.

5. 

Pour ce qui est des conclusions subsidiaires par lesquelles la requérante vous demande de condamner le Conseil à réparer d'une autre manière le dommage qui lui aurait été causé par le règlement no 769/68, bornons-nous à observer au stade actuel qu'elles ne devraient être prises en considération que dans l'hypothèse où la requérante n'obtiendrait pas gain de cause sur les conclusions qu'elle a formulées à titre principal. Aussi n'avons-nous pas encore à les examiner. Tout au plus pourrions-nous laisser entendre qu'il est probable que les objections soulevées à cet égard par le Conseil soient fondées, parce que l'objet de cette demande n'est pas déterminé et parce qu'aucune précision ni aucun motif n'ont été allégués pour l'étayer. Cela n'est cependant pas de nature à mettre en question la recevabilité du recours dans son ensemble.

6. 

Voici dès lors nos conclusions:

Contrairement à ce que pense le Conseil, nous estimons que la recevabilité du recours ne saurait être contestée. Il appartient à la Cour de décider si elle se prononcera sur ce point par arrêt séparé ou si elle statuera sur la recevabilité en même temps que sur le fond.